И.Барциц, кандидат юридических наук, действительный государственный советник РФ 3 класса

О дним из основных вопросов российской внешней политики сегодня является реализация подписанного 8 декабря 1999 г. Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства. Процесс интеграции двух государств подошел к этапу, за которым либо качественный прорыв, либо дискредитация самой идеи единства. Значение развития российско-белорусских отношений в последние годы трудно переоценить как для понимания интеграционных процессов на постсоветском пространстве, так и для самого существования российской государственности.

Однажды в истории российской государственности Белоруссия уже сыграла подобную роль.

После распада в 1917 г. единого Российского государства и образования на территории прежней Российской Империи целого ряда новых государств процессу их интеграции предшествовало поэтапное укрепление связей между Россией и Белоруссией. Поэтому при наблюдении за происходящими в современных российско-белорусских связях процессами формирования союзной государственности представляется важным понимание того, как это уже было в отношениях между двумя государствами.

В качестве исходных юридических документов, конституирующих два государства, Россию и Белоруссию, в качестве новых субъ-ектов международного права, следует считать принятую V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918 г. Конституцию РСФСР и принятый временным рабоче-крестьянским правительством Белоруссии 1 января 1919 г. Манифест об образовании БССР.

После Февральской революции 1917 г. в Минске была образована «Белорусская рада», провозгласившая своей целью достижение автономии в рамках Российской Республики.

После Октябрьской революции 1917 г. и установления Советской власти на незанятой немецкими войсками территории современной Белоруссии была образована Западная область РСФСР, в которую вошли земли Минской, Могилевской, Витебской и Виленской губерний.

Следует отметить, что вопрос об образовании БССР предполагалось первоначально решить на Съезде Советов Белоруссии в конце февраля 1918 г., но созыв съезда был сорван начавшимся 18 февраля 1918 г. наступлением германской армии.

Однако в августе 1918 г. германское командование было вынуждено подписать дополнительный договор с Россией, по которому обязалось в конце декабря того же года освободить территорию Белоруссии восточнее Березины. После того как в ноябре 1918 г. в Германии произошла революция, 13 ноября 1918 г. Совнарком РСФСР аннулировал Брестский договор. 10 декабря 1918 г. был освобожден г. Минск, и уже 21—23 декабря 1918 г. в Москве состоялся Всероссийский съезд белорусских секций РКП (б), принявший воззвание к трудящимся Белоруссии.

Принятию Манифеста от 1 января 1919 г. об образовании БССР предшествовало заседание ЦК РКП(б) от 23 декабря 1918 г., принявшее постановление об образовании БССР, и открытие 30 декабря 1918 г. в г. Смоленске I Съезда Коммунистической пар-тии (большевиков) Белоруссии, на котором было принято решение об образовании БССР, утверждено временное рабоче-крестьян-ское правительство Белоруссии и организационно оформлена КП(б) Белоруссии как составная часть РКП(б).

Состоявшийся вслед за этим 2—4 февраля 1919 г. I Всебелорусский съезд Советов принял Декларацию о провозглашении Белоруссии Советской Социалистической Республикой и Конституцию БССР. На съезде было подчеркнуто, что Белоруссия признает необходимость установления тесных экономических и политических отношений с Советской Россией.

В соответствии с принятой Кон-ституцией Белоруссии, высшей государственной властью в республике объявлялся Всебелорусский Съезд Советов, а в период между съездами вся полнота власти закреплялась за ЦИК Белоруссии как высшим законодательным, распорядительным и контролирую-щим органом республики, всецело ответственным перед Съездом Советов.

При том, что правовой статус, компетенция и положение этих органов в системе органов власти и управления по Конституции определялись практически по аналогии с механизмами государственной власти и управления, принятыми в РСФСР, построение высших органов власти Белоруссии обладало рядом отличий.

Заключению союзного рабоче-крестьянского договора между РСФСР и Белоруссией предшествовало заключение 27 февраля 1919 г. договора об объединении БССР и Литовской ССР в единую Литовско-Белорусскую Советскую Социалистическую Республику.

28 февраля 1919 г. правительство Литовско-Белорусской республики назначает своего постоянного представителя в РСФСР. В марте 1919 г. ЦИК объединенной республики обратился ко всем народам и правительствам с предложением признать Литовско-Белорусскую ССР.

Население объединенной республики составляло более четырех млн. чел.

Сложнее было с определением границ объединенной республики: с запада и юга республика ограничивалась линией фронта, а на востоке граница подлежала установлению специальным соглашением с РСФСР. ЦИК объединенного государства поручил избранному им правительству немедленно снестись с правительствами Антанты о проведении мирных переговоров и потребовал от правительства принятия самых решительных мер для обороны республик.

3 мая 1919 г. представительст-вом Правительства Литовско-Белорусской республики в Москве бы-ло опубликовано воззвание, призывающее к тесному сплочению трудящихся Белоруссии и Литвы с трудящимися РСФСР. 31 мая 1919 года Совет Обороны Литвы и Белоруссии направил во ВЦИК РСФСР телеграмму с предложением установить всем советским республикам тесный военный со-юз с единым военным командованием и делением всех объединенных военных сил на армии по оперативным задачам, а не по национально-государственному принципу.

Считаясь с необходимостью срочного проведения в жизнь этого принципа во имя более успешной борьбы с международным империализмом, Совет Обороны просил в срочном порядке обсудить данное предложение во ВЦИК.

1 июня 1919 г. состоялось заседание Всероссийского ЦИК, в работе которого участвовали представители Литовско-Белорусской, Украинской и Латвийской совет-ских республик, основным итогом которого стало принятие декрета «Об объединении советских республик — России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом».

По сути, речь шла об образовании военного союза. Но с приходом к власти в Литве буржуазных сил существование Литов-ско-Белорусской республики стало невозможным, и 31 июля 1920 г. в Минске принимается Декларация об образовании независимой Белорусской Советской Социалистической Республики, которая подтвердила положения Манифеста Временного рабоче-крестьян-ского правительства Белоруссии от 1 января 1919 г.

16 января 1921 г. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика и Белорусская Советская Социалистическая Республика заключают между собой союзный рабоче-крестьянский договор, который юридически оформил военно-хозяйственный союз двух республик. Этот договор впоследствии был ратифицирован высшими представительными органами государственной власти обоих государств.

В сфере управления для координации исполнительной деятельности и обеспечения военно-хозяйственного сотрудничества договор предусматривал объединение народных комиссариатов военных и морских дел, ВСНХ, внешней торговли, финансов, труда, путей сообщения, почты и телеграфа.

Тем самым в соответствии со статьей III договора объединялись 7 важнейших для обеспечения обороноспособности и экономического развития ведомств.

Устанавливалась следующая управленческая структура: объединенные народные комиссариаты России и Белоруссии входили в состав Совнаркома РСФСР, а в Белоруссии находились их уполномоченные. Уполномоченные утверждались и были подконтрольны Белорусскому ЦИК и Съезду Советов БССР (ст. IV).

Руководство и контроль за объ-единенными наркоматами в соответствии со ст. VI Союзного договора осуществлялось через всероссийские съезды Советов и через ВЦИК, в которые Белоруссия посылала своих представителей.

Приведенный в договоре перечень объединенных министерств постепенно расширялся. Со стороны высших государственных органов Белоруссии в тот период отчетливо проявилась тенденция к укреплению федеративных связей с Российской Федерацией путем объединения, кроме военных и хозяйственных органов, предусмотренных в Союзном договоре от 16 января 1921 г., других органов и учреждений.

В качестве примеров реализации заключенного договора в управленческой сфере можно привести факты взаимодействия структур государственной власти и управления двух республик по на-иболее важным вопросам. В течение 1921—1922 гг. Президиум ВЦИК России неоднократно рассматривал вопросы, имеющие прямое отношение к полномочиям органов власти и управления Белоруссии.

Федеративный характер отношений между Российской Федерацией и Белоруссией нашел отражение и в том, что в отдельных случаях государственные органы России предварительно рассматривали некоторые значимые вопросы до того, как они решались белорусскими государственными органами.

В качестве федеративных в то время действовали и органы государственного управления Россий-ской Федерации, в частности — народные комиссариаты. Высшие органы государственной власти и управления Белорусской Республики всячески содействовали им в этом, о чем свидетельствует, к примеру, рассмотрение Президиумом ЦИК Белоруссии 1 июля 1922 г. вопроса о посылке белорусскими комиссариатами соответствующим российским наркоматам копий всех постановлений Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Белоруссии.

Объединенные народные комиссариаты России как федеративные органы управления осуществляли постоянное руководство и контроль за деятельностью соответствующих комиссариатов Белорусской Республики.

Федеративные отношения между двумя республиками развивались и в области финансов.

Так, 9 апреля 1921 г. Центральный Исполнительный Комитет Белоруссии постановил поручить секретарю ЦИК Ашмарину и наркому финансов Шагалю при переговорах в Совете Народных Комиссаров России использовать представленные Наркоматом финансов Белоруссии материалы для всестороннего освещения перед Сов-наркомом Российской СФСР вопроса об увеличении количества отпускаемых для нужд Белорусской Республики денежных знаков.

На следующий день — 10 апреля 1921 г. ЦИК Белоруссии решил срочно наделить необходимыми полномочиями Представителя Белорусской Республики в России Мороза для возбуждения ходатайства об удовлетворении потребностей Белоруссии в денежных знаках, мотивировав это соответствующим образом.

21 апреля 1921 г. Совет Народных Комиссаров Белоруссии рассмотрел отношение Народного Комиссариата продовольствия о финансировании его в размере 50% сметы на период до открытия ему кредитов Наркомпродом Российской Федерации. 25 июня 1921 г. Совнарком Белоруссии представил в Народный Комиссариат финансов России доклад по вопросу увеличения нормы снабжения Белорусской Республики денежными знаками до четырех млрд. руб. в месяц.

4 июля 1922 г. Совет Народных Комиссаров Белоруссии принял Постановление о главных основаниях составления и рассмотрения финансовых смет, в соответствии с которым сметные исчисления доходов и расходов по объединенным наркоматам должны бы-ли представляться белорусскими комиссариатами в соответствующий Народный Комиссариат Российской Федерации для объединения в общих сметах, составляемых в Москве, и одновременно — в Совнарком Белорусской Республики, который сообщал свое за-ключение по этим сметам Совету Народных Комиссаров России. Сметы необъединенных наркоматов утверждались Совнаркомом Белоруссии и затем доставлялись в Наркомат финансов Российской Федерации.

На федеративных принципах строились и экономические взаимоотношения между республиками.

16 сентября 1922 г. Президиум ЦИК Белорусской Республики рассмотрел представленный Наркоматом земледелия Белоруссии проект Постановления об образовании специального (резервного) семенного фонда и постановил: «О создании резервного семфонда Белорусской Республики договориться с Президиумом ВЦИК».

Развитие экономических и культурных связей между Российской Федерацией и Белоруссией в соответствии с Союзным договором от 16 января 1921 г. характеризовалось централизацией во всех областях государственно-правовых отношений между ними.

Об этом свидетельствуют многочисленные акты органов государственной власти и управления Российской Федерации и Белоруссии, регулировавшие данные отношения.

В дипломатической и внешнеполитической сферах можно говорить о том, что заключение союзного договора стало основой и дипломатического союза России и Белоруссии. Если пользоваться языком того времени, был «образован единый дипломатический фронт советских республик».

Наиболее заметную роль в дипломатическом союзе республик сыграли представление и защита Российской Федерацией прав и интересов Белоруссии на общеевропейской финансово-экономической конференции в Генуе. В соответствии с подписанным сторонами Протоколом от 22 января 1922 г. РСФСР и Белоруссия предпринимали совместные действия на международной арене и на основании других соглашений между ними.

Этот дипломатический союз действовал и в период Лозанской конференции (1922—1923 гг.), где российская делегация также отстаивала интересы Белоруссии.

Кроме того, имело место присоединение Белоруссии к договорам и соглашениям, ранее заключенным Российской Федерацией с другими государствами.

Так, 10 ноября 1922 г. Совет Народных Комиссаров Белорусской Республики постановил санкционировать подписанный председателем Совнаркома А.Г.Червяковым документ о распространении на Белоруссию Раппальского соглашения между Россией и Германией.

Тогда же Совет Народных Комиссаров Белорусской Республики принял Постановление о присоединении к соглашению между Российской Федерацией и Дальневосточной Республикой по паспортному вопросу.

Союзный договор между Россией и Белоруссией был ратифицирован высшими представительными органами государственной власти обеих республик и стал правовым оформлением их военно-хозяйственного союза.

Обе стороны в дальнейшем стремились к неуклонному проведению Союзного договора в жизнь.

В рамках Союзного договора 1921 г. федеративные государст-венно-правовые отношения между Белоруссией и Россией продолжали развиваться по многим направлениям. Договор стал юридической базой для различных соглашений, заключавшихся как между высшими органами государственной власти, так и между органами государственного управления обеих республик. В условиях военно-хозяйственного союза республик органы государственной власти и управления России все в большей степени становились органами формировавшейся в тот период федерации.

Особый интерес и актуальность для современного развития интеграции России и Белоруссии представляет анализ процесса формирования общей правовой си-стемы и единого правового пространства союза двух республик. Важным моментом в развитии федеративных государственно-правовых отношений между Российской Федерацией и Белорусской Республикой было широкое использование (заимствование) последней законодательных и иных нормативных актов России.

С точки зрения юридической формы этот процесс использовал различные механизмы и процедуры, среди которых можно выделить:

1. Прямое заимствование Белоруссией нормативно-правовых актов РСФСР. Речь идет о том, что значительное количество нормативных актов РСФСР вводилось в действие на территории Белоруссии без каких-либо изменений и дополнений со стороны высших органов государственной власти и управления Белоруссии. Среди актов РСФСР, введенных в действие на территории Белоруссии специальным решением сессии ЦИК Белоруссии, особо следует отметить Уголовный кодекс РСФСР. Президиумом ЦИК Белорусской Республики было подтверждено Постановление Сов-наркома России о взносах на страхование по временной нетрудоспособности и на дополнительные виды обеспечения.

2. Устранение противоречий и коллизий между российскими и белорусскими законами, особенно в том случае, если российский закон принимался после издания соответствующего акта Белоруссией.

3. Другим механизмом формирования единого правового пространства было использование Белоруссией нормативно-правовых актов России в качестве, если воспользоваться современным юридическим языком, «модельных законов». В подобных случаях нормативно-правовые акты России использовались в качестве основы соответствующих актов Белоруссии, изданных по аналогичному вопросу правового регулирования.

Следует особо отметить, что первая белорусская Конституция — Конституция БССР 1919 г. — построена по модели Конституции РСФСР 1918 г.

Таковы были правовые механизмы, позволившие на основе исторических возможностей и, чтобы там ни говорили, стремления народов к единению в тяжелейшую историческую эпоху начала 20-х годов поэтапно подойти к объ-единению России и Белоруссии вместе с другими народами прежней Российской Империи в единое союзное федеративное государство.

Своеобразие развития нормотворческого процесса в Белорусской Республике свидетельствовало об укреплении и дальнейшем развитии юридической базы федеративных государственно-правовых отношений между Российской Федерацией и Белоруссией.

Экономическое объединение завершило в основном процесс развития многосторонних государственно-правовых связей между Россией и Белорусской Республикой. К середине 1922 г. на повестку дня встал вопрос о дополнении военного, экономического и дипломатического союза республик союзом политическим.

30 декабря 1922 г. открылся I Всесоюзный съезд Советов, утвердивший Декларацию и Союзный договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик. Белоруссия вместе с Россией, Украиной и Закавказьем выступила в качестве государства — учредителя Союза ССР. Образование Союза ССР стало логическим завершением развития федеративных государственно-правовых отношений между Российской Федерацией, Белоруссией и другими республиками. В январе 1924 г. II Всесоюзный съезд Советов завершил оформление Союзного государства как Федерации совет-ских республик, приняв Конституцию Союза ССР, составной частью которой выступил Договор об образовании Союза ССР.

Таковы были правовые механизмы, учитывавшие стремление народов к единению в тяжелейшую историческую эпоху начала 20-х годов поэтапно подойти к объединению России и Белоруссии вместе с другими народами прежней Российской Империи в единое союзное федеративное государство.