О федерализме в современной РФ можно говорить только с определенными оговорками (вроде «бюрократический», «иерархический» и т.п.), так же, как и демократия в России — это «демократия с приставками» («делегативная», «неконсолидированная» и т.п.) — словом, и федерализм, и демократия в РФ как бы еще неполные, «ненастоящие». Сравним черты федерализма, которые нам хотелось бы видеть, с тем, что есть сейчас, и что мы обозначили как современный российский регионализм, характеризующийся превалированием интересов региональных «элит», отсутствием общегосударственных, общенациональных целей, слабостью гражданского общества и т.п.

Для того, чтобы прояснить свою позицию, попытаемся сравнить модель федерализма и современный российский регионализм по некоторым важным параметрам (см. стр. 15).

Разумеется, характеристики модели федерализма и современного российского регионализма можно существенно дополнить. Но из всех выделенных остановимся подробно на таких проблемах, как:

• отсутствие прочной правовой основы федеративных отношений в РФ;
• фактическое неравенство и неравноправие субъектов РФ;
• крайне тяжелые для регионов последствия проводимого Москвой экономического курса;
• произвол региональных верхов и незащищенность граждан от действий властей, а также неблагоприятные условия для создания в России федерации.

Экономическая самостоятельность регионов (большинство). Успешное развитие на региональном уровне
Самостоятельность регионов и местного самоуправления в рамках компетенции
Приоритетность федеральных законов над правовыми актами субъектов Федерации
Равенство прав всех граждан РФ вне зависимости от места проживания и национальности
 

Бюджетный федерализм. Четко обоснованные нормативы налоговых перечислений и трансфертов между Центром и субъектами РФ
Развитие единого экономического пространства. Свободное движение экономических потоков в рамках страны. Развитие экономики как основы федерализма
Экономическая и социальная политика отвечает интересам большинства населения регионов

Отношения между региональными и федеральными властями строятся на четкой правовой базе, соответствующей Конституции и законам РФ

Федеративные отношения развиваются в интересах широких слоев населения страны
Система «сдержек и противовесов» между исполнительной,  законодательной и судебной властью. Взаимная ответственность властей разного уровня

Дальнейшее развитие демократии на региональном и местном уровнях
 

Искусственная дотационность субъектов Федерации. Нехватка средств на федеральные, на региональные нужды

Вмешательство вышестоящих органов в дела региональных и местных сообществ

Практика принятия законов, указов и постановлений, противоречащих федеральному законодательству

Нарушение равноправия, создание искусственных преимуществ для представителей титульных наций в некоторых республиках РФ. «Этнизация» доступа к должностям и экономическим ресурсам

Неравное и несправедливое соотношение налоговых сборов, произвол при распределении трансфертов и субсидий регионов

Попытки регионального экономического обособления. Создание региональных монополий. Попытки ограничения движения товаров в административных границах

Государственная политика прикрывает интересы московской (федеральной) и региональной бюрократии, отвечает интересам групп, доминирующих в экономике

В основе отношений лежит сговор центральной и региональных
бюрократий. Последние в обмен на показную лояльность федеральной исполнительной власти получают свободу рук на своей территории

Региональная политика проводится ради удовлетворения эгоистических стремлений московских и региональных «элит»
Гипертрофированное усиление исполнительной власти. Отсутствие институциональных возможностей для ее сдерживания и контроля. Постоянное нарушение властью РФ и регионов законов, нарушение своих обязательств

Усиление авторитарных тенденций в российской политике. Власть криминальной олигархии в России, «гибридные режимы» в регионах, удушение МСУ, отстранение граждан от принятия значимых решений. Бесконтрольность власти любого уровня для контроля «снизу»

Пока же мы видим, что для строительства федеративного государства Россия имеет крайне неудачное наследство. Для развития страны существующее административно-территориальное деление РФ является весьма неудобным, прежде всего потому, что не способствует экономическому развитию государства в целом и отдельных территорий, провоцирует политическую нестабильность. Если задаться сакраментальным вопросом: кому выгодно? (развитие федеративных отношений в современном российском варианте), то придется признать, что пока реально это выгодно небольшим по численности региональным элитам и потакающим им московским деятелям, а также ряду националистических группировок. Федеративные отношения в РФ стали развиваться не «снизу», через делегирование полномочий Центру, а «сверху» — через утрату Москвой многих государствен-ных функций. Но дело даже не в том, что развитие федерации и повышение самостоятельности территорий невозможно сверху вниз. Пример такого успешного развития дают экономическая политика послевоенной Германии (ФРГ) и административная реформа в Италии¹, начатая в 70-е годы. Дело в том, что суть демократии и федерализма на практике может быть просто извращена, а те вопросы, которые раньше решали центральные власти, теперь не будут решаться вообще никем. Сейчас же идут процессы деградации и дезинтеграции, так как в стране нет ни порядка, основанного на унитарной модели, ни действенной федерации. Россия несет на себе тяжесть разнокалиберных образований со статусом субъектов Федерации. Напомним, в ее составе: 21 республика, 49 административных областей (число которых, кстати, не выросло со времен РСФСР, так как перекройка административной карты шла за счет экспансии и повышения статуса национально-государственных образований),  6 краев, 1 автономная область, 10 автономных округов, а также города Москва и Санкт-Петербург. Серьезную проблему составляют и «матрешечные регионы», когда в Совете Федерации на равных представлены руководитель, скажем, Тюменской области и подчиненных ей территорий (автономных округов). Если ликвидировать искусственный статус субъектов Федерации для автономных округов, то число субъектов РФ можно сократить до 80. Пока же положение представляется неким управленческим абсурдом, но ситуация сейчас такова, что резкие движения по административной реформе Федерации могут привести ее к развалу. Вместе с тем сохранение нынешнего состояния чревато самыми негативными последствиями.
 
Проблемы отношений Центра и регионов будут и дальше обостряться как следствие борьбы за постоянно убывающие ресурсы, когда ведется игра даже не с нулевой, а с отрицательной суммой. Кризис реального сектора и сокращение бюджета — вот фон для обострения отношений внутри Федерации. Соотношения между устойчивостью федеративных отношений, экономическим положением и другими факторами носит взаимопереплетающийся характер. Беспрецедентный для мирного времени экономический спад обусловлен во многом политической стабильностью в России, когда государственные интересы РФ приносятся в жертву личным амбициям и корыстным интересам правителей; недоверие населения всем ветвям власти закрывает выходы из экономического кризиса; уменьшение экономических ресурсов подрывает базу существования государства. Провозглашенная федеративная модель и региональная раздробленность добавляют новые противоречия в кризисное состояние страны.

Выбранная модель экономических изменений, не соответствующая интересам большинства населения, и невозможность в сложившихся институциональных рамках реально изменить ситуацию тому причина. Взятый в начале 90-х годов экономический курс, и особенно проведение приватизации-прихватизации, оказали на развитие страны губительное воздействие.

Регионы были брошены фактически на самовыживание. Проблема самовыживания регионов усугубляется экономической асимметрией, существующей между ни-ми, что во многом связано с бюрократическими играми и стремлением Москвы проводить в отношении регионов принцип «разделяй и властвуй». В условиях неудовлетворительности социальной и экономической политики Центра, ему для сохранения своей власти фактически ничего другого и не остается. Договоры с отдельными субъектами Федерации — это попытка хоть как-то упорядочить отношения с ними в условиях недостаточной законодательной базы. Неравноправие регионов еще больше усугубляет неравенство между ними.
 

Проблема состоит в вопиющих контрастах в развитии регионов по ряду важнейших параметров. Прежде всего это проявляется в уровне экономического, культурного развития, природных и климатических условиях и т.д. Уровень цивилизованности регионов варьируется от доиндустриального до постиндустриально-информационного. Выделяется также гиперконцентрация финансовых и иных ресурсов в Москве и — с большим разрывом — в нескольких субцентрах, которые сейчас претендуют на роль «второй, третьей и т.д. «столицы российской провинции»: Санкт-Петербург, Екатеринбург, Нижний Новгород, Самара, Новосибирск... — этот перечень весьма короток и в перечне остальных регионов, не способных к самостоятельному динамичному развитию. Мешает также постоянная — вертикальная и горизонтальная — бюджетная несбалансированность.

Возьмем к примеру принцип бюджетного федерализма — как его осуществить при таких различиях и в условиях кризиса.

Бюджетный федерализм бывает двух видов: кооперативный и конкурентный. Последний связан с высокой степенью децентрализованности и финансовой самостоятельностью региональных властей. Он требует высокоравзвитой экономики, небольшой по объему территории и отсутствия очень большого разрыва между основными регионами, по крайней мере, по основным параметрам. Иначе говоря, речь идет о том, могут ли большинство регионов «прокормить» себя сами.

Кооперативный бюджетный федерализм связан с централизованной политикой выравнивания диспропорций и развитии различных регионов при значительном вмешательстве центральных властей в этот процесс. Очевидно, что в огромной России возможен только кооперативный вариант бюджетного федерализма. (Если федерализм как таковой вообще возможен в нашей стране).

Но региональное давление, лоббизм, эксплуатирование национального фактора в отношениях регионов и Центра, да еще на фоне экономического кризиса, крайне затрудняют установление справедливого бюджетного федерализма в его кооперативном варианте. Довольно странно видеть, когда лидер одной из слаборазвитых республик требует дать ей больше самостоятельности. Речь здесь идет всего лишь о бесконтрольном расходовании средств, перераспределяющихся от других регионов, которые сами находятся в тяжелом экономическом положении.

С одной стороны, вроде бы требуются жесткие нормативные отчисления в федеральный бюджет и предоставления трансфертов и т.д., а с другой — это просто невозможно в силу вышеуказанных различий.
Экономический курс Центра и его последствия для регионов

В 20-е годы, да и в дальнейшем, осуществлялось зонирование территории страны. Научно определить принципы перераспределения бюджетных средств между регионами очень трудно, о чем свидетельствует хотя бы порочная практика ускоренного развития национальных окраин и освоения территорий с неблагоприятным климатом за счет запустения «ядра». Последствия этого без преувеличения катастрофичны для современной России. И тогда, и сейчас действовали далекие от экономической целесообразности политические соображения, но в советские времена хотя бы была уверенность, что за Москвой останется последнее слово в вопросе перераспределения ресурсов. Сейчас этого нет. В условиях декларированного политически федерализма, давление региональных элит на Москву постоянно возрастает и средства перераспределяются отнюдь не в пользу экономически самых слабых, как показывает пример Татарстана, руководство которого шантажировало страну своим сепаратизмом, или Москвы, которой по-прежнему достается львиная доля ресурсов. Страдают же от этого прежде всего рядовые граждане, которым выпала участь жить в провинции, на депрессивных или бесперспективных территориях.

В условиях, когда объем имеющихся ресурсов сокращается со скоростью шагреневой кожи, а на пути выравнивания условий жизни стоят как дефицит ресурсов, так и политические интересы бизнес- и административной элиты, когда преимущества рынка в силу высокой монополизации и криминализации проявляются, а административные и силовые рычаги во многом утеряны — перспективы такого российского «федерализма» выглядят печально. Помимо сепаратизма ряда национальных образований (от которого опять же будет страдать большинство бесправного населения), российским регионам угрожает натурализация и примитивизация их хозяйственных структур и региональная автаркия (экономическая замкнутость). Пока же проблемы бюджетного перераспределения решаются через не оформленую Законом лоббистскую деятельность, а также через подковерную аппаратную борьбу. Все это еще больше увеличивает институциональную неустойчивость в России, неуверенность населения и бизнеса в завтрашнем дне, а значит — провоцирует углубление кризиса.

С 1997 г. к этому добавились и частые смены кабинетов федерального правительства, которые иначе как самодурством не назовешь. Имея целью сохранение власти нынешнего Президента и стоящих за ним группировок, они еще больше расшатывают федеративные отношения и вызывают глухое недовольство даже лояльных к ельцинской власти аппаратчиков в регионах, которым приходится заново «налаживать отношения» в московских коридорах власти и добиваться выполнения уже принятых ранее решений и предоставленных льгот для своих регионов.

(Например, для республики Коми это прежде всего проблемы, связанные с угольной отраслью. Себестоимость углей Печорского бассейна столь высока, что справиться Республике своими силами с проблемами реструктуризации шахт, переселения северян и т.д. нет возможности).

Сейчас федеративные отношения в России, как и ее экономику и политику в целом, подрывает огромное недоверие, которое испытывают регионы к Центру, из-за непредсказуемости ее политики, друг к другу в силу несправедливого распределения скудеющих ресурсов, к регионам, проявившим тенденции к сепаратизму. Население не доверяет властям любого уровня. Какие-либо серьезные реформы без преодоления этой инерции недоверия попросту невозможны.
 

И в дальнейшем проблемы отношения Центра и регионов решались через сговор центральной и региональных бюрократий. Базовой стратегией всесильных провинциальных владык становилась политика обмена внешней лояльности федеральной исполнительной власти на свободу рук на своей территории. Как замечает главный редактор журнала «Федерализм» С.Валентей: «Вместо того, чтобы акцентировать внимание на разработке модели реформы, учитывающей действительные интересы территориальных общностей, был избран порочный способ снятия противоречий: сговор центральной и региональных бюрократий» и таким образом возможный развал страны выступает как плата за политическое выживание бюрократии.

Мало кто возьмется оспаривать также тезис о том, что современная Россия переживает не только кризис экономики и политики, но и кризис культуры, обусловленный кризисом прежней идентичности, и судорожным поиском новых ценностей. Образовавшийся после распада прежней системы культурно-ценностный вакуум заполняется отнюдь не безобидными псевдокультурными метастазами, в том числе и агрессивно-националистического толка, а также подрывает трудовой этнос населения. Характер современного российского рынка, где процветают обман и спекуляция, подрывает ценность честной жизни, труд теряет свою привлекательность на фоне длительных задержек зарплаты и ее мизерности. Современная Россия имеет колоссальное культурно-историческое наследие, но ее современное состояние мало способствует выработке у людей таких идеалов, которые бы побуждали их любить такую Родину. Распад государств начинается в душах людей и лишь потом наносится на карты.

Довольно часто состояние дел в современной России, где слабеет центр единого государства, разрушаются экономические и культурные связи между территориями, дырявится «ткань» единого правового пространства, а в отношения между выше- и нижестоящими руководителями разного уровня привносятся отношения личной зависимости и покровительства и т.д. характеризуется как «феодализация» России. Такое определение очень неуклюжее. Современный «феодализм» (конечно, в кавычках) имеет очень много различий с историческим состоянием феодальной раздробленности или единого княжества-царства-империи на Руси, но что-то заставляет многочислоенных авторов не только в популярных, но и научных публикациях прибегать к этому термину. Как назвать рынок без капитализма в современном его понимании? Какой оценки заслуживает ситуация, когда «удельный президент, глава или губернатор» открыто нарушает законы единого государства и избегает при этом ответственности в обмен на лояльность Президенту в Кремле? С чем связать беспрецедентное разрушение экономического потенциала и демодернизацию экономики страны в целом?

Научно-промышленный рывок СССР, социалистическая модернизация, достижения в области науки и культуры, высокий уровень образования соседствовали с крайне жестким и архаическим политическим устройством, отсутствием гражданских и демократических навыков у населения страны. И эта политическая ущербность России, ее контраст, скажем, с достижениями ВПК или образовательным уровнем теперь уничтожает достижения советского периода. Политическая свобода для руководителей и структур, не знающих, что это такое, оборачивается произволом с их стороны. И произвол «феодального» уровня в политике стремится сейчас низвести к своему уровню и экономику, и культуру, и жизненный уровень населения, не умеющего защищаться от московских и местных «феодалов».
 

Но даже если Центр в следующем десятилетии и будет проводить более разумную экономическую и региональную политику, объективно существующее неравенство регионов усилит эффект диверсификации³.
В России историко-культурные, религиозно конфессиональные, социально-экономические, территориально-географические различия выражены заметно сильнее, чем в других странах. Другое дело, что в эпоху советской централизации эти различия нивелировались.

В России сейчас немало сторонников возврата к унитарной модели государственного устройства.