Для обсуждения проекта федерального бюджета Правительство представило в Государственную Думу пакет документов, в состав которых входят:

• Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1997 г.
• Прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на 1997 г.
• Основные направления бюджетной и налоговой политики на 1997 г.
• Проект федерального Закона "О федеральном бюджете на 1997 г."
• Пояснительная записка к проекту федерального бюджета на 1997 г.
• Методика расчета сумм финансовой помощи (трансфертов) ид федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в 1997 г.

При анализе представленных документов первым в списке мы поставили Прогноз социально-экономического развития, являющийся основой для составления федерального бюджета, а также Прогноз сводного финансового баланса на территории РФ на 1997 г, и Прогноз консолидированного бюджета РФ на 1997 г. Далее следует анализ основных направлений бюджетной м налоговой политики, которые должны служить концепцией федерального Закона "О федеральном бюджете на 1997 год", то мы ее анализируем вместе с законов в третьей части анализа. Здесь же излагается и суть методики расчета сумм финансовой помощи (трансфертов) из федерального фонда поддержки субъектов РФ в 1997 г.

(Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1997 г. по основным показателям. М., 1996, Министерство экономики Российской Федерации.)

Оценка экономической ситуации на 1996 г., формулировка задач экономической политики и прогноз развития экономики на 1997 г. должны осуществляться Министерством экономики РФ в разрезе всех разделов экономической политики государства.

Несмотря на то что в Прогнозе нет четкого выделения разделов экономической политики, экспертизу будем проводить по разделам.

1.1.ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

В 1996 г. на фоне сохранения тенденции общего спада производства усиливается глубина спада в отраслях, связанных с инвестиционным комплексом и определяющих технический прогресс (в машиностроении 14% против 4% в январе-июне 1995 г.). Это означает закрепление тенденции превращения России в сырьевой придаток мирового сообщества. Авторы Прогноза обеспокоены снижением инвестиций в национальную экономику. Однако, как и в предыдущих прогнозах, информация дается по снижению общего объема инвестиций, не выделяя при этом снижение производственных инвестиций.

1.2. СТРУКТУРНАЯ ПОЛИТИКА

Авторы Прогноза обеспокоены тем, что рост производства в отраслях, ориентированных на экспорт, впервые сменился спадом. Действительно, исчерпание экспортных возможностей для поддержки российской экономики заставит Правительство изменить приоритеты в структурной политике в пользу отраслей, ориентированных на удовлетворение потребностей внутреннего рынка, что неизбежно повлечет за собой первоочередное внимание созданию условий для производственных инвестиций.

1.3. ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА

Финансовая система полностью соответствует усилению негативных тенденций в реальной экономике. При отсутствии стратегии развития федеральный бюджет превращается в "диспетчера", работающего по принципу: "кто громче кричит, тому больше достанется". Отставание в поступлении доходов в федеральный бюджет и их сокращение, чрезвычайный рост расходов по оплате труда и рост задолженности по заработной плате, просроченная задолженность предприятий и распространение бартера и т.д. ставят серьезный вопрос перед Правительством о правомерности существующей концепции финансов в критической экономической ситуации.

У государства приоритетными остаются фискальные, а не народнохозяйственные цели. Так, высокие масштабы государственных заимствований для поддержки доходности ГКО, возникших в свое время для недопущения высоких темпов инфляции, ускоряют сокращение инвестиций из всех источников финансирования и тем самым приближают не только финансовый, но и реальный крах. В условиях нестабильной экономики тенденция к дедолларизации не может стать устойчивой.

Авторы Прогноза делают вывод о необходимости принятия "решительных мер по нормализации платежных отношений и стабилизации бюджетной сферы, так как сейчас эта сфера создала "фактор риска" для проведения экономической политики в целом" (с. 10). Не споря о необходимости принятия здесь неотложных мер, приоритетной задачей современной экономической политики, по нашему мнению, остается задача создания условий для инвестирования производства и подчинение этой задаче платежных отношений в государстве.

1.4. ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА

Остается жесткой и преследует цели удержания денежной массы для сохранения низких темпов инфляции и тем самым не способствует улучшению инвестиционного климата в народном хозяйстве.

1.5. ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

Реализует концепцию открытой экономики. Авторы Прогноза не сообщили информацию по увеличению доли сырьевых отраслей в экспортной продукции России, по росту внешнего долга.

Снижение экспорта в страны дальнего зарубежья и импорта из этих стран увеличивает долю импорта из стран СНГ, что заставит усилить внимание Правительства к проблеме координации экономических и финансовых связей со странами СНГ.

1.6. ПОЛИТИКА ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ

Проводимая политика связана с концепцией открытой экономики и направлена на сокращение разрыва между внутренними и мировыми ценами, что делает неконкурентоспособными отрасли обрабатывающей промышленности.

1.7. ПОЛИТИКА ДОХОДОВ

Увеличение реальной заработной платы в условиях спада производства означает сокращение производственных инвестиций и рост внешней задолженности страны и, следовательно, не может, как полагают авторы Прогноза, служить обнадеживающим показателем развития экономики.

При анализе социальных параметров авторам Прогноза следовало бы дать информацию о соотношении доходов богатых и бедных слоев общества, о динамике среднего слоя.

1.8. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

В оценке экономической ситуации не содержится данных по динамике экономического развития регионов. Значительные изменения в их развитии ведут к усилению центробежных тенденций в государстве и, следовательно, этот анализ должен содержаться в общей оценке экономической ситуации.

1.9. ОТРАСЛЕВАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

(промышленная, аграрная, транспортная, в жилищно-коммунальном хозяйстве, в культуре, в здравоохранении и т.д.) В оценке экономической ситуации, кроме промышленности и сельского хозяйства, такой информации не содержится.

Отсутствие оценки экономической ситуации по разделам экономической политики не позволяет четко выявить основные задачи и направления экономической политики в 1997 г. Вывод авторов Прогноза о приоритете задачи нормализации платежных отношений выдвигает на первое место, как это уже и было в 1996 г., фискальные, а не народнохозяйственные цели.
В оценке не содержится информации о ситуации в регионах, в конкретных отраслях экономики, не отражены многие тенденции в демографическом и социальном развитии, в структуре внешнеторгового оборота, в росте внешнего долга и выплат по задолженности.

Цель формулируется так: переход от устойчивой стабилизации в начале 1997 г. к умеренному росту к концу года (с. 12).

На первое место справедливо выдвигается задача "сбалансированного развития материально-вещественных и финансовых пропорции". Для ее решения предлагается провести реформу предприятий, банковской, налогово-бюджетной системы, социальной сферы, государственного аппарата.

2.1. РЕФОРМА БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

Цель - повышение собираемости налогов и ужесточение контроля по собираемости и расходованию бюджетных средств, совершенствование бюджетного федерализма и сокращение бюджетного дефицита.

Цель реформы формулируется вне связи с выдвинутой авторами первоочередной задачи материально-вещественной и финансовой сбалансированности.

2.2. РЕФОРМА ПРЕДПРИЯТИЙ

Цель - запуск механизма эффективных инвестиций. Хорошая цель, однако, не связана с п. 2.1. - реформой бюджетной системы.

2.3. РЕФОРМА СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

Цель - создать систему минимальных социальных стандартов.

Почему минимальных, а не максимальных? Проблема "ненормальной" дифференциации доходов в нашей стране авторов не интересует, хотя известно, что прогрессивное налогообложение доходов создает предпосылки для улучшения системы социальных стандартов. Более того, запуск механизма эффективных (см. п. 2.2.) инвестиций предполагает соответствующее стимулирование производителей и установление хоть какой-то зависимости между ростом их доходов и эффективностью инвестиций.

2.4. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

Цель - рационализация его структуры в соответствии с мировым опытом управления государством с социально ориентированной экономикой.

Такая постановка проблемы слишком абстрактная. Мировой опыт государств с социально ориентированной экономикой настолько велик, что подобная формулировка цели не несет никакой смысловой нагрузки.

Далее авторы расписывают два варианта, основанные на единой концепции государственной политики. Так как авторы Прогноза нигде в документе не формулируют основные положения этой концепции, то создается впечатление, что негативные тенденции развития экономики они считают нормальным явлением.

Фактически первоочередная задача авторов свелась не к декларируемой вначале задаче сбалансированности экономики, а к формулировке ряда угроз оптимальному развитию, в зависимости от степени реализации которых авторы определяют сроки приостановления падения внутреннего потребительского и инвестиционного спроса по основному варианту - возможно к концу 1997 г., по второму - за пределами 1997 г.

Представленный авторами Прогноз не отличается от ранее предоставляемых ежегодно Государственной Думе (Верховному Совету) подобных правительственных документов, для которых характерны обещания достичь стабилизации к концу очередного текущего года.
Основная причина кроется в том, что у авторов Прогноза нет целостной скоординированной концепции стабилизации экономики, акцент экономических проблем перенесен на административное проведение институциональных преобразований по созданию эффективных собственников и менеджеров.
При этом забывается то, что даже самые идеальные программы в конечном счете воплощаются непосредственными производителями, у которых должна быть личная заинтересованность в поиске и внедрении новых технологий.

В направлениях социально-экономической политики следовало бы отразить все ее разделы и с учетом поставленных задач в п. 2., выявленных в ходе анализа в п. 1., сформулировать скоординированную систему принципов решения поставленных задач.

Проанализируем предложения авторов, следуя их классификации направлений.

3.1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ

Основной вопрос:

Как сформировать у субъектов хозяйствования стимулы, нацеленные на рост эффективности? Ответ: новая система бухгалтерского учета и отчетности (ее принципы?), приватизация во имя формирования эффективных собственников (ее принципы?), повышение эффективности управления объектами федеральной собственности (его принципы?), вовлечение региональных властей и депозитарно-клиринговых компаний и изменение нормативно-правовой базы рынка ценных бумаг (какие принципы?), улучшение антимонопольного законодательства (какие принципы?), сокращение и повышение эффективности работы государственного аппарата (его принципы?) и т.д. Как видим, в направлениях по институциональном преобразованиям содержатся декларативные заявления "забывшие" о первоочередности задачи, сформулированной в п. 2. - "сбалансированного развития материально-вещественных и финансовых пропорций".

3.2. ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА

Для нацеленности на повышение эффективности производства требуется изменение налоговой системы (принципы изменения?), предусматривается направить рост доходов от сырьевого экспорта (но ведь здесь доходы уменьшаются, п. 1.2.) на государственную поддержку (что имеется в виду под политической поддержкой?) высокотехнологичных отраслей, создание конкурентной среды на внутреннем рынке (как и почему она еще не создана?), использовать программно-целевые методы с высокой эффективностью их последствий (принципы исчисления эффективности?), создать условия (как и почему до сих пор они не созданы?) для позитивных тенденций в развитии научно-технической сферы, в формировании ФПГ, малых и средних предприятий, в АПК и в использовании иностранных инвестиций.

Вопросов - много. Необходимость решения первоочередной задачи сбалансированности экономики "затушевана" множеством декларативных заявлений.

3.3. ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ

Предлагается и дальше реализовывать концепцию открытой экономики, так как предлагается ориентироваться на критерии мирового, а не внутреннего рынка, которые вытекают из необходимости сбалансированного развития отечественной экономики в направлении роста уровня благосостояния граждан государства.

Реализация такой концепции, как уже было отмечено в п. 1.1. и 1.2. будет способствовать негативным тенденциям в развитии экономики.

Учитывая тесные интеграционные связи стран СНГ, работа по созданию транснациональных корпораций и Платежного союза явна недостаточна. Для единого экономического организма, каковым должен был бы стать СНГ, требуется координация всех направлений экономической политики для выхода СНГ из сообщества-аутсайдера в сообщество-лидер.

3.4. ПОЛИТИКА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Создание условий для высокопроизводительного труда рассматривается как важнейшее направление. Однако об этом нужно было продекларировать в списке задач, стоящих перед государственной политикой. В направлениях требуется сформулировать принципы реализации этой задачи.

Все направления политики в социальной сфере носят чисто декларативный характер. Продолжение процесса частичной компенсации сбережений населения (с. 27), утраченных вследствие инфляции, в свою очередь усилит инфляцию, что лишь навредит росту благосостояния граждан.

3.5. ПОЛИТИКА В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

Введение водного налога, платежей за использование ресурсов животного мира и платежей на воспроизводство и охрану водных объектов может лишь увеличить количество взимаемых налогов и не улучшить при этом экологическую обстановку.

3.6. РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Здесь формулируются не направления экономической политики, а ее задачи.

Направления экономической политики должны содержать принципы решения задач, сформулированных в п. 2.
Однако направления либо носят чисто декларативный характер, либо сами представляют собой набор задач. Анализ направлений экономической политики показывает, что негативные тенденции, сформулированные в п. I., будут продолжаться, так как у авторов нет скоординированной экономической политики, нацеленной на преодоление сложившейся ситуации.

4.1. ПРОИЗВОДСТВО ВВП

В зависимости от темпов инфляции авторы разрабатывают 2 варианта динамики ВВП и его отраслевой структуры, ситуации в инвестиционной сфере.

Вопросы к авторам Прогноза:

1. Каковы исходные методологические предпосылки для составления Прогноза и методика его расчета?

2. Что понимается под эффективностью производства? Если под этим понимается увеличение добавленной стоимости в структуре валового выпуска (с. 30), то такое увеличение может произойти за счет изменения цен и не свидетельствовать о росте эффективности производства. Более того, как следует из Прогноза, сохранится тенденция опережающего роста цен на платные услуги.

4.2. ФОРМИРОВАНИЕ ВВП ПО ДОХОДАМ

Для анализа распределения доходов в народном хозяйстве уместно показать распределение валовой прибыли экономики. Однако авторы Прогноза ограничились распределением фонда оплаты труда по отраслям экономики и его сопоставлением с ростом индекса потребительских цен, исключая при этом рост тарифов на платные услуги, предоставляемые населению.

В Прогнозе не представлены расчеты ВНП. Учитывая утечку капиталов за рубеж, интерес представляет прогноз ВНП, отражающий сальдо доходов, полученных из-за границы, и доходов, уплаченных за границу.

4.3. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ВВП

Составной частью ВВП являются производственные инвестиции.

Вопрос:

Как структура используемых производственных инвестиций влияет на динамику структуры ВВП, т.е. на производство ВВП (п. 4.1.).

4.4. ДИНАМИКА ЦЕН

Вопрос к авторам Прогноза:

На динамику цен данной отрасли влияют не только произведенные ею инвестиции, но и инвестиции в других отраслях, изменения в них цен. Каковы исходные методологические предпосылки для расчета индексов дефляторов цен производителей по отраслям экономики и методика их расчета?

Составление прогнозов динамики ВВП в зависимости от темпов инфляции соответствует монетарной точке зрения, согласно которой Правительство, изменяя величину бюджетного дефицита и денежной массы, влияет на производство. В этом случае составить сбалансированный федеральный бюджет (тем более что сознательно закладывается инфляция) и прогнозы дефляторов цен производителей по отраслям экономики невозможно.
С народнохозяйственной точки зрения главным управляющим параметром изменения структуры экономики являются производственные инвестиции, структура которых зависит от динамики структуры конечного спроса. В этом случае у представительной власти, изменяющей структуру расходов федерального бюджета, и у Правительства появляются реальные возможности по составлению динамики ВВП в направлении роста уровня удовлетворения конечного спроса. В этом случае распределение ВВП по доходам станет базой для составления сбалансированного федерального бюджета. Прогнозы дефляторов цен производителей будут составлены с учетом мультипликативного эффекта изменений связей производителей под воздействием инвестиционной активности.

Занятость населения, баланс денежных доходов и расходов населения, материальное производство в отраслях, экономическое положение в регионах и т.д. зависят от инвестиционной активности и мультипликативной связи отраслей экономики.

УРОВЕНЬ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ

Вопрос к авторам Прогноза остается тем же:

Каковы исходные методологические предпосылки и методика составления прогнозов развития отдельных отраслей и сфер экономики?

В Прогнозе нет данных:

• О динамике валового национального продукта (ВНП), определяемого с учетом расчетов с зарубежными странами.
• О платежном балансе РФ.
• О росте внешней задолженности, выплачиваемых по ней процентов и сроков погашения задолженности.
• О росте внутреннего долга, выплачиваемых по нему процентов и сроков его погашения.
• О распределении производственных инвестиций между отраслями и регионами.
• О распределении доходов между социальными слоями и в разрезе регионов.

1. Анализ экономической ситуации, представленный Минэкономики РФ в Прогнозе социально-экономического развития РФ на 1997 г., не позволяет четко выявить задачи и направления экономической политики для преодоления сложившихся негативных тенденций.

2. Декларация авторов о первоочередности задачи "сбалансированного развития материально-вещественных и финансовых пропорций" не подкрепляется их предложениями по проведению реформы бюджетной системы, реформы предприятий, реформы социальной сферы и совершенствования государственного аппарата. Основные надежды авторы возлагают на институциональные преобразования по созданию эффективных собственников и менеджеров, а не на личную заинтересованность непосредственных производителей в росте производительности своего труда.

3. У авторов Прогноза нет целостной скоординированной концепции стабилизации экономики. Направления экономической политики не содержат принципы реализации задач. Они носят либо декларативный характер, либо сами формулируются как задачи.

4. В Прогнозе не представлены исходные методологические предпосылки и методики расчета показателей. Многие важные показатели, такие, как ВНП, рост задолженности и выплат по процентам, по "утечке" капиталов за рубеж, по распределению доходов между социальными слоями и т.д., отсутствуют вовсе.

5. Так как оба варианта динамики ВВП и его отраслевой структуры составляются авторами в зависимости от темпов инфляции, то можно сделать вывод о монетарном подходе авторов к решению экономических проблем, согласно которому государство воздействует на экономику посредством манипулирования бюджетным дефицитом, денежной массой, кредитами, субсидиями, льготами и другими инструментами из монетарного "арсенала" без предварительного решения первоочередной задачи "сбалансированного развития материально-вещественных и финансовых пропорций". Такой подход будет и дальше способствовать развитию негативных тенденций.

6. Прогноз составлен так, что динамика ВВП и других показателей не зависит от решений Государственной Думы по структуре расходов, бюджетный дефицит рассматривается как нормальное явление, а управляющее воздействие производственных инвестиций на изменение структуры экономики не учитывается.