Федерализм обладает притягательной силой. Федерация является наиболее устойчивой формой государства. Убеждает в этом и то, что число федераций возрастает.

    Чем же привлекает федерация? Очевидно, демократизмом и ее приспособленностью к решению задач управления обществом. Предметы ведения (компетенции) распределены между двумя уровнями - федеральным Центром и государствами-членами.

    Тем самым создается возможность органам каждого из уровней сосредоточиться на решении наиболее существенных и свойственных им вопросов.

    Избиратель в федерации имеет возможность оказывать влияние на формирование и тем самым на политику органов обоих уровней управления. Надо, наконец, добавить, что при таком государственном устройстве неизбежна конкуренция различных органов управления. Она не исключает, а предполагает их сотрудничество, что придает всей федеративной системе стабильность, поскольку в принципе ни федеральный центр, ни государства-члены не могут своим несогласованным решением изменить как форму государства, так и компетенции обоих уровней управления. Такова гарантия против возникновения в федерации любой диктатуры.

    До принятия 12 июня 1990г. Декларации о государственном суверенитете Российскую Федерацию вообще нельзя было рассматривать как суверенное государство. Хотя в Конституции Советского Союза, в состав которого Россия входила, декларировалось, что все союзные республики суверенны. Зависимость от союзного Центра была близка к абсолютной. Союзные, автономные республики и другие государственные образования, в том числе и в составе Российской Федерации, часто управлялись непосредственно из Москвы. Она же фактически в одностороннем порядке устанавливала и объем их полномочий.

    Национальные особенности государственных образований в составе России учитывались в минимальной степени. Это, кстати, подчеркивалось тем, что в республиках, входивших в состав Российской Федерации, как и в областях, функционировали областные организации КПСС. Иначе говоря, партия как реально наиболее властная организация не видела разницы между полномочиями краев и областей, где преимущественно проживали русские, и регионов, где проживали лица иных национальностей, даже если они составляли там большинство. Десятилетиями свобода этноса-народа как такового на практике не признавалась, а выступавшие за ее предоставление жестоко карались. Целые поколения национальных деятелей, представителей национальной интеллигенции были физически истреблены.

    Распад, как ее называют, административно-командной системы способствовал пересмотру прежних догм. Но многим участникам пересмотра национальной политики не хватило политической культуры и кругозора, знаний основополагающих принципов международного права.

    Стремясь вырваться из круга сверхцентрализации, многие регионы стали настаивать на праве выхода из состава Федерации. Причем если первоначально протесты были направлены преимущественно против власти Союза ССР, то впоследствии против и самой Российской Федерации.

    Расширение самостоятельности регионов Российской Федерации - краев, областей, республик, автономных областей, автономных округов - это был шаг в направлении подлинной Федерации.

    Разделение компетенции между Центром и регионами стало реальным и разумным, то есть обоснованным взаимными интересами власти Российской Федерации и ее субъектов. Этот процесс нашел свое выражение в Федеративном договоре, заключенном 31 марта 1992 г. между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и, во-первых, органами власти республик, во-вторых, органами власти краев, областей Москвы, Санкт-Петербурга и, в-третьих, органами власти автономной области и автономных округов. Заметим, что это были три договора. Самые широкие права были как бы выделены республикам. Они были как бы выделены из общего ряда субъектов.

    Негативные последствия освобождения регионов от централизованной опеки обусловлены прежде всего тем, что некоторые субъекты Федерации, стремясь к чрезмерному расширению своих полномочий, вызвали ослабление единства и целостности Российской Федерации, противопоставление субъектов Федерации - РФ в целом. Превратно толкуя понятия суверенитет, путая государственный суверенитет, суверенитет народа и нации, некоторые политики стали утверждать, будто республики и не обязаны сочетать свои полномочия и интересы с другими субъектами Российской Федерации, а также полномочиями и интересами России в целом. При этом пренебрегали тем, что Российская Федерация - суверенное государство, созданное многонациональным единством всех населяющих ее народов.

    Некорректная трактовка сущности суверенитета привела к тому, что кое-где он стал рассматриваться как свойство отдельного этноса, скажем, татар, башкир, тувинцев и т.д. Народ, давший название республике, рассматривался некоторыми политиками как имеющий некие особые права.

    В отдельных республиках стали создаваться организации только из лиц определенной национальности и на этом основании претендующие на властные полномочия и осуществление государственной власти, иногда даже на территориях, где данный этнос составляет меньшинство. Будучи не в состоянии в современных условиях захватить власть, националисты стали ограничивать права лиц иных национальностей.

    Таким образом, попустительство к проявлениям национализма привело к прямому нарушению принципа равенства прав и свобод человека независимо от его расы и национального происхождения, то есть к нарушению Всеобщей декларации прав человека и Международных пактов о правах 1966 г. Не случайно из ряда республик русские вынуждены уезжать.

    Социологические исследования, проведенные в ряде регионов по проблемам национальных отношений, показывают широкий спектр негативных явлений, проявлявшихся на практике. К сожалению, с годами ситуация не меняется к лучшему, эти тенденции нарастают (табл. 1).

Таблица 1

% к числу опрошенных

    Однако отъезд русского населения нередко означает утечку высококвалифицированных работников. Результат - падение промышленного производства, а то и остановка технологически сложных производств, снижение уровня образования, медицинского обслуживания и т.п. Таким образом проповедники национализма наносят вред и тем народам, права которых они якобы защищают.

    Определенный шаг в развитии отношений в Российской Федерации сделан в новой российской Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г.

    Отныне все субъекты Российской Федерации, а именно республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономные области, автономные округа равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

    Наименование субъекта Федерации - республика или, скажем, область - больше не увязывается с объемом его прав. Ранее объем прав республики и ее статус обусловливались тем, что на ее территории проживают нерусские этносы. Но ведь объем полномочий государств его органов ни в каком случае не может быть связан с национальным составом населения, поскольку это противоречит принципу равноправия людей независимо от их национальной принадлежности.

    Но это не означает, что национальным особенностям, характеру и стремлениям не остается места в российском государственном устройстве,

    Особенность Российской Федерации в том, что каждый ее субъект в соответствии с основами конституционного строя России самостоятельно устанавливает систему своих органов государственной власти. Таким образом, любые особенности субъекта, в том числе и национальные, могут быть учтены.

    Конституция подчеркивает, что в основе федеративного устройства Российской Федерации лежит примат ее государственной целостности. Поставлен правовой предел попыткам, которые имели место еще в недавнем прошлом, расшатать или разрушить единство Российской Федерации. Но этот важнейший государственный интерес ни в коей мере не ущемляет права народов на самоопределение.

    Принцип самоопределения толкуется в российской Конституции в строгом соответствии с современным международным правом. В частности, с положениями Декларации о принципах между народного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 декабря 1970 г.

    Декларацией установлено, что "ничто не должно толковаться, как санкционирующие или поощряющие любые действия, которые вели бы к расчленению или частному, или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных или независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов...; и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета, кожи".

    Все это полностью учтено в Конституции и в практике Российской Федерации.

    В Конституции РФ подчеркнуто, что федеративное устройство основано на единстве государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Это характерно для Федерации вообще как формы государственного устройства.

    Конституция в ст. 71 и 72 приводит исчерпывающие перечни того, что находится в ведении Российской Федерации и в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Соответственно субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

    Могут существовать различные мнения о содержании и разумности распределения предметов ведения. Но перечни приняты и их следует придерживаться. Вероятно, они будут вызывать споры, но процедура их разрешения Конституцией предусмотрена.

    Важно отметить, что в главе "Федеративное устройство" ныне действующей Конституции содержатся нормы, запрещающие кому бы то ни было препятствовать развитию рыночных отношений. Таково, например, положение о недопустимости установления на территории Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо других препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Это и норма, обеспечивающая единство денежного обращения на всей территории Российской Федерации.

    При выработке новой российской Конституции предпринят существенный шаг вперед по сравнению с Федеративным договором 1992г. Последний был полезен хотя бы тем, что впервые в истории российского федерализма сделал Россию подлинной Федерацией.

    Ранее на принципах федерализма в состав России входили только 16 республик с общим населением около 21 млн. чел. Хотя в Российском государстве проживало около 150 млн. жителей.

    Со времени принятия Федеративного договора Россия состоит только из субъектов Федерации. В настоящее время их 89 (21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов).

    В Конституции Российской Федерации используется понятие "национальные государственные образования". Это принципиально важно: Конституция исходит из того, что национальность не имеет государственно-правового значения. В соответствии со ст. 26 Конституции каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Это личное право человека и оно подлежит защите в этом качестве.

    Статус субъекта федерации может быть изменен только с его согласия. Границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов субъекты Федерации осуществляют свое собственное регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Надо добавить, что субъекты Российской Федерации участвуют в формировании и деятельности федеральных государственных органов.

    Граждане всех субъектов Федерации участвуют в избрании Президента Российской Федерации и одной из палат Федерального Собрания, именно Государственной Думы. Во вторую палату - Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Совет Федерации первого созыва был избран не посредственно избирателями.

    Законодательным органам субъектов принадлежит право законодательной инициативы. Гарантируется участие представителей субъектов Федерации в заседаниях палат Федерального Собрания, на которых рассматриваются вопросы, затрагивающие интересы субъектов.

    Суммируя сказанное, можно сделать вывод о том, что Российская Федерация - подлинная Федерация, в которой соблюдены все необходимые балансы интересов. Это реальная, хотя еще не идеальная Федерация.

    Анализируя состояние нашей Федерации, надо иметь в виду, что она содержит черты, свойственные переходному периоду и едва ли сохранится неизменной. Когда и как эти изменения произойдут, сказать трудно. Отметим эти наиболее вероятные направления этих изменений, как представляется, будет связано с правовым положением субъектов Российской Федерации и, в частности, с их нынешним числом, которое непомерно велико. Пожалуй, ни одна федерация в мире не знает такого числа субъектов. Основы науки управления и практика свидетельствуют о том, что вести действенное управление из единого Центра таким числом субъектов очень сложно, тем более что к ведению Центра отнесен чересчур широкий круг серьезных и важных проблем. Таких, например, как управление огромной по своим масштабам федеральной государственной собственностью определение основ ценовой политики, внешнеэкономические отношения, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, другими природными ресурсами. Этот, далеко не полный перечень указан в ст. 71 и 72 Конституции РФ.

    Сложившаяся в течение многих лет в нашей стране система руководства хозяйством вступила в противоречие с реальными правами субъектов Российской Федерации, переходящих к рыночной экономике. Значительная часть предприятий слабо связана с властными органами субъектов Федерации. Многие прямо подчинены федеральным министерствам и ведомствам, которые их финансируют и определяют направления развития. Сам регион (республика, область и т.п.) не в состоянии справиться с этими проблемами, тем более - с разработкой и воплощением социальных программ. Так непроизвольно нарушается один из принципов, ради которых и создается всякая федерация, поскольку сводится почти на нет распределение полномочий между двумя уровнями управления. Экономический диктат Федерации в отношениях с ее субъектами фактически сохраняется.

    В этих условиях некоторые субъекты Федерации идут на сокрытие доли налогов, которые в соответствии с действующим законодательством обязаны отдавать Центру, или, как показывает практика, вообще отказываются переводить налоговые платежи в федеральный бюджет. Они используют эти средства на собственные, прежде всего социальные нужды. Но такая "финансовая война" бесперспективна. Она не может продолжаться длительное время. Ее результат - ослабление народного хозяйства - как Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов. Кроме того, этот путь явно антиконституционен.

    В этой связи правомерен вопрос: можно ли реализовать свои полномочия, не имея собственных, независимых источников финансирования?

    Кроме того, пока далеко не все субъекты Федерации их имеют - некоторые из-за неразвитости своей хозяйственной базы. Другая часть субъектов хоть и располагает достаточно развитой экономикой, но существующая налоговая система такова, что передаваемых субъектам средств недостаточно для их реального властвования. Они испытывают постоянную необходимость в субвенциях со стороны федеральной власти. И естественно, находятся в зависимости от нее. Например, в Республике Тува недавно около 90% бюджета составляли дотации федерального Центра. Президент Республики Марий Эл В.Зотов однажды сказал: "Мы находимся в полной экономической зависимости от бюджета России. И если нам сегодня предоставят полную самостоятельность в бюджетных делах, мы превратимся в нищих".

    Несовершенство, если не сказать абсурдность, нашей финансовой, налоговой системы неизбежно приводит к конфликтам между субъектами Федерации и федеральными государственными органами.

    Так, осенью 1993 г. 38 регионов, которым Федерация в установленные сроки не перечислила предусмотренные законом о бюджете средства, заявили, что с 15 сентября они отказываются перечислять собираемые ими налоги в федеральный бюджет.

    21 сентября Министерство финансов Российской федерации согласилось произвести необходимые выплаты. Но и это не погасило конфликт до конца, так как некоторые субъекты Федерации продолжали уклоняться от перечисления средств ь федеральный бюджет.

    Изменение налоговой системы - дело долгое. Но и оно не решит главную проблему: многим субъектам Федерации без значительных федеральных субвенций не свести в своем бюджете доходную часть с расходной. Со своей стороны, центр едва ли готов изменить налоговую систему, поскольку это связано с существенной децентрализацией власти.

    Надо учитывать еще одно обстоятельство. Многочисленность субъектов Федерации приводит к тому, что влияние каждого отдельно взятого субъекта на федеральные органы власти не может быть значительным. Да и учесть мнение каждого весьма трудно.

    Экономические и политические проблемы, трудно преодолеваемые субъектами Федерации поодиночке, значительно легче решать в регионах, объединяющих несколько субъектов. Это может быть слияние нескольких субъектов в один, более мощный во всех отношениях и к тому же имеющий свои властные органы.

    Это могут быть и объединения, создаваемые для более узких целей, например, координации экономической политики. Примером может служить созданная в 1994 г. Ассоциация территорий Дальнего Востока и Забайкалья, в которой представлены субъекты федерации от Курильских островов до Бурятии.

    Смысл всех видов объединений состоит, в частности, в том, что действовавшая в доперестроечный период система вертикальных хозяйственных связей дополняется связями горизонтальными, в интересах рыночного порядка, а не требований административно-командной системы. Вполне вероятно, что сокращение числа субъектов Федерации произойдет благодаря подобным объединениям.