год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Организация Объединенных Наций, будучи старейшей из международных организаций (учитывая более чем вековой возраст ряда ее специализированных агентств), является одновременно и самой широкой и самой представительной из них. Более того, она стала осью сложившейся после второй мировой войны системы международных отношений. В 1945г. впервые в истории мировой порядок был подчинен писаным постановлениям, выработанным наднациональными органами, которые представляют всех членов Организации. Государства обязались добросовестно выполнять принятые на себя обязательства и согласились подчиняться решениям Совета Безопасности, несущего главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, и выполнять их.

В Уставе ООН отразился печальный опыт существования Лиги Наций и была подчеркнута обязательность выполнения решений Совета Безопасности, а право вето получили только пять постоянных членов (в то время как в Лиге Наций для принятия решений требовалось единогласие, что парализовывало ее работу). Первые годы деятельности высшего органа ООН были отмечены резкой конфронтацией между восточным и западным блоками. Подвергалось жесткой критике со стороны стран Запада "злоупотребление правом вето" Советским Союзом. Массированное применение этого права, особенно в начальный период холодной войны, было характерной чертой в деятельности Совета Безопасности того времени.

С одной стороны, это препятствовало обострению ряда международных противоречий, с другой гарантировало безнаказанность действий великих держав в своих сферах влияния. Подобная безнаказанность, несомненно, подрывала авторитет самой ООН. Однако и в этот период, когда роль СБ была фактически сведена к оформлению двусторонних договоренностей СССР и США, деятельность Организации в области поддержания мира была весьма плодотворной: были, например, учреждены операции по поддержанию мира (в том числе предусматривавшие применение силы с санкции Совета Безопасности).

В 1963 г. Генеральная ассамблея приняла резолюцию 1991 (XVIII) A, увеличившую количество членов СБ с 11 до 15. Это решение было вызвано, вопервых, ростом числа странчленов ООН с 51 в 1945 г. до 112 в 1963 г., а вовторых, необходимостью обеспечить развивающимся странам возможность участия в работе Совета безопасности. Дело в том, что до этого времени непостоянные члены СБ избирались не от региональных групп Азии, Африки, Латинской Америки, Восточной Европы и Западной Европы и других стран, как сейчас (и как предлагалось некоторыми участниками СанФранцисской конференции), а, согласно "джентльменскому соглашению" пяти постоянных членов 1946 г., от Западной Европы, Восточной Европы, Латинской Америки, арабских стран и Британского содружества наций. При этом эти группы носили неформальный характер и государства могли при необходимости "перетекать" из одной группы в другую. Эта устаревшая к 1963 г. система была заменена выборами по группам, причем определенные в резолюции 1991 (XVIII) A пропорции были для своего времени максимально справедливыми:

Цифры показывают, что после реформы 1963 г. функционирование Совбеза стало более эффективным и слаженным: до расширения СБ принимал в среднем 11 резолюций в год, из них 7.2 политического содержания. Ветировалось же 5.7 резолюций (8.3 в 19461955 гг. и 3.1 после 1955г.), из них 3 политического характера. После расширения в 19651990 гг. ежегодно принималось 18.6 резолюций, из которых 16.3 носили политический характер. Право вето использовалось 6.6 раз в год, в том числе 4.7 раз, чтобы не допустить принятия резолюции по политическому вопросу. Из этих фактов (увеличение числа резолюций, сокращение процента вето) можно сделать вывод о положительном влиянии роста представительности на эффективность работы Совета. В политическом же смысле результатом реформы стало увеличение влияния в ООН неприсоединившихся стран, которые, составляя теперь большинство и в ГА ООН, и СБ, стали все чаще оставлять западный блок в меньшинстве (статистика применения права вето за 19651990 гг. показывает, что США и их союзники были вынуждены пользоваться им чаще, чем Советский Союз).

При всем этом поправки, принятые в 1963 г., не затронули компетенции Совета Безопасности и прав его членов, в том числе постоянных. Поэтому те, кто выступал за радикальное переустройство ООН, посчитали реформу недостаточной. Начиная с 70х годов появляются новые предложения по реформированию СБ. Создается (в 1974 г.) специальный комитет по Уставу ООН, но реально "лед трогается" только в 90х годах.

По окончании холодной войны, благодаря прекращению межблоковой конфронтации, сложилась новая ситуация и в Совете Безопасности. В несколько раз выросло количество принимаемых им резолюций (до 66.8 в среднем за год). Выросло и их "качество", то есть усилилось присутствие ООН в мире. Отсутствие у Организации собственных боевых сил все чаще (Кувейт, Сомали, Руанда, Гаити, бывшей Югославия, в том числе Косово, Восточный Тимор и др.) компенсируется уполномочением отдельных государств и их группировок на принятие "всех необходимых мер" для выполнения данного СБ мандата.

Этот мандат в свою очередь выходит за рамки чисто военных аспектов и начинает включать решение гуманитарных, социальных, общественных, политических и других проблем. Совет Безопасности начинает приобретать некоторые функции настоящего "всемирного правительства" (учреждение временных администраций, наложение санкций и др.), и это ведет к росту его роли в мире. В то же время многие государства неоднократно высказывали недовольство современным составом и принципами работы СБ. Так, утеряно равновесие между региональными группами в Совете Безопасности, что показывает следующая таблица:

Кроме недостатка представительности в отношении развивающихся стран, неравномерного распределения мест в Совете между региональными группами нарекания со стороны стран Третьего мира вызывает и привилегированное положение постоянных членов Совета Безопасности. С другой стороны, как отмечается в новой Концепции внешней политики Российской Федерации, "усиливается тенденция к созданию однополярной структуры мира при … доминировании США. При решении принципиальных вопросов международной безопасности ставка делается на западные институты и форумы ограниченного состава, на ослабление роли Совета Безопасности ООН". Америка также желает реформировать СБ, но чтобы еще более увеличить в нем свое влияние или, в случае провала этих планов, свести на нет роль Совбеза.

С целью нахождения согласия по всем аспектам реформы СБ, призванной поднять его авторитет и эффективность, в 1993 г. Генеральной Ассамблеей (резолюция 48/26) была создана Рабочая группа открытого состава, на сегодняшний день в ее работе принимают участие представители от около 100 государств членов ООН. В рамках группы достигнуто общее соглашение о необходимости реформы путем расширения СБ и совершенствования методов его работы. В практику функционирования Совбеза уже внесены улучшения, обеспечившие рост транспарентности его работы и участия в ней стран, не являющихся членами СБ. Все они, однако, являются чисто техническими и ни в коей мере не затрагивают существа вопроса.

Факторами, оказывающими основное влияние на процесс реформы, являются: необходимость разрешения проблемы финансового кризиса Организации с единственным выходом предоставлением богатым экономически развитым странам статуса постоянных или "полупостоянных" членов Совета Безопасности; долг США, с тем же проталкиваемым американцами вариантом решения; необходимость достижения очень широкого или всеобщего консенсуса.

Страны "Юга", составляющие большинство в ГА, не пойдут на реформу, односторонне выгодную "Северу"; их требования большего участия в делах ООН основаны и на том, что Организация действует в основном в развивающихся странах, которые таким образом должны иметь возможность сами решать свою судьбу. Но при этом у них отсутствуют материальные средства для поддержки функционирования ООН, что заставляет их соглашаться на решение финансового вопроса путем повышения ооновского статуса второй и третьей экономических держав мира, Японии и Германии. Не имея реальных возможностей существенно повлиять на Совет Безопасности, развивающиеся страны делают ставку на ограничение права вето постоянных членов СБ (до решений по Главе VII Устава или считая вето только голосование "против" двух или более постоянных членов) и перераспределение части его полномочий в пользу Генассамблеи. Так называемая "fallback position" Движения неприсоединения состоит в том, что состав Совета целесообразно увеличить, по крайней мере, на 11 непостоянных членов на основе соблюдения принципа равного географического представительства, если не будет достигнуто согласия "по другим категориям членства".

В то же время средние страны регионального значения такие, как Италия, Испания, Турция, Малайзия и некоторые скандинавские и латиноамериканские, объединенные в так называемый "кофейный клуб", хотят формализовать свой статус, упрочив свое положение в СБ путем отмены запрета на переизбрание или добившись "полупостоянного" членства в нем. У них нет заинтересованности в появлении в новых постоянных членов в Совбезе, особенно из их собственных регионов. В первую очередь это касается Евросоюза, два члена которого (Великобритания и Франция) являются постоянными членами СБ, ФРГ претендует на этот статус, а Испания и Италия стремятся к введению категории "полупостоянных членов", регулярно (согласно итальянскому проекту, раз в 6 лет) избирающихся в СБ. В условиях такой жесткой конкуренции кажется абсолютно неосуществимой предложенная в 1998 г. идея "европейского" места в Совете Безопасности. Практически все такие страны являются индустриально развитыми и способными оказать весомый вклад в деятельность по поддержанию мира и бюджетные фонды Организации, что составляет одно из условий для участия в Совете Безопасности.

Третья группа государств, таких, как высокоразвитые Германия и Япония, а также представители всех трех региональных групп развивающегося мира (Индия, Пакистан и Индонезия в Азии, ЮАР, Египет и Нигерия в Африке и Бразилия, Аргентина и Мексика в Латамерике), претендуют на звание постоянных членов СБ. Хотя в своих официальных заявлениях они делают поправку на мнение большинства ГА (обещая "лишь номинально" иметь право вето), в реальности они стремятся к приобретению равного статуса с действующей "пятеркой", а в будущем не исключено даже, возможно, к изменению состава СБ в свою пользу (ФРГ и Бразилия выступают за периодический пересмотр состава Совета).

Наконец, пять действующих постоянных членов Совета едины в стремлении сохранить свой нынешний статус, включая право вето (об этом 23 сентября 1999 г. ими было сделано совместное заявление). По остальным вопросам наблюдается тенденция к их диалогу с большинством Генассамблеи, так как и каждый из постоянных членов и большинство ГА может заблокировать любые возможные поправки к Уставу ООН (как могло случиться и в 1963г., когда СССР и Франция проголосовали против расширения, а США и Великобритания воздержались и лишь впоследствии ратифицировали поправки).

Несомненно, особое внимание следует уделить позиции США, всегда активно выступавших за реформу ООН, разумеется, в свою пользу. Вашингтон еще в 70-е годы выдвинул идею "квикфикс" включения в СБ Германии и Японии на правах постоянных членов. Это увеличило бы количество союзников американцев в Совбезе и одновременно снизило бы размер взносов США в бюджет ООН, невыплата которых стала главной финансовой проблемой Организации. В 90-е годы под давлением развивающихся государств Вашингтон меняет "квикфикс" на формулу "2+3", то есть принятие в состав СБ (кроме Японии и Германии также по одной стране от каждого региона развивающегося мира.

Наконец, в апреле 2000 г. администрация Клинтона заявила о согласии на то, чтобы в обновленный Совет Безопасности входило "несколько более 23 членов", что означает также и расширение в категории непостоянных членов (условно такой вариант решения можно назвать формулой "2+3+"). На случай же непринятия этого предложения у США есть "запасной вариант" в виде "теории гуманитарной интервенции". Эта теория, пока не всплывающая на уровне официальных документов ввиду явного несоответствия международному праву, но активно внедряемая в общественное сознание стран Запада на полуофициальном уровне, провозглашает возможность военного вмешательства в дела суверенных стран без санкции СБ, "если Совет заблокировал вето одного из постоянных членов". Иначе говоря, Вашингтон, опираясь на свою военную силу, пытается свести на нет право вето других постоянных членов, не отказываясь от своего.

Российская Федерация, которая заняла в СБ место бывшего Советского Союза, сохраняя с 1993 г. в общем неизменной свою принципиальную позицию, тем не менее подвергала коррекции свои предложения по конкретному составу расширенного СБ. Первоначально, исходя из обязательств, данных Японии и Германии Б. Ельциным, поддерживались только эти две кандидатуры. Впоследствии в рамках общей корректировки внешнеполитического курса страны было принято положение о том, что увеличение в любой категории должно одновременно охватывать как промышленно развитые, так и развивающиеся государства, при обеспечении их равного статуса.

В этом контексте РФ считает, например, Индию сильным и достойным кандидатом на место постоянного члена СБ в случае принятия решения о расширении Совета в обеих категориях. Есть сильные кандидаты также в Латинской Америке и Африке. Россия в принципе не возражает против идеи ротации государств на новых постоянных местах (предложение африканской группы). Конкретные аспекты применения этой формулы, если она получит необходимую поддержку, должны быть проработаны соответствующими региональными группами. Что касается предоставления права вето возможным новым постоянным членам, то решение на этот счет должно приниматься только после того, как будет достигнуто согласие о конкретном составе расширенного СБ.

Число членов расширенного СБ, по мнению России, не должно превышать 20-21 (напомним: развивающиеся страны требуют расширения до 26 или более членов, США до 23-24). Выход за эти количественные параметры негативно скажется на эффективности деятельности Совета. Недопустимо и навязывание процессу реформы ООН искусственных временных пределов.

Непреложным условием является сохранение в полном объеме статуса нынешних постоянных членов СБ. Институт вето доказал свою незаменимость в качестве инструмента обеспечения слаженной работы СБ и выхода в его рамках на сбалансированные решения.

Укрепленный и пользующийся широкой поддержкой государствчленов Совет Безопасности это надежная гарантия от силового произвола в мировых делах. Новая Концепция внешней политики Российской Федерации отмечает, что приоритетным для России направлением является "дальнейшее повышение эффективности Совета Безопасности ООН, несущего главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, придание этому органу большей представительности за счет включения в его состав новых постоянных членов, в первую очередь авторитетных развивающихся государств".

Именно необходимость сохранения и укрепления роли СБ в мире при сохранении в нем существующего статуса России и является фактором, определяющим реальную заинтересованность нашей страны в реформе Совета Безопасности в обстановке попыток маргинализировать этот орган. Поэтому являются беспочвенными обвинения (и со стороны Генсекретаря ООН К.Аннана) в том, что Россия тормозит процесс реформы. Позиция нашей страны является приемлемой для подавляющего большинства членов ООН. Более того, Российская Федерация держится в русле позиции других постоянных членов СБ, и, например, подвижки в американском подходе могут оказать свое влияние.

Итак, по вопросу о реформе СБ все государства можно разделить на четыре группы (развивающиеся, средние, кандидаты в постоянные члены СБ и сами постоянные члены), между которыми (и иногда внутри которых) существуют существенные разногласия. Еще более осложняет ситуацию соперничество между кандидатами на постоянные места. Речь идет о конфликте в южноазиатском регионе между Индией и Пакистаном с учетом фактора Китая. Несомненно, Индия и Пакистан, как фактически ядерные державы, будут требовать для себя равного статуса в рамках ООН, то есть полноправных постоянных членов (Индия уже заявила об этом, явно пытаясь достичь равного статуса с Китаем, Пакистан пока ограничивается резкой критикой амбиций Индии).

С другой стороны, в Африке существует принципиальное согласие претендентов на ротацию на предполагаемом вновь создаваемом постоянном месте. Это связано с тем, что ни Нигерия, ни Египет не имеют достаточного для статуса "великой державы" экономического потенциала, а ЮАР совсем недавно вышла из международной изоляции и не имеет достаточного опыта работы в ООН. Также представляются в целом разрешимыми и противоречия между латиноамериканскими претендентами, в первую очередь Бразилией и Аргентиной, перешедшими с созданием МЕРКОСУР к тесному экономическому партнерству.

Еще один узел противоречий объем прав, которые будут предоставлены новым постоянным членам Совета. Необходимо, чтобы никто из постоянных членов не подвергался дискриминации, а условием этого служит существование принципа единогласия великих держав. В последнее десятилетие применение права вето было весьма ограниченным, и оно не может считаться препятствием в работе СБ. Кроме того, в случае создания постоянных ротирующихся мест их обладатели должны быть наделены правом вето, так как в противном случае они становятся "полупостоянными" членами именно в том виде, как это предлагают участники "кофейного клуба".

С другой стороны, большинство участников процесса реформы настаивают на необходимости ограничения права вето и нераспространения его на новых постоянных членов. Опасность, по их мнению, заключается в возможности нового витка региональных конфликтов, например, индопакистанского. В заявлениях многих правительств отмечается недопустимость навязывания искусственных временных пределов. Именно поэтому было отвергнуто выдвинутое в 1997 г. предложение председателя Рабочей группы Разали Исмаила, предусматривавшее создание пяти (2+3) постоянных мест и еще 4 непостоянных, причем для выборов 3 постоянных и 4 непостоянных членов давался очень ограниченный промежуток времени. Не удалось использовать для проталкивания форсированного расширения СБ и прошедший в сентябре 2000 г. Саммит тысячелетия. Нельзя спорить с тем, что решение по такому важному вопросу должно быть тщательно продуманным и согласованным.

Но в то же время вполне реальна и опасность маргинализации самого Совета Безопасности в случае отсутствия своевременного разрешения проблемы. Если мировое сообщество не найдет в себе сил вовремя оказать противодействие попыткам принизить роль ООН и Совета Безопасности в мировых делах, то на первый план выйдут организации, не предназначенные для поддержания справедливого мирового порядка и неспособные к этому. Угроза формирования однополюсного миропорядка состоит в том, что это будет система имперского типа, основанная на диктате сильнейшего и подавляющая всех его конкурентов. Эта чреватая конфронтацией модель неприемлема в современном мире, насыщенном запасами ядерного оружия, но находит своих защитников даже в самой Организации Объединенных Наций (печальный пример выступление К.Аннана перед Генеральной Ассамблеей 20 сентября 1999 г., в котором оправдывается теория и практика "гуманитарной интервенции"). Главная гарантия недопущения деформации мирового порядка усиление консолидирующей роли ООН в мире. Поэтому имеющая жизненное значение дискуссия о реформировании Совета Безопасности ООН должна выйти на новый уровень для окончательного разрешения проблемы.

Таблица 1. Число непостоянных членов СБ от региональных групп