А.ПАРАДИЗ,  
председатель Подкомитета Государственной Думы РФ по международному научному, культурному и гуманитарному сотрудничеству 
 

Принципиальное значение для преобразований в современной России имеет отечественный опыт самоуправления. И дело не только в использовании национальных традиций, но и в необходимости учитывать сложившийся менталитет народа, исходить из реальных общественных условий. 

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Оно не всегда было конституировано, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом монархической власти, но роль его в управлении обществом, влияние на судьбу народа несомненны. Как показывают последние научные изыскания, уже в X—XI в. территория русского государства делилась на части, именуемые "землями" и "волостями", которые имели значительный масштаб самоуправления. 

Достоверно о его структуре и функциях известно немного, но очевидно, что в нем находили зримое выражение принципы родовой демократии. Эта ранняя модель самоуправления основывалась на двух началах: территори ально-хозяйственной общности и наличии, а порой лишь ощущении, родственности. В период складывания древнерусского государства и, особенно, в период феодальной раздробленности взаимодействие этих двух начал предопределило специфику формирования традиций самоуправления в различных землях. 

Государственно-политический строй древних русских княжеств сочетал в себе монархичес кое начало в лице князя и его дружины и демократическое начало в лице народного собрания, веча и избираемых им должностных лиц. Это взаимодействие двух властных начал, как характерная черта российской политической системы, проходит через всю тысячелетнюю историю нашего государства. Именно такое взаимодействие позволило Древней Руси (до нашествия монголов) избежать абсолютной княжеской власти. Вече, опирающееся на народное ополчение, на свои выборные структуры, противостоя ло монархическим устремлениям князей. 

Г.В.Плеханов, оставивший развернутый политологический анализ средневековой обществен ной жизни России в сравнении с ситуацией в Западной Европе, указывал на два момента, предопределившие длительную возможность такого противостояния: постоянная военная опасность для русских земель, которую не могла отразить одна только княжеская дружина без помощи ополчения, и бурный рост городского ремесла и торговли, превративший города домонгольской Руси в опорные пункты обществен ной жизни. Добавим, что успех этого противосто яния предопределялся длительным процессом раздробления русских земель. Падение в распрях и усобицах авторитета центральной и удельной княжеской власти пропорционально усиливало влияние вечевых структур. Вплоть до того, что по воле веча (как это было в 1113 г. с Вл.Мономахом) князья стали перемещатьс я с одного удела в другой, вопреки феодальной традиции наследования власти — по избранию вечем в князья, а не по родству. Таким образом, в момент крайнего обострения политической обстановки вечевое самоуправление поднималось для решения общегосударственных задач. Эта тенденция ограничения снизу центральной монархической власти, сходная и синхронная с западноевропейской, была прервана монгольским нашествием. С этого момента в политической жизни России начинается резкое усиление общегосударственных централистских тенденций. 

Вече исполняло функции представительного органа, обладало значительными самоуправленческими возможностями. Оно пользовалось демократическими методами управления, избирало должностных лиц, решало многие жизненно важные для людей вопросы, давало согласие или высказывало протест на исполнение власти тем или иным князем, сотрудничало с княжеской структурой власти. Характерный факт сообщает Н.М.Карамзин , описывая вече в Киеве 1146 г., которое добивалось от князей Святослава и Игоря клятвы в том, что те будут честно исполнять обязанности по защите киевского населения. А когда князья нарушили клятву, то жестоко поплатились за это.  

Особенно сильное развитие вечевой строй получил в Новгородской и Псковской республиках. Причем не случайно. Внешняя торговля этих феодальных республик обеспечивала прочное положение торгово-ростовщичес ких кругов (в торгово-ростовщических операциях активно учавствовало и новгородское боярство), для которых была выгодна централизованная, максимально демократичная модель организации власти. Они поддерживали власть, которая могла бы обеспечить приоритет местного экономического интереса над общеполитическими, общегосударственными интересами, выразительницей которых в принципе выступила княжеская власть.  

В этих республиках вече постановляло новые законы, выбирало и судило городских сановнико в, решало вопросы войны и мира и многое другое. Оно заключало договоры с князем, тем самым как бы приглашая его на службу. В.О.Ключевский, подробно разбиравший структуру и механизм функционирования веча, писал: "...политический центр тяжести в Новгороде должен был с княжеского двора переместиться на вечевую площадь, в среду местного общества". Здесь важно отметить, что вече являлось вершиной новгородской власти, а на него замыкались структуры местного самоуправления. Первичной ячейкой такого самоуправления была улица, избиравшая уличного старосту, улицы обьединялись в сотни. Из двух сотен состовлялся "конец", во главе которого стоял выборный "кончанский" староста, который вел текущие дела "конца" под надзором "кончанского" схода. Союз всех "концов" состовлял общину Великого Новгорода. Из многостепенного соединения мелких самоуправляющих миров составлялась система ее власти.  

Вечевая система управления распространялась на жизнь и горожан и сельских жителей Древней Руси. Крестьянское население группировалось в крупные волости, соседние общины. Они носили хозяйственный и административный характер. В общем пользовании крестьянских земель находились леса, пастбища, пустоши. Соответственно и вопросы, связанные с эксплуатацией этих угодий, обсуждались на общей сходке, это было делом волостного мира. Волостной мир избирал свою администра цию, выборного старосту.  

Волость, община была замкнутым самоуправляющим мирком. Она соприкасалась с княжеской правительствен ной администрацией главным образом через выплату разного рода податей, сборов, даней. Зато в вопросах пресечения разбоя, казнокрадства и прочей уголовщины, в сфере культуры и воспитания решающей была роль мирского крестьянского самоуправления. 

Монгольское иго подорвало систему вечевой власти. Всякое самоуправление народа подавлялось завоевателями. Князь не избирался народом, а назначался ханом, дававшим ярлык на княжение. Вечевое начало русского общества на два с половиной века как бы замерло. Но не погибло бесследно. Оно трансформировалось в новые формы народовластия, которые с XVI—XVII вв. стали вновь сочетаться, сотрудничать с новой, теперь уже царской, центральной российской властью. Среди них особенное значение для российского общества имели крестьянская община, казачье самоуправление и с середины XIX века земство. 

Община, которую сами крестьяне назвали и "миром" и "обществом", на протяжении веков оставалась важнейшим явлением в политичес кой системе России. Уже в XIX в. она вызывала самые противоречивые мнения и оценки. Западники видели в ней средство закабаления крестьянства и анархизм общественного развития. Славянофилы, напротив, связывали с ней особый путь развития России, а народники обнаруживали в ней даже зародыш социалисти ческого будущего. Об общине писали Н.Г.Чернышев ский и К.Маркс, М.А.Бакунин и В.И.Ленин, С.Ю.Витте и П.А.Столыпин, В.М.Чернов и А.В.Чаянов, а также многие другие ученые и политики. Неоднозначное отношение к общине объясняется не только различиями политичес ких позиций авторов, но и действительно противоречивой ролью, какую община исполняла в жизни общества. Однако ее самоуправленчес кие функции не отрицались никем. 

Больше того, многие теоретики политичес кого развития и политического движения выделяли самоуправленческие качества общины как ценные и необходимые для общества. Приведем несколько авторитетных свидетельств. 

А.И.Герцен, характеризуя сельскую общину, писал в 1851 г.: "Русская сельская община существует с незапамятного времени и довольно схожие формы можно найти у всех славянских племен. ...Сельская община представляет собой, так сказать, общественную единицу, нравственную личность, государству никогда не следовало посягать на нее; община является собственником, облагаемым обьектом; она ответственна за всех и за каждого в отдельности, а потому автономна во всем, что касается ее внутренних дел". Герцен представлял взгляд оппозиции на положение общины в обществе, но, как не кажется удивительным, этот взгляд нашел полное отражение в реформаторских документах царского правитель ства, выпущеннных в 60-е годы.  

Линию на усиление роли общины как местной крестьянск ой власти систематически проводила в своих требованиях оппозиция народнического толка. П.И.Ткачев основную суть дальнейшего развития реформ в России видел "в развитии общинного самоуправления и в постепенном ослаблении и упразднении центральных функций государственной власти". В программе "Земли и Воли", вышедшей в 1876 г., прямо говорилось о том, что "...существующий ныне государственный строй противоречит духу русского народа, который в течении истории доказал свое стремление к полной автономии общины и свободной интеграции общин в волости, губы, земли и т.д. Поэтому мы должны добиваться перенесения всех общественных функ-ций в руки общины, т.е. о полном ее самоуправлении".  

Все эти извлечения из документов и статей не нуждаются в коментариях. Их авторы — защитники крестьянства — убеждены в правомощности, значительном потенциале и политической значимости общинного самоуправ ления. Но даже в программе пролетарской организации "Северный союз" русских рабочих "среди политических требований был пункт, посвященный тому же: "право сельской общины на решение дел, касающихся ее, как то: размера податей, надела земли и внутреннего самоуправления".  

Характерна и позиция К.Маркса в отношении русской общины, который долгое время не осозновал ее значения в российской политической системе, говорил о ее консерват ивности, о необходимости ее решительного разрушения. Но в последние годы жизни, в ходе перепески с В.И.Засулич, он стал говорить о ее большом значении в жизни крестьянства, о серьезной роли в обществен но-политическом развитии России. К.Маркс подчеркивал даже наличие демократических черт в общинном управлении и не отрицал возможностей их использования в социалистическом переустройстве российского общества.  

Это позднее марксово мнение об общине не укоренилось в позиции его российских последователей. И Г.В.Плеханов, вместе в В.Засулич скрывший от общественности последние марксовы суждения об общине, и В.И.Ленин, также не воспринявший гибкий подход основателей марксизма к судьбе крестьянства, не видели необходимости сохранять общинное самоуправление. 

Реальное положение общины в обществе определялось политикой царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано в Манифесте 19 февраля 1861 г., который во многом отразил существующее положение вещей и закреплял его на будущее. Во втором разделе Манифеста "Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления" содержатся наиболее существенные элементы, присущие местному самоуправлению. Имеет смысл рассмотреть их поддробнее. 

Во-первых, определяется состав общины, т.е. по современному — субъектов местного самуправления. "Сельское общество составляется из крестьян, водворенных на земле одного помещика; оно может состоять либо из целого селения (села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, либо из нескольких мелких, по возможности смежных и во всяком случае ближайших между собой поселков.., пользующихся всеми угодьями или некоторыми из них сообща или же имеющих другие общие хозяйственные выгоды..." Здесь подчеркнуты важные положения об общности территории и наличии совместной хозяйственной деятельности крестьян, входящих в одну общину.  

Во-вторых, называются структуры местного самоуправления: сельский сход, сельский староста, а если общество сочтет необхоодимым, то еще и особые сборщики податей, смотрители хлебных магазинов, училищ, больниц, лесные и полевые сторожа, сельские писари и т.п. Сразу поясняется, что сельский сход составляется из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и из всех назначенных по выбору должностных лиц.  

В-третьих, намечается сфера полномочий сельского схода. Она достаточно широка, ибо включает:  

•  выборы должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; 
•  увольнение из общества и прием новых членов; 
•  разрешение семейных разделов; 
•  дела, касающиеся общинного пользования мирскою землею, в том числе их передел или окончательный раздел; 
•  ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении, обучении грамоте; 
•  назначение сборов на мирские расходы; 
•  раскладка и определение порядка учета всех лежащих на крестьянах казенных податей, местных сборов и повинностей; 
•  учет должностных лиц, избранных сельским обществом, назначение им жалованья; 
•  ведение дел по отбыванию рекрутской повинности; 
•  назначение ссуд и всякого рода вспомоществова ний из общественных сельских магазинов. 

В-четвертых, особое внимание уделено в Манифесте проблемам экономической независимости общины, которая обеспечивалась наличием в ее ведении общественных земель, лесов, лугов, пастбищ, правом сбора мирских, денежных и хлебных сборов, назначения натуральных повинностей; распрорядительства общественными средствами для удовлетворения внутренних потребностей. Статья 178 содержала все неообходимые на этот счет указания: "Крестьянские общества могут, смотря по надобности и по своим средствам, установить мирские сборы на устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ, содержание учителей и на удовлетворение других общественных и хозяйственных потребностей крестьян".  

Наконец, в-пятых, называются обязанности общины перед государством, помещиками и по организации мирской жизни. К последним отнесены внутреннее управление развитием сел, осуществление мероприятий по преодолению заразных болезней, пожаров, наводнений и других бедствий, устройство сельских запасных магазинов, оказание помощи престарелым, больным, сиротам, содержание караулов в деревнях и проселочных дорог, межевых знаков, проточных вод на обширной территории. К этому добавляется система мер взыскивающего характера, которая предоставляется сельскому обществу по отношению к неисправным плательщикам. Все меры касаются имущественной и земельной сферы, причем располагаются в последовательном нарастании строгости наказания и не вторгаются в сферу судебных и государственных органов. 

Манифест 19 февраля 1861 г., дополненный различным и сопутствующими законодательны ми актами, создавал некоторое правовое пространство для закрепления традиций народовла стия живших в русском обществе, для удовлетворения основных политических потребностей крестьянства. Конечно, его демократизм не следует преувеличивать. Сохранялась зависимость крестьянского общества от помещиков в земельном вопросе и от государства — в административном отношении. Статья 19 Манифеста гласила: "Крестьяне и общественные их учреждения подчиняются общим губернским и уездным правлениям". Однако законы обеспечива ли функционирование общинного управления как системы местного крестьянского самоуправления. 

Не случайно оно сохранилось и в условиях столыпинской аграрной реформы, и в условиях первого десятилетия советской власти. Отдельные элементы общинного самоуправления сохранялись и после сплошной коллективизации, а кое-где в российской глубинке дожили и до наших дней. 

В 1926 г. в СССР насчитывалось 350 тыс. сельских обществ, в которых состояло 90% всех крестьян. В 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили "Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях", по которому сельский сход признавался высшим органом власти в деревне, а сельсоветы должны были докладывать на них о своей деятельности. Правда, повышались распорядительные функции сельских советов, усиливалось их политическое начало. 

Положение стало быстро меняться с августа 1927 г., когда ЦИК и СНК РСФСР приняли закон о "О самообложении" и административ ным путем нарушили финансово-экономичес кое положение сельского общества. Вслед за этим также административным давлением, без учета мнений крестьянского населения партийно-государственные структуры власти Советского Союза настойчиво вытесняли сельский сход из жизни деревни, последовательно отбирая у него и даже ликвидируя совсем те или иные управленческие функции. Большевиков не устраивала в деревне крестьянская демократия, им нужна была там пролетарская, а если говорить точно, партийно-номенклатурная диктатура. Что они и создали на развалинах общинного самоуправления. 

Мощные корни во многих регионах России имело казачье самоуправление. Своим изначальным происхождением оно также уходит в глубину веков. 

Казачье самоуправление не было единообразным во времени и по отдельным регионам. В XVIII—XIX вв. оно во многом определялось отношениями с царской властью. Царскими указами и различными положениями регламентировалась степень самостоятельности войсковых атаманов, полномочия войсковых кругов. Нередко эти указы ограничивали "казачью вольницу", ставили всю казачью структуру в определенную нишу российской государственной системы. Но характерно, что внутренняя жизнь казачества до самой революции 1917 г. строилась и управлялась не столько этими законами, сколько издавна сложившимися обычаями. И вот тут-то сохранялось казачье самоуправление. Спецификой его было полувоенное состояние. Оно сказывалось во всем: в названиях местных структур власти, в направлениях и регламенте их деятельности, в положении граждан.  

Одним из первых законов, ограничивающих самостоятельность донского казачества (Войско Донское было самым крупным казачьим регионом), явились "Положения об управлении Войска Донского", утвержденные Екатериной II в 1775 г. Первым пунктом "Положений" предписывалось: "Учредить на Дону гражданское правительство, под именем войсковой канцелярии, которой на основании общих империи законов, предоставить как и расправу земскую, так и все хозяйственные распоряжения, сборы доходов, проверку расходов, и все до промыслов и торговле относящееся". Но рядом с этим говорилось о принципе выборности на все должности внутри войска, в том числе из шести старшин, составляющих Войсковое Правление, только двое назначались Атаманом, а четверо выбирались на Войсковом Круге.  

С 1835 г. вся жизнь Войска Донского стала регламентироваться новым "Положением об управлении Войска Донского", которое уточняло и стабилизировало внутренние отношения и порядки. Этим "Положением" подтверждалась нерушимость и неприкосновенность существовавших казачьих преимуществ. Важнейшим из них являлись земельная собственность огромных масштабов и право внутреннего самоуправления. "Положение" стало законодательной основой существования казачьей местной власти.  

Во главе отдельных войск, занимавших особые области, стояли наказные атаманы. Территориально Донское и Амурское войска делились на округа, остальные — на отделы. Низшей административной единицей была станица, нередко состоявшая из нескольких хуторов. Высшим органом власти на местном уровне являлся станичный казачий круг. Право и обязанность учавствовать в нем предоставлялось всем казакам мужского пола с 21 года. Если в семье не оказывалось такого мужчины, то это право получала казачка. Особым положением на круге пользовались старейшие и авторитетные казаки. В наиболее ответственных ситуациях их позиция оказывала решающее воздействие.  

Казачий круг достаточно демократично избирал атаманов (хуторских, станичных, окружных), правления при них, рассматривал важнейшие вопросы развития территории и жизни населения. Обычно решения принимались после обсуждения простым большинством голосов. На круг более высокого уровня направлялись выборные представители во главе с атаманом. Нередкими были решения, достигаемые на основе подворного вопроса.  

Постоянно действующим выборным органом было правление. Оно решало все конкретные финансовые и хозяйственные, мобилизационные и культурные вопросы. Оно же рассматривало мелкие спорные и нередко уголовные дела, обладая значительными полномочиями по вынесению приговора. Крупные споры выносились на станичный круг. Судебные дела среди казачьего населения заводились редко. У местных органов было достаточно возможностей самим разбираться с большинством трудных вопросов.  

Работа казачьих органов территориального самоуправления строилась на основе местных традиций, законов Российского государства и указаний вышестоящих структур войсковой системы управления. Экономическим фундаментом этой формы самоуправления являлись войсковые земли, делившиеся на станичные юрты, находившие ся в коллективном пользовании, офицерские наделы и войсковой запас. В 1912 г. казачеству принадлежало около 63 млн. десятин земли. Частной собственности на землю в казачьих войсках не было. Но на каждого казака мужского пола с 16 лет выделялся надел земли средней нормой 30 десятин. Тем самым обеспечивалась экономическая независимость казачьих семей, что также было гарантом гражданского самосознания и социальной активности людей, эффективности территориального самоуправления. 

В 1920 г. казачество, как сословие, было упразднено, система казачьего самоуправления ликвидирована. Казачество стало одной из первых массовых социальных групп, попавших под большевисткие репрессии. Оно понесло самые большие численные потери в периоды гражданской войны, раскулачивания 1929—1933 гг., голода 1932—1933 гг. Но традиции самоуправления, демократической местной власти сохранились и к 90-м годам. Это подтверждается огромным размахом возрождения казачества в последние годы, выдвигаемыми им программами восстановления самоуправленческих начал во многих регионах современной России. 

Своеобразной формой самоуправления обладали иностранные, главным образом, немецкие колонисты. Приглашенные в Россию указами Екатерины II в 60-е годы XVIII в. и размещенные в нескольких регионах на льготных экономических, правовых и политических условиях, они жили в основном по своим национальным традициям. 

Внешне самоуправление в немецких поселениях было схоже с русской общиной. Но по сути сильно отличалось тем, что основывалось не на общинном, а на индивидуальном владении землей. Указами Екатерины колонистам обещалась даже частная собственность на землю. Но это обещание не состоялось. А вот самоуправление, обеспечивающее им независимое существование в России, было предоставлено в реальности. Немецкие поселения в Поволжье и Новороссии, Крыму и Закавказье не подчинялись губернским властям, а были подведомственны специальной канцелярии опекунства иностранных колонистов, а с 1838 г. — Министерству государственных имуществ. На основе особой юрисдикции отношения со столицей использовались лишь для вытребования каких-либо льгот, помощи и т.п. На местах же существовало полное самоуправление колонистов.  

В колониях действовали свои внутренние законы и распорядки, управляли выборные на общих сходах свои же селяне. Делопроизводство и все остальное осущест-влялось на немецком языке. Работали немецкие национальные школы. Господствовала католическая церковь. Иностранные путешественники обнаруживали в колониях больше германского, чем в самой Германии, а русский, оказавшийся на их территории, попадал как бы в чужое государство.  

Внутренний механизм самоуправления в колониях был достаточно традиционным, но функций у выборных органов было больше, что естественно, поскольку колонисты жили своим замкнутым миром и тщательно оберегали его специфику, а сами немецкие общины были значительно богаче русских, что позволяло им решать многие дополнительные социально-культурные проблемы. Вмешательство государственных чиновников в дела общин было минимизировано. Самоуправленческая деятельность колонистов регулировалась национальными традициями, законами о колониях, материальными возможностями общин.  

Навыки самоуправленческой деятельности глубоко вошли в быт и психологию немецких колонистов. Они широко использовались в советское время, в условиях колхозно-совхозной системы. Создание АССР Немцев Поволжья содействовало закреплению многих навыков местного самоуправления на национальной основе. Разрушилась эта практика только вместе с ликвидацией АССР НП в августе 1941 г., разбросавшей немецкое население по разным регионам страны и разорвавшей общинно-род ственные связи. 

На протяжении полувека (1864—1917 гг.) действовала в дореволюционной России земская система самоуправления. До того вопросы местного развития в губерниях решали комитеты земских повинностей. Это были органы фактически административной губернской структуры власти. Собираясь раз в три года, они составляли сметы и раскладки земских повинностей, передавая львиную долю местных денежных сборов на общие государственные потребности и лишь малую их часть направляя на местные нужды. Комитеты не защищали местные интересы, плохо решали земские проблемы. Отмена крепостного права подстегнула процесс их ликвидации: нужна была более эффективная система местной власти, способная позаботить ся об устройстве жизни граждан низших и средних сословий. По инициативе дворянских представителей 1 января 1864 г. было принято "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". 

Не разбирая подробно этого документа, как и деятельности земств, отметим лишь примечательные особенности данной модели местного самоуправления.  

Первое — всесословный характер земств. По "Положению" всем слоям местного населения предоставлялось право участвовать в управлении. Но существенным критерием избирательного права являлся имущественный ценз. Он не распространялся на выборных от общин. Избирать и быть избранным в земские органы могли только собственники, причем собственность определенных размеров (земельная или иная) должна находиться на территори и данного уезда. Выборы проводились по трем куриям — землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ — на трех уездных избирательных съездах. Характерное определение земствам дал В.О.Ключевский: "Совокупность лиц и учреждений, которые владеют в городе или уезде известным пространством земли или другим недвижимым имуществом определенной ценности, по цензу, либо промышленным или торговым заведением с определенным годовым оборотом, предоставлено чрез свои органы ведать земское хозяйство".  

Второе — функционирование земских учреждений вне системы государственных органов. Они в нее не включались. Служба в них относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими. Оплата их труда производилась из земских средств, т.е. административно и финансово земские органы были отделены от государственных. В статье 6 "Положения" подчеркивалось: "Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительствен ных властей".  

По поводу такого общественно-хозяйственного положения земств, которое, конечно, ослабляло их властные функции, но обеспечивало большую политическую независимость, хозяйственную самостоятельность, демократизм деятельности велись до революции и ведутся ныне научные и политические споры. По нашему мнению, эффективность местного самоуправления обеспечивается не столько той или иной связью с государственной системой управления, сколько характером самого государства. В демократическом — в рамках государственных структур может быть успешной местная власть, в автократическом — даже отделенная от них она вряд ли окажется эффективной.  

Третье — наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем. Характерно, что, не являясь государств енной структурой, они наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления. Эти полномочия перечислялись во второй статье "Положения": заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание зданий и путей сообщения, содержащихся за счет земства; меры по обеспечению народного продовольствия, социальной помощи, в том числе по преодолению нищенства, поддержки церквей, развития местной торговли, промышленности, почтовой службы, управления делами взаимного земского страхования, правопорядка; участие, преимущественно хозяйственное, в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и аграномической службы; представления и ходатайства о зем-ских пользах и нуждах и т.п.  

Этот, еще не полный, перечень показывает, сколь многообразной и ответственной была деятельность зем-ских органов. К тому же она оказалась эффективной, что признавалось всеми политическими силами, кроме социалистов. Общеизвестны достижения земств в сфере образования, здравоохранения, агрономического и ветеринарного дела, городского и дорожного хозяйства, социальной помощи, статистики, кустарных промыслов, кооперативного движения.  

Четвертое — введение земской системы только на двух административно-государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низших уровнях (волость, селение), ни на высшем общероссийского масштаба. Именно на этом основании противники земства называли его то "зданием без фундамента и крыши", то "пятым колесом в телеге" российского государственного управления. Считаем, что сравнения эти хотя и остры, но не более того. На уровне волости и селения функции, анологичные земским, но, разумеется меньшего масштаба, исполняли сельские общины, крестьянский мир. И незачем было земствам вторгаться на этот уровень. Что касается общегосударствен ного земского органа, то царское правительство, пожалуй, опасалось чрезмерного усиления государственной роли земств, что было вполне реальным при наличии у него общегосударственных структур. Отсутствие таких структур и даже межгубернских земских контактов к тому же подчеркивало чисто местный масштаб их деятельности.  

Пятое — четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов. В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, задача которых — раз в три года определять состав корпуса уездных гласных; губернские и уездные земские собрания — распорядительные органы; губернские и уездные земские управы — исполнительные органы. Губернские и уездные собрания собирались ежегодно по одному разу: уездные — не позже сентября, губернские — не позже декабря. Губернатору предоставлялось право надзора за деятельностью земских учреждений, а Сенату — право разбора споров губернатора с земскими собраниями и жалоб на них частных лиц и учреждений.  

В 1907—1911 гг. готовилась реформа местного управления, рассчитанная на слияние местной администрации и земского самоуправления, но она не состоялась.  

За пятьдесят четыре года существования земской системы она, конечно, эволюционировала, уточнялись ее полномочия и ответственность. Но все это осуществля лось через изменения в законодательстве. Земству посвящались многие законы и положения, издаваемые Императором, Государственным советом, Комитетом Министров, в том числе "О порядке производства дел в земских, дворянских и городских, общественных сословных собраниях от 13 июня 1667 года; Положение Комитета Министров от 7 июля 1867 г. "О порядке оставления без последствий ходатайств губернских земских собраний", Закон 1868 г. "О порядке обращения натуральных земских повинностей в денежные", "Положение о губерн-ских и уездных земских учреждениях 1890 г.". Подчеркнем, что правовое положение земств было достаточно разработанным.  

При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридическо го лица. Управы рассматривались как полноправный представитель земства губернии или уезда. Они могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договары, вступать в переговоры с контрагентами, предъявлять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для соответствующего земства. Законодательно был предусмотрен государтвенный контроль за деятельностью земств в общем виде. Он осуществлял ся по линии Министерства внутренних дел. Кроме того, существовал надзор за органами земской системы. Ряд важнейших постановлений земских собраний и утвержденная ими смета должны были получить одобрение министра внутренних дел (для губернского уровня) или губернатора (для уездного уровня). Эти постановления касались вопросов развития страны в целом: местных путей сообщения, расквартирования воинских подразделений, торговли, пошлин и т.п. В анологичном порядке утверждались в должности председатель и члены земских управ. Надо сказать, такой контроль государства носил нормативный характер и не сковывал самостоятельную деятельность земств.  

Широко распространенной была форма самоконтро ля в виде регулярного информирования общественности о деятельности земских органов. Существовало немало земских журналов и газетных изданий, центральных и местных, земские сборники отдельных губерний. Порой в виде брошюр публиковались земские доклады и статистические материалы.  

Процедура решения любого вопроса строго фиксировалась и предавалась гласности в земских изданиях. До сведения избирателей доводилась вся внутренняя жизнь муниципальных структур. Систематически составлялись и публиковались отчеты подведомственных управе комиссий по различным вопросам (состояние связи, кредитные операции, развитие трамвайного транспорта, здравохра нение, городское благоустройство и т.д.).  

Шестое — наличие у земств прочной финансово-эко номической базы. И губернские и уездные земские органы имели свой бюджет, много работали над его укреплением. Доходы земств состояли из губернского земского сбора — местного государственного налога, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Суммы собирались значительные, но и средств для решения множества местных проблем земствам требовалось немало. Часто бюджет земских учреждений оставался дефицитным. Для его покрытия они могли устанавливать дополнительные сборы, которые, по сути, представляли собой самообложение населения.  

Здесь важно подчеркнуть, что финансово-экономи ческая деятельность носила социально-справедливый характер: средства обеспеченных социальных групп направлялись на улучшение жизни малоимущих, использовались в интересах всего населения, способствовали развитию данной местности. Такое земское перераспределение средств способствовало социально-политической стабилизации общества в рамках уездов и губерний, воспитанию в людях гражданских и патриотических качеств. 

Масштаб деятельности земских учреждений был огромным, в начале XX в. она распростра нялась на 34 губернии Европейской части России. Практический опыт земств оказался ценнейшим политическим приобретением России. Но, к сожалению, до сих пор не востребован ным. В конце 1917 г. их функционирование было прекращено Декретом СНК РСФСР, а в течение 1918 г. были упразднены земские учреждения всех уровней. 

На основе земской системы с 1870 г. в России было создано и до 1918 г. функционирова ло городское самоуправление . Предметом его ведения были примерно те же сферы, что и у земства, только в масштабе городов. Отличитель ной особенностью городского самоуправлени я являлся его бессословный характер. Участие в городских выборах не определялось имущественным цензом, достаточно было проживать в данном городе, иметь какое-либо недвижимое имущество или платить в пользу города какой-либо налог. Органами городского управления были: городская дума с распорядительной властью, избираемая на 4 года; городская управа с исполнительной властью, избираемая городской думой; городской голова, избираемый думой и председательствующий в ней, в управе и в городских избирательных собраниях, губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора, как бы арбитражный и контролирующий орган в сфере город-ского самоуправления. 

Система городского самоуправления охватывала сотни больших и малых городов, втянула в свою сферу миллионы горожан, тысячи активных политических и государственных деятелей. Они, как и земства, стали ареной политической борьбы различных партий и обществен ных движений, в их стенах рождались идеи и программы, направленные на развитие отдельных местностей и регионов. 

Выдвинутые в программах политических партий идеи и требования соответствовали основным направлениям развития мировой практики представительной местной власти. Их реализация не состоялась из-за происшедшей революции 1917 г. и смены в связи с этим концепции политическо го развития России. Но даже не реализовавшись, эти идеи оставили свой след в нашем политичес ком просвещении. 

Традиции самоуправления хранились в различных формах на протяжении ряда веков. Это не просто огромный период времени. Это — исторические корни, на которые следует опираться в сегодняшней работе по созданию органов местного самоуправления.