А.ПАРАДИЗ,  
председатель Подкомитета Государственной Думы РФ по международному научному, культурному и гуманитарному сотрудничеству 
 

Три четверти века существовала в России советская власть. Она являлась системой, пронизывающей общество снизу доверху. В ее структуре и механизме функционирования было немало особенного, отличавшего ее как от дореволюционной, так и западной практики управления обществом. Эти особенности относятся и к организации советской власти на местах. 

Советская система, в том числе организация власти на местном уровне, эволюционировала, поэтому видим необходимость краткого анализа ее развития. Проведем его на базе конституционных и других важнейших законодательных актов, подкрепляя, где требуется, логикой, конкретно-историчес ким материалом. 

Среди влиятельных партий 1917 г. большевики меньше других уделяли внимание программным разработкам местного самоуправления. К тому же они остро критиковали земскую систему, говорили о скорой гибели крестьянской общины. Наряду с этим много занимались пропагандой демократии вообще, "демократии трудящихся" в особенности. А партийный опыт привел большевистских лидеров к идеализации централизма. 

Известно также, что большевики пришли к управлению государством "вооруженные" двумя идеями относительно судьбы государства: марксовой идеей отмирания государства при приближении к коммунизму и идеей создания, укрепления государства диктатуры пролетариата для преодоления сопротивления буржуазии и организации социалистического строительства. Ясно, что между этими идеями существовало серьезное противоречие. Большевики якобы преодолевали его, расставив осуществление идей в хронологической последовательности: сначала создать сильное государство, а когда оно решит поставленные задачи, ликвидировать, "отмереть" его. Но противоречие сразу выразилось в борьбе между местным самоуправлением и централизацией государственной власти. 

Имеет значение и тот факт, что система новой политической власти строилась вокруг Советов, которые уже обрели форму и определенную степень организованности, прежде чем стали конституционными органами государственной власти. Возникли Советы на многопартийной, достаточно демократической, хотя и классовой основе, а суждено им было стать структурой власти, открыто выражавшей и защищавшей идеи и интересы одной партии. 

Все это отразилось на большевистском подходе к организации местного самоуправления. Он был неодинаковым на протяжении их политического господства, часто противоречивым, даже лицемерным. 

В первые послеоктябрьские (1917 г.) месяцы местным Советам придавалось большое значение, им были переданы управленческие фун-кции земских учреждений, да и структура местных Советов во многом копировалось с земской системы. Местным Советам предоставлялось право осуществления декретов и постановлений высших государственных органов. Это касалось и Декрета об уничтожении сословий и гражданских чинов (11 ноября 1917 г.), и Декрета о свободе совести, церковных и религиозных обществах (20 января 1918 г.), и Основного Закона о социализации земли (27 января 1918 г.), и Декрета о потребительских кооперативных организациях (11 апреля 1918 г.) и др. 24 ноября 1917 г. было выпущено специальное постановление СНК "О правах местных Советов в борьбе с саботажем предпринимателей и о правилах конфискации предприятий саботажников". Этими документами стремились усилить административное положение местных Советов, возвысить их в деревне над сельским обществом, в городе — над городской управой. 

Вскоре после Октябрьской революции Наркомат внутренних дел РСФСР издал декрет, в котором определялась роль местных Советов: "На местах органами управления, органами местной власти являются советы, которые должны подчинить себе учреждения как административного, так и хозяйственного, финансового и культурного, просветительного значения... Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями, тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит". Здесь четко определено двоякое положение местных Советов, которое закрепится за ними навсегда. Но тогда, сразу после революции, внимание еще концентрировалось на некоем самоуправленческом начале местных Советов. 

Именно такой подход был заложен в Конституции 1918 г. Она закрепляла предпосылку самоуправления — принадлежность всей власти рабочему населению страны, объединенно му в городских и сельских Советах (ст. 10). Правда, вслед за этим так называемое самоуправление приобретало сословный характер, ибо вводились ограничения избирательного права. Статья 13 устанавливала, что правом избирать и быть избранным пользуются "все добывающие средства к жизни производитель ным и общественно полезным трудом", солдаты и нетрудоспособные. Но исключались лица, прибегающие к наемному труду, живущие на проценты с капитала, частные торговцы, монахи и священники, служащие и агенты бывшей полиции, т.е. широкий круг достаточно активных общественных слоев. 

Политическая дискриминация проходила и по линии рабочие — крестьяне. Нормы представительства от этих классов были установле ны принципиально разными: на уездные съезды Советов избирались по одному делегату от 1000 и сельских жителей и по одному — от 200 городских избирателей. 

Конституция 1918 г. устанавливала также правовые основы территориального самоуправления. В ст. 97 указывалось, что в тех сельских местностях, где это признано осуществи мым, вопросы управления решаются общим собранием избирателей данного населения непосредственно. Это положение подкреплялось содержанием ст. 60, которая гласила: "В границах своего воздействия Совет, а в случае, предусмотренном в статье 57 (примечание), общее собрание избирателей есть высшая в пределах данной территории власть". 

Далее в Конституции определялись в общих чертах задачи и полномочия местных Советов, вплоть до областных и губернских, с их исполнительными комитетами: 

а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; 

б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; 

в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; 

г) объединение всей советской деятельнос ти в пределах данной территории". 

Последние три положения фактически ориентировали на то, чтобы Советы на местах вобрали в себя дореволюционные местные органы управления и быстро трансформирова лись в обычные местные органы власти. 

Конституция предоставила финансовую монополию центральным органам страны и тем самым ставила местные Советы в финансово -экономическую зависимость от центра, а также под контроль народного комиссариата внутренних дел. Местным Советам было оставлено право устанавливать обложение "налогами и сборами исключительно на нужды местного хозяйства". Однако все местные доходы и расходы были поставлены под непосредственный или косвенный контроль центральных органов, причем бюджет низших Советов проверялся губернским или областными Советами, а бюджет городских и областных Советов — ВЦИКом. 

Таким образом. Конституция РСФСР 1918 г. определила и закрепила место Советов в новой политической системе. С одной стороны, они были формально первичными единицами власти в советской государственной структуре, с другой стороны, они являлись органами местного управления со значительной самостоятельностью, но и подконтрольными центральным правительственным органам. В таком виде у Советов мало обнаруживается самоуправленческих характеристик. Это подтверждается информацией, хотя и скудной, о текущей работе местных Советов в первые послереволюционные годы. Из нее видно, что если губернские и уездные съезды Советов и их исполкомы заседали более-менее регулярно, в соответствии с Конституцией, то волостные съезды Советов вскоре перестали практиковаться, сошли с политической сцены. 

Несмотря на то что местным Советам была предоставлена немалая власть и тем самым стимулировалось участие народа в их деятельности, широкой активности масс в советской работе не наблюдалось. Исследова тели отмечают, что причинами явилась низкая общая культура населения, политическое несогласие многих людей с советской линией, конституционные ограничения избирательных прав и политического участия. Весомой причиной пассивности масс в советской сфере было действие многообразных по форме массовых самодеятельных организаций. Среди них и старые, давно знакомые людям сельские сходы, уличные комитеты, цеховые собрания, и новые — рабочий контроль, съезды и совещания трудящихся, женские советы, общественные обсуждения законопроектов и т.д. В этих организационных формах было больше самоуправления, хотя их реализационные возможности значительно уступали совет-ским. Этим формам люди и отдавали предпочтение. 

Конституция СССР 1924 г. практически ничего не добавила к советской теории и практике в вопросах местного самоуправления. И разработанная Конституцией 1918 г. схема взаимоотношений центральной и местной властей сохранялась вплоть до принятия Конституции 1936 г. Наиболее существенными изменениями характера и организации местной власти в период между названными конституциями являлись: резкое усиление власти исполнительных органов в сравнении с представительными, которое быстро нарастало со второй половины 20-х годов; концентрация власти в центре за счет местных органов, что шло в разрез с содержанием конституцион ных положений и превращало местные органы власти, особенно в деревне, в простых исполнителей директив и постановлений, идущих от центральных органов; нарастание влияния на местную власть со стороны партийных комитетов ВКП(б). Однопартийная политическая система искуственно раздувала роль партии в управлении обществом на всех государствен ных уровнях. Местным органам пришлось довольствоваться формальной властью, которая не могла нормально осуществляться. 

Характерным примером эволюции местной власти в сторону исполнительных структур, роста их влияния в принятии и осуществлении управленческих решений является "Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях", утвержден ное ВЦИК и СНК РСФСР 14 марта 1927 г. В нем предоставляется право на местах созывать общие собрания граждан "для обсуждения и рассмотрения вопросов, касающихся жизни села, а также для обсуждения общих вопросов государственного, краевого, областного, губернского, окружного, уездного и волостного значения..." Эта первая статья кажется демократичной, но дальше обнаруживается, что она является всего лишь декларацией. Во-первых, присутствовать на таких собраниях могут только граждане, пользующиеся избирательными правами на основе Конституции. Как известно, пользовались ими далеко не все. Во-вторых, назначает собрание, выдвигает докладчиков, вырабатывает проекты постановле ний исполком данного совета. В-третьих, протоколы этих собраний передаются исполкому Совета, который проводит в жизнь принятое постановление или же может приостановить его осуществление. Все эти моменты в сумме сводил на нет даже тот минимум самостоятельности исполнительных органов, какой провозглашался в начале Положения. 

Но к концу 20-х годов вопрос о компетенции представительной и исполнительной структур советской власти все больше терял свою остроту. Право принимать окончатель ные решения перетекло в соответствующие партийные органы. Параллельные линии развития партийных и государственных институтов проходили настолько близко друг к другу, что их невозможно было четко разграничить. Центральные и местные советские органы почти безоговорочно признавали власть партии, хотя она и находилась за пределами системы Советов. Оформилась система "двойного подчинения". Все чаще принимались совместные партийно-советские документы. Для ВКП(б) это было выгодно: прикрываясь Советами, она своими структурами управляла страной. 

Конституция РСФСР 1937 г. оказалась демократичнее предыдущей по ряду направлений. Вводились всеобщее избирательное право и прямое тайное голосование. Ограничения и неравенство в избирательных правах ликвидировались. Провозглашались широкие права и свободы граждан. Специальная глава посвящалась местным органам государственной власти, причем ни о каком их самоуправлении не говорилось, зато и дальше возвышалась исполнительная власть. Характерно и то, что местные Советы были четко отнесены к государственной структуре власти: "Органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, национальных округах, административных округах, районах, городах, поселках, селах... являются Советы депутатов трудящихся (ст. 77). 

Одна из статей (ст. 79) перечислила круг функций местного Совета — руководство культурно-политическим и хозяйственным строитель ством на своей территории, установление местного бюджета, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан. Чуть уже была сфера деятельности исполкомов Советов (ст. 83). И во всех этих функциональных характерис тиках не было ничего от самостоятельной власти, от народовластия. "Исполнительные органы Советов депутатов трудящихся, — говорилось в ст. 89, — непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся". Ясно говорилось о подчиненности действий местной власти ни закону, а вышестоящей власти. Более того, ст. 90 гласила, что вышестоящие исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся." 

Последняя фраза все окончательно расставляет на свои места: формально широкая демократия, а фактически полностью аппаратная власть. К этому следует добавить повсеместно утвердившуюся сразу же после принятия Конституции практику выдвижения единствен ного кандидата в депутаты, подобранного партийными органами. Формализм представи тельной власти вообще, а на местах в особенности, становился все очевиднее. Это подтверждают исследования ученых 60-х годов, когда появилась некоторая возможность критического анализа партийно-государственной политики, а также документов, ее характерезую щих. Так, Н.Иванникова показывает, что одним из проявлений развития социалистической демо-кратии считается "увеличение норм представи тельства в местные Советы", а Ш.Миланов высказывает мнение, что планирование сессии городского Совета его исполкомом не способствует активизации деятельности самого Совета. Эти робкие внеофициозные суждения показывают, сколь далеко отстояло советское общество в вопросах управления от истинной демократии. 

Такая оценка особенно верна в отношении местного самоуправления. В 60-е годы много внимания уделялось развитию так называемых общественных начал. Внешне данный процесс выглядел демократично. Партийно-государ ственными властями поощрялось возникнове ние и функционирование различных доброволь ных и самодеятельных обществ, народных дружин, домовых комитетов, других организаций. Но все они создавались "по инициативе" сверху, их деятельность строилась в соответствии с планами райкомов КПСС, а все штатные сотрудники числились в партийно-советской номенклатуре. Так что определить их деятельность, как самостоятельную, самоуправленчес кую, можно лишь с большой натяжкой. 

Красноречиво в этом смысле содержание закона Верховного Совета РСФСР "О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР" от 19 июля 1968 г. В первых же статьях закона подчеркивалось, что сельский или поселковый Совет избирается демократическим путем, осуществляет руководство развитием своей территории, обеспечивает соблюдение законов, контроль за работой расположенных на данной территории предприятий и организаций, но "является органом государственной власти на объединяемой им территории и решает в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов трудящихся села, поселка" (ст. 1). 

Отсюда видно, что значительные по содержанию закона полномочия давались не народовластному, а государственному органу. Считалось, что советское государство служит интересам народа, значит все его структуры реализуют интересы трудящихся. Это положение утверждалось властными структурны ми и научными кругами. Крупный специалист в области государствоведения И.Азовкин писал: "Социалистическое государство немыслимо в виде конгломерата самоуправляющихся административно-территориалных единиц без директивного центра или с киселеобразной центральной властью. Государственная власть при социализме осуществляется через систему органов, составляющих единство ее центрального и местного звеньев". 

Вернемся к закону о сельском, поселковом Совете. Его содержание не соответствовало реальным условиям советского общества. Отдельные статьи закона провозглошали значительные права для Советов первичного уровня во многих сферах: планирования и учета, бюджетно-финансовой, сельскохозяйственной, промышленной, землепользования, строитель ства, транспорта, торговли, народного образования и других. Используя эти права, местные Советы действительно превратились бы в полновластных хозяев на своей территории. 

Но они не могли воспользоваться данными законом правилами. Во-первых, огромное количество предприятий и организаций, размещавшихся на территории какого-либо Совета, были ему не подвластны, ибо имели отраслевое, ведомственное подчинение. Во-вторых, являясь низшим звеном в структуре государственной пирамиды власти, местные Советы были скованы в своих действиях решениями и контролем вышестоящих структур, их самостоятельность была формальной. В-третьих, реальной властью на местах обладали райкомы КПСС и территориально они руководили всей деятельностью сельских и поселковых Советов. В-четвертых, хозяйственные руководители, опираясь на свои трудовые коллективы и финансово-экономическую мощь своих предприятий, обычно не признавали над собой власти первичных советских структур, да и к районым — относились пренебрежительно. 

А в тексте самого закона была ст. 33, которая все "широкие полномочия" сильно суживала: "Решения сельского, поселкового Совета депутатов трудящихся могут быть в соответствии с Конституцией РСФСР отменены вышестоящим Советом депутатов трудящихся и приостановлены исполнительным комитетом вышестоящего Совета". Жестко централизо ванная система власти в советском обществе оставалась верной себе: какая бы самостоятель ность ни провозгла шалась, а последнее слово сохранялось за вышестоящими структурами. Подчеркнем, не закон контролировал и регулировал деятельность местной власти, а более высокая ступенька аппаратной власти. Такой механизм задавливал всякое самоуправление. Кстати, в документах 60-х начала — 70-х годов понятие самоуправлен ие практически не применялось к органам советской власти. И это справедливо. Зато продолжали рассуждать на эту тему ученые, "почему-то" стремившие ся обязательно доказать самоуправленческий характер местных Советов. 

В апреле 1978 г. была принята четвертая Конституция Российской Федерации. Она не несла в себе чего-то принципиально нового. Более решительно и откровенно утверждала ведущую роль Коммунистической партии. В ст. 6 так и писалось: "Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государствен ных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза". В то же время Конституция признавала возрастание роли общественных организаций в управлении обществом, тем самым подчеркивая стремление к развитию народовластия. 

Однако в главе VII "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР" вообще не употребляются слова "народовлас тие", "самоуправление". Многие формулиров ки повторяют текст предыдущей Конституции, в том числе о функциональном назначении местных Советов, которые "...решают все вопросы местного значения.., проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов..." Всякий кон-троль народа над местной властью выглядел чисто символически. Зато подчеркивалось возросшее значение исполкомов местных Советов. Им, как и самим Советам, отведена в Конституции отдельная глава, что как бы уравнивало их политическое положение. По-прежнему не закон и суд, а вышестоящий орган контролировал деятельность исполкомов. Конституция закрепляла сложившуюся иерархию и "всевластие" исполнительных органов внутри советской системы. 

Для данной Конституции, как и предыдущих, характерно декларирование интересов народа, демократического управления, связи местной власти с населением без четкого юридического обоснования всех этих положений. Но общество не может нормально функциони ровать и развиваться без отлаженного политического, социального, правового механизмов саморегуляции. Сегодня уже всем ясно, что именно отсутствие таких механизмов породило феномен административно-командной системы при постоянно провозглашаемой демо-кратии. В этом же заложена основа отчуждения народа от власти и собственности, т.е. от того, что по Конституции ему же должно принадлежать. Здесь же кроется первопричина "...узурпации государством реальной власти в ущерб обществу, "жизненное пространство" которого при этом сужается, а границы самовыражения и самопроявления личности, как и различных социальных структур, определяют ся не объективными потребностями общественного развития, а субъективным усмотрением бюрократии". 

Слабым правовым обеспечением провоз-глашаемой демократии обусловливалась внутренняя противоречивость Конституции вообще, положений о местной власти, в частности. Многие ее статьи отражали объективную тенденцию к углублению демократизации общества, закрепляли широкие права и свободы, провозглошали основополагающие общечеловеческие ценности, но одновременно закреплялись положения, укреплявшие административ но-командную систему, которая не терпит проявления социальной активности вне контроля государства, а значит аппарата бюрократии. В реальности, при учете всей системы социально-политических отношений, закреплялся контроль государства над обществом и составляв шими его структурами. Законодательно подтверждалось огосударствление общества. 

Все это в полной мере распространялось на систему местного управления. Вслед за принятием новой Конституции были пересмотре ны и приняты вновь многие законы, посвященные функционированию власти на местах. Среди них: о районном Совете народных депутатов РСФСР (3 августа 1979 г.), о городском и районном Совете народных депутатов РСФСР (3 августа 1979), о поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР (3 августа 1979 г.), о краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР (20 ноября 1980 г.), положение об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР (27 августа 1985 г.), положение об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах и населенных пунктах РСФСР (3 сентября 1985 г.) и другие. В законодательных актах довольно подробно расписывались права, полномочия, взаимоотноше ния и взаимозависимости различных структур местной власти и общественного представи тельства. 

Казалось, будто на самом деле советское государство предоставляет разнообразным объединениям граждан возможности управлять обществом и происходит широкая демо-кратизация политической системы. Ученые поддержали этот процесс кажущегося расширения самоопределения народа. В науке стало широко культивироваться понятие социалисти ческого самоуправления, разрабатывались его модели и содержательные аспекты. 

Практически все исследователи подчеркивали особое значение местного и одновремен но территориального уровня самоуправления. В его структурах назывались Советы низшего звена, органы непосредственной демократии (сходы и собрания граждан по месту жительства, обсуждения и референдумы, выборы, наказы депутатам, их отчеты перед избирателями и т. д.), органы народного контроля, народные суды, система общественных объединений (домовые, уличные, комитеты, общественные советы, товарищеские суды, доброволь ные дружины и др.). Выявлялись и разрабатывались различные соподчиненности и механизмы взаимодействия между всеми этими субъектами территориаль ной власти. 

Все это показывает, что наука глубоко и всесторонне подходила к иследованию проблем местного управления. Однако идеологический барьер не позволял взглянуть на них критически, как в аспекте законодательной разработки, так и с точки зрения практическо го осуществления. Реального самоуправления просто не могло быть, ибо местные органы находились в жестоком подчинении по трем линиям: партийно-аппаратной, хозяйственной (со стороны руководства промышленных, сельскохозяйственных, строительных и прочих предприятий), советско-исполнительных структур, стоящих выше во властной иерархии. 

Впервые всерьез на законодательном уровне местное самоуправление разрабатывалось в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятом 6 июня 1991 г. Закон дал определение понятия местного самоуправле ния, очертил структуру и компетенцию его органов, показал его экономическую, финансовую, правовую основы, наметил специфику территориального общественного самоуправ ления — "система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР. "Принципиаль ным моментом данного определения является, на наш взгляд, то, что в его основу положены не "органы государственной власти", а система деятельности граждан, не решения вышестоящих органов, а российское законодательство. 

Конечно, осуществление местного самоуправления населением предпологалось по-прежнему через Советы, а также через местную администрацию. Но рядом с ними ставились различные формы непосредственной демократии, территориального общественного самоуправления. Органы местного самоуправления являлись юридическими лицами, а гражданам гарантировались права на участие в них. Довольно четко намечены были в законе две структуры местного самоуправления: представительная и распорядительная в лице Советов и различных органов общественного характера и исполнительная в лице местной администрации. Причем четко в нескольких статьях (ст. 29, 30, 33, 35) определялась подчиненность администрации местным Советам. Считаем, что закон создавал неплохую правовую базу для формирования в России демократической системы местного самоуправления. 

Однако данный закон фактически не был реализован. События августа 1991 г. создали в Российской Федерации принципиально новую политическую обстановку. Многие элементы этой обстановки не предусматривались законом. Да и сам закон оказался в "разногласии" с Конституцией, ибо в ней ни слова не говорилось о местном самоуправлении. Поэтому не формировались институты местного самоуправления, не проводились выборы глав администраций, не осуществлялось финансово-экономическое укрепление местной власти, долженствующее обеспечить ее самостоятельность. Закон о местном самоуправле нии не успел заработать. Осенью 1993 г. изменилась политическая система российского общества, ушли в прошлое Советы, отменена была Конституция 1977 г.