М.КОСЫХ,
     кандидат политических наук, депутат Государственной Думы РФ

Важнейшим направлением взаимодействия партий с государством является их парламентская деятельность.
Партии, добившиеся представительства в парламенте, приобретают институциональный механизм реализации своих интересов, постоянного взаимодействия с государственными структурами при выработке и принятии государственных решений. “Партии обеспечивают необходимую связь между народом и представительным механизмом правления”, — пишет, например, современный политолог П.Шаран.

Политические партии принимают самое разнообразное участие в деятельности парламента:

• посредничают между различными политическими силами с целью выработки политического курса страны;
• участвуют в парламентских прениях с целью разъяснения позиции по обсуждаемым вопросам;
• проявляют законодательную инициативу;
• предварительно рассматривают и соответственно подготавливают парламентские решения;
• работают во фракциях, комитетах и комиссиях.

Половина депутатов (225) избирается на основе мажоритарной системы по одномандатным округам (один округ — один депутат), остальные 225 депутатов избираются на основе пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу от партий, общественных огранизаций и их блоков. Представительство в этом случае было пропорционально числу голосов, поданных за соответствующий список избирательного объединения, причем подсчет велся лишь по спискам, набравшим более 5% действительных голосов.

Данный вариант избирательной системы обеспечивает активное участие партий в формировании Государственной Думы и, таким образом, в осуществлении законодательной власти. Введение его способствовало росту политической значимости партий и легитимному выражению интересов граждан в парламенте через их представителей.

В Конституции заявляется, что власть в России строится на основе политического многообразия и многопартийности. Будучи важнейшей составляющей власти, законодательный процесс полностью подчиняется этому принципу. В нынешней Государственной Думе депутаты, по подсчетам специалистов, представляют интересы более 40 общественных и политических движений и партий.

Государственная Дума активно взаимодействует с федеральными органами власти и в этом смысле создает основу для взаимодействия представленных в парламенте партий с властными структурам в определении основ социально-экономической политики через соответствующий блок законов (прежде всего бюджет, Налоговый кодекс и так далее), в осуществлении законодательного регулирования ситемы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности.

В Регламенте Государственной Думы (ст. 4) определяется, что деятельность Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного коллективного обсуждения и решения вопросов. В ст. 5 подчеркивается, что для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты образуют депутатские объединения — фракции и депутатские группы.

Парламентские фракции являются чрезвычайно важным структурным элементом института многопартийности. По сути, они выполняют роль тех органов, через которые партии осуществляют функции представительства интересов определенных социальных слоев общества.

В бывшем Верховном Совете РФ фракции, по оценке Центра социально-стратегических исследований, являлись не парламентским крылом партии с соответствующей дисциплиной голосования, а, скорее, своеобразными группами, пытающимися выразить свое кредо в виде программы, позиции, своего рода группами давления, претендующими на представительство некоей социальной группы с выполнением отчасти лоббистских функций в интересах этой группы.

До V Съезда народных депутатов (лето—осень 1991 г.) депутаты могли одновременно состоять в нескольких фракциях, постоянно изменяли свою фракционную принадлежность. V съезд принял решение зарегистрировать фракции, насчитывающие не менее 50 депутатов, ввел запрет на одновременную принадлежность к более чем одной фракции. Регистрацию было решено обновлять ежегодно, что давало возможность, единожды набрав необходимый состав и зарегистрировав фракцию, в течение года выступать от ее имени. Одновременно были созданы некоторые организационные и материальные условия для фракционной деятельности.

О возросшей роли фракций может свидетельствовать тот факт, что выборы депутатов от РСФСР в Верховный Совет СССР проходили на фракционной основе. Лишь некоторые фракции, такие, как “Коммунисты России”, “Свободная Россия”, “Демукратическая Россия”, были идейно и организационно связаны с соответствующими партиями и движениями.

Депутатские фракции и группы выступают одним из основных политических субъектов, активно участвующих в формировании руководящих органов, организации законопроектной работы, контроле за выполнением принятых решений, отслеживании и оценке поведения оппонентов, поддержании установленных правил игры.

Если в 1993 г. большинство избирательных объединений, пославших своих депутатов в парламент, были верхушечными организациями, связанными лишь с узкими кругами административно-хозяйственной, финансовой, политической, культурной элиты, то на выборах в 1995 г. успех сопутствовал скорее тем партиям и блокам, которые почувствовали необходимость разветвленной организации и связей на местах. Получение статуса парламентской партии в свою очередь открывает новые возможности для укрепления этих политических объединений, потому что в условиях становления многопартийной системы парламентские фракции и депутатские группы часто выступают в роли реальных руководящих центров новообразованных партий, предоставляют им необходимые материально-технические средства для связи с общественностью и регионами, являются инициаторами создания новых общественно-политических и партийных структур.
Уже в Верховном Совете РФ фракции пытались усилить свои позиции путем создания неких движений и структур вне парламента.

“Лидеры России” участвовали в создании “Российского общенародного союза”, совместно с РХДД и конституционными демократами организовали “Российское общенациональное собрание”.

Расклад политических сил в Государственной Думе после выборов 1995 г. выглядит следующим образом: КПРФ — 149 депутатов, НДР — 64, ЛДПР — 51, “Яблоко” — 46. Наряду с депутатскими фракциями зарегистрированы 3 депутатские группы: “Российские регионы” — 43 депутата, “Народовластие” — 40, Аграрная депутатская группа — 35.

Произошло переструктурирование спектра партий, политических сил в Думе. Баланс сил значительно изменился в пользу левых объединений. КПРФ, “Народовластие” и аграрии в совокупности получили возможность проводить свои решения в Думе.

При формировании организационных структур Думы — председателя, семи заместителей председателя Думы, комитетов и комиссий — соблюдается принцип пропорционального представительства всех фракций и депутатских групп. На основе представительства создается рабочий орган Думы — Совет Думы. На фракционную структуру Думы накладывается структура комитетов, которые ответственны за подготовку законопроектов, их оценку и согласование. Депутаты работают в 28 комитетах Госдумы, охватывающих все направления ее деятельности.

Через парламентские объединения исполнительная власть взаимодействует с общественными объединениями. Основной задачей такого взаимодействия является обеспечение успешного прохождения и принятия парламентом законопроектов, вносимых Правительством, Президентом и другими субъектами права законодательной инициативы. Создание прочной правовой основы в значительной мере способствует повышению политической устойчивости общества.

В Верховном Совете РФ двигателем законодательного процесса были в основном депутатские фракции: направление и ритм задавались политическими объединениями и обусловливались соответствующими интересами и пристрастиями. В Государственной Думе, несмотря на наличие довольно устойчивого фракционного каркаса, ведущую роль в создании законопроектов играют профильные комитеты.

В Думе различаются механизмы решения политических и законодательных вопросов. При решении политических проблем, например об амнистии, об отношении к чеченской войне, о недоверии правительству, о денонсации Беловежских соглашений и других, определяющая роль принадлежит фракциям. Вся предварительная работа по подготовке и принятию законов ведется комитетами. Фракции в данном случае выполняют функции итогового фильтра.

Анализируя практику последних лет, необходимо отметить и появление специальных структур по взаимодействию с Федеральным Собранием в Администрации Президента и Правительстве, проведение встреч Президента РФ с руководителями депутатских фракций, а также появление таких механизмов взаимодействия различных ветвей власти, как создание объединенной комиссии по координации законодательной деятельности. Указом Президента РФ от 15 января 1998 г. № 24 определены следующие направления ее работы:

• рассмотрение законодательных инициатив и выработка рекомендаций по организации работы над законопроектами;
• подготовка предложений по формированию блоков законопроектов, сходных по предмету регулирования, в целях одновременного их рассмотрения Государственной Думой;
• организация экспертизы законопроектов в целях установления их соответствия Конституции РФ, приоритетности принятия федеральных законов, их соотношения с нормативными правовыми актами в той или иной сфере правового регулирования.

Созданию условий для конструктивного взаимодействия думских фракций с Правительством способствует проведение парламентских слушаний и заседаний комиссий по вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти. Их участниками наряду с депутатами являются руководители президентских и правительственных структур. Немалую роль здесь играет и “правительственный час”, когда в Государственной Думе еженедельно выступают первые лица министерств и ведомств.

Более активно в последнее время используется такая форма взаимодействия, как депутатский запрос. В 1997 г. Государственной Думой было направлено 1910 депутатских запросов, что в три раза больше, чем в 1995 г. Основная масса запросов — 1069 (55,9%) — обращена к Правительству. В 1995 г. таких запросов было лишь 87. При этом резко возросло количество ответов за подписью премьера или его заместителей. В 1997 г. они составили 72,1% всех ответов, тогда как в 1996 г. они составляли лишь пятую часть.

Вместе с тем изучение возможностей воздействия институтов гражданского общества, прежде всего политических партий, на политические процессы через призму формирования представительных органов власти позволяет автору сделать вывод, что эти возможности весьма ограничены как действующей правовой базой, так и ресурсами самих политических партий. По Конституции РФ высший законодательный орган страны, а следовательно, и политические партии, представленные в нем, лишены возможности участвовать в определении основных направлений внутренней и внешней политики страны, в формировании правительства, в осуществлении контроля за его деятельностью. Необходимо также отметить недостаточную активность представителей партий в деятельности органов представительной власти на местах, где парламентские фракции не получили своего развития.

Многие исследователи отмечают, что процессы формирования партийной системы были бы более успешными в условиях парламент-ской республики, обращая внимание на то, что президентская кампания не только усилила персонализацию политики, вообще характерную для России, но и ослабила ее связь с партийным размежеванием. В соответствии с этим делают обоснованный, по мнению автора, вывод, что судьба многопартийности в России будет зависеть от общих перспектив политического развития, от характера политического режима, который будет существовать в стране в ближайшие годы. Высокая вероятность развития России по авторитарному варианту делает вероятной и утрату первых достижений на пути формирования многопартийной системы. В то же время при сохранении хотя бы формальных элементов парламентаризма не исключено, что партийная сфера сможет сохранить и накопить потенциал дальнейшего развития, который реализуется при более благоприятных условиях.

С нашей точки зрения, необходимым условием нормального взаимодействия государственной власти и гражданского общества должно быть адекватное отражение в органах представительной власти всего многообразия существующих в гражданском обществе институтов и мнений. Это первоочередная задача для нормального функционирования данных институтов. Определяющей гарантией этого становится соответствующее избирательное законодательство, которое позволило бы выявить и максимально учесть многообразные социальные интересы, сформировать российскую многопартийную систему как механизм, реально отражающий соотношение социальных сил, и наладить надежные отношения между общественными и государственными структурами. И здесь важно избежать различного рода конъюнктурных корректировок избирательного права.

В связи с этим автору представляется не вполне убедительной точка зрения некоторых политиков и политологов об отмене или уменьшении партийной квоты (например, уменьшение ее с половины до четверти) на выборах в Государственную Думу. Если действующая модель смешанной избирательной системы не стала фактором формирования многопартийности парламентского типа, то сложно ожидать этого от более усеченного ее варианта. В стране, где Правительство формируется не на партийной основе, а Президент усиленно подчеркивает свою формальную непринадлежность ни к одной из политических партий, где в Совете Федерации не создается официально никаких фракций, ограничение возможностей партий осуществлять свои социально значимые функции в Государственной Думе страдает серьезным изъяном. Такой полувозврат к мажоритарной системе выборов представляется нам нецелесообразным по следующим причинам:

1. Практика формирования российских органов власти на мажоритарной основе показала, что принцип индивидуального, личного представительства не только не стимулирует становление многопартийности, но, напротив, искусственно создает беспартийный парламент, не заинтересованный в усилении влияния политических партий и движений.

2. В условиях, когда политическая инфраструктура еще недостаточно развита, а механизмы воздействия избирателей на своих представителей фактически отсутствуют, любой депутат имеет возможность произвольно менять свою политическую позицию и фракционную принадлежность. Это является причиной хронической нестабильности партийно-фракционной структуры депутатского корпуса и слабой возможности фракций контролировать принятие политических решений их членами.

3. Атомизированный характер депутатского корпуса и слабость горизонтальных депутат-ских структур (фракций, депутатских групп) приводят к тому, что реальные рычаги власти оказываются в руках руководителей парламентских комитетов и комиссий, а фигура спикера и его заместителей приобретает огромное политическое значение. Именно внутрипарламент-ская элита становится решающей силой, определяющей позицию высшего законодательного органа по важнейшим вопросам общественной жизни.
К этому необходимо добавить, что ослабление позиций политических партий в парламенте в условиях неразвитого гражданского общества и низкой социально-политической активности населения неминуемо приведет к усилению позиций номенклатуры и криминалитета.

Таким образом, привнесение элементов пропорциональности в избирательное законодательство является, по крайней мере на данном этапе, необходимой мерой, направленной на упорядочение политических отношений. С точки зрения международной практики выборов в высшие федеральные органы власти введение системы пропорционального представительства при выдвижении кандидатов является важным показателем демократизации политической системы. Поэтому более перспективным нам представляется путь, связанный не с изменением избирательной системы, а с усилением полномочий законодательной ветви власти как в центре, так и на местах.

Существует общее для всех политических систем правило — чем выше роль парламента, тем больше значение политических партий.

Ограничение по Конституции компетенции парламента, по мнению автора, не содействует развитию партий как каналов связи между обществом и государством. Отсюда, с одной стороны, стремление влиятельных политических сил усилить свое влияние на принятие политических решений путем создания внеконституционных механизмов взаимодействия, а с другой — желание исполнительной власти ослабить свою зависимость от олигархических и корпоративно оформленных финансовых групп.

В последнее время наблюдаются попытки преодолеть эту ограниченность с помощью создания дополнительных политических механизмов. Это касается прежде всего идей трехсторонней комиссии, “совета четырех” и “круглого стола”.

Парламентский кризис в октябре 1997 г. стал толчком к началу реализации всех этих идей. В своем радиообращении 17 октября Президент РФ признал полезным для скорейшего преодоления кризиса проведение “круглого стола” политических партий и движений. А в своем ответе на письмо руководителей фракции КПРФ Г.Зюганова, депутатской группы “Народовластие” Н.Рыжкова и Аграрной депутатской группы Н.Харитонова он определил и круг его участников. В состав “круглого стола” входят председатель Государственной Думы, лидеры фракций и депутатских групп, председатель Совета Федерации и представители межрегиональных ассоциаций, председатель Правительства и два его первых заместителя, лидеры двух крупнейших профсоюзов, а также руководитель Администрации Президента. “Круглый стол” проходит под председательством Президента РФ. В числе важнейших вопросов, которые уже рассмотрены на первых заседаниях “круглого стола”, вопросы о земле, ценах на энергоносители, проблемы деноминации и сохранения вкладов граждан по состоянию на 1 января 1992 г.

Представителями левой оппозиции было предложено также рассмотреть в первоочередном порядке следующие вопросы: выплата долгов по заработной плате, пенсиям, пособиям и денежным вкладам; поддержка науки и образования; о налогах; преступность и борьба с коррупцией.

Создание подобных механизмов расширяет и делает более постоянным взаимодействие политических партий и движений, прежде всего представленных в парламенте, со структурами федеральной исполнительной власти, а также с органами государственной власти субъектов РФ, руководители которых являются членами Совета Федерации и участвуют в работе трехсторонней комиссии по бюджету “круглого стола”. Что касается “круглого стола”, то возможность такого взаимодействия получают и партии, не преодолевшие 5%-ный барьер на выборах в Государственную Думу в 1995 г., а также две крупнейшие профсоюзные организации.
На взгляд автора, создание такого рода механизмов является формой политического компромисса, открывающей возможность:

• объединить все конструктивные усилия, направленные на укрепление и повышение дееспособности институтов власти, выработку оптимального режима функционирования основных элементов новой российской государственности;
• сопровождать крупные государственные решения договоренностями о взаимной ответственности основных властных институтов и политических сил.

Что касается возможностей взаимодействия не представленных в парламенте политических партий, движений с государственными органами в процессе законотворческой деятельности, то они весьма ограничены.
Конституция России (ст. 104), как известно, наделяет правом законодательной инициативы Президента РФ, Совет Федерации в целом и отдельных его членов, депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы власти субъектов страны. Право законодательной инициативы по вопросам их специального ведения принадлежит также федеральным судам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду. Данный перечень воспроизведен в части 1 ст. 94 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

В сравнении с Конституцией РСФСР 1978 г. перечень субъектов права законодательной инициативы сократился. Сегодня из него исключены постоянные комитеты и комиссии обеих палат парламента, Генеральный прокурор, а также общероссийские общественные организации.

Таким образом, наибольшей возможностью в принятии государственных решений имеют те партии и движения, которые представлены в законодательных органах власти. Вместе с тем в части 2 той же ст. 94 Регламента закреплено положение, согласно которому законопроекты, подготовленные отдельными гражданами или общественными объединениями, могут быть поданы в государственную Думу через указанных субъектов права законодательной инициативы.

Так, Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе предусматривает, что предложения общественных объединений и граждан о разработке законопроектов для последующего их внесения в Государственную Думу направляются руководителю Администрации Президента РФ. Другими словами, документ приобретает официальный статус законопроекта в единственном случае — если он внесен в Государственную Думу исключительно перечисленными в упомянутой конституционной статье субъектами права законодательной инициативы, но это вовсе не означает, что такие законопроекты должны разрабатываться в обязательном порядке только самими этими субъектами. По сути, это и служит нормативной базой для реализации гражданами и их объединениями возможностей по инициированию законопроектов.

Законодательная деятельность, так же как и исполнительная, не предусматривает обязательного участия в обсуждении проекта закона (решения) заинтересованных структур гражданского общества, равно как и обязательной независимой экспертизы. Во всех законах (принятых либо имеющихся в проекте), регламентирующих порядок законодательной деятельности, используется формулировка “могут привлекаться...”. Как известно, в таком случае либо не привлекаются, либо привлекаются весьма ограниченно, по случайному или заинтересованному (ангажированному) выбору.

Конечно, в законодательном и процедурном обеспечении диалога между властью и обществом уже есть определенные подвижки. Так, Конституцией РФ предусмотрено принятие законов, определяющих порядок и процедуру принятия политико-правовых решений. Есть Закон о референдуме, Закон об общественных объединениях, которые предусматривают возможность участия их представителей в обсуждении законопроектов. Президент и Правительство за последние годы делали несколько попыток создания разного рода согласительных органов, в составе которых предусматривалось участие общественных институтов.
И все же процедура принятия многих важных решений, касающихся интересов разных слоев населения, по мнению автора, сохранила свой внутренний, закрытый от общества характер. Он не отвечает сегодня общественной потребности установить контроль за деятельностью власти, преду-предить и исключить “произвол властей”, делая невозможным принятие “авторитарных” решений, и является дополнительным фактором дестабилизации обстановки в стране. Поэтому необходимы достаточно энергичные усилия со стороны федеральных органов как законодательной, так и исполнительной ветвей власти по изменению порядка подготовки и принятия решений, их процедурной рационализации, предусматривающей внедрение демократических механизмов в эту жизненно важную для общества функцию государства.

Все это подтверждает необходимость принятия нормативных актов, которые не только бы регулировали порядок создания, функционирования политических партий; избирательного законодательства, позволяющего окончательно сформироваться россий-ской многопартийной системе как механизму, реально отражающему соотношение социальных сил, но и принятия таких законов, которые бы позволили наладить надежные отношения между государственными и общественными структурами. Именно последовательные действия представительной власти, направленные на формирование институтов гражданского общества, позволили бы окончательно сформироваться ему как контролирующему государственный аппарат и сформировать традицию сознательного, ответственного отношения граждан к государственным властным велениям как общественному достоянию и совместному политическому делу.