Идея правового государства - один из немногих лозунгов перестроенного и постперестроечного периодов, который признавался всеми политическими силами и движениями. Известные различия в трактовке смысла и содержания этой программной установки не умалили ее потенциальных и реальных возможностей стать инструментом национального согласия, примирения. Тем более, что острие усилий по созданию правового государства направлено на решение очевидных и близких всем проблем - борьбу с преступностью, обеспечение безопасности каждого человека.

    Имеющийся опыт претворения в российских условиях идеи правового государства, события августа 1991 и сентября-октября 1993 гг. показали, что в отношении к ней "власть придержащих" преобладало желание извлечь конъюнктурную выгоду, нежели стремление следовать принципиальным убеждениям. В какой же мере наше общество продвинулось на пути к правовому государству?

1. Конституционный кризис и новая Конституция

    Демократическую конституцию справедливо считают фундаментом правового государства любой страны.

    Произошедшие в конце 1993 г. изменения в конституционно-правовой сфере вроде бы дают основания для оптимизма: на смену изуродованной многочисленными поправками и во многом утратившей роль Конституции РСФСР 1978 г. пришел новый основной закон, в целом прогрессивный и демократичный, одобренный на референдуме. Начал осуществлять конституционные полномочия представительный орган власти - Федеральное Собрание, в большинстве мест прошли выборы в представительные органа власти субъектов Федерации. Еще немного - и может быть создана уже знакомая нам радужная картина триумфального шествия новой демократической Конституции по всей стране.

    Однако более глубокий анализ конституционных процессов может развеять эти "иллюзии". Прежде всего, несмотря на довольно длительную работу над проектом, по ряду позиций новая Конституция далека от совершенства. Очевиден и уже отмечался ранее перекос в сторону усиления президентских полномочий за счет представительной власти. Вкупе с выведением главы государства из общей системы разделения властей и ослаблением контроля Парламента за его деятельностью ЭТО создает известную угрозу демократическим принципам государственного устройства. Четко не разграничены сфера законодательной деятельности Парламента и пределы нормотворческой деятельности Президента в принимаемых им указах, что может породить конфликтную ситуацию.

    Немало "мин" и в разделе, посвященном федеративному устройству. Не разграничены пределы законодательного и договорного регулирования отношений в сфере совместного ведения Федераций и ее субъектов. Закрепленный в статье 5 принцип равноправия субъектов Федерации противоречит ряду дополнительных полномочий республик в составе РФ, нет четкости в правовом статусе округов (с одной стороны, они являются равноправными субъектами Федерации, а с другой, - входят в состав края или области), небрежно прописаны пределы исключительного и совместного (с субъектами) ведения РФ. Так, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств отнесены и в ту и в другую группу полномочий. Но дело даже не в недостатках новой Конституции. В конце концов в любой Конституции могут быть изъяны. Серьезное беспокойство вызывает крайне низкий уровень конституционной законности, степень соблюдения предписаний Основного Закона государственными органами, должностными лицами и гражданами. Известно, что Россия никогда не отличалась высоким уровнем правовой культуры и законопослушания. На мере уважения к новой Конституции может сказаться и печальная участь предшествовавшей. Наивно полагать, что стоит только поменять призывы не исполнять "плохую" Конституцию на лозунг "даешь исполнение хорошей", как дело будет сделано. Традиции законопослушного поведения формируются столетиями, а могут быть разрушены в считанные дни.

    Прошедшие месяцы действия новой Конституции дают противоречивую картину. С одной стороны, заметно стремление государственных институтов подчеркнуть уважительное отношение к Конституции, соответствующий фон создан и средствами массовой информации. Вместе с тем, многое настораживает. С нарушениями Конституции РФ подписан договор о разграничении полномочий с Республикой Татарстан. Продолжается практика решения указами вопросов, относящихся к прерогативам законодательной власти. Явно за пределами конституционных полномочий исполнительной власти находился вопрос о прекращении действий ряда законов. Все это свидетельствует о том, что конституционно-правовой нигилизм постепенно охватывает и новую Конституцию, грозит возвращением к практике принятия политических решений вне конституционных рамок.

    При оценке конституционных процессов в современной России необходимо освободиться еще от одной конституционной иллюзии. Она связана с пониманием новой Конституции России как "Конституции XXI века".

    Создание стабильного Основного Закона любого государства возможно только в том случае, если сформировалась фактическая конституция - конституционный строй общества. Очевидно, что сейчас в России другая ситуация. Зачатки гражданского общества, рыночной экономики только формируются, не завершен процесс федерализация страны, который, при выходе из-под контроля, может вообще разрушить государство.

    В этих условиях объективно речь лишь может идти о Конституции переходного периода. Поэтому крайне важное значение приобретает "временной фактор", вопрос о максимально быстром и эффективном использовании потенциала Конституции 1993 г.

    На первый план выдвигается проблема насыщения конституционными идеями всего российского законодательства, его модернизации, превращения в реальный фактор экономических и политических реформ.

2. Российское законодательство: ожидание перемен затягивается

    Справедливо критикуя дореформенное законодательство за идеологизированность, ведомственный характер, несоответствие ряду международных стандартов, многие надеялись на скорое изменение ситуации к лучшему. Увы, далеко не всем надеждам суждено было сбыться. Конечно, нельзя отрицать ряд позитивных перемен, связанных с общим повышением роли закона как главного регулятора общественных отношений, возрастанием числа законов, охватывающих все новые сферы общественной жизни, принятием ряда "рыночных" и вполне "демократичных" актов. Однако на смену одних проблем пришли новые, не менее острые.

    Современное законодательство России напоминает большой "слоеный пирог". Весьма заметную роль в нормативном массиве страны играют действующие законы Союза ССР (о правовом положении иностранных граждан, порядке въезда и выезда, воздушный кодекс, устав железных дорог и многое другое). Второй, наиболее заметный слой, - законы, принятые бывшим Верховным Советом России. Третий, по-своему уникальный, - указы Президента. Наконец, самый "тонкий слой" - законы, принятые Федеральным Собранием. Перечисленные нормативно-правовые пласты практически не состыкованы и создают огромные трудности при их применении. Более того, они олицетворяют разные направления правовой политики.

3. А жив ли закон?

    При всей сложности ситуации с законопроектной работой, не она является ахиллесовой пятой современной российской государственности, а степень реального исполнения, осуществления закона. Это суждение стало уже расхожим. Специфика ситуации - в наличии оснований для вывода об общесистемном кризисе законности, когда общество близко к черте правового хаоса. Речь идет о неисполнении всей системы источников права - законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов субъектов Федерации и местного самоуправления, которое приобретает массовый характер, прокладывая дорогу к всеобщей безответственности. О том, как работают правовые механизмы, наглядно видно из таких, затрагивающих практически каждого россиянина, явлений, как несвоевременный перерасчет зарплаты бюджетникам, отказ в выплатах пособий на детей, выделении земельных участков, предоставлении гражданам безвозмездных субсидий, начислении компенсаций в Сбербанке и многом другом. Внешне сверхмощная вертикаль исполнительной власти, о самочувствии которой мы все так усиленно заботились последнее время, на поверку оказалась несостоятельной в своем главном - обеспечить исполнение законов.

Таблица 1

Таблица 2

Таблица 3

Таблица 4

("Деловой мир")

    Как видно из приведенных табл. 1-4, даже то, что выявлено, а, как известно, это далеко не все, что совершено, - экономические преступления (взятка, мошенничество, фальшивомонетничество), угрожающе растет во всех регионах России.

    Вместе с тем было бы неправильным все сводить лишь к недоработкам исполнительной власти. В обществе произошло "размывание" самой идеи законности как требования неуклонного исполнения законов всеми организациями, должностными лицами и гражданами. Закон обсуждается до момента его принятия, а после этого он должен выполняться. Задача специальных государственных структур (Конституционный суд, система обычных судов и др.) - определять соответствие принятых норм принципам правового государства, высшим правовым ценностям.

    Одна из причин кризиса правовой сферы - отсутствие реальной картины состояния законности и правопорядка в стране.

    Речь идет о комплексном анализе всей системы действующих законов и подзаконных актов, о пробелах в правовом регулировании, систематизации всей информации о том, как реализуются принимаемые законы, о характере и объемах их нарушений. У нас есть более или менее точный анализ преступности в стране, но любому читателю ясно, что собственно преступность составляет лишь незначительную часть всех совершаемых в стране правонарушений. Ни Президент, ни Федеральное Собрание, ни Правительство не имеют обобщенных данных о массиве нарушений федерального законодательства субъектами Федерации. Не обобщается даже информация о нарушениях законности, имеющаяся в различных ведомствах (в различных контролирующих органах, Государственно-правовом и Контрольном управлениях Администрации Президента РФ, Министерстве юстиции России). В профсоюзных и иных общественных объединениях скапливаются факты нарушений законов должностными лицами и государственными организациями и т.д.

    Пренебрежение точной информацией о положении дел в правовой сфере не дает возможности на точной основе строить не только правовую политику, но и принимать обоснованные решения всеми органами, включая Президента и Правительство, по экономическим, социальным и региональным проблемам.

    Наличие достаточно полной информации о состоянии законности в стране крайне необходимо и для Федерального Собрания. Всем памятна критика в адрес бывшего Верховного Совета в связи с его непоследовательной законотворческой деятельностью. Здесь сказывался не только субъективизм его руководителей. Не было четкой, научно обоснованной программы законотворческой деятельности. Сейчас задача создания такой программы остро стала перед Государственной Думой.

    Практическое решение этой задачи невозможно без серьезного научного обеспечения, создания методик анализа состояния законности и правопорядка как на региональном, так и общефедеральном уровнях. К сожалению, юридическая наука в этом плане крайне слабо реагирует на потребности практики. В этой связи примечательно, что подготовленная Институтом государства и права и одобренная Указом Президента от 29.04.94 № 848 исследовательская программа "Пути и формы управления Российского государства" не только не включает названную выше тему, но и практически никак не ориентирована на изучение эффективности, действенности правового регулирования, механизмов реализации отдельных законов.

    Очевидно, что исследование состояния законности в России - дело непосильное для одного научного коллектива. Так же, как и с законотворческой деятельностью, тут нужна координация усилий научных центров. Роль головного центра мог бы взять на себя НИИ проблем укрепления законности и правопорядка.

    Наглядным показателем состояния законности в стране является уровень преступности. Не затрагивая эту проблему в целом, отметим усиливающуюся, на наш взгляд, тенденцию расхождения статистической и реальной картины преступности. По данным МВД РФ, рост преступности за 1993 г. составил 1,4%. В то время как по наиболее тяжким видам преступлений картина иная: рост умышленных убийств - 27 %; разбойных нападений - 32%; грабежей - 11,8% (табл. 5, 6).

    Как известно, чаще всего попадают в учет преступления наиболее опасные (убийства, например), либо очень сильно распространенные (кражи), либо те, которые сочетают оба признака (грабежи, разбои). Вот эти преступления и некоторые другие (всего 7-9) виды составляют ядро регистрируемой преступности, "делают погоду".

    Среди остальных преобладают менее опасные преступления. В согласии со здравой логикой менее опасных преступлений в жизни совершается во много раз больше, чем опасных. Да и сам перечень остальных преступлений в УК РФ занимает 9/10 пространства. А что же нам показывает статистика? Если проанализировать рост преступности по 7 наиболее опасным видам с 1984 по 1993 г., то прирост преступности по ним составил свыше 200%, а по всем остальным - только чуть выше 1%. Но разве у нас не стало больше таких преступлений, например, как взяточничество, контрабанда, наркобизнес? Конечно, много и других причин, влияющих на достоверность официальной уголовной статистики - все меньше информированность правоохранительных органов о совершаемых преступлениях (им все реже сообщают даже о тяжких преступлениях против жизни и здоровья как потерпевшие, так и медицинские учреждения, сворачивание системы контролирующих органов привело к уменьшению потока информации об экономических преступлениях).

    Но, исчезая из статистики, из жизни подобные явления не исчезают, напротив, они легализуются, приобретают статус "поведенческой нормы". Наступает страшный для общества эффект привыкания к преступности как со стороны населения, так и самих правоохранительных органов.

    В ближайшие годы ожидается дальнейший рост преступности в силу все увеличивающейся криминализации несовершеннолетних, а также представителей социальных групп населения, до конца 80-х годов считавшихся благополучными. Если в ситуацию не внести кардинального перелома в самое ближайшее время, то полная утрата государственного контроля за преступностью станет реальностью.

4. Прокуратура России: реформировать или разрушить?

    После разрушения системы общественных институтов борьбы с преступностью (народные дружины, оперативные отряды, пункты охраны правопорядка) правоохранительная система России, по сути, в одиночку противостоит нарастающему валу преступности, иных нарушений закона, работая со все возрастающим напряжением.

    В этих условиях ситуация требует крайне взвешенных и продуманных мер по укреплению, повышению эффективности работы правоохранительного механизма. С одной стороны, сделано много полезного: обретает статус самостоятельной ветви власти судебная система, улучшены материальные условия деятельности судей, работников правоохранительных органов, по ряду позиций улучшена их техническая оснащенность. С другой стороны, все мы являемся свидетелями перманентного реформирования органов безопасности, последовательного сворачивания их возможностей по борьбе с преступностью.

    Трудно признать обоснованным решение отнести к ведению Президента таких силовых структур, как МВД и ФСК (как и Минобороны) при условиях сохранения конституционной ответственности Правительства за состояние законности в стране. Фактически разрушается система подготовки кадров для правоохранительных органов, в результате чего, например, в настоящее время не имеют юридической подготовки 87% сотрудников милиции общественной безопасности, 60% криминальной милиции и каждый четвертый работник следственного аппарата МВД. Реформирование правоохранительных органов осуществляется бессистемно, хаотично.

    Весьма показательна в этом отношении ситуация, сложившаяся вокруг прокуратуры, - одного из основных органов обеспечения законности и правопорядка в стране. Государственная политика по отношению к ней отнюдь не отличалась последовательностью. Разработанная под эгидой Президента РФ и одобренная практически без обсуждения Верховным Советом РФ в 1991 г. Концепция судебной реформы, наряду с правильными шагами по реформированию прокуратуры, в целом "теоретически обосновала" необходимость превращения ее в ходе судебной реформы из многофункционального органа лишь в инструмент уголовного преследования. Началась массированная обработка общественного мнения с целью доказать, что прокуратура - "неотъемлемый элемент" тоталитарного государства, "полувоенная организация". Прокуратура объявлялась виновной за недочеты всей правоохранительной системы в борьбе с преступностью. В результате конституционной реформы Генеральный прокурор был лишен права законодательной инициативы, а также права обращения в Конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности нормативных актов. Впервые Конституция не закрепила функции прокуратуры, а ее статус, в отличие от органов судебной власти, определяется не конституционным, а обычным законом. На самых высоких уровнях исполнительной власти заговорили о необходимости передачи прокуратуры в ведение Министерства юстиции России. Вместе с тем была и другая "линия поведения" по отношению к прокуратуре. Многие законодательные акты, принятые Верховным Советом и введенные в действие Президентом после одобрения Концепции судебной реформы, отражая реалии общества, по существу, вынуждены были дезавуировать ее положение в части прокуратуры. Как большое демократическое достижение рассматривалось включение в сферу прокурорского надзора всех видов оперативно-розыскной деятельности, включая работу органов внешней разведки, безопасности, таможенного контроля, налоговых служб и налоговой полиции. В сферу надзора прокуратуры были включены указы Президента. Его актами на прокуратуру была возложена функция координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью.

    Очевидно, что всей этой непоследовательности и неразберихи вполне можно было бы избежать при наличии продуманной программы реформирования прокуратуры России. На необходимость подготовки такого документа обратил внимание Совет Федерации по итогам парламентских слушаний о борьбе с преступностью. И с этим трудно не согласиться. Всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их совокупному согласованному функционированию как единой государственной власти. Все они заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Прокуратура должна стать важной опорой президентской власти в усилиях по преодолению нестабильности правовых отношений в обществе, повышению авторитета законов и подзаконных актов, что, однако, не должно быть связано с прямым подчинением генпрокурора Президенту. В предмет деятельности прокуратуры должен войти постоянный надзор за исполнением наряду с законами и указов Президента, имеющих силу закона и особо важное значение в проведении реформ и обеспечении правопорядка. В этих условиях повышается роль и значение прокуратуры как централизованной системы, скрепляющей государственное единство России, имеющей своих представителей, подчиненных Генеральному прокурору, во всех субъектах Федерации, а также в городах и районах. Новому положению прокуратуры отвечает и предусмотренный Конституцией России порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора России Советом федерации по представлению Президента РФ.

    Органы прокуратуры призваны взаимодействовать и с законодательной властью. Согласно Конституции, непосредственный контроль законодателя за исполнением принимаемых законов сведен к минимуму. Это главным образом контроль за исполнением Федерального бюджета, для чего Государственная Дума и Совет Федерации образуют Счетную палату. Федеральное Собрание не наделено правом непосредственного контроля за исполнением принимаемых им законов, его в настоящее время осуществляет преимущественно исполнительная власть. Очевидно, что такой контроль должен обеспечивать и формируемые Парламентом органы, в том числе и назначаемый Советом Федерации Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры.

    Наличие Уполномоченного по правам человека не исключает выполнения задач, функций и полномочий прокуратуры, особенно по охране прав и интересов граждан, в том числе защищаемых в суде, на предварительном следствии и во многих иных сферах, на которые, учитывая мировой опыт, компетенция парламентского уполномоченного не распространяется. Своего рода "непересекаемость" его функций с задачами, полномочиями и сферами деятельности прокуратуры дают основания говорить об их взаимодополняемости, а не взаимоисключении. Необходимы более тесные связи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью. Это вытекает не только из структурного перемещения нормы о прокуратуре в главу "Судебная власть", но и из объективно существующей потребности объединения потенциала суда и прокуратуры в обеспечении законности. В любом случае система "нарушения закона - прокуратура - суд" должна работать четко и слаженно.

    Крайне важно значительно усилить правозащитную роль прокуратуры, защиту ею прав и свобод человека и гражданина. По существу, эта работа реализуется через все функции прокуратуры (надзорную, уголовного преследования, участия в разбирательстве судами гражданских и административных дел и т.д.).

    Объективно должна возрастать роль суда в защите основных прав и свобод человека и гражданина, нельзя согласиться с тезисом о том, что суд является единственным средством такой защиты. По крайней мере, в настоящее время ситуация следующая: число обращений в прокуратуру в 10 раз превышает число заявлений о защите прав граждан, направляемых в суд. Прокуратура в своей деятельности удачно восполняет некоторые изъяны судебной формы защиты прав (усложненный порядок, длительные сроки рассмотрения дел, удорожание правовых услуг и др.). Сказанное подтверждает необходимость создания многовариантной, альтернативной системы защиты прав граждан, которые должны иметь выбор способа защиты. Это прямо вытекает из идей правового государства, конституционных положений о приоритете прав и свобод человека и гражданина.

    На состоянии законности и правопорядка в стране в существенной мере скажется судьба так называемого "общего" надзора прокуратуры. Он направлен на контроль за исполнением законов представительными и исполнительными органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления, министерствами и ведомствами, иными органами управления и контроля, общественными объединениями, иными юридическими лицами. Пожалуй, ни одно другое направление деятельности прокуратуры не подвергалось столь разноречивым оценкам и не было предметом серьезной критики, как это. Надо признать, что для этого есть основания. Именно здесь наиболее отчетливо концентрировались основные пороки нашей государственности; тотальный контроль, вмешательство в оперативно-хозяйственную работу предприятий, учреждений, подмена иных контролирующих структур. На содержание и характер общего надзора существенное влияние оказала и оказывает так называемая "компенсаторская роль" прокуратуры. С одной стороны, это стремление государственной власти с помощью прокуратуры компенсировать традиционно характерные для России невысокий уровень правовой культуры, законопослушаиия, правовой нигилизм, отсутствие традиций гражданского общества. С другой - восполнить, закрыть "бреши", слабости действия механизмов исполнительной власти, обеспечивающих контроль за реализацией предписаний закона.

    Естественно, по мере укрепления саморегулирующихся начал в экономике, становления гражданского общества, оптимизации различных контролирующих систем круг объектов и пределы общего надзора будут изменяться. В этом плане кое-что сделано в соответствии с действующим Законом о прокуратуре снят надзор в отношении граждан, основанием деятельности прокуроров стали сигналы о правонарушениях. Вместе с тем необходимо решительно выступить против ликвидации общего надзора в целом. У общего надзора есть собственные правовые "ниши", которые пока не могут заполнить существующие структуры - Конституционный суд, система общих судов, парламентский уполномоченный по правам человека, различные органы контроля.

    Нельзя не учитывать, что органами прокуратуры накоплен большой опыт разрешения правовых конфликтов, они обладают определенной методикой выявления нарушений законности. Видимо, можно говорить и о немалой эффективности деятельности прокуратуры в этой сфере. 06 этом свидетельствуют и некоторые данные: за 1993 г. выявлено 60.8 тыс. незаконных правовых актов, внесено 55 тыс. протестов, в том обеспечение законности, в том числе в суд - свыше 50 тыс. И что самое главное, удовлетворяемость протестов в суде составляет 80%. Именно в общенадзорной функции прокуратуры заключен колоссальный правозащитный потенциал. Острота современной ситуации с законностью и правопорядком, специфика переходного периода обязывают максимально полно использовать потенциал уже сложившихся, адаптированных к условиям нашей страны институтов правоохраны, по сравнению с новыми учреждениями, которым еще предстоит доказывать свою жизнеспособность в российских условиях.

    Вероятно, будет правильно самому читателю предоставить возможность ответить на поставленный вопрос о приближении России к стандартам правового государства. При всей важности общих проблем, которые мы затронули, субъективные, личностные ощущения гражданином правовой сферы в данном случае является более значимым и точным критерием оценки ситуации. Ведь смысл правового государства и состоит в восприятии гражданином принимаемых законов как полезных и справедливых, личной убежденности в необходимости следовать им, в ощущении правовой защищенности не только от преступности, но всякого противоправного поведения.

    Несомненно одно - путь к правовому государству оказался намного сложнее, чем предполагали те политические силы. которые столь легко провозглашали принципы правовой защищенности и гармонии. Положение дел в правовой сфере очень близко к тому. что мы имеем сейчас в экономике и культуре. И, может быть, самое время понять, что обеспечение законности, борьба с преступностью - одна из немногих сфер жизни, где могут объединиться и перейти от обилия слов к конкретным делам все политические и общественные силы России.