Нa недавней конференции в Вене по рассмотрению действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе было принято принципиально важное решение об его усовершенствовании или модернизации. Это означает, что Договор об ОВСЕ должен быть приведен в соответствие с теми изменениями в военно-политической ситуации в Европе, которые произошли на континенте с момента его заключения в ноябре 1990 г.

Решения конференции по этому вопросу были достаточно конкретны как по срокам, так и по исполнителям. Было определено, что общие контуры намеченных в Договоре изменений должны быть выработаны ко времени проведения встречи ОБСЕ на высшем уровне в Лиссабоне в декабре 1996 г. Подготовка изменений поручена Совместной Консультативной Группе (СКГ), которая была создана в соответствии с текстом ДОВСЕ (статья XVI) для контроля за его выполнением и "может предлагать поправки к настоящему Договору".

Возможность внесения поправок или изменений в Договор была таким образом изначально предусмотрена в самом его тексте, причем не только в уже упомянутой статье XVI. В статье XVIII говорится, что "государства-участники" продолжат переговоры "с целью развития настоящего Договора". А в статье XIX, где отмечен бессрочный характер Договора, прямо указывается, что "он может быть дополнен последующим договором". В статье XX изложен порядок принятия поправок к Договору государствами-участниками.

И тем не менее, несмотря на наличие в Договоре упомянутых статей и положений, вопрос о внесении поправок в Договор оказался достаточно сложным для российской дипломатии, которая с 1993 года стала выступать за то, чтобы в ДОВСЕ были учтены новые реалии, возникшие после ликвидации Организации Варшавского Договора. Ведь Договор был изначально построен на обеспечении военного равновесия (по численности основных видов вооружений) между двумя основными группами государств в Европе.

Уход с военно-политической сцены одной из этих групп - ОВД, безусловно создал совершенно новую ситуацию, которая вполне подпадает под известный принцип международного договорного права - "rebus sic stantibus", т.е. "неизменность обстоятельств". Он подразумевает, что договоры между государствами могут сохранять свою действенность лишь при сохранении обстоятельств или ситуации, существовавших при их заключении.

Однако вопреки этой очевидности, некоторые государства - участники Договора достаточно долго продолжали как бы не замечать того, что произошло, и настаивать на безусловном выполнении ДОВСЕ со стороны России, хотя именно ее безопасность, а точнее говоря, военно-политический статус, в наибольшей степени пострадали в результате ликвидации Варшавского Договора. Потери России, в том числе и непосредственно материально-финансовые, связанные с форсированным выводом войск из бывших стран - участниц ОВД, не были до сих пор в достаточной степени компенсированы.

Определенный прорыв был достигнут совсем недавно, на уже упомянутой конференции, где государства - участники ДОВСЕ также приняли во внимание интересы России по вопросам фланговых ограничений и в отношении сроков уничтожения части вооружений, переброшенных в свое время за Урал, т.е. за пределы района применения Договора.

Хотя решения конференции в Вене открыли путь для совершенствования ДОВСЕ, поставленная задача подготовить в сжатые сроки полноценный документ, удовлетворяющий всех участников Договора, а иначе он не будет принят в силу правила единогласия, заложенного в его первоначальном тексте, представляется весьма сложной. Это обусловлено как комплексным характером самого Договора, так и сохраняющимися различиями в подходах государств-участников к идее внесения в него поправок.

До сих пор значительная часть участников настроена против существенных изменений в Договоре и на то, чтобы ограничиться коррективами скорее косметического характера. Они согласились с необходимостью начать работу над модификацией Договора, лишь осознав, что в противном случае начнется процесс его ускоренной эрозии и он может вскоре просто потерять свое значение, а это объективно противоречит интересам безопасности практически всех государств Европы. Ведь Договор ОВСЕ создал важные международно-правовые рамки для предсказуемости и прозрачности военной деятельности и оборонного строительства, т.е. для поддержания стратегической военной стабильности на континенте. Ныне мало кто реально заинтересован в ликвидации подобной стабильности.

Правда, есть еще одно направление мысли, которое можно назвать радикальным, поскольку оно нацелено на коренной пересмотр ДОВСЕ прежде всего с точки зрения максимального охвата дальнейшими ограничениями вооруженных сил. Например, распространить их на внутренние войска или силы безопасности. Однако идеи такого рода пока носят характер предварительных разработок и не сформулированы в виде сколько-нибудь законченных предложений.

Позиция российской стороны, которая до сих пор проявляла наибольшую активность в выдвижении новых идей, хотя бы в самой общей форме, в отношении изменений в ДОВСЕ исходит из реалистических предпосылок и определяется стремлением внести в него такие поправки, которые привели бы Договор в соответствие с переменами в военно-политической обстановке на континенте после роспуска Организации Варшавского Договора и в свою очередь повысили бы эффективность ДОВСЕ. В этом плане Россия не просто готова подкрепить делами свою приверженность Договору, но и подтверждает желание усовершенствовать его таким образом, чтобы сделать его еще более действенным инструментом обеспечения военной стабильности и соответственно всеобщей безопасности в Европе.

Главное направление возможных поправок в Договор, по мнению российской стороны, - это отход от прежнего деления Европы на военно-политические группы или блоки государств, которое было столь четко зафиксировано в нынешнем тексте ДОВСЕ.

Вполне естественно, что новые российские предложения относительно поправок к Договору намечают переход на национальные уровни ограничений обычных вооружений взамен групповых или блоковых. В действующем тексте Договора предусмотрены только блоковые или групповые потолки ограничения основных видов вооружений, при которых сохраняется возможность передачи национальных долей или подуровней какого-либо государства-члена блока другому государству-члену данной группы. В условиях существования двух военно-политических группировок подобная возможность не играла бы существенной роли, поскольку военное равновесие сохраняется. Но когда имеется лишь одна группировка, сама возможность такой передачи военного потенциала приобретает потенциально дестабилизирующий эффект, так как может восприниматься другими государствами как нарушение баланса и соответственно угроза безопасности.

Следующий важный элемент предлагаемых поправок - установление количественных ограничений, которые соответствовали бы рискам безопасности, имеющимся после завершения "холодной войны", - рассчитан на то, чтобы принять во внимание новую ситуацию в сфере безопасности, складывающуюся в Европе. Например, как отражение прежнего военного противостояния в центре Европы согласно Договору сохраняются максимальные потолки вооружений. Однако их нынешняя величина не связана с нынешней обстановкой в этом регионе континента.

В российском подходе к возможным изменениям в Договоре нашел отражение также факт сохранения в Европе лишь одного военно-политического союза - НАТО. Следует иметь в виду, что планы расширения НАТО в случае их полной реализации в виде распространения военных структур альянса на территорию ряда государств Центральной и Восточной Европы грозят окончательно подорвать Договор об обычных вооруженных силах в Европе, так как приведут к радикальному изменению военного баланса в центре континента. Логично предположить, что некоторые государства, в частности Россия, в подобном случае будут вынуждены прибегнуть к применению 2 и 3 пунктов статьи XIX, где предусмотрена возможность выхода из Договора при изменении обстановки или нарушении военного равновесия. К сожалению, тогда и модернизация Договора окажется беспредметной.

Поэтому в качестве минимальной меры предосторожности предлагается предусмотреть сохранение в любом случае ограничения на совокупные военные потенциалы военно-политических союзов в Европе. Имеется в виду, что, если, например, НАТО примет в свой состав новых членов, то тем не менее общие количественные потолки вооружений для данного союза должны быть сохранены на прежнем уровне. Это подразумевает необходимость проведения альянсом при данных обстоятельствах дополнительных сокращений обычных вооруженных сил в одностороннем порядке.

Хотя по вполне понятным причинам такая идея, мягко говоря, не вызывает энтузиазма у части натовцев, а также некоторых представителей государств, пожелавших вступить в этот альянс, она полностью закономерна и обоснована в международно-правовом отношении.

Во-первых, вышеупомянутое положение вытекает из духа и буквы Договора ОВСЕ, в котором четко закреплен принцип ненанесения ущерба безопасности ни одной из сторон (статья XIX).

Во-вторых, уже имеется международно-правовой прецедент принятия государством- участником ДОВСЕ односторонних дополнительных обязательств по сокращению своих вооруженных сил. Например, при заключении в сентябре 1990 г. Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии ФРГ обязалась дополнительно сократить свои вооруженные силы примерно на ту же величину, которая соответствовала размерам армии ГДР, до создания объединенного государства.

Очевидно, однако, что при внесении такого положения в модифицированный Договор потребуется дать более четкое определение понятия военного союза и его отличия от других форм региональных организаций, в частности структур коллективной безопасности.

Отход от чисто блокового принципа и переход к новой архитектонике Договора диктует также совершенствование контрольного механизма, т.е. обеспечение его перевода с группового на национальную основу.

Российская позиция применительно к изменениям в Договоре также предполагает, что должны быть изъяты из него положения о так называемых фланговых ограничениях, которые изначально касались лишь Советского Союза, а ныне затрагивают Россию и Украину. В современных условиях эти два государства имеют все основания рассматривать подобные ограничения как дискриминационные и в конечном итоге наносящие ущерб их безопасности.

По мнению российских экспертов, существенным недостатком Договора в нынешней форме является отсутствие какого-либо положения или просто ссылки на возможность возникновения кризисной или конфликтной ситуации в районе применения ДОВСЕ. Логичным поэтому представляется намерение исправить этот дефект и внести в модифицированный Договор положения, касающиеся именно таких ситуаций. В данном вопросе мысль наших экспертов идет как бы по двум направлениям:

а) повысить устойчивость контроля над обычными вооруженными силами; б) предусмотреть возможность принятия государствами-участниками таких мер по повышению своей безопасности, включая временное увеличение вооруженных сил, с целью содействия урегулированию кризисной или конфликтной ситуации, которые при этом не могли бы быть расценены как нарушение Договора.

Второй вариант мог бы быть распространен и на возможность формирования государствами-участниками дополнительных вооруженных контингентов с целью последующего участия в миротворческих операциях по линии ООН или ОБСЕ.

Не исключается также возможность некоторого расширения перечня охватываемых ограничениями вооружений. Например, в свое время еще в период работы над Договором в перечень ограничений были внесены мостоукладчики. При этом имелось в виду несколько ограничить наступательные возможности бронетанковых сил. Ныне аналогичным образом в разряд ограничиваемой боевой техники могут быть включены самолеты-заправщики. Логика здесь такова, что такой шаг опять же уменьшит дальность действия боевой авиации.

Накопленный за годы реализации Договора ОВСЕ опыт ликвидации больших масс обычных вооружений показал, что это очень трудоемкий дорогостоящий процесс. В силу этого обстоятельства вполне обоснованным выглядит предложение внести в Договор поправку относительно более тесного сотрудничества и даже кооперирования в вопросах ликвидации вооружений, а кроме того, предусмотреть возможность оказания финансовой поддержки тем государствам-участникам, которым пришлось взять на себя слишком большое бремя по сокращению вооружений.

Российские эксперты считают также, что возникла необходимость предусмотреть дальнейшее расширение круга государств-участников Договора, а их сейчас 30 (включая некоторые республики бывшего СССР, присоединившиеся к нему уже после подписания ДОВСЕ), поскольку на политической карте Европы появились новые государства, в частности на Балканах, на территории бывшей Югославии, находящейся вне рамок района применения. Не надо исключать присоединения к Договору некоторых ныне нейтральных стран, ранее не участвовавших в нем. Разумеется, это возможно, если в этих странах придут к выводу, что присоединение к ДОВСЕ в нынешних условиях упрочит безопасность этих государств.

Соответственно нуждается ныне в уточнении и район применения (географическая сфера действия) Договора, особенно принимая во внимание факт участия в нем как блоковых, так и неблоковых государств, расположенных не только в Европе, но и за пределами континента. Если действительно произойдет дальнейшее расширение числа участников Договора, то на практике это придаст ДОВСЕ статус общеевропейского и даже отчасти евразийского международно-правового документа.

Наконец, закономерным является вопрос о том, в какой именно форме могли бы быть внесены изменения в Договор ДОВСЕ? Исходя из уже сложившейся практики в области заключения международных договоров, включая сферу контроля над вооружениями, можно полагать, что все поправки и нововведения в ДОВСЕ могли быть изложены в отдельном документе, которому могла бы быть придана форма дополнительного договора, протокола или приложения к нему.

В этой связи можно было бы напомнить, что в свое время очень существенное дополнение в известный Договор между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны (ПРО) было внесено в форме Протокола к основному тексту (там говорилось, что стороны будут иметь право сохранить лишь по одной противоракетной системе вместо двух, зафиксированных в самом тексте Договора).

Такая форма действительно более удобна, поскольку позволяет избегать внесения поправок в первоначальный текст. Любые последующие дополнения к договорам после их соответствующего утверждения рассматриваются как полностью правомерное развитие или уточнение оригинального текста международного договора.