Ключевой проблемой всей российской государственно-правовой системы сегодня вновь является изменение Конституции Российской Федерации. Чем это обусловлено? Почему в России с такой регулярностью встает комплекс конституционных проблем? И как может быть разрешен этот новый конституционный кризис?

 Из истории проблемы

С этой точки зрения российское советское общество 1987—1990 гг. стояло перед глубокой социальной трансформацией, которая требовала:

• демонтировать однопартийную систему и открыть простор политическому плюрализму, который неизбежно привел бы к созданию многопартийной системы;
• параллельно с демонтажем системы партийного руководства восстановить дееспособность органов государственной власти, советов, которые в тот период выполняли в значительной степени декоративные функции;
• ликвидировать очевидные проявления бюрократизма в общественной жизни (номенклатурные привилегии, неподконтрольность чиновников, кабинетный способ принятия важнейших государственных решений);
• в экономической сфере — создать предпосылки для возникновения и соревнования различных форм собственности;
• защитить ростки частной инициативы и частного предпринимательства;
• ликвидировать позорные проявления диктата и тоталитаризма в духовной сфере. Создать предпосылки для формирования плюрализма мнений, идеологического плюрализма, свободы научного творчества и интеллектуальной свободы;
• признать факты грубейших нарушений прав человека и ликвидировать почву для подобных нарушений в будущем;
• осуществить глубокую демократизацию федеративного устройства государства, разгрузив верхние этажи власти и передав полномочия и ответственность вниз.

 Вехи
конституционной реформы

12 июня 1990 г. —

принята Декларация о государственном суверенитете, в которой провозглашены демократическое правовое государство, принцип разделения властей, необходимость преобразования Российской Федерации.

принят Закон РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР, который устранил из Конституции статью о руководящей роли КПСС, конституционно закрепил многопартийность и законность как принцип деятельности всех политических партий и общественных движений.

принято постановление Второго Съезда народных депутатов РСФСР «О жертвах политрепрессий в РСФСР». В постановлении признан сам факт репрессий по политическим и идеологическим причинам, репрессии осуждены, Верховному Совету РСФСР и Совету Министров РСФСР даны поручения разработать нормативные акты о реабилитации репрессированных народов и граждан.

принят Закон РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР, который внес в Конституцию положение о том, что РСФСР — демократическое правовое государство, произвел деполитизацию и департизацию раздела Конституции о правах и свободах (исключено положение о том, что права и свободы даются «в целях укрепления и развития социалистического строя»), закрепил разнообразие и равную защиту всех форм собственности; провозгласил (хотя и с рядом оговорок) право собственности на землю; устанавил исключительное право гражданина распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду, учредил институт Конституционного Суда.

Четвертый Съезд народных депутатов РСФСР внес в Конституцию РСФСР пакет поправок, связанных с учреждением поста Президента РСФСР. Одновременно меняется структура местной администрации: учреждается пост Главы местной администрации, подотчетный и подконтрольный местному Совету, но не избираемый им, то есть создается предпосылка для формирования «вертикали» исполнительной власти. Вместо Государственного арбитража  учреждается Арбитражный Суд. Понятие «автономная республика» заменяется в Конституции на «республика в составе РСФСР».

Пятый Съезд народных депутатов РСФСР утвердил закон о Конституционном Суде РСФСР. Конституционный Суд наделялся значительно более широкими полномочиями, чем те, которые он имеет сегодня по Конституции 1993 г.

Пятый Съезд народных депутатов РСФСР (вторая часть, проходившая в ноябре) завершил деполитизацию и деидеологизацию Конституции РСФСР, заменил символы государственной власти; установил, что депутаты Верховного Совета РСФСР действуют на постоянной профессиональной основе, учредил институт Главы исполнительной власти (президента) республики в составе РСФСР и суд присяжных.

в Конституцию РСФСР вносится пакет поправок, вытекающих из факта распада СССР и существования России в качестве самостоятельного государства, конституционно закрепляется принцип разделения властей; модернизируется и приводится в соответствие с международными обязательствами Россий-ской Федерации раздел о правах и свободах человека и гражданина; военные трибуналы заменяются на военные суды.
Из приведенных фактов может сложиться впечатление, что Российская Федерация спокойно, планомерно, поэтапно проводит модернизацию своей экономической и политической систем, осуществляя ее в строго конституционных формах. На самом деле все было не так просто.

Встречный процесс:
конституционный
радикализм

12 июня 1990 г. —

в состав Декларации о государственном суверенитете принимается ст. 5, провозглашающая верховенство российских законов над общесоюзными (правовое основание для последовавшей вскоре «войны законов»).

Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (Основа нового Союзного договора)», в котором закладывается механизм разрушения союзной исполнительной власти (Совет Министров РСФСР подчиняется исключительно Верховному Совету РСФСР и Съезду народных депутатов РСФСР), Союзу ССР делегируется ограниченное число функций, в России создаются собственная банковская и таможенная системы, органы МВД и госбезопасности переводятся в российское подчинение.

принимается беспрецедентный в мировой практике Закон РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», предусмотревший ответственность должностных лиц и граждан за соблюдение законов СССР (!).

Закон  РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» объявляет все имущество на территории РСФСР собственностью РСФСР. Золотой запас, валютный и алмазный фонды СССР объявляются собственностью союзных республик.

принимается Закон РСФСР «О формировании бюджетов РСФСР в 1991 году», в соответствии с которым Россия перешла на одноканальную бюджетную систему (т.е. обязалась перечислять Союзу ССР процент от собранных на ее территории доходов; обещание, разумеется, не было выполнено).

Третий Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «О перераспределении полномочий между высшими государственными органами РСФСР для осуществления антикризисных мер и выполнения решений Съездов народных депутатов РСФСР», в соответствии с которым Председатель Верховного Совета РСФСР фактически получает президентские полномочия (в том числе — право издавать распоряжения, обязательные для исполнения на территории РСФСР). Хотя данное постановление отменяло действие ряда норм Конституции РСФСР, оно было утверждено простым большинством голосов.

Политические события, известные под названием ГКЧП, дали дальнейший толчок политическому и правовому экстремизму:

Пятый Съезд народных депутатов РСФСР принял постановления «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и «О правовом обеспечении экономической реформы». Президент РСФСР получил право самостоятельно решать, какова будет структура высших органов исполнительной власти, а также назначать и снимать указами глав администраций субъектов РФ. Устанавливалось, что законы РСФСР, указы Президента РСФСР, принятые в обеспечение экономической реформы, подлежат «приоритетному исполнению». Президенту РСФСР было дано право приостанавливать любые законодательные акты Союза ССР, «препятствующие проведению экономической реформы». Президент РСФСР получил право издавать указы, имеющие силу закона (именно с их помощью стране была навязана ваучерная приватизация).

Новый этап
конституционного процесса

Практика шести лет действия Конституции РФ убедительно показала, что неоправданная перегрузка «верхней палубы» государственного корабля — одна из существенных причин его неустойчивости, нескончаемой цепи политических кризисов, сотрясающих российское общество. Вопреки ожиданиям, концентрация власти в одних руках сверх некоторого разумного предела привела не к усилению, а к ослаблению государственной власти.

Другая очевидная деформация — неоправданно сниженный статус законодательной (представительной) ветви власти, которая по действующей Конституции РФ лишена такого очевидного и обязательного для каждого парламента полномочия, как право контроля за решениями и действиями исполнительной власти. В этом — одна из причин распространения коррупции и бюрократизма, поразивших ныне все звенья российской государственной машины.

Скрупулезно разграничивая компетенцию федеральных органов государственной власти, Конституция РФ значительно меньше внимания уделила механизмам взаимосвязи и взаимодействия органов государственной власти, их взаимной ответственности за решение стоящих перед обществом задач. В результате — хроническая несогласованность действий, конфликты, противоречия, отсутствие реальной ответственности за конечные результаты принимаемых решений.

Закрепив за Советом Федерации — верхней палатой Федерального Собрания РФ — право решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации, Конституция РФ оставила открытым вопрос о парламент-ском контроле за использованием ее Вооруженных Сил внутри страны, для решения внутриполитических проблем. Но такая проблема существует. В ходе совершенствования Конституции РФ должен быть восполнен и этот пробел.

Проекты поправок к Конституции РФ вносились на рассмотрение Государственной Думы, они обсуждались в ее комитетах и в депутатских объединениях. После длинной цепи согласований принят Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». 31 марта 1999 г. Государственная Дума поддержала поправки к этому Федеральному закону, внесенные Президентом РФ (приняты в первом чтении). Таким образом, создана правовая база для совершенствования Конституции РФ.

Предложения
об изменении и дополнении
Конституции¹

• упростить процедуру отрешения от должности Президента РФ (ст. 93, 103, 109, 125)*;
• урегулировать статус Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий (ст. 92 либо самостоятельный федеральный закон);
• установить процедуру прекращения исполнения полномочий Президентом РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия и в случае отставки (ст. 92);
• установить, что кандидаты на должность судей Конституционного Суда РФ представляются Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой и Правительством РФ (ст. 125).

• закрепить за Советом Федерации и Государственной Думой право парламентского контроля, включая проведение парламентских расследований (ст. 101, 102, 103)*;
• установить, что заместители Председателя Правительства и восемь министров (по делам обороны, внутренних дел, иностранных дел, финансов, экономики, государственного имущества, а также руководители ФСБ и СВР) назначаются на должность и освобождаются от должности с согласия Государственной Думы (ст. 83, 103, 112)*;
• предоставить Государственной Думе право выражать недоверие не только Правительству РФ в целом, но и председателю Правительства, его заместителям и отдельным министрам (ст. 103, 117)*;
• снять нелепое и унизительное положение, запрещающее палатам парламента собираться на совместные заседания по собственному решению (ст. 100);
• установить, что в случае отклонения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства РФ, Президент РФ вносит на рассмотрение новую кандидатуру (ст. 111);
• снять положение о том, что отказ в доверии Правительству РФ, внесенный по инициативе Правительства РФ, влечет роспуск Государственной Думы (ст. 117);
• сократить количество депутатов, избираемых в Государственную Думу по партийным спискам, до одной трети депутатского корпуса (150 чел.);
• восстановить институт отзыва депутата избирателями.

• снять из Конституции возможность отставки Правительства РФ по односторонней инициативе Президента РФ (ст. 83, часть 2 ст. 117);
• закрепить гарантии реализации конституционной нормы о том, что члены Правительства назначаются и освобождаются от должности по представлению Председателя Правительства РФ (ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»);
• установить, что система федеральных органов исполнительной власти утверждается и изменяется федеральным законом. Правительство РФ принимает положение, определяющее структуру и порядок деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти (ст. 112 Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

• сократить число субъектов права законодательной инициативы (лишить членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы права вносить законопроекты в индивидуальном порядке). Закрепить право законодательной инициативы за группой не менее одной пятой общего состава палаты (ст. 104);
• увеличить до десяти рабочих дней срок выпуска принятых Государственной Думой законов (часть 3 ст. 105);
• увеличить срок рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов с четырнадцати дней до тридцати (части 3 и 4 ст. 105)*;
• наделить Генерального Прокурора РФ правом законодательной инициативы в Государственной Думе (ст. 104, 125, глава 7)*;
• учредить пост вице-президента РФ;
• установить, что в случае противоречия указа Президента РФ Конституции РФ и федеральным законам действуют Конституция РФ и федеральные законы (часть третья ст. 90);
• учредить специальный профессиональный государственный орган (типа Госсовета во Франции), наделенный правом официальной оценки принимаемых парламентом законов.

• предоставить Совету Федерации право решения вопроса об использовании Вооруженных Сил на территории Российской Федерации (часть 1 ст. 102)*;
• подчинить силовые структуры Правительству РФ, выведя их из прямого подчинения Президенту РФ (ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»);
• передать полномочия Верховного Главнокомандующего Министру обороны РФ, назначаемому с согласия Государственной Думы (ст. 83, 87, 103);
• установить, что назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ, присвоение высших воинских званий осуществляется Президентом РФ по представлению Министра обороны РФ (ст. 83, 87);
• установить, что военная доктрина Российской Федерации утверждается федеральным законом (ст. 83).

• уточнить часть вторую ст. 43 (вернуться к положению об общедоступности и бесплатности общего образования, которое было в ранее действовавшей Конституции (в нынешней Конституции гарантируется лишь «основное общее»)*;
• сократить количество субъектов Российской Федерации до 8—10;
• ликвидировать «сложнопостроенные» субъекты Российской Федерации;
• конкретизировать и существенно ограничить конституционное понятие местного самоуправления, связав его исключительно с городскими и сельскими поселениями. Установить, что район (в том числе район в городе) — уровень государственного управления (глава 8).

• передать Государственной Думе полномочия Совета Федерации по назначению судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ (ст. 83, 102, 103, 107, 128, 129)*;
• отказаться от всенародных выборов Президента РФ в пользу избрания Президента РФ Советом Федерации либо коллегией выборщиков;
• изменить существующий порядок формирования Совета Федерации (ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ»)*.

Организация
конституционного
процесса

В осуществлении конституционной реформы, на наш взгляд, следует ориентироваться на следующие принципы:

1. Широкое согласие. Конституционную реформу следует готовить и проводить на основе согласия по принципиальным вопросам между Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством, субъектами РФ, влиятельными общественными и политическими силами. Попытки «продавить» решение в одностороннем порядке деструктивны и лишь осложняют и ухудшают ситуацию.

2. Авторитетный лидер. Конституционный процесс должен быть возглавлен общепризнанным общественным и государственным деятелем, гарантирующим его своим личным авторитетом: Президентом РФ, Председателем Совета Федерации, Председателем Государственной Думы.

3. Политическая необходимость и компромисс. Не следует пытаться в условиях кризиса решать все проблемы, превращая «частичный ремонт» Конституции в капитальный пересмотр всего российского государственного устройства. Чем шире круг обсуждаемых вопросов, тем труднее будет по ним договориться. Реформа должна коснуться только тех вопросов, которые препятствуют проведению президентских выборов и легитимной передаче власти.

4. Строжайшая законность. Конституционная реформа должна проходить строго в рамках законности, действующих государственных институтов, с соблюдением всех регламентных и процедурных норм. В противном — конституционный процесс будет объявлен его участниками нелегитимным, что даст сигнал к новому туру политической борьбы уже за рамками каких бы то ни было конституционных ограничений.

5. Представляется проблематичным и опасным использование в конституционной реформе института Конституционного Собрания (ст. 137 Конституции). Реально Конституционное Собрание может потребоваться в двух случаях — для конституционного оформления установившейся диктатуры либо для констатации превращения Российской Федерации в конфедерацию. Сама попытка созыва Конституционного Собрания может послужить новым поводом к обострению борьбы за власть и выступить катализатором деструктивных изменений всех действующих государственных институтов.

При соблюдении перечисленных выше принципов конституционный процесс в России имеет некоторые шансы на успех, однако никто не может гарантировать, что в реальности он не станет запалом новых потрясений и не даст толчка для очередного этапа кризиса российской государственности.

¹  Звездочкой отмечены поправки, которые в разное время рассматривались Государственной Думой.