В 1999 г. многие государства СНГ, и прежде всего Россия, Таджикистан, Армения, Киргизия и Грузия, столкнулись с многочисленными фактами терроризма, что резко актуализировало вопрос о совершенствовании сотрудничества в борьбе с ним.

Вопросы сотрудничества правоохранительных органов участников СНГ в противодействии терроризму, как известно, неоднократно обсуждались на встречах глав государств и правительств, министрами внутренних дел и обороны, руководителями спецслужб и органов безопасности стран Содружества.

Итогом этих переговоров стало решение об образовании межгосударственного антитеррористического центра участников СНГ.

Большое значение в деле сотрудничества государств СНГ в борьбе с терроризмом имеют вопросы правового характера, касающиеся как самого понятия современного терроризма, так и регламентации деятельности правоохранительных органов по борьбе с ним.

Уже 8 декабря 1998 г. Межпарламентская ассамблея (МПА) государств - участников СНГ приняла Модельный закон "О борьбе с терроризмом".

Следует подчеркнуть, что модельные законы, принимаемые Межпарламентской ассамблеей СНГ, служат целям сближения национально-государственных законодательств, и тем самым - способствуют формированию единого правового пространства СНГ. Это положение особенно важно для отрасли уголовного права.

Сами по себе нормы модельных законов не являются действующими, "работающими", но содержат те принципы, нормы и положения, которые тем или иным образом должны быть реализованы в национальном законодательстве государств - членов СНГ.

В этой связи интересно познакомиться с некоторыми положениями Модельного закона СНГ "О борьбе с терроризмом", поскольку он является неким прообразом межгосударственного соглашения участников СНГ. Отметим, что в настоящее время специальный закон "О борьбе с терроризмом" принят лишь в России и вступил в действие 4 августа 1998 г. В других же государства СНГ только ведется разработка подобных законопроектов. Следует также подчеркнуть, что в мире имеется ряд региональных соглашений о борьбе с терроризмом.

Первым из них явилась Европейская конвенция о противодействии терроризму, принятая в рамках государств, входящих в Совет Европы, и вступившая в силу в августе 1978 г.

В апреле 1996 г. и в ноябре 1998 г. в Лиме (Перу) и в Мардель-Плате (Аргентина) на межамериканских конференциях по борьбе с терроризмом был принят Межамериканский план противодействия этой угрозе.

На конференции министров Лиги арабских государств в Каире в июле 1996 г. был выработан проект общеарабской стратегии противодействия терроризму.

В июле 1999 г. саммит Организации африканского единства принял Африканскую конвенцию по предупреждению и борьбе против терроризма.

По своему содержанию многие из перечисленных документов близки к содержанию Модельного закона СНГ "О борьбе с терроризмом".

В связи с реальной угрозой со стороны "исламского" экстремизма, как известно, поддерживаемого как талибскими правителями Афганистана, так и "террористом № 1 современности" Усамой бен Ладеном, 21 апреля 2000 г. правительства Киргизии, Казахстана, Таджикистана и Узбекистана подписали в Ташкенте договор о совместных действиях по борьбе с терроризмом, политическим и религиозным экстремизмом и иными угрозами стабильности безопасности региона.

Не остались в стороне от объективного процесса создания основ сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом и другие государства - участники СНГ.

Первое подобное соглашение было подписано 12 участниками СНГ в мае 1995 г. в Тбилиси в рамках соглашения о борьбе с организованной преступностью.

Целью принятия Модельного закона "О борьбе с терроризмом" являлась более четкая и единообразная регламентация этого важного направления деятельности правоохранительных органов и служб безопасности государств СНГ.

Цель противодействия терроризму по определению ст. 2 этого закона заключается в обеспечении безопасности личности, общества и государства.

Статья 4 Закона определяет терроризм как приготовление, покушение или совершение лицом-одиночкой, группой или террористической организацией акта или актов терроризма.

Последние могут представлять собой взрыв, поджог или иные действия, создающие опасность гибели людей, причинения иного значительного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, или оказания воздействия на принятие решений органами власти, или покушение на убийство государственного или общественного деятеля с целью прекращения его политической деятельности, а также угроза совершения этих действий.

Помимо этого к числу террористических относится ряд деяний, предусмотренных международными конвенциями о защите дипломатического персонала, об обеспечении безопасности полетов гражданской авиации и другими.

Под террористической группой понимается группа лиц, по предварительному сговору совершающая приготовление или покушение на совершение действий, являющихся террористическими.

Террористическая организация представляет собой устойчивое объединение двух и более лиц, заранее объединившихся для совершения актов терроризма, а также объединение групп террористов с этой же целью.

К основным принципам борьбы с терроризмом (ст. 3 Закона) отнесены:

• законность;
• приоритет мер предупреждения терроризма;
• неотвратимость наказания виновных за осуществление террористической деятельности;
• сочетание гласных и негласных методов борьбы с терроризмом;
• приоритет защиты лиц, подвергающихся опасности в результате совершения акта терроризма.

Фактически к принципам также отнесено (п. 5 ст. 7) и вынужденное причинение вреда здоровью и жизни террористов должностными лицами органов, осуществляющих борьбу с терроризмом, если оно совершается в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости.

Для обеспечения законности в борьбе с терроризмом за этим направлением деятельности правоохранительных органов осуществляется прокурорский надзор и судебный контроль.

Судопроизводство по делам о терроризме осуществляется в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления, иные юридические лица независимо от форм собственности, должностные лица обязаны оказывать содействие органам, ведущим борьбу с терроризмом.

К мерам по предупреждению терроризма ст. 9 Закона относит:

• запрет на территории государств СНГ деятельности, связанной с пропагандой терроризма, созданием и функционированием террористических организаций;
• принудительное прекращение (ликвидация) по решению суда деятельности общественных и иных организаций, причастных к совершению актов терроризма либо пропагандирующих терроризм;
• заявление о привлечении к ответственности организации направляется в суд уполномоченным прокурором.

Для выявления терроризма правоохранительные органы и спецслужбы вправе использовать все силы, средства и методы, предусмотренные Законом об оперативно-розыскной деятельности, в том числе проведение контртеррористических операций с привлечением боевых антитеррористических групп.

В целях пресечения терроризма могут применяться любые установленные законодательными актами государств меры, вплоть до физического уничтожения террористов при проведении контртеррористических операций.

Правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции определяется ст. 13 модельного закона. (В российском Законе "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. порядок проведения контртеррористических операций определяется ст. 10-16. Статья 13 Модельного закона идентична той же статье российского закона.)

При проведении контртеррористических операций в целях сохранения жизни и здоровья людей, материальных ценностей, а также использования возможности пресечения акта терроризма без применения силы допускается (ст. 14 Модельного закона) ведение переговоров с террористами. При этом ведение переговоров не может служить основанием или условием освобождения террористов от ответственности за совершенные деяния.

Статья 15 Модельного закона, равно как и та же статья отечественного Закона "О борьбе с терроризмом", устанавливает ряд ограничений на распространение информации о терроризме.

Так, не допускается распространение информации:

• раскрывающей приемы и тактику проведения контртеррористических операций;
• способной затруднить проведение таких операций и создать угрозу жизни и здоровью людей;
• служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма;
• содержащей сведения о сотрудниках правоохранительных органов и спецслужб, участвующих в контр-террористических операциях, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанных операций.

Однако в ст. 15 российского закона не вошло следующее важное положение ч. 2 ст. 15 Модельного закона: лица, распространившие указанную информацию, привлекаются к ответственности в судебном порядке в соответствии с действующим законодательством.

К сожалению, в отечественном Законе "О борьбе с терроризмом" не содержится и следующего важного положения об освобождении от ответственности за терроризм, содержащееся в ст. 18 Модельного закона. Эта статья гласит: "Лицо, совершившее предусмотренное действующим законодательством уголовно наказуемое деяние, подпадающее под данное настоящим Законом определение акта терроризма, приготовление к акту терроризма либо покушение на его совершение, а также соучастие в таком деянии, может быть освобождено от уголовной ответственности или наказания, если оно добровольно заявило органам власти о свершенном деянии, активно способствовало его раскрытию, возместило причиненный ущерб или иным образом загладило причиненный вред, и если в действиях этого лица не содержится состав иного преступления".

Однако подобная оговорка имеется в примечаниях к ст. 205 и 206 Уголовного кодекса России, предусматривающим ответственность за терроризм и захват заложников.

Следует также отметить, что введение аналогичного положения в уголовное законодательство Италии в свое время позволило нанести существенные удары по терроризму в этой стране.

4 июня 1999 г. в Минске представители правительств государств СНГ - за исключением Белоруссии, Украины, Узбекистана и Туркменистана подписали Договор о борьбе с терроризмом.

25 статей этого документа дополнительно регламентируют вопросы сотрудничества государств - участников СНГ в сфере противодействия терроризму как одной из угроз их национальной безопасности.

Договор рассчитан на пять лет с последующей пролонгацией на этот же срок, если его участники не примут иное решение (ст. 23).

Важной отличительной чертой Договора является то, что здесь впервые сформулировано юридическое понятие технологического терроризма.

В соответствии с этим определением, технологический терроризм - это "использование или угроза использования ядерного, радиологического, химического или бактериологического (биологического) оружия или его компонентов, патогенных микроорганизмов, радиоактивных и других вредных для здоровья людей веществ, включая захват, выведение из строя и разрушение ядерных, химических или иных объектов повышенной технологической и экологической опасности, систем жизнеобеспечения городов и иных населенных пунктов, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, оказания воздействия на принятие решений органами власти, для достижения политических, корыстных или любых иных целей, а также попытка совершения одного из перечисленных преступлений в тех же целях, осуществление руководства, финансирование или участие в качестве подстрекателя, сообщника или пособника лица, которое совершает или пытается совершить такое преступление".

Каждая из Договаривающихся Сторон, в соответствии со ст. 3 Договора должна указать свои компетентные органы, ответственные за его выполнение и которые имеют право сноситься между собой непосредственно, минуя обычную межгосударственную процедуру.

Как известно, в соответствии со ст. 6 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" в РФ такими компетентными органами являются ФСБ, МВД, Служба внешней разведки, Федеральная служба охраны, Министерство обороны и Федеральная пограничная служба.

В соответствии со ст. 6 Стороны обязуются совместно вырабатывать рекомендации для достижения согласованных подходов к нормативно-правовой регламентации вопросов предупреждения террористических актов путем взаимных консультаций.

Сотрудничество компетентных органов - участников соглашения осуществляется (ст. 7) как на основании запросов одной из заинтересованных сторон, или по инициативе компетентного органа, полагающего, что такое сотрудничество будет представлять интерес для другой стороны.

По просьбе запрашивающей стороны компетентные органы запрашиваемой стороны должны принять необходимые меры для обеспечения конфиденциальности факта поступления запроса, его содержания и сопровождающих его документов, а также факта оказания содействия.

Согласно ст. 9 запрашиваемая сторона может полностью или частично отказать в исполнении запроса, если она полагает, что его исполнение может нанести ущерб суверенитету, безопасности, общественному порядку или другим ее существенным интересам либо противоречит ее законодательству или международным обязательствам.

В оказании содействия может быть отказано, если деяние, в соответствии с которым поступил запрос, не является преступлением по закону запрашиваемой стороны.

Запрашивающая сторона должна быть письменно уведомлена о полном или частичном отказе в исполнении запроса с указанием причин отказа.

Результаты исполнения запроса, полученные запрашивавшей стороной (ст. 10), не могут быть использованы в иных целях, чем те, что были указаны в запросе, без согласия запрашиваемой стороны.

В соответствии со ст. 12 по запросу или с согласия одной из Договаривающихся Сторон могут направляться представители компетентных органов другой Стороны, включая специальные антитеррористические формирования, для оказания методической, консультативной или практической помощи.

Статьи 12-15 Договора касаются вопросов взаимодействия Сторон при проведении специальных мероприятий, при оказании методической и консультативной помощи.

Надлежащее исполнение рассмотренного Договора его участниками призвано стать надежным заслоном перед угрозой терроризма.

Принятием указанных межгосударственных соглашений участниками СНГ было очерчено совместное правовое поле в области противодействия и борьбы с современным терроризмом во всех его проявлениях.