В.Федотов,
руководитель Правового исследовательского центра
Российской ассоциации
«Территориальное общественное самоуправление»

А.Федотов,
аспирант
Московского государственного
социального университета
 Законотворческая деятельность на федеральном уровне и уровне субъектов РФ стала более интенсивной. Принято порядка 1000 только федеральных законов. В этой связи исключительно важен анализ законов с точки зрения соответствия их основополагающему правовому принципу: человек, его права и свободы — высшая социальная ценность.

Необходимость оценки законов априори предполагает нетождественность понятий «закон» и «право» и предопределяет необходимость выбора обобщенных критериев такой оценки.

Свобода, равенство, справедливость с незапамятных времен были высшей целью социальных движений, определивших социально-политические реформы. Эти понятия закреплены в ратифицированной РФ Всеобщей декларации прав человека и признают, что разные права являются основой свободы и справедливости, естественным стремлением человека самостоятельно распоряжаться своей жизнью, быть независимым от внешних природных и социальных факторов. Общественные отношения, соответствующие этим принципам, являются основой человеческого бытия, формируют общественное сознание и определяют характер законов. На этом фундаменте осуществляется законотворческая и реализуется законоприменительная практики.

Исходя из понимания, что право призвано оптимальным (теоретически идеальным) образом решать проблему указанного соотношения, законотворческая практика в силу динамичности общественных процессов всегда будет требовать своего соответствия праву. Философия понятия «соответствие закона праву» заключается в различии идеального и реального решения соотношения свободы, равенства, справедливости. При этом идеальное соответствует праву, реальное — закону. Природа указанного различия заключается в естественном стремлении политиков и определенных групп элиты обеспечивать личный и групповой эгоцентризм, привилегии, возможность манипулировать людьми.

Данная проблема исследовалась на протяжении всей истории человеческого общества: теория индивидуальной свободы (А.Смитт, Д.Локк, Б.Н.Чичерин, М.Фридман) и теория равенства личностей (Ж.Ж.Руссо, П.И.Новгородцев, Дж.Роулс).

Главное для сторонников теории индивидуальной свободы — экономическая свобода. Политические права являются средством ее защиты. Постулатом стало утверждение, что неограниченная свобода одного ущемляет свободы других. Равенство и свободы вступают в противоречие. Разрешение этого противоречия требует ограничения индивидуальных свобод. Ограничителем индивидуальных свобод выступает общественное сознание.

Сторонники теории равенства личностей считают еe высшей ценностью, а задачей государства — обеспечение ее реализации. Изучая принципы американской демократии, француз А.Токвиль сделал вывод, что стремление людей к равенству значительно сильнее стремления к свободе, и если они не получают равенства в свободе, то готовы получить его в рабстве.

Добиваясь соотношения «равенство — свобода» в современных российских условиях, нужно учитывать наличие двух противоречий: приоритета индивидуальной свободы, закрепленного в действующей Конституции, и общественного сознания, исторически сформированного на идеалах равенства и социальной справедливости в ущерб индивидуальным свободам.

Конституция закрепила основополагающие принципы и широкий спектр индивидуальных прав и свобод. В первую очередь к ним относится провозглашенный принцип высшей ценности человека (ст. 2), основы правового статуса личности как набор основных общепризнанных прав и свобод (ст. 17—64), специфические права в сфере местного самоуправления (ст. 130—131), а также процедурные императивные требования соответствия смысла, содержания и применения законов указанным правам и свободам (ст. 18). Принятие Конституции РФ обязало государство и законодательные органы обеспечить принятие законов, соответствующих требованиям прав и свобод человека.

Дополнительным свидетельством приоритета экономической свободы перед равенством является принижение в действующей Конституции принципа социальной справедливости. В Конституции РФ страна названа социальным государством. Однако функции обеспечения социальной справедливости значительно урезаны по сравнению с Конституцией СССР, а правовые нормы не в достаточной степени соответствуют общепризнанным международным нормам — Всеобщей Декларации прав человека (ст. 25) и Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст. 11). Согласно этим статьям, государство должно обеспечить каждому «такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, наступления старости».

Массовая безработица, социальная дифференциация, резкое снижение жизненного уровня должны активизировать социальную функцию государства, усиливать его регулирующую роль. Но, согласно той же ст. 7 Конституции РФ, социальная политика направлена не на обеспечение достаточного жизненного уровня человека, а «на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Принижение принципа социальной справедливости подтверждается также отсутствием в Конституции достаточных норм и принципов, обеспечивающих организацию действенных распределительных механизмов.

Приоритет экономических свобод поддерживает и практика разработки нормативно-правовых актов. Это подтверждается прежде всего принятием «экономической конституции» — Гражданского кодекса, а также указов Президента РФ в экономической сфере. В то же время ощущается явный недостаток правовых норм, ограничивающих экономические свободы, а также норм, утверждающих политические свободы собраний и объединений, в том числе в статусе органа территориального общественного самоуправления.

Безусловно, необходимо стремиться к экономическому равенству, и никакая социальная помощь не в состоянии компенсировать разницу между собственником и несобственником, поэтому следует преобразовать общенародную собственность в равную гражданскую собственность. Это преобразование создает условия для «более высокой ступени человеческой свободы, равенства, справедливости и права». В этой связи, оценивая соотношение русской территориальной общины и государственности, можно принять, что наилучшей, исторически проверенной формой собственности, обеспечивающей экономическое равенство, является общинная форма и соответствующая ей общенародная собственность. Решение возникающей проблемы оптимизации соотношения частной, общинной и государственной собственности является частным решением проблемы соотношения свободы, равенства, справедливости. Непризнание Конституцией РФ общинной формы собственности в условиях данного общественного сознания не соответствует требованию экономического равенства.

Уровень экономического неравенства, измеряемый, например, децильным коэффициентом¹, следует определить законодательно и регулировать, не допуская превышения установленного нормированного предельного значения.

Общественное сознание обладает огромной инерцией. Именно степень его инерционности предопределяет сроки и темпы преобразования общества. Ускоренное внедрение принципа экономической свободы нарушает устойчивость соотношения «общественное — индивидуальное» («равенство — свобода») в общественном сознании, дополнительно порождая неравенство прав, которое, как отмечает Ю.Скуратов, является основным источником угрозы российской государственности. Именно несоответствием темпов проводимых экономических реформ и инерционности общественного сознания объясняется системный кризис современного российского общества.

Таким образом, обобщенные принципы, определяющие устои человеческой жизни в современной России с точки зрения их соответствия общественному сознанию, можно расставить следующим образом:

• политическое равенство;
• экономическое равенство;
• социальная справедливость;
• политическая свобода;
• экономическая свобода.

В контексте данного понятия рассмотрим на примерах соответствие концепции отдельных отраслей законодательства и законов праву.
 

Избирательное законодательство

• явка на выборы 25% избирателей и ниже, что ставит под сомнение представительный статус выборного лица;
• контроль органами власти организации и функционирования системы избирательных комиссий и назначения их членов;
• создание неравных по численности (от 50 до 500 тыс. избирателей) избирательных округов по выборам депутата Государственной Думы;
• совмещение избирательных округов и административно-территориальных единиц, что ставит в зависимость результаты выборов от политической ориентации местной власти;
• неравенство имущественных возможностей кандидатов при их выдвижении, связанное со сбором подписей, и проведении предвыборной кампании.

Даже указанные выше нарушения принципа равенства позволяют охарактеризовать избирательное законодательство РФ как неправовое.

Законодательство о разделе продукции

Когда в Норвегии открыли месторождения газа, то на каждого гражданина страны завели лицевой счет в банке. Применение норвежского принципа справедливого распределения дохода от использования природных ресурсов в российских условиях (если к тому же учесть размер поступлений от природных ресурсов, достигающий 75% всей доходной части бюджета СССР) позволит решить не только социальные проблемы, но и политические, сократить недопустимо большое имущественное расслоение населения. Это, кроме того, привело бы к увеличению платежеспособного спроса населения и оживлению рынка товаров, услуг, инвестиций.

Безусловно, «норвежская» модель могла бы стать притягательной силой в процессе естественного воссоединения в единое государство русского народа, изменить демографическую ситуацию в лучшую сторону.

Указанное несоответствие концепции базового закона о разделе продукции принципам равенства и справедливости является основанием признания законодательства о разделе продукции неправовым.

Законодательство о местном самоуправлении

По основаниям несоответствия принципам конституционности и равенства базовый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» не может быть признан правовым.

Устав Санкт-Петербурга

В сфере местного самоуправления отсутствуют следующие 4 специфических конституционных права граждан и населения, являющихся основополагающими конституционными принципами организации местного самоуправления:

• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (п. 2 ст. 130 Конституции);
• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130);
• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131);
• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (п. 2 ст. 131).

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление — императивная деятельность граждан (ст. 130). Устав подменяет ее правом граждан на местное самоуправление (ст. 61), допуская тем самым возможность принизить значение местного самоуправления.

В Уставе признается право граждан на объединение в форме органа территориального общественного самоуправления (ст. 66). Однако объем регулирующих норм недостаточен для гарантированного осуществления территориального общественного самоуправления в соответствии с Законом РФ о местном самоуправлении 1991 г. (ст. 80—86, 96), в том числе защиты общественных интересов микротерриторий в судебном порядке.

В Уставе ошибочно (ст. 4) определены жители (вместо граждан РФ) как источник власти. В результате такого неправового определения создается возможность формирования национальных органов власти на территории города даже негражданами РФ.

В отношении всей совокупности основных и специфических прав граждан можно сделать обобщенный вывод: Устав Санкт-Петербурга не соответствует упомянутой ст. 18 Конституции РФ (права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов). В силу данного обстоятельства Устав Санкт-Петербурга не может быть признан правовым.

Несоответствие Устава Санкт-Петербурга принципам конституционности и равенства свидетельствует, что принципам политической свободы и равенства не соответствует сложившаяся в стране структура государственного управления в целом. Эта структура имеет признаки феодальной: на уровне Федерации — глава государства с императорскими полномочиями, на уровне субъекта Федерации — независимый ни от кого губернатор с княжескими полномочиями, на уровне города — независимый ни от кого мэр с полномочиями графа. И политическая борьба ведется правящей элитой за перераспределение полномочий внутри этой властной структуры. Роль граждан сводится к наблюдению за этой борьбой и к участию в неправовых выборах.

Этот вывод — свидетельство ущербности закрепленной в Конституции РФ концепции российского федерализма. Поэтому определение соотношения равенства, конституционности, справедливости должно стать смыслом российской теории законотворческого процесса и теории экспертизы законопроектов, а приведенные факты несоответствия отдельных отраслей законодательства и законов действующей Конституции требуют оперативного приведения к международным нормам. Прежде всего это относится к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

¹ Децильный коэффициент — соотношение доходов 10% населения с самыми высокими и самыми низкими доходами.