Многие десятилетия в качестве основного звена территориально-организационной системы среднесрочного и долгосрочного планирования и государственного регулирования территориального развития народного хозяйства использовались экономические районы. В настоящее время это аналитический инструмент государственного прогнозирования территориального развития, используемый федеральными органами управления.

В современных условиях практика выдвинула новый вид крупных территориальных образований - ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. Этим ассоциациям субъекты РФ делегируют некоторые свои полномочия, направленные на регулирование хозяйственной деятельности, исходя из общих интересов. Данные территориальные образования по существу являются общественными самоуправляющимися объединениями субъектов Федерации и не оказывают существенного влияния на межрегиональную интеграцию. Даже наоборот. Их деятельность способствовала усилению политических амбиций региональной элиты. Состав ассоциаций в значительной мере представляет собой укрупненные и частично измененные экономические районы.

Созданные Президентом РФ федеральные округа представляют собой третью, выдвинутую практикой управления страной форму крупных административно-территориальных образований. Система федеральных округов учитывает не только устоявшееся экономическое районирование и выдвинутые практикой территориальные образования, сформированные ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ, но также стратегические интересы обеспечения национальной безопасности.

Так же как экономические районы и ассоциации экономического взаимодействия федеральные округа являются неконституционными территориальными образованиями, инструментом федерального государственного регулирования территориального развития. Но в отличие от экономических районов и ассоциаций федеральные округа, их руководящие органы законодательно наделены определенными полномочиями и функциями, делегированными им Президентом РФ.

На федеральные округа возложена в экономической сфере разработка программ социально-экономического развития на территории округов.

Создание новых укрупненных хозяйственно-политических территориальных образований по инициативе как федеральных, так и региональных органов государственного управления свидетельствует не только об объективной потребности в них, но и о необходимости совершенствования административно-территориального устройства федеративного государства, а также об устойчивости тенденции к его укрупнению.

В федеративном устройстве России (89 равноправных субъектов) явно преобладает национальный принцип над экономическим. Многократные различия экономического потенциала и возможностей развития субъектов и чрезмерно большое число объектов управления затрудняют государственное управление страной как единым целым. Создается основа для противостояния интересов между субъектами Федерации, для сепаратистских тенденций.

Выдвинутая жизнью необходимость укрупнения региональных объектов управления территориальным развитием имеет под собой устойчивую объективную основу и, весьма вероятно, получит дальнейшее развитие. Однако следует иметь в виду, что когда слишком мало административно-территориальных единиц и они слишком крупные, то при современном разделении прав и полномочий между федеральными и региональными органами власти руководители субъектов Федерации приобретают настолько большой политический вес, что это может угрожать устойчивости и территориальной целостности государства. Именно поэтому, ощутив такую угрозу, руководство СССР отказалось от идеи укрупнения административно-территориального деления страны, осуществлявшейся в 20-е годы.

Если в 1930 г. в РСФСР было 14 административно-территориальных единиц областного масштаба, то к 1941 г. их насчитывалось уже 57 и разукрупнение в дальнейшем продолжилось.

Перспективность образованных Президентом крупных территориальных органов управления определяет большой научный и практический интерес не только для анализа состояния, но и долгосрочного прогноза развития экономики федеральных округов, которые создают более уравновешенную систему управленческих связей. На 7 таких связей центра с округами приходится в среднем 11 связей округа с субъектами РФ. Тогда как при использовании сетки экономических районов пропорции управленческих связей обратные - 11 и 7. Сетка экономических районов предпочтительна при решении проблем комплексного развития хозяйства на их территории. А сетка федеральных округов - для решения крупных межрайонных проблем экономической и политической интеграции, обеспечения реализации стратегических установок, федерального законодательства и других федеральных нормативных актов.

Федеральные округа, как и экономические районы, включают в своем составе субъекты РФ весьма различные по природному, экономическому и трудовому потенциалу, структуре хозяйства и уровню развития, производственной специализации и социальному составу. Но федеральные округа экономически более сопоставимы между собой, чем экономические районы.

По численности населения округа и районы различаются в 5,1 раза по состоянию на 1 января 1999 г. При этом наиболее крупными по численности населения являются Центральный и Приволжский федеральные округа. Здесь соответственно сосредоточено 25,4 и 21,9% всего населения России.

Второе место по численности жителей (14,8 и 14,3%) занимают Южный и Сибирский округа.

На третьем месте - Уральский (8,6%) и Северо-Западный (10%) федеральные округа.

Меньше всего заселен Дальневосточный округ (5%).

Округа различаются также по темпам и размерам снижения ожидаемой численности населения, их трудового потенциала. (табл. 1).

Таблица 1

Однако по величине произведенных валового регионального продукта (ВРП), промышленной и сельскохозяйственной продукции (уровню экономического развития) федеральные округа соответственно различаются в 4,7, 3,6 и 5,2 раза, тогда как экономические районы различаются между собой соответственно в 6,7, 4,1 и 4,6 раза. Только по уровню развития аграрного сектора экономические районы различаются меньше, чем федеральные округа.

Наиболее крупным экономическим потенциалом (ВРП и продукции промышленности) выделяются Центральный и Приволжский федеральные округа (табл. 2 и 3).

Таблица 2

Таблица 3

На долю Центрального округа приходится 27,4% ВРП страны и 21,8% выпуска промышленной продукции. Такое соотношение определяется тем, что здесь наиболее развита непроизводственная сфера, занимающая самый высокий удельный вес в структуре ВРП.

В Приволжском округе эта сфера менее развита и на его долю приходится 20,3% ВРП России. Экономический профиль округа в большей мере определяется промышленностью, на долю которой приходится 24,4% общероссийского производства, что больше, чем выпускается Центральным округом.

Второе место по уровню экономического потенциала занимают Уральский и Сибирский федеральные округа. Их экономический потенциал также определяется промышленностью.

Доля Уральского округа в промышленном производстве составляет 17,4%, а в ВРП страны 15,5%. Соответствующие показатели по Сибирскому округу составляют 14,4 и 13,8%.

В территориальной структуре экономического потенциала страны Южный округ оказался на третьем месте вместе с Северо-Западным и Дальневосточным федеральными округами.

О более высокой степени сопоставимости федеральных округов как объектов управления свидетельствуют также характеристики состояния их экономики и социальной сферы.

По основным показателям финансового потенциала и финансовой обеспеченности федеральные округа более сопоставимы между собой, чем экономические районы.

По сумме доходов бюджетов субъектов РФ, входящих в состав округов, федеральные округа различаются в 4 раза, в экономические районы - в 6,5 раза. Суммы собираемых на территории округов налогов и сборов различаются в 7,5 раза, а по экономическим районам такая разница достигает 11 раз. Различия сравниваемых территориальных образований по налоговой обеспеченности и, следовательно, по величине финансового потенциала значительно превышает соответствующие показатели экономического и трудового потенциалов.

Налоговая составляющая - доминирующая часть доходов государственного бюджета всех уровней. Ее доля в доходах консолидированного бюджета в 1999 г. составила 83%, бюджета субъектов РФ - 77,5%.

Поступления налогов и сборов в бюджетную систему России в 1999 г. составили 884500 млрд. руб., из них на федеральные округа приходилось, %:

• Центральный - 35;
• Приволжский - 17,2;
• Уральский - 16,8;
• Северо-Западный - 10,1;
• Сибирский - 10;
• Южный - 6,4;
• Дальневосточный - 4,6.

В бюджеты субъектов РФ поступает прямо только часть собираемых на их территории налогов. Другая часть поступает в бюджеты субъектов РФ в результате действия механизма распределения и перераспределения налоговых доходов через федеральный бюджет. Поэтому доходы региональных бюджетов размещаются по территории более равномерно. Так, на долю основных налогов (на прибыль, НДС, подоходный с физических лиц), поступающих в бюджеты субъектов РФ Центрального федерального округа приходится 30,4%, а Дальневосточного - 5,4%.

Еще меньше округа различаются по величине доходов бюджетов и поступлений основных налогов в бюджеты субъектов Федерации в расчете на душу населения.

Удельный вес Центрального федерального округа в общей сумме доходов субъектов РФ составил 25,3%, а Дальневосточного - 7,5%.

В расчете же на душу населения наиболее высокими доходами бюджетов отличаются Уральский (на 75% выше среднероссийского) и Дальневосточный (на 30%) федеральные округа.

Несколько выше среднероссийских показатели Центрального и Северо-Западного округов.

На 14% ниже среднероссийской величина душевого дохода бюджетов Сибирского федерального округа.

Однако как налоговая составляющая, так и доходы региональных бюджетов характеризуют бюджетную обеспеченность регионов и лишь частично - их финансовую обеспеченность, так как часть доходов формируется за счет поступлений из федерального бюджета. Более полно финансовую обеспеченность субъектов РФ и федеральных округов отражает разность между поступлением налогов и сборов в бюджетную систему страны на их территории и расходами бюджетов. И по этому показателю регионы различаются весьма существенно.

В целом по Российской Федерации положительная разность между поступлениями налогов и сборов и расходами бюджетов субъектов РФ в 1999 г. составила 230,7 и отрицательная - 38,4 млрд. руб.

Из общей разности показателей на долю федерального округа приходилось, %:

• Центрального - 56,2;
• Уральского - 20,2;
• Приволжского - 11,3;
• Северо-Западного - 7,8;
• Сибирского - 5,2;
• Южного - 3,4.

По Дальневосточному федеральному округу разность была отрицательной - 4,1% от общероссийской величины. Негативное сальдо между поступлениями налогов и сборов на территории и расходами бюджетов по Дальневосточному федеральному округу (10,5 млрд. руб. в 1999 г.) имеют все входящие в его состав субъекты РФ.

Расходы бюджетов превышали поступления налогов и сборов в бюджетную систему страны на территории 35 субъектов Федерации. В их числе:

• 8 экономически слаборазвитых автономных округов из 10 (кроме Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого);
• 13 республик из 21 и Еврейская автономная область.

Две республики - Татарстан и Башкортостан - имеют негативную разность показателей благодаря исключительно благоприятным условиям бюджетных отношений с Центром, позволяющим им использовать на местные нужды практически все собираемые на их территории налоги и сборы.

Для прогноза экономического развития федеральных округов важен не только абсолютный, но и относительный размер превышений налоговых поступлений над расходами бюджетов на территории. Интерес к относительному показателю определяется тем, что он отражает не только налоговую, но и финансовую обеспеченность регионов, поскольку налоговый потенциал отражает региональные различия экономического потенциала. В свою очередь, финансовая обеспеченность предопределяет потенциальные инвестиционные возможности регионов.

В настоящее время наибольшее превышение налогов и сборов над расходами региональных бюджетов сложилось по федеральным округам, в разах:

• Центральному - 1,86;
• Уральскому - 1,53;
• Южному - 1,39;
• Северо-Западному - 1,29;
• Приволжскому - 1,23;
• Сибирскому - 1,18.

Самый низкий потенциал пока у Дальневосточного округа, развитие которого можно обеспечить в основном за счет иностранных инвестиций. Пока же территориальная структура выглядит иначе.

Итак, лидируют Центральный (30% от РФ), Приволжский (19%) и Уральский (16%) округа. Замыкают перечень Южный (7%) и Дальневосточный федеральные округа.

С учетом результатов анализа состояния экономики, предпосылок и условий дальнейшего развития и с использованием прогнозных разработок Совета по изучению производительных сил были определены основные параметры экономического развития федеральных округов на период до 2015 г. в трех вариантах. Цель прогноза - понять тенденции и возможности развития, а не определять конкретные величины основных параметров. Поэтому в таблицах приведен возможный диапазон прогнозируемых показателей. Далее изложены основные положения стратегии экономического развития федеральных округов.

Центральный федеральный округ выделяется не только наиболее крупным экономическим, финансовым и трудовым потенциалами. Как показали прогнозные расчеты, он обладает наиболее развитой способностью трансформироваться в постиндустриальную экономическую структуру, научными и производственными кадрами высокой квалификации, отличается высокой инвестиционной привлекательностью. Для округа характерны наиболее высокие темпы развития в перспективе.

Генеральное направление совершенствования структуры хозяйства - ускоренное развитие высокотехнологичных, малоэнергоемких, наукоемких отраслей обрабатывающей промышленности, укрепление продовольственного сектора, обеспечение надежного энерго-и водоснабжения.

Здесь за период 2000-2015 гг. возможен более высокий, чем в целом по стране, рост ВРП (в 2,4-2,5 раза) и промышленности (в 2,3-2,5 раза) при сокращении доли округа в трудовом потенциале с 25,4 до 25,2%. Это регион с наиболее благоприятной перспективой выхода на траекторию стабильного развития, создания основ экономики постиндустриального типа. Он будет обеспечивать 37% общероссийского прироста ВВП преимущественно прогрессивных секторов экономики. Самый весомый вклад в динамику округа будут вносить г. Москва, Московская, Воронежская и Курская области.

Приволжский федеральный округ по своим динамическим характеристикам несколько уступает Центральному округу. Темпы его развития за прогнозируемый период будут несколько превышать средние по России. Предстоящие сдвиги в структуре хозяйства будут определять ускоренное развитие высокотехнологичного машиностроения, инновация химико-лесного и топливно-энергетического и агропромышленного комплексов. В округе наиболее динамичное развитие получат Республика Башкортостан, Самарская, Ульяновская, Нижегородская и Пермская области, а также Татарстан.

Возрастет (с 21,9 до 22,5%) доля округа в трудовом потенциале России и повысится сбалансированность структуры экономики.

Северо-Западный федеральный округ будет экономически развиваться несколько быстрее, чем Россия в целом. Всероссийское и международное значение имеет развитие транспортного комплекса, существенное усиление выходов в Балтийское море и к Северному морскому пути. Вовлечение в хозяйственный оборот крупных нефтегазовых ресурсов шельфа северных морей повысит значение региона в обеспечении страны углеводородным сырьем. Сохранится значение округа в поставках на внутренний и внешний рынки продукции химико-лесного, металлургического комплексов. Ускоренное развитие получит наукоемкое машиностроение. Повысится доля региона в территориальной структуре ВРП России с 9,3 до 10% при сохранении ее в структуре промышленности. Но при этом снизится его удельный вес в структуре трудового потенциала с 9,9% в 2000 г. до 9,5% в 2015 г. за счет оттока населения из северных районов. Это значит, что эффективность хозяйства округа будет на уровне наиболее крупных округов, и даже в чем-то превосходить их.

Южный федеральный округ наименее мощный из всех европейских округов. На его территории будет производиться 8% общероссийского производства ВРП и лишь 7% промышленной продукции. Характерно, что оба эти показателя сохраняются на достигнутом уровне на перспективу. При этом доля округа в трудовом потенциале страны вдвое превзойдет его удельный вес в экономическом потенциале, повысившись с 14,9% в 2000 г. до 15,7% в 2015 г.

Кроме того, округ обременен специфическими проблемами, связанными с чеченским конфликтом, притоком населения из других районов и стран СНГ. На его развитии сказывается относительно слабое развитие промышленности республик Северного Кавказа и аграрно-индустриальный профиль экономики. В общероссийском разделении труда усилится значение рекреационного хозяйства, транспортного и агропромышленного комплексов региона. Предстоят большие работы по освоению нефтегазовых ресурсов, преодолению промышленной отсталости северокавказских республик.

Уральский федеральный округ состоит из развитых крупных старопромышленных и относительно молодых нефтегазовых регионов севера Тюменской области (с округами). Объединение их в одном округе диктуется взаимной заинтересованностью поставщиков и потребителей нефтегазовой техники. Уровень экономического развития и эффективности экономики региона довольно высоки. Здесь производится 15,5% ВРП и 17,4% промышленной продукции при доле округа в трудовом потенциале страны, равной 10%. В перспективе ожидается существенное сокращение доли региона в территориальной структуре ВРП (с 15,5 до 12%) и промышленности (с 17,4 до 15%). При неизменной доле округа в численности населения, ограниченных возможностях развития топливных отраслей и снижающихся темпах экономического развития в период до 2015 г. существенно снизятся темпы повышения эффективности экономики округа, отличающегося высокой капиталоемкостью. И это даже при относительно высокой инвестиционной привлекательности района и при том, что Свердловская и Челябинская области будут в числе лидеров по внедрению наукоемких технологий и развитию прогрессивных производств.

Аналогичное положение ожидается в экономике Сибирского и Дальневосточного федеральных округов: снижение темпов роста ВРП и промышленности, сокращение доли в территориальной структуре экономики и населения. Вместе с тем при рациональной стратегии развития здесь может быть обеспечена высокая капиталоотдача - до 4-5 руб. на рубль вложений.

Ускорение развития восточных районов страны - одна из важнейших стратегических задач России. Однако реальная возможность ее решения может появиться за пределами 2010-2015 гг.

На динамику Сибирского федерального округа влияют низкие (ниже средних по России и по экономическим районам Сибири) темпы экономического развития в Западной Сибири - Республики Алтай, Кемеровской и Омской области; в Восточной Сибири - Республики Бурятия, Республика Тува, Республика Хакасия, Читинской области. На уровне среднерайонных, но много ниже своих потенциальных возможностей ожидается развитие Красноярского края и Иркутской области.

В составе Дальневосточного федерального округа темпы развития только Корякского автономного округа превышают средние по промышленности России. Все остальные субъекты в ближайшие 15 лет будут развиваться медленнее, чем Россия в целом. Их удельный вес в структуре экономики будет последовательно сокращаться, что весьма тревожно в геополитическом отношении. Особенно низкими темпами экономического развития выделяются Республика Саха (Якутия), Чукотский АО, Амурская область, Еврейская АО и Магаданская область. Складывающееся положение чревато нежелательными последствиями и требует энергичного вмешательства федеральных органов власти, более активной работы местных органов.