На первый взгляд вопрос, вынесенный в заголовок, может показаться риторическим, так как общеизвестно, что армия и карательные органы, являясь атрибутом государства, призваны для его защиты и укрепления. Однако после пятилетнего перманентного реформирования органов в сфере обеспечения государственной безопасности создалось такое положение, что вопрос этот стал отнюдь не риторическим. Далеко не каждый сотрудник органов, функционирующих в сфере государственной безопасности, сможет точно назвать все элементы данной системы, а тем более перечислить названия, которые у них были за последние пять лет.

На протяжении всей истории своего существования отечественные органы государственной безопасности периодически подвергались кардинальному реформированию. Даже если рассматривать лишь создание и развитие органов государственной безопасности после революции 1917 г., т.е. период формирования и становления современных органов государственной безопасности России, то это - страница новейшей истории нашего государства. Эта страница истории раскрывает не только организационные основы органов государственной безопасности, принципы и методы их функционирования, но и тенденции их развития при определенных условиях, а также традиции, сложившиеся на протяжении почти восьми десятков лет.

За этот продолжительный период времени неоднократно проводилось реформирование системы государственной безопасности, в результате которого изменялось не только наименование органов, но и их статус, а следовательно, организационная структура. При этом на передний план всегда выдвигалась проблема формирования оптимальной организационной структуры центрального аппарата ведомства. Научных исследований по данной проблеме в целом не проводилось, не считая работ по частным вопросам организационной структуры органов государственной безопасности для конкретных уровней управления. Сама организационная структура строилась на основании волевых, зачастую волюнтаристских решений ЦК КПСС, оформлявшихся актами высших органов государственной власти и управления.

Однако в современный период развития общества, когда в Российской Федерации поставлен вопрос о создании правового государства, проблему организационной структуры органов государственной безопасности целесообразно решать на научной основе с использованием новых методик, отражающих последние достижения в области управления. Данная проблема в настоящее время имеет большую практическую значимость еще и в силу того, что последние пять лет, как отмечалось выше, органы государственной безопасности находятся в состоянии перманентного реформирования, однако эффективность их деятельности, по-видимому, не повышается. Этот вывод можно сделать из критических замечаний, прозвучавших в выступлениях Президента России в отношении и Службы внешней разведки, и Федеральной пограничной службы, и Федеральной службы безопасности.

Как правило, реформирование какого-либо органа осуществляется в целях повышения эффективности. Но реформирование Комитета государственной безопасности, который, по оценкам западных экспертов, был самой мощной спецслужбой в мире, было проведено в политических целях. По мнению идеологов этого реформирования, с упразднением КГБ перестал существовать последний оплот старой политической системы. В этой связи, по-видимому, средства массовой информации как России, так и Запада писали не о реформировании спецслужбы, а о разрушении монстра, под которым подразумевалась самая мощная спецслужба в мире. И были понятны нотки удовлетворения и даже радости, которые звучали в западных публикациях по этому поводу, так как эти поспешно принятые организационные меры в значительной степени ослабляли Российское государство. Но удивляло и настораживало, когда такие же нотки звучали в публикациях российских граждан в российских средствах массовой информации.

Исчезло из официальных документов даже понятие "органы государственной безопасности", из которого выпало центральное слово, конкретизирующее объект защиты, так как это слово как бы символизирует Комитет государственной безопасности. Выпал объект защиты и из наименования головного органа Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности государства, Формально, исходя из наименования органа государства "Федеральная служба безопасности", он может заниматься обеспечением и безопасностью различных объектов производственного и непроизводственного назначения, обеспечением и техники безопасности труда, и безопасности населения в местах отдыха, и безопасности окружающей среды. Вообще-то не исключена деятельность этого органа по обеспечению любого вида безопасности, но при одном обязательном условии: этого требует обеспечение безопасности Российского государства.

Кроме того, в соответствии с функциями и компетенцией государственного органа определяется его статус. Если Федеральная служба занятости вполне соответствует по своему статусу возложенным на нее статистическим и информационно-координационным функциям, то органам государственной безопасности статуса федеральной службы явно недостаточно для полного и точного выполнения возложенных на них функций. Определение статуса органов государственной . безопасности было проблемой, вокруг которой развернулись дискуссии, с момента образования Комитета государственной безопасности, т.е. с 1953 г., когда также по соображениям внутриполитического порядка ему был определен статус комитета при Совете Министров. Этого статуса с соответствующей компетенцией для данного уровня государственных органов было заведомо недостаточно для выполнения таких ответственных функций: разведка, контрразведка, пограничная охрана, охрана руководства страны и т.д., которые были возложены на КГБ. Поэтому в целях обеспечения полного выполнения этих функций со временем уровень компетенции был повышен, и КГБ при Совете Министров стал функционировать на правах государственного комитета. А с 1975 г. органам государственной безопасности официально был определен статус государственного комитета.

Правда, было мнение, особенно распространенное среди сотрудников ведомства, о том, чтобы органам государственной безопасности вернуть статус министерства. Однако в данном случае при принятии такого решения прежде всего учитывалось то, что статус министерства детерминирует отраслевую компетенцию высшего уровня государственного управления, а статус государственного комитета - межотраслевую, т.е. именно ту компетенцию, которая необходима органам государственной безопасности для полного выполнения возложенных на них функций. При этом следует отметить, что более соответствующего статуса для органов государственной безопасности в системе органов государственного управления в практике и теории государственного строительства Российской Федерации не предусмотрено.

Возвращаясь к реформированию Комитета государственной безопасности, проведенному в 1992 г., когда он был разделен на целый ряд самостоятельных ведомств, необходимо отметить, что это было осуществлено в нарушение центрального положения теории систем. Основная идея, на которой построена данная теория, состоит в том, что в целостных системах происходит трансформация свойств отдельных элементов таким образом, что интегративные свойства всегда будут выше уровнем, чем простая сумма свойств отдельных элементов. При формировании систем действует принцип аддитивности, т.е. способность частей сохранять в целом численные значения некоторых своих свойств. Но при этом сформированная система представляет собой качественно новый уровень организации, т.е. и эффективность функционирования целостной системы несравнимо выше эффективности ее отдельных элементов. Эффективность новых ведомств, осуществляющих деятельность по обеспечению государственной безопасности России, как видно из изложенного, не могла повыситься даже теоретически, и скорее наоборот.

Так, может быть, при проведении реформы самой мощной спецслужбы мира во главу угла ставился принцип экономии? В связи с тем, что одной России бюджет не позволял иметь спецслужбу, которую могла содержать супердержава. Нет. Расходы на финансирование самостоятельных ведомств, принимающих участие в обеспечении безопасности Российской Федерации, естественно, увеличились, так как в количественном отношении кадровый состав, в первую очередь это касается обслуживающего персонала, отнюдь не уменьшился. А Федеральная пограничная служба и Федеральное агентство правительственной связи и информации с обретением ведомственной самостоятельности значительно повысили этот показатель как за счет руководящей надстройки, так и за счет обслуживающего персонала. И это естественный результат реформы по дезинтеграции крупного многофункционального государственного органа.

В последние годы Россия, как провозглашается в средствах массовой информации и подтверждается руководством страны, вернулась в лоно мировой цивилизации и старается неуклонно придерживаться общих мировых тенденций развития общества и государства. В этом направлении уже сделаны некоторые шаги: объявлены построение правового государства и непременное соблюдение прав человека, в сфере обороны и безопасности разрушен образ врага. Может быть, вышеупомянутая реформа была осуществлена специально для подтверждения приверженности России к общим мировым тенденциям развития государства, а значит, и его органов, в том числе и спецслужб? Однако и на этот вопрос ответ также отрицательный. Он основывается на анализе публикаций западных средств массовой информации о спецслужбах.

Даже при современном "потеплении" политического климата в мире, особенно интеграции стран Европы в Европейский дом, тенденции к ослаблению спецслужб не наблюдается. Скорее наоборот. И на Западе, и на Востоке сохраняется устойчивая тенденция к укреплению спецслужб как за счет увеличения финансирования, так и за счет совершенствования организационной структуры в целях повышения эффективности на приоритетных направлениях деятельности.

Данный вывод можно проиллюстрировать конкретными числами, взятыми из проанализированных публикаций в средствах массовой информации.

Так, общая численность разведывательных служб Франции составляет в настоящее время около 10% от всего состава вооруженных сил, а отчисления из бюджета на их содержание составляют свыше 12% всего военного бюджета. В течение 4 лет планируется укрепить подразделения внутренней безопасности путем увеличения штатного состава почти на четверть.

В Великобритании осуществляется реорганизация службы, осуществляющей контрразведку (МИ-5). После очередного конфликта российских и английских спецслужб подразделение, ведущее работу против России, увеличилось по штатному составу с 25 до 30% от общей численности МИ-5.

Следственное управление общественной безопасности Японии (основная спецслужба страны) было тоже подвергнуто реорганизации, в результате которой появились новые подразделения, что требует, естественно, дополнительного финансирования.

Единственная супердержава мира США реорганизаций спецслужб не проводит и не планирует, но увеличивает их финансирование. Особенно привлекает внимание то, что бюджетное финансирование ФБР, в части, касающейся подразделений, осуществляющих подслушивание, возрастет на 50%. Кроме того, для ЦРУ утверждена программа по сбору разведывательной информации об окружающей среде, на которую выделено около 20 млрд. долл. Эта программа столь щедро финансировалась в связи с тем, что в США исходят из посылки, что основным источником угрозы окружающей среде для всего мира является Россия.

Тенденция к укреплению спецслужб реализуется не только в ведущих странах мира. Как отмечалось в средствах массовой информации, увеличены размеры финансирования спецслужб Норвегии, Турции, Китая и других государств как Запада, так и Востока. А в ЮАР на 1997 г. планируется увеличение финансирования в два раза по сравнению с текущим годом.

И на этом фоне возникают некоторые опасения в отношении перспектив развития молодой государственности России, потерявшей в последние годы многих союзников.

Но, может быть, настало время подумать об эффективности обеспечения безопасности молодой российской государственности? Совершенствование организационной структуры органов государственной безопасности является жизненно важной проблемой для развития государства, а потому требует глубокого исследования. Вероятно, с учетом традиций и опыта функционирования отечественных органов государственной безопасности можно было бы попытаться устранить огрехи реформирования в политических целях. Конечно, нельзя возвращаться к старой организационной структуре ведомства, так как на него было возложено слишком много функций. Однако в целях повышения эффективности деятельности органов государственной безопасности на современном этапе развития российского общества необходимо переосмыслить их место и роль, и на основе научного исследования с использованием новейших методик избрать соответствующий подход к обеспечению государственной безопасности России.