Разностороннее развитие международных связей России, а также усиление самостоятельной внешней деятельности субъектов Федерации в последние годы объективно повышают значение приграничного сотрудничества как одной из составляющих нашей внешнеполитической линии. Этому способствует и вступление России в Совет Европы (СЕ), где такое сотрудничество считается важной частью строительства взаимоотношений в пределах единого общеевропейского пространства и обеспечения безопасности на континенте. В немалой степени на такой подход СЕ воздействует практика Европейского Союза, руководители которого считают, что дальнейшая интеграция в его рамках достижима, только если соответствующее строительство "сверху" будет дополняться укреплением связей сотрудничества "снизу", т.е. между региональными и местными властями соседних государств. Предстоящее вступление в ЕС восточноевропейских стран объективно усилит значение этого процесса и придвинет его вплотную к границам России.

В стенах "общеевропейского дома" взаимоотношения по приграничному взаимодействию осуществляются прежде всего на основе Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, подписанной 21 мая 1980 г. в Мадриде и Дополнительного протокола к этой Конвенции, подписанного 9 ноября 1995 г. в Страсбурге.

Начало современному процессу перехода от "Европы государств к Европе регионов" на континенте было заложено в конце 60-х годов в результате решения актуальных в то время задач по интеграции западноевропейских стран. Поиск новых, более институализированных форм взаимодействия привел к появлению межправительственных комиссий по региональному и приграничному взаимодействию, занявшихся созданием межрегиональных структур - так называемых "приграничных рабочих сообществ". Первоначально они, в силу обстоятельств, организационно оформились лишь на Северо-Западе Европы - наиболее густонаселенной и промышленно развитой территории со схожими проблемами и потребностями населения. Базовым здесь (хотя были и более ранние) принято считать сформированное в 1976 г. бельгийско-нидерландско-германское территориальное образование "Маас-Рейн", получившее в 1991 г. статус "Сообщества международного трансграничного сотрудничества". Сегодня в Европе из 235 административно-территориальных единиц (области, кантоны, регионы и т.п.) 70 являются приграничными и практически все они в той или иной форме участвуют в трансграничной кооперации. Кроме национальных и местных органов власти сюда также привлекаются деловые круги и общественные организации соответствующих стран.

Территориально основные направления развития еврорегионов можно определить следующим образом. Это - так называемая "Альпийская дуга", куда входят приграничные регионы Франции, Германии, Италии, Австрии, Швейцарии и Лихтенштейна, бассейны Балтийского, Баренцева и Черного морей с прилегающими странами, в том числе в зонах СБЕР, СГБМ и ЧЭС, а также Средиземноморья, где функционирует ассоциация МЭДА, объединяющая страны ЕС и одиннадцать других государств.

В связи с произошедшими с начала 90-х годов политико-географическими изменениями, концепция формирования трансграничных сообществ была воспринята странами Восточной и Центральной Европы. По оси центрально-европейских границ от Адриатики до Балтики было сформировано свыше десятка еврорегиональных образований. Особую активность в этом процессе проявляет Польша, ставшая к настоящему времени инициатором создания уже 9 еврорегионов и среди них в числе первых "Померания" (1992 г., Польша - Германия - Чехия) и "Карпаты" (1993 г., Венгрия, Польша, Румыния, Словакия, Украина).

Весь ход послевоенной истории в Европе наглядно демонстрирует, что динамика развития международных отношений подразумевает наличие в той или иной форме контактов между приграничными государствами и на местном уровне. Регионы должны иметь право играть присущую им роль в выполнении государственных задач, особенно тех, решение которых осуществляются на их территории. По мнению европейских экспертов, расширение роли регионов на основании изменения внутреннего законодательства неизбежно ведет к увеличению сферы ответственности приграничных сообществ. Но при этом следует неукоснительно руководствоваться признанием того неоспоримого фактора, что нахождение какого-либо региона в составе государства должно превалировать по отношению к его участию в различного рода при- и трансграничных сообществах (объединениях), а также безусловным сохранением приоритета государственного регулирования границы, таможенных пошлин и т.п. Выработанные на сегодняшний день схемы сотрудничества весьма разнообразны. В зависимости от условий и целей создаваемых сообществ они, в обязательном порядке, первоначально в соответствии с существующими в ЕС нормами ответственности стран-членов за международные связи своих регионов, оформляются соответствующими межгосударственными соглашениями. В результате регионы наделяются полномочиями входить в отношения со своими возможными партнерами по другую сторону границы. Соблюдение данной последовательности способствует реализации государственной внешней политики через приграничные связи.

Анализ деятельности существующих межрегиональных трансграничных сообществ в целом показывает тенденцию к активному увеличению их числа на фоне несомненных позитивов в решении локальных проблем в самых разнообразных сферах. Особенно это видно на примере стран Шенгенской группы, где Совет Европы и Европейский Союз планомерно предпринимают шаги, направленные на обеспечение свободы общения и создание оптимальных условий для профессиональной и иной деятельности жителей сопредельных территорий. Значительна здесь роль Комиссии Европейских Сообществ, оказывающей через свои программы действенную помощь в решении вопросов, связанных с постепенным размыванием внутриевропейских границ и исчезновением экономических барьеров. В роли мотора этого процесса выступает Германия.

Вместе с тем еврорегионы с участием стран ЦВЕ и Балтии изначально создавались скорее по политическим, чем по экономическим мотивам. Стимулом здесь стал проводимый этими странами после распада Варшавского Договора последовательный курс на вхождение в структуры Европейского Союза и НАТО. Вполне очевидно, что тем самым эти государства стремятся по возможности быстрее подключиться к процессу европейской интеграции, адаптировать свои системы к "евро" параметрам, унифицировать товарные рынки и т.п. К примеру, семилетний, начиная с 1992 г., опыт существования региона "Померания" свидетельствует о том, что, несмотря на имеющиеся пробелы, трансграничные сообщества с участием регионов стран ЦВЕ постепенно вырабатывают свои финансовые и управленческие механизмы взаимодействия, решают не только хозяйственные, но и социальные и гуманитарные вопросы в отношениях между соседними территориями.

В российской внешней политике в последние годы приграничные связи также стали играть заметную роль. Ее направления и приоритеты, сформировавшиеся в последнее время, включают в себя в качестве одной из возможных форм международного регионального взаимодействия отношения с приграничными государствами ближнего и дальнего зарубежья. Они сформулированы в "Основных положениях региональной политики в Российской Федерации", утвержденных 3 июня 1996 г. Этими положениями предусматривается содействие укреплению экономических, социальных, культурных, административных и иных международных связей субъектов Федерации, в том числе с соседними государствами, что, несомненно, является одним из важнейших факторов поддержания общественно-политической стабильности, обеспечения национальной безопасности в ее пограничном пространстве. Участие России в процессе общеевропейской интеграции также представляется весьма актуальным и своевременным, особенно учитывая активизацию здесь стран Центральной и Восточной Европы, Балтии. Не остаются в стороне Украина, Белоруссия и Молдавия. Для России разностороннее развитие международных связей на местном уровне бесспорно может и должно стать важным и полезным компонентом ее отношений с другими государствами, тем более что практически внешняя деятельность приграничных и прибрежных регионов России (а это почти половина субъектов Федерации) уже стала объективной реальностью. Нельзя не учитывать и то, что участие в системе международной субрегиональной трансграничной кооперации позволяет регионам регулировать некоторые собственные проблемы экономического и социального характера без помощи федерального Центра, бюджетные возможности которого весьма ограничены.

Исходя из ряда объективных причин, в том числе общего уровня экономического и социального развития, в настоящее время наиболее перспективными с точки зрения подключения к системе трансграничного сотрудничества представляются те области России, которые граничат со странами ЦВЕ и Северной Европы и уже в той или иной мере вовлечены в процесс многосторонних связей в рамках СГБМ и СБЕР.

Примером может служить укрепление основ развития сотрудничества Мурманской области с прилегающими административно-территориальными единицами Финляндии и Норвегии, Калининградской области - с соседними районами Польши и Литвы. Представители последней приняли, в частности, участие в создании так называемого трансграничного Союза "Неман", но, по объективным причинам, воздержались от подписания его уставных документов. Несмотря на это, присоединение России к данному союзу "трех" по-прежнему актуально, так как при соблюдении необходимых условий будет способствовать жизнеобеспечению Калининградской области, развитию приграничной инфраструктуры, тем более, что создание вышеупомянутого еврорегиона уже привлекло внимание Комиссии Европейских Сообществ, а это напрямую связано притоком сюда целевых финансовых средств ЕС, предназначенных для осуществления различных программ (развитие предпринимательства, транспортной инфраструктуры, экологии и т.п.). Просматриваются позитивные перспективы деятельности еще двух трансграничных объединений еврорегионов "Балтика" с участием Калининградской области, приграничных территорий Южной Швеции, Северной Польши, Северной Литвы и Западной Латвии и "Сауле" с участием восточных районов Калининградской области, Западной Литвы и Южной Швеции. В январе 2000 г. сформирован еще один еврорегион - "Карелия", включающий приграничные территории Республики Карелия Российской Федерации и Восточной Финляндии.

Следует отметить, что от приграничных связей зависят в разной степени также вопросы создания особых экономических зон, упрощенного пересечения границы, открытия новых пунктов пропуска граждан, транспорта и товаров через границу, развития инфраструктуры и др.

Но нельзя закрывать глаза на тот факт, что многие субъекты Российской Федерации, исходя из своей, часто неоднозначной, экономической ситуации, и стремясь самостоятельно регулировать некоторые собственные проблемы экономического и социального характера, зачастую выходят на официальные политические контакты с руководством зарубежных государств и международных организаций, минуя при этом центральные власти. При этом они представляют свой регион как субъект международного права, что нередко наносит немалый урон общегосударственным интересам, а непродуманность и непроработанность тех или иных инициированных регионами договоренностей, имеющих международный характер, - ощутимый политический и экономический ущерб России в целом.

Следует признать, что этому направлению внешней политики России пока еще уделяется недостаточное внимание, в силу чего оно значительно отстает от реальных потребностей и имеющихся возможностей, в то время как необходимость его развития очевидна и неуклонно возрастает.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует основополагающий законодательный акт, определяющий понятие, цели и принцип приграничного сотрудничества, формы и порядок его осуществления, хотя на федеральном уровне и существует ряд законов, которые фрагментарно содержат правовые нормы по данному вопросу.

Российская Федерация в настоящее время развивает приграничное сотрудничество своих регионов с субъектами и административно-территориальными образованиями соседних иностранных государств преимущественно на основе двусторонних международных соглашений с этими государствами. Подписание 4 ноября 1999 г. Мадридской 1980 г. Конвенции и ее последующая ратификация Россией позволяют поднять на новую качественную ступень приграничное сотрудничество наших регионов с соседними государствами, которые в большинстве своем являются участниками этой Конвенции, сделают Российскую Федерацию равным партнером в отношениях с этими государствами.

Более того, после ратификации Конвенция станет, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, составной частью правовой системы Российской Федерации, укрепив тем самым нормативную базу приграничного сотрудничества.

В этой связи также становится очевидным, что развитие интеграционных процессов должно одновременно подкрепляться формированием и совершенствованием внутреннего правового поля, то есть принятием ряда внутренних законов, в том числе и о разграничении полномочий в этой сфере. Фундаментального обновления с учетом сложившихся в современных условиях реалий требует и уже существующая нормативно-правовая база трансграничного субрегионального сотрудничества с участием субъектов Российской Федерации.

В дополнениях по данной проблематике нуждаются не только региональные юридические акты, но и такие федеральные законы, как Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) и "Основные положения региональной политики в Российской Федерации" (1996 г.).

Насущной необходимостью является также завершение многолетней работы над Федеральным законом "О статусе приграничных территорий". Велением времени становится и начало работы над отдельным федеральным законом, определяющим цели, основные направления, приоритеты, организационные формы и механизмы приграничного сотрудничества, - закона, который бы послужил надежным правовым фундаментом для развития всей системы российской парадипломатии.

Помимо ранее упомянутой Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. и Дополнительного протокола к ней 1995 г., необходимо принять решение о присоединении России и к другим общеевропейским актам, затрагивающим в той или иной степени проблематику международного трансграничного взаимодействия.

В первую очередь к ним следует отнести: Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств 1992 г., Европейскую социальную хартию (пересмотренную) 1996 г., Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении 1989 г., Конвенцию об охране дикой фауны и флоры и природных средств обитания в Европе 1978 г. и др.

К сожалению, на фоне нынешних темпов развития трансграничного сотрудничества, играющего роль "строительной площадки" общеевропейского дома, активного присоединения к нему центрально- и восточноевропейских государств явно заметно отставание России. Для продвижения в этом направлении требуется наличие целостной общегосударственной концепции по данной проблеме, подкрепленной соответствующей правовой базой, а также усилиями всех заинтересованных сторон как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.