Ю.ВОРОНИН,
доктор экономических наук,
заместитель председателя
Комитета Государственной Думы
по бюджету, налогам, банкам и финансам

Всем, кто следит за процессами, которые в последние годы происходят в странах, осуществляющих переход к рыночной экономике, достаточно ясно, что позитивные преобразования централизованно планируемого хозяйства в рыночное в значительной степени зависит от того, насколько быстро и успешно эти страны смогут сформировать для функционирования рыночной экономики эффективную налоговую политику, адекватно отражающую экономическую политику государства в целом.

Важнейшим инструментом налоговой политики является налоговая система. Она призвана создать условия мотивации деятельности хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности, стимулировать предпринимательскую деятельность и трудовую активность; ограничивать социально не оправданные денежные доходы отдельных граждан; осуществлять ограничение роста цен и доходов с учетом инфляционной сбалансированности; обеспечивать рост и укрепление доходной базы государственного бюджета. В конечном счете налоговая система как инструмент экономической и налоговой политики должна способствовать реализации и повышению эффективности социально-экономической политики государства.

По своему экономическому содержанию налоговая система представляет совокупность сложных, взаимосвязанных социально-экономических отношений между различными государствами, государством и налогоплательщиками, между отдельными налогоплательщиками по поводу финансового обеспечения деятельности государства, регионов и муниципальных образований, а также непосредственно участвующих в нем предприятий, организаций и физических лиц.

И чем гармоничнее эти взаимоотношения, тем выше активное влияние налоговой системы на эффективность экономической политики страны.

Активность налоговой системы в основном проявляется в выполнении двух ее функций: фискальной и регулирующей. Фискальная функция налогов, отражающая обязанности налогоплательщиков (в том числе и зарубежных) перед государством, позволяет стране формировать государственные денежные доходы, обеспечивающие реализацию экономической политики.

Регулирующая функция налогов, отражая обязанности государства перед налогоплательщиками, характеризует способность системы к стимулирующему воздействию на экономику, обеспечивая равномерное и позитивное ее развитие.

Велики возможности налоговой системы в реализации контрольной, перераспределительной и стимулирующей функций, в повышении конкурентоспособности.

Указанные функции налоговой системы проявляются через налоговую политику, через размеры и ставки налогов, систему льгот и санкций, налоговых кредитов и скидок. В отлаженной налоговой системе комплексно реализуются все ее функции. Однако в каждый определенный момент в соответствии с целями, задачами, структурой экономической политики приоритет может отдаваться либо фискальной, либо регулирующей функции налоговой системы. В этом и состоит суть гармоничной налоговой политики, ее способность стать составляющей, формирующей единое экономическое пространство страны.

Современная налоговая система была введена в России в 1992 г. Необходимость быстрого и коренного изменения действовавшей в Советском Союзе налоговой системы была обусловлена изменением экономической политики, формированием рыночных отношений в российской экономике. Разработчики экономических реформ по программе МВФ и те, кто начал внедрять эти реформы в российскую экономику, идеализировали рыночную систему, фактически превратили формирование последней в самоцель. Считалось, что при переходе к рынку достаточно добиться либерализации экономики, ее открытости и макроэкономической стабильности любыми средствами, а затем рынок разрешит автоматически все проблемы. Подобную позицию активно отстаивали Е.Гайдар, Б.Федоров, А.Шохин, а затем и В.Черномырдин. Автор же в то время предостерегал от подобного подхода, считая более приемлемым для России проведение реформ в планово-рыночном направлении - как это имело место в Японии, Китае и других странах, фактически получилось так, что богатый опыт и специфика экономики России оказались невостребованными. Впоследствии это отрицательно сказалось на ходе реформ в целом.

Теоретически при осуществлении перехода к рынку можно было бы просто скопировать налоговые законы, действующие в странах Западной Европы. Однако налоговые системы стран Западной Европы сложились в результате десятилетий функционирования рынка, действуют в относительно устойчивой экономике (низкий темп инфляции, рост объемов производства, стабильные экономические структуры). Такой экономической ситуации на начало проведения рыночной реформы в России просто не было. Поэтому при механическом заимствовании западного опыта, пригодного для высокоразвитой системы рыночных отношений и основанного на длительном эволюционном развитии, игнорируется реальное состояние экономики России, где рыночные отношения формируются в "шоковом" режиме, а структуры рынка скорее можно назвать переходными, чем сложившимися.

Переход к рынку любой ценой потребовал принятия законодательства о новой налоговой системе, правил и инструкций, регламентирующих .ее деятельность, дающих возможность управлять этой системой, а также создания надлежащего налогового механизма. Для российских условий начала 90-х годов была избрана налоговая система по американскому образцу. В структуре налоговых отношений вместо ряда действующих налогов, характерных для административно-командной системы, главное место было отведено новой совокупности налогов, соответствующих формированию рыночных отношений в стране (налог на имущество, на использование минеральных ресурсов и т.д.). Существенно изменилась экономическая суть многих ранее действовавших налогов (налог на прибыль, акцизы, подоходный налог с физических лиц и др.).

С момента введения ныне действующей налоговой системы прошло более трех лет. За это время в политике, экономике, социальной сфере произошли огромные качественные изменения. Прежде всего следует отметить, что процесс перехода экономики России к рынку проходит, к сожалению, весьма болезненно, с рядом крупных ошибок. Главная из них - больший акцент на разрушение старого вместо созидания нового, и как следствие - налоговая система пока не стала действенным инструментом повышения эффективности экономики России.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации во многом по-новому регулирует правовые отношения в политической и социально-экономической сферах. Углубились рыночные отношения, возникли и развиваются финансовые институты, которых не было раньше, такие, например, как рынок ценных бумаг, система коммерческих банков и др. Российская экономика становится все более открытой для мирового бизнеса. Все это приводит к необходимости по-новому подойти к проблеме анализа и формирования налоговой политики и налоговой системы.

Анализ показывает, что действующая налоговая система обладает целым рядом существенных недостатков. Она с самого начала не соответствовала экономической обстановке в стране.

Самым крупным недостатком нынешней налоговой системы является чрезмерное преобладание в ней фискальной направленности. Все другие функции налоговой системы (стимулирование производства, инновационной, инвестиционной и предпринимательской деятельности, повышение конкурентоспособности отечественной экономики, формирование относительной социальной справедливости) не выполняются вообще. Высокий уровень налогового давления на налогоплательщика, чрезмерность налогового пресса для законопослушных налогоплательщиков угнетают экономику России, выполняют абсолютно разрушительную роль. В самом начале перестройки экономической и налоговой политики были введены крайне завышенные ставки НДС - 28% (Гайдар предлагал даже 32%) и налога на прибыль (38%). В противовес этому оппонентами предлагалась умеренная суммарная налоговая ставка.

Нами отмечалось, что завышенная совокупная налоговая ставка приведет к негативным последствиям:

Все это, к сожалению, впоследствии подтвердилось. Фактически у предприятий почти полностью изъяли весь инвестиционный потенциал. Это привело к росту цен на товары и услуги, сокращению производства. И хотя в последующем ставка НДС была снижена до 20% по основным товарам и до 10% - на продовольственные товары и товары детского ассортимента, снижена ставка налога на прибыль, - налоговый пресс продолжает оставаться чрезмерным.

В количественном выражении величина налогового давления, рассчитанная на основе даже ныне действующих ставок, которую должен заплатить дисциплинированный налогоплательщик, превышает 60% ВВП. Высокий уровень налогового давления превратился в стагнирующий фактор. Это приводит к тому, что налогоплательщик не может обеспечить даже простого воспроизводства и выживает лишь за счет прошлых накоплений. В результате происходит резкое снижение темпов научно-технического прогресса, дальнейшее старение основных фондов, что не способствует оздоровлению экономики, а приводит к ее дальнейшему сползанию в кризис.

Так, если за время экономических реформ спад производства в России превысил 50%, то инвестиций - более чем на 75%. В первом полугодии 1996 г. при снижении объема промышленной продукции на 4% и ВВП на 5% объем инвестиций сократился на 14%. В пять раз - по сравнению с заложенным в Бюджете-96 сокращено финансирование социальной сферы, полностью прекращено финансирование госинвестиций по металлургии, машиностроению, химико-лесному комплексу, АПК.

Одной из причин чрезмерного налогового пресса является гипертрофия бюджетных отраслей в экономике. Фактически половина экономики страны содержится сегодня за счет налогов на вторую половину. Это приводит к тому, что финансовые проблемы бюджетных секторов не могут быть решены в полной мере. С экономической точки зрения подобная структура финансовых потоков в народном хозяйстве нежизнеспособна и ее дальнейшее сохранение потребует еще более значительных усилий государства при увеличивающемся недовольстве и бюджетного сектора, и реальных налогоплательщиков.

Негативные последствия действующей налоговой политики проявляются также в значительном сужении базы налогообложения. Реакцией на высокий уровень налогового давления становится то, что многие хозяйствующие субъекты переходят в так называемую "теневую экономику". Вместо вложения капитала в материальное производство происходит его перелив в торгово-посреднические сферы, что также способствует увеличению криминальной зоны.

По нашим оценкам, из-под налогообложения уводится до 45-50% доходов фирм. В теневой экономике, не включая потребительский рынок и банковский бизнес, сегодня вращается более 30 млрд. наличных долларов.

Уходу от уплаты налогов способствует также достаточно высокий уровень штрафных санкций. Широко применяются на практике такие способы ухода от налогового пресса, как выдача беспроцентных ссуд сотрудникам, имитация неплатежеспособности, привлечение подставных лиц и "фирмешек" при осуществлении коммерческих операций, расчеты наличной валютой. Таким образом, с одной стороны, вне государственного контроля оказываются огромные суммы доходов населения, концентрируемые в руках незначительной его части, с другой - растуцие недоимки налогов с юридических лиц. В результате существенно падают поступления средств в государственный бюджет.

Сужению доходной базы государственного бюджета и созданию дополнительных возможностей ухода от налогов способствует огромное число налоговых льгот. Только по НДС, например, их насчитывается около 40. На отдельных территориях льготы приобретают всеобъемлющий характер, что, по сути, угрожает "льготной дезинтеграцией" экономики страны.

В целом же, по данным Минфина, объем льгот по самым скромным оценкам составляет 50 трлн. руб., что составляет почти 60% дефицита федерального бюджета на 1996 г.

Цель установления льгот, казалось бы, благая - достичь определенных общественных целей:

Однако отсутствие достаточно ясной, утвержденной на государственном уровне экономической стратегии привело к тому, что льготы все больше становятся тормозом эффективной экономической политики. Вся совокупность льгот, предоставлявшихся за последние 3-4 года, как показывают результаты анализа, не дала того эффекта, который обещали получатели льгот. Всякий раз, когда в системе налогообложения появляются льготные условия для отдельных налогоплательщиков, в их пользу перераспределяется хозяйственный оборот, а государство теряет гораздо большие суммы, чем планировалось. И все это ради того, чтобы какие-то частные лица получили ренту за счет различия в условиях налогообложения.

Следующим крупным недостатком действующей налоговой системы, особенно для зарубежных предпринимателей, является ее нестабильность. Попытки "латать дыры" не до конца продуманной экономической политики - в угоду реализации концепции МВФ - методами корректировки налоговой системы привели к тому, что условия налогообложения порой меняются по 3-4 раза в год. Самое опасное для предпринимателей и западных инвесторов заключается в том, что многие изменения вводятся задним числом. Меняя "правила игры" для налогоплательщиков, государство становится ненадежным партнером и тем самым создает условия не только для нарушения налогового законодательства, но и отпугивает западных инвесторов от вложения капитала в экономику России на долгосрочный период.

Недостатком налоговой системы России является ее крайняя усложненность. В некоторых регионах страны действует более 150 видов налогов. Всего же в налоговой системе функционирует около 900 законов, подзаконных актов, инструкций и разъяснений, что в 25 раз больше, чем было на момент введения налоговой системы. Такого нормативного массива не имеет ни одна отрасль законодательства в правовой системе России. Многие подзаконные акты противоречат действующему законодательству, налогоплательщику порой трудно разобраться в таком массиве актов. Возникают конфликтные ситуации, не находящие законного разрешения. Другими словами, эксперимент со свободой налоготворчества, введенный указом Президента в 1994 г., дал отрицательный результат. Налогоплательщик фактически попал под налоговый беспредел, поскольку государство само стало разрушителем единой налоговой системы.

Наличие многочисленных видов налогов, каждый из которых рассчитывается по собственной процедуре и платится на особый счет, требует многочисленного состава квалифицированных кадров как в штате предприятий-налогоплательщиков, так и в налоговых органах. Кроме того, множественность налогов ведет к искажению системы экономических интересов и стимулов в рыночной экономике.

Слабо реализуемыми в действующей налоговой системе оказались принципы экономического федерализма. Многие субъекты Федерации за последние годы значительно укрепили свой экономический суверенитет. Новая Конституция РФ предоставила регионам в этом плане более широкие возможности. Налоговая же система не претерпела сколь-нибудь существенных изменений и вошла в противоречие с юридическо-правовыми и экономическими отношениями. Многие регионы стали более активно использовать свои особые территориальные преимущества, связанные с наличием природных богатств, развитием производительных сил. Они стали диктовать Центру свои условия, хотя последние не всегда обусловлены усилиями регионов. Вводятся собственные экспортно-импортные сборы, налоги на вывоз капитала за пределы региона и т.д. Разделение налоговых поступлений в государственный и другие бюджета остается крайне не рациональным. Государство продолжает взимать налоги, часть из которых затем возвращается в региональные бюджеты. В структуре доходов бюджетов субъектов Российской Федерации федеральные налоги составляют 77,5%. При этом из 89 субъектов Федерации 14 являются "чистыми донорами", а остальные получают финансовые ресурсы из федерального бюджета, в том числе и собранные на территории. Такой механизм налогообложения, сбора и распределения централизованных средств между регионами несовершенен и вызывает неудовлетворенность субъектов Федерации и еще более ведет к распаду единого экономического пространства России.

Таким образом, ныне действующая налоговая система, являясь реальным инструментом реализации экономической политики, отражающей концепцию МВФ, направлена на резкое снижение экономической безопасности России, на завершение сползания отечественного производства в периферийную экономику, сопровождаемую консервацией низкого уровня жизни основной массы населения и образованием пропасти между нею и элитной группой сверхбогатых людей. Другими словами, налоговая система требует коренного реформирования. Но этого можно добиться при условии коренного изменения курса экономических реформ.

Целью экономических реформ должно стать не разрушение экономики, а процесс созидания, наращивание национального богатства России, повышение благосостояния ее граждан. Отсюда вытекают основные концептуальные положения налоговой реформы, их направленность, цели, способы осуществления.

Налоговая политика новой России в большей мере должна отвечать уровню экономического развития общества и характеру формируемых в нем новых экономических отношений, стратегии развития страны. Основной задачей новой налоговой политики должна стать борьба со стагфляцией, то есть борьба параллельно и с инфляцией, и со спадом производства. Базой разрешения этой двуединой задачи должна стать превалирующая роль регулирующей функции налоговой системы. Новая налоговая система и механизм ее реализации должны адекватно отражать эту налоговую политику, обеспечивать сбалансированность общегосударственных и частных интересов, способствовать ускорению научно-технического прогресса, содействовать развитию активного предпринимательства. Другими словами, в качестве решающего средства реализации новой налоговой политики должны стать всемерная поддержка отечественного производства и отечественных потребителей, стимулирование увеличения объемов производства, повышение конкурентоспособности продукции российских товаропроизводителей.

Основной задачей новой налоговой политики должна стать борьба со стагфляцией, т.е. борьба параллельно и с инфляцией, и со спадом производства. Базой разрешения этой двуединой задачи должна стать превалирующая роль регулирующей функции налоговой системы.

Этот исходный посыл мог бы быть развернут рядом конкретных положений:

Таким образом, речь идет о формировании стабильной и справедливой налоговой системы, носящей предсказуемый характер, цементирующей единое экономическое пространство страны и вписывающейся в мирохозяйственные налоговые отношения. И самое главное, принятие новой налоговой системы, по мнению общественности, должно существенно улучшить налоговый климат в Российской Федерации, обеспечить переход от проинфляционной налоговой системы к стимулирующей экономическую активность и инвестиции.

Правительством РФ подготовлен проект Налогового кодекса России. Отвечает ли этот проект вышеперечисленным требованиям? К сожалению, не в полной мере.

Прежде всего анализ проекта Налогового кодекса показывает, что он не несет в себе конструктивной реформаторской новизны, закрепляет ныне действующую практику налогового законодательства и лишь устраняет накопившиеся очевидные недостатки. Но все это можно разрешить и без внедрения "нового" проекта.

Проект Налогового кодекса состоит из четырех частей. В общей части кодекса, по мнению авторов проекта, предложены пути совершенствования налоговой системы Российской Федерации, сделана попытка урегулировать все важнейшие аспекты налогообложения в едином систематизированном законодательном акте. В нем устанавливаются основы, механизмы и единые правила регулирования процесса налогообложения, определяется система налогов и сборов, действие которых допустимо на территории Российской Федерации, сокращается перечень налогов и сборов, предусматриваются меры по обеспечению стабильности налогообложения, вводится понятийный аппарат, учитывающий специфику налоговых отношений, определяются права и обязанности участников налоговых отношений, предусматриваются положения общего и процедурного характера, регулирующие порядок уплаты налогов и сборов, применения мер по обеспечению их уплаты, предоставления отсрочек, рассрочек, налогового и инвестиционного кредита, возврата излишне уплаченных средств, предлагаются новые подходы к определению составов налоговых нарушений, устанавливается порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения дел о налоговом правонарушении.

Специальные части Налогового кодекса посвящены федеральным, региональным и местным налогам и сборам.

В Государственную Думу пока представлена общая часть Налогового кодекса. Она обсуждалась на парламентских слушаниях Федерального Собрания, в комитетах Думы.

К основным замечаниям, поступившим от многих научных учреждений, общественных и предпринимательских объединений, экспертов на общую часть Налогового кодекса, можно отнести следующие.

Прежде всего вызывает возражения сама целостность Налогового кодекса. Кодекс - это высшая юридическая форма существования отрасли законодательства, которая должна характеризоваться высокой степенью стабильности и прямым действием правовых норм и институтов в отношении поведения участников соответствующей сферы правового регулирования. Представленная Правительством общая часть Налогового кодекса скорее напоминает свод законов о налогах и сборах. В нем недостаточно четко отработан категориальный аппарат, нет пока ясных границ вторжения исполнительных органов в налоговое законодательство. Тем самым элемент нестабильности сохраняется, уменьшается эффект от кодификации налогового законодательства.

Отдельные положения общей части Налогового кодекса противоречат Конституции Российской Федерации, законам о некоммерческих организациях и об общественных объединениях, о банках и банковской деятельности, о благотворительной деятельности и другим законам.

Так, в проекте, например, устанавливается закрытый перечень налогов, что объясняется необходимостью построения единой налоговой системы как гаранта сохранения единого экономического пространства. Однако установление закрытого перечня региональных и местных налогов не согласуется с Конституцией Российской Федерации. В ней, в частности, установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов налогообложения и сборов, а органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Одним из способов разрешения данного противоречия, согласования конституционного права субъектов Российской Федерации и муниципальных образований устанавливать региональные и местные налоги, с одной стороны, и интересов налогоплательщиков - с другой, могло бы быть предоставление права вводить налоги в строго ограниченных пределах путем установления суммарной ставки всех этих налогов.

К сожалению, ряд положений проекта общей части Налогового кодекса вторгается в сферу регулирования Гражданского кодекса Российской Федерации.

Например, устанавливается первоочередность налоговых обязательств по отношению к иным обязательствам налогоплательщика, что противоречит гражданско-правовому регулированию отношений, возникающих при ликвидации юридического лица, а также из договора банковского счета.

В ряде случаев происходят терминологические подмены, когда меняется название, но не меняется суть той или иной категории. Вводится ряд новых понятий и терминов, используемых исключительно в налоговом законодательстве и зачастую по иному называющих уже существующие категории в других отраслях законодательства, что может привести к усложнению и запутыванию механизма регулирования налоговых отношений.

Например, экономическая, неэкономическая, финансовая деятельность, активная и пассивная экономическая деятельность, экономические и неэкономические образования. Если же налогоплательщик, налоговые органы и суд будут работать в такой разноголосице, то соответствующие отношения между ними будут строиться не напрямую и лишь усилят противоречия.

Прямое действие кодекса должно обеспечиваться именно единством и категориальной четкостью, пронизывающей весь документ. Это касается прежде всего обеспечения прав и обязанностей налогоплательщиков, государства и других участников налоговых отношений, а также всего механизма налогового процесса.

Итак, первая задача, которую должна разрешить новая налоговая система, наряду с привлечением дополнительных средств для покрытия финансовых нужд государства - это стимулировать развитие отечественного производства. Международный опыт свидетельствует: главное в экономическом росте состоит в том, чтобы создать благоприятный климат для инвестирования в производство для национальных и международных товаропроизводителей, уловить и эффективно использовать международные экономические тенденции. Это касается прежде всего более полного учета в Налоговом кодексе интернационализации и глобализации экономических процессов.

Для преодоления основных пороков действующей налоговой системы необходимо существенно ослабить налоговый пресс. Это прежде всего предполагает:

Данное положение имеет особое значение не только для отечественных товаропроизводителей, но и для зарубежных, особенно с точки зрения влияния на конкурентоспособность. Страна, имеющая более низкие совокупные налоги, становится более привлекательной для зарубежных инвесторов. Международные инвесторы придают большее значение последовательности и предсказуемости налогов на перспективу, чем временным налоговым льготам. В Россию же поступают пока "рисковые" иностранные капиталы, которые не делают погоды для подъема экономики.

Опыт многих зарубежных стран свидетельствует, что резкое усиление стимулирующей роли налоговой системы ведет к расширению базы налогообложения и за счет этого - к увеличению поступлений в бюджет для решения государственных задач.

Прежде всего требуют существенного изменения структура налогооблагаемой базы, виды налогов и размеры их ставок.

Анализ налоговых поступлении в бюджеты разных уровней показывает, что от 80 до 98% средств, поступивших в них, приходится всего на 9-15 действующих налогов. На все остальные виды налогов из оставшихся, если взять федеральный бюджет, приходится 3,2%. В бюджетах территорий сбор на нужды образовательных учреждений, например, не превышает 1 %. Если соотнести сбор по таким налогам и расходы по его обслуживанию, то выявляется весь пакет неэффектиных налогов. Вывод таков: количество дейстующих налогов в новом Налоговом кодексе не должно превышать 15-20 их видов. А если учесть, что в мировой практике широко используются некоторые базовые налоги (на прибыль, НДС, имущество физических лиц), отчисления уровней, то количество видов налогов может быть ограничено еще больше.

В новых экономических условиях важную роль в выполнении налоговой политикой задачи стимулирования производства играет величина налоговых изъятий из прибыли как основного дохода, обеспечивающего инвестиции и развитие предпринимательства. В ныне действующей налоговой системе России эта доля изъятий чрезмерно велика. Другими словами, государство полностью изъяло все инвестиционные ресурсы и затормозило, а затем привело к коллапсу национальную экономику.

Опыт развитых стран показывает, что приемлемой долей налоговых изъятий из прибыли считается 30-35%. Изъятия, превышающие 50% прибыли, разрушительно действуют на производительные стимулы. В России налоговые изъятия из прибыли составляют треть всех налоговых поступлений. Налог на прибыль обеспечивает 76% всех прямых налоговых поступлений. В Англии и Франции его удельный вес в 3,3 раза ниже, чем в России, а в Германии - в 7 раз.

Значительно шире, чем в западных странах, в действующей налоговой системе России и база по налогу на прибыль. Так, в США и Англии разрешается исключать из налогооблагаемого дохода ряд расходов, обеспечивающих получение дополнительной прибыли. Например, иногда сюда относят отсрочку платежей части налога на прибыль, равной величине расходов инвестиционного или научно-технического значения. Эти меры, как видим, направлены на ускорение научно-технического прогресса и экономический рост. Поэтому в перспективе можно было бы в Налоговом кодексе учесть не только снижение ставки налога на прибыль, но и приблизить налоговую базу к общепринятым международным стандартам. Эти меры нисколько не ухудшат налоговый климат в стране, а наоборот, создадут условия для экономического роста.

Наряду с уменьшением изъятий из прибыли следует еще раз вернуться к рассмотрению налогооблагаемой базы и ставки НДС. Этот налог нашел широкое распространение в странах развитой рыночной экономики, играя активную как фискальную, так и регулирующую роль.

В ныне действующей налоговой системе России НДС в научном отношении используется весьма некорректно. Прежде всего этот налог трактуется чрезмерно расширительно по сравнению с западными странами. Достаточно сказать, что он распространяется на налоговые отношения, не имеющие связи с добавленной стоимостью, например, на многие денежные операции, не облагаемые этим налогом на Западе (пени, штрафы, некоторые банковские операции). В налоговых поступлениях удельный вес НДС превышает 20%, что выше аналогичной доли в развитых странах.

Известно, что основная регулирующая функция НДС состоит в сдерживании кризиса перепроизводства. В условиях же российского монополизма и резкого спада объемов производства расширение базы и установление крайне завышенной ставки этого налога привело к удорожанию инвестиций, увеличению инфляции, неплатежам, и в конечном итоге отразилось на покупательной способности большинства населения.

Еще при внедрении ныне действующей налоговой системы мы, ее разработчики, рекомендовали Правительству установить единую ставку НДС - 15% (а не 32, как это предложил Е.Гайдар). Сегодня мы также считаем целесообразным вернуться и заложить в новом Налоговом кодексе расчет НДС по ранее предложенной нами схеме - выручка минус материальные затраты - и установить единую ставку налога не более 15%.

Среди мер, способствующих экономическому росту на базе позитивного структурного сдвига в экономике, особое место принадлежит налогу на имущество. Налог на имущество - это достаточно жесткий регулятор, способный обеспечить необходимые структурные сдвиги в экономике. Речь в данном случае пойдет об использовании налогового стимула для инвестиций в основной капитал как базы экономического роста.

С 1995 г. упор предполагалось сделать на увеличение соответственных вложений предприятий в основной капитал. Расчет строился на том, что к увеличению соответственных вложений предприятий приведет рост амортизационных отчислений. Логика была проста: в рыночных условиях главный инвестор - не государство, а предприниматель. Экономические прогнозы Правительства и бюджетная политика строились именно на этой концепции. Однако в российской ситуации эта абстрактно правильная для развитой рыночной экономики схема была изначально ошибочной.

В условиях продолжающегося падения производства, а не перепроизводства товаров, а также значительной недогрузки мощностей, повсеместном завышении стоимости основных фондов после многочисленных их переоценок, налог на имущество еще более усилил дифференциацию между предприятиями, сильно ослабив позиции тех, кто уже имел финансовые трудности.

На 1996 г. в общем объеме финансирования инвестиций собственные средства предприятий должны были достичь 60%. При этом доля амортизационных отчислений в собственных средствах предполагалась на уровне 30- 35%. Однако в первом полугодии 1996 г. объем инвестиций сократился на 14%, при этом сокращение инвестиций из небюджетных источников превысило 10%. Отток капитала из промышленности в торгово-финансовую и "теневую" сферы еще более усилился.

Государство, призывая предприятия к росту инвестиций, но не создав для этого необходимых экономических условий, особенно в налоговой сфере, продолжая экономическую политику "шоковой терапии", само сокращает расходы на инвестиционные цели. Так, для финансирования бюджетного дефицита Правительство стало во все больших масштабах привлекать заемные средства, поддерживая высокую доходность ГКО и вытесняя финансовые ресурсы из реального сектора экономики на финансовые рынки. Банковское финансирование дефицита федерального бюджета в первом полугодии 1996 г. составило 8-10% в ВВП, в то время как все инвестиции в основной капитал - 12% ВВП. При этом объемы погашения ГКО стали превышать доходы федерального бюджета.

Поэтому наряду с выбором оптимальной ставки налога на имущество в целом для всех субъектов хозяйствования в зависимости от приоритетов экономической политики роста было бы целесообразным сформировать научно-выверенный механизм льготирования, чего пока, к сожалению, нет. А именно, льготы, предоставляемые тем, кто осуществляет инвестиции и обеспечивает экономический рост, как свидетельствует зарубежный опыт, играют позитивную роль в развитии страны. Наряду с этим требуется более осторожный подход и к оценке основных фондов, приблизив ее к реальности, с не механистически подобранным индексом Госкомстата России.

Назрела необходимость разработки новой концепции государственной амортизационной политики как составной части налоговой системы. Сутью ее могла бы стать ускоренная (по нелинейной шкале) амортизация гарантированного свободного (или щадящего) от налогов возврата средств, вложенных предприятием в обновление основного капитала. Она должна была бы увязывать льготы по ускоренной амортизации с реальным осуществлением инвестиций и наращиванием выпуска продукции.

И все-таки при объективной необходимости в повышении удельного веса средств предприятий в капиталовложениях нельзя низводить государственные инвестиции до недопустимо малых размеров. По Бюджету-97 из прогнозируемых объемов инвестиций за счет всех источников финансирования на уровне 425-455 трлн. руб. государственные инвестиции установлены в сумме 25 трлн. руб., или чуть более 5%. Эта сумма опять сокращена и составляет 62% по сравнению с 1996 г. При этом затраты на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы 1997 г. составят 51% к уровню 1996 г. "Остаточный" принцип формирования инвестиционного финансирования не создаст базу для экономического роста в 1997 и последующих годах, как это утверждает Правительство.

Но где взять деньги, чтобы оживить экономику? Есть два крупных направления решения этой задачи: иностранные инвестиции и внутренние финансовые ресурсы.

В условиях глобализации экономики, равноправной интеграции России в систему международного разделения труда особое значение имеет вопрос об иностранных инвестициях. Российские неолибералы, реализующие программу МВФ, основной расчет строят именно на абсолютизации иностранной помощи. Однако пока их желания исполняются весьма слабо. На начало 1996 г. общий объем иностранных инвестиций в российскую экономику составил чуть более 7 млрд. долл., или лишь около 5% всех капиталовложений. Для такой страны, как Россия, это крайне мало. Главная причина, на наш взгляд, медленного освоения российского рынка западными инвесторами заключена в консервативном протекционистском подходе к инвестиционному процессу, особенно в налоговой системе. Мировой опыт свидетельствует, что грань между иностранными и отечественными инвесторами весьма подвижна и порой даже исчезает. Инвестор, которого мы сегодня считаем отечественным, уже завтра может перенести свою деятельность или часть ее за границу. И наоборот, иностранные предприниматели, если для них создан в стране благоприятный климат, могут перенести свою деятельность в Россию и уже здесь производить инвестиции и фактически стать "отечественными" инвесторами.

Отсюда и налоговая система должна отражать эти мировые тенденции, вписываться в глобальные процессы.

И все-таки, в нынешних условиях было бы серьезной ошибкой слишком полагаться на инвестиции из-за рубежа. Пока в России не начнется стабильный экономический рост, не стабилизируется политическая ситуация, иностранные капиталы не будут направляться в экономику страны. Тем более что спрос на иностранный капитал в мировой экономике сильно повысился благодаря либерализации экономики в государствах Восточной Европы.

Другое направление использования финансовых ресурсов - внутренние источники. Свободные капиталы в экономике страны имеются. Сосредоточены они в основном в финансовых структурах. А значит, задача заключается в том, чтобы открыть этим деньгам путь в производство. Для этого государство должно создать необходимые условия; в том числе и с помощью налоговой системы оживить экономический оборот. Решить эту задачу могут крупные интегрированные объединения - финансово-промышленные группы, совокупность доходных партнеров. Это потребует внести существенные коррективы в налоговую политику, шире использовать опыт, распространенный во многих странах Запада, - механизм консолидации налогоплательщиков. Речь идет о возможности расчета и налогообложения частей одного интеграционного предприятия или финансово-промышленной группы. Сегодня многие предприятия открывают филиалы, дочерние предприятия в различных странах. И вопрос в том, какую часть доходов та или иная страна или регион могут считать базисом для налогообложения, далеко не праздный. Проблемой интеграции и глобализации является то, что уже невозможно четко определить, что такое "национальный продукт". Действительное местонахождение головного предприятия для целей налогообложения не является решающим. Иногда также трудно определить добавленную стоимость, реализованную внутри региона или страны. Все более сложным становится определение того, какую часть доходов объединения (компании) с дочерними предприятиями можно облагать налогами. Крупные интегрированные объединения и группы, в том числе и имеющие в своем составе банковские структуры, должны иметь возможность платить налог на консолидированную прибыль только один раз и только в момент реализации прибыли.

Различные налоговые системы в странах, отличия в основах, в возможностях расчета, отсутствие адекватных налоговых договоров пока чаще всего ведут к тому, что предприятия должны платить двойной налог на доход (прибыль), не могут перераспределять расходы в крупных интеграционных объединениях и компенсировать потери. Это существенно влияет на инвестиционное поведение предприятий и ведет к неоптимальному с экономической точки зрения распределению деятельности. Западное налогообложение сделало существенный шаг вперед в этом направлении.

Консолидация означает, что в качестве единого налогоплательщика может рассматриваться их группа, состоящая из материнской компании и одного или нескольких дочерних предприятий. Они должны, например, при налогообложении дохода (прибыли) подавать финансовым и налоговым органам консолидированный баланс и консолидированно уплачивать этот налог. Все операции внутри группы должны рассматриваться как внутризаводской оборот и выводиться из-под налогообложения. Возникает возможность погашать убытки одного предприятия за счет прибыли другого, а не переносить их на будущее, как это делается сегодня. Можно будет централизованно покупать оборудование и передавать его без налогового сопровождения, так же передавать финансовые ресурсы в рамках группы.

Реализация механизма консолидации потребует более полно использовать перераспределительную функцию новой налоговой системы в распределении доходов между бюджетами разных уровней. Это предполагает переход к порядку определения объемов финансовой помощи конкретным субъектам Федерации, регионам на базе научно-обоснованных нормативов определенных затрат, а также усиления контроля за расходованием полученных средств по назначению.