Я.Андреев

I. Практика реформирования
 
Практические действия центральных российских властей в области реформирования государственности можно условно разделить на несколько этапов. Первый начался сразу же после 12 июня 1990 г., т.е. после принятия Первым съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете России. Не без поддержки Центра  процесс суверенизации перекинулся в регионы, первоначально на автономные республики. С удовлетворением восприняв призыв «Берите столько суверенитета, сколько сумеете переварить», следуя примеру новых российских лидеров автономные республики одна за другой потребовали от союзных властей уравнять их в правах с союзными республиками,  и это нашло отражение в проекте нового союзного договора о создании «Союза Советских Суверенных Республик», представленного на рассмотрение республикам 23 ноября 1990 г. и вынесенного на следующий день на всенародное обсуждение.

Этот этап, который с полным правом можно определить как этап «парада суверенитетов»,  длился, как мне представляется, с 12 июня 1990 г. до 31 марта 1992 г., т.е. до подписания (но уже в принципиально новых исторических условиях) Федеративного договора, работа над которым продолжалась более полутора лет. На этом этапе национальные образования в составе России настойчиво  добивались повышения своего политического статуса. Во главе движения стояли самые крупные и богатые автономии: Татарстан, Башкортостан и Якутия. В основе движения лежала национальная идея, или, говоря иными словами, идея возрождения национальных государств, языка, культуры, традиций и т.д. Именно эта идея доминировала в программах и практических действиях национальных движений и была взята на вооружение региональными элитами, стремившимися сохранить свою власть в новых условиях.

В этот период существовала реальная повышенная опасность раскола страны, поскольку тенденция децентрализации власти явно преобладала, а власть Центра была неустойчива.

Преодолеть эту тенденцию (во всяком случае на какое-то время) удалось с помощью Федеративного договора. По замыслу властей, этот документ должен был закрепить разграничение полномочий и предметов ведения между федеральными органами и субъектами РФ — республиками, краями, автономными округами и областями. Свои подписи под договором поставили Президент РФ Б.Ельцин, председатель Верховного Совета РФ Р.Хасбулатов, президенты или председатели верховных советов 18 республик,  главы их  исполнительной власти, а также руководители краев, областей, Москвы, Санкт-Петербурга, автономий. Не подписали договор лишь Татарстан и Чечня. Башкортостан подписал его с оговорками, включенными в приложение. С этого момента, как мне представляется, начался второй этап практических действий центральных российских властей, длившийся до 15 февраля 1994 г, т.е. до подписания отдельного договора с Татарстаном. Этот этап можно условно назвать этапом поиска выхода из тупика, образовавшегося из-за позиции двух мятежных автономных республик.

Отказавшись подписать Федеративный договор, провозгласив себя независимыми государствами, Татарстан и Чечня бросили тем самым вызов власти Москвы и поставили под угрозу территориальную целостность РФ. Приграничное положение Чечни делало и делает такую угрозу вполне реальной. Ситуация с Татарстаном была и остается иной. Располагаясь неподалеку от центра Европейской части России, имея многонациональное население, при котором титульное население составляет меньше половины (48,5%), Татарстану будет весьма сложно (если не сказать — невозможно) выйти из состава Российской Федерации. Если только Россия не распадется совсем.

Хотя факт подписания Федеративного договора несколько ослабил сепаратистские тенденции в России, проблема реформирования государственного устройства осталась на повестке дня и продолжает быть чрезвычайно злободневной. Ситуация осложняется не только из-за позиции Татарстана и Чечни, но и из-за того, что ряд других республик, подписавших Договор, одновременно объявили о главенстве на своих территориях своих конституций.

В тот период времени Российская Федерация еще не имела новой Конституции, чем не замедлили воспользоваться входящие в нее территории. Они принимали свои основные законы по собственной инициативе и собственному разумению, никак не согласовывая их ни с Центром, ни друг с другом. Но если бы только основные законы.

Неуправляемый и бесконтрольный процесс местного законотворчества быстро охватил не только республики, но и области и другие административные территории России. Как будто оговорившись, все дружно начали борьбу  за повышение своего статуса и уравнивание своих прав с правами национальных автономий. В результате один за другим стали создаваться и появляться на свет областные уставы, или своего рода  областные конституции. Первый из них был принят в Иркутской области. Дело вскоре дошло до попыток ряда областей объединиться и провозгласить себя независимыми государствами (Уральская Республика, Дальневосточная Республика и др.). Но в отличие от национальных республик области не использовали в своей борьбе за самостоятельность национальные лозунги. Тем не менее опасность дезинтеграции от этого не уменьшилась.

По этой причине правовой кризис продолжался и после заключения Федеративного договора. При этом к этническому сепаратизму добавился региональный сепаратизм областей с преимущественно русским населением.

Все эти обстоятельства подталкивали Центр, с одной стороны,  к усилению федеральных органов, укреплению правовых основ их деятельности, а с другой — к поиску формулы согласия с регионами.
Эта формула нашла свое отражение в двусторонних договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами РФ.

Первым, а именно 15 февраля 1994 г., был подписан Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республики Татарстан». В этот день, как мне представляется, начинается третий этап практических действий Центра, или этап поиска формулы согласия, длящийся до сих пор. Но следует сразу оговориться, что  этот этап состоит из   двух подэтапов, или как бы двух витков.  Первый длился с февраля 1994 г., т.е. с момента подписания договора с Татарстаном и до декабря 1995 г., когда началось подписание договоров с территориально- административными единицами, а второй — с этого рубежа и до сегодняшнего дня.

В соответствии с договором, подписанным между Москвой (точнее говоря — Кремлем) и Татарстаном, эта республика получила не только право устанавливать и поддерживать отношения и заключать договоры со всеми субъектами РФ (п. 10, ст. II ), но и участвовать в международных отношениях, устанавливать отношения с иностранными государствами и заключать с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам РФ, участвовать в деятельности соответствующих международных организаций (п. 11. ст. 11), а также самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность (п. 13. ст 11). Годы, прошедшие после подписания договора  с Татарстаном, показали, что он в полной мере воспользовался содержанием этого документа. Это выразилось как в его внутренней политике, так и во внешней. И в одной сфере, и в другой Татарстан по существу действует автономно, не согласовывая свои действия с Центром. Дело  дошло до того, что 30 октября 1998 г. Госсовет Татарстана принял во втором чтении «Закон о гражданстве Республики Татарстан». Согласно этому закону, Татарстан имеет собственное гражданство, обладание которым автоматически влечет за собой обладание гражданством РФ. Согласно другому положению закона, допускается предоставление гражданства Татарии лицам, не имеющим российского гражданства. Решение об этом должен принимать президент республики. В законе зафиксирована также норма, согласно которой субъект Федерации вправе самостоятельно, без согласования с Центром, решать вопросы, связанные с предоставлением политического убежища на своей территории.

Широкие полномочия, полученные одной из автономных республик,  фактически перечеркнули Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Уже в момент подписания договора с Татарстаном многие автономные образования и вслед за ними другие субъекты РФ заявили, что они также хотели бы строить свои отношения с Федеральным центром на основе двусторонних соглашений. Настойчивее и непримиримее других вела и ведет себя в этом отношении Чечня. Но и другие субъекты, в том числе административные территории, проявили и проявляют немало настойчивости, чтобы добиться расширения своих полномочий и большего доступа к собственности. Для сохранения мира и стабильности Федеральному центру ничего не оставалось, кроме как продолжать идти на уступки. В результате к осени 1998 г. Кремль подписал уже 46 договоров с субъектами Федерации. Эти договоры не столько решали проблему реформирования россий-ской государственности, сколько усложняли и запутывали ситуацию. Варианты ее решения предлагаются самые различные. Как политическими партиями и движениями, так и отдельными политическими деятелями. Для наглядности рассмотрим, какие позиции занимают политические партии и движения.
 
II. Позиции партий и движений
 
Анализируя  позиции партий по рассматриваемой нами проблеме, исследователи отмечают, что политические силы левой ориентации ставят задачу денонсации Беловежского соглашения, заключенного 8 декабря 1991 г., и восстановления таким образом СССР. (Актуальность этой цели еще раз подтвердил XXXI съезд Союза коммунистических партий — КПСС, состоявшийся в самом начале ноября 1998 г.) Руководствуясь таким подходом, эти силы предпочитают не формулировать свою позицию по вопросу признания новых независимых государств.

К сказанному следует добавить два момента.

Первый. Несмотря на принципиальные различия в подходах к перспективам российской государственности, к развитию федеративных отношений, к национальной политике, все левые ратуют за возрождение СССР, подчинение национального фактора социальному, за возрождение сильного государства.
Второй момент тесно связан с первым и состоит в том, что, невзирая на принципиально иную по сравнению с 1991 г. ситуацию и собственную позицию того времени, левые настойчиво стремятся провести свою программу в жизнь.

Обобщая, можно сказать, что позиции левых весьма ортодоксальны и явно игнорируют те реальности, которые сложились за последние годы.

Что касается позиций партий и движений правой ориентации, то они определились в самом начале 90-х годов и за последние  годы  мало в чем изменились. Правые считают советский период отклонением от магистрального развития России и декларируют преемственность российской государственности от дореволюционной России. Их цель — возрождение не СССР, а «единого и великого Российского государства».

Иную позицию занимают партии и движения демо-кратической ориентации. Эти силы исходят из необходимости признания сложившихся политических реалий. Ближнее зарубежье является, по их мнению, сферой приоритетных интересов России, она ответственна за судьбу диаспоры там, защищает ее цивилизованными методами, но своей стратегической линией по отношению к соотечественникам в бывших советских республиках считает содействие их добровольной интеграции в политическую, социальную и экономическую жизнь этих новых государств.

Оценивая в целом позиции политических партий и движений, отмечу, что их слабыми пунктами являются, во-первых, явная оторванность от жизненных реалий и, во-вторых, неучет (связанный, скорее всего, с незнанием) закономерных тенденций как мировых, так и российских в области
национально-государственного строительства. В результате их программы и проекты, связанные с этой проблемой, либо вовсе утопичны, либо не до конца обоснованны. Но в 1999 г. при выборах в Госдуму ситуация, как мне представляется, должна быть и будет существенно иной. За три с лишним года после выборов в предыдущую Думу накопилось столько фактического и аналитического материала, что пройти мимо него и не сделать из него соответствующих выводов ни одна партия не имеет права и, надо полагать, не позволит себе этого.

Также как отдельные политические деятели, чья активность в этой сфере была и, очевидно, будет выше, чем активность партий и движений. Речь конкретно идет о тех политиках, которые имеют или имели прямое отношение к определению политики в сфере национально- государственного строительства.
 
III. Взгляды политических деятелей
 
С.Шахрай, например, который был весьма активен в сфере национально-государственного строительства (особенно в период 1992—1996 гг.) и которого можно считать и основным идеологом, и архитектором-практиком реформирования российской государственности, отдает предпочтение переходу от национально-территориальной модели к чисто территориальной.

По мнению Шахрая, России «предстоит пройти через длительный переходный период, в течение которого национальная и территориальная модели должны, по сути, «притираться» друг к другу, вырабатывая новые формы внутренней организации Российского государства. Это означает, что в этот переходный период будут сохраняться республики в составе Российской Федерации, свое развитие получат края и области, но уже не как административно-территориальные единицы, а как равноправные с республиками субъекты Федерации».
В отличие от Шахрая, значение национального фактора в российском федерализме прекрасно понимают многие  политики. В частности, Р.Абдулатипов, вошедший в правительство Е.Примакова в должности министра национальной политики. Р.Абдулатипов один из самых известных сейчас специалистов по межнациональным отношениям в России и СНГ.

На взгляд Абдулатипова, федеративное устройство Российского государства объективно обусловлено двумя главными факторами:

1. Огромными размерами территории, различающейся по экономическим, климатическим ландшаф-тным условиям.

2. Сосуществованием на территории России множества самобытных народов, проживающих достаточно компактно на исторической территории в отличие от американских штатов.

Другим политиком, также основательно занимающимся проблемами национально-территориального устройства России является В.Лысенко, бывший заместитель министра России по национальной политике, председатель подкомитета V-й Госдумы по развитию федеративных отношений, депутат VI-й Госдумы.

Чем примечательны взгляды В.Лысенко? Прежде всего тем, что как ученый и эксперт  он  указывает на принципиальные противоречия в теоретической  базе новой российской национально-государственной политики. Заключены эти противоречия, по мнению Лысенко, в том, что ст. 4 Конституции РФ указывает на распространение государственного суверенитета РФ на всю территорию страны, а Федеративный договор, заключенный до утверждения Основного Закона, рассматривает республики как суверенные государства (ст. 5). Из этой коллизии двух документов вытекает, что распространение суверенитета Центра на всю территорию страны  весьма проблематично. «Всякое федеративное государство, — говорит В.Лысенко, — хоть и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой единое целостное государство, а отнюдь не является формой объединения отдельных государств или формой делегирования частями прав и полномочий целому. Если же появляются договорные отношения, то речь должна идти не о федерации, а о конфедеративном союзе. Надо называть вещи своими именами.

И надо признать честно, что подписанный зимой 1994 г. Договор о разграничении полномочий между Москвой и Казанью стал фактически договором об установлении  конфедеративных отношений  между Россией и Татарстаном». Если верно то, что утверждает Лысенко относительно договора с Татарстаном, то что же тогда говорить о договоре с Чечней и других договорах, подписанных в последующие годы?

Несомненный интерес представляют также суждения В.Зорина — председателя Комитета по делам национальностей Госдумы Федерального Собрания Россий-ской Федерации. Российским реалиям, по мнению этого политика, «лучше всего соответствует конституционно-договорной тип федерации (выделено мной. — Авт.), когда в Конституции закрепляются лишь общие принципы раздела полномочий между Центром и субъектами. Конкретный же объем полномочий и предметов ведения для каждого члена Федерации определяется индивидуальным договором с Федеральным центром. Сейчас как раз и идет динамичное становление такой конституционно-договорной федерации».

Существенным элементом во взглядах Зорина является и его убеждение в том, что «жизнеспособная федерация всегда должна быть достаточно асимметричной, многовариантной», что подтверждается мировой практикой.

Несомненный интерес представляют также идеи государственных деятелей, имевших до недавнего прошлого к этой проблеме прямое отношение и, более того, возглавлявших государственные органы, занимавшиеся этими проблемами, так сказать, по долгу службы. Речь в данном случае идет о В.Шумейко, бывшем председателе Совета Федерации, по-прежнему активно участвующем в политической жизни страны. В одном из интервью, данном «Российской газете» 10 октября 1995 г., В.Шумейко отмечает, что «и с точки зрения экономики, и с точки зрения управления государством у нас Федерация — не самая лучшая». По мнению бывшего спикера верхней палаты, Российская Федерация — симметричная, т.е. такая, когда «все ее субъекты абсолютно равноправны по отношению к Центру. Так заложено в Конституции. Это один из худших вариантов. Он нужен был для сохранения единства России и предотвращения сепаратизма».

Далее в том же интервью В.Шумейко утверждает, что не все субъекты Федерации сегодня «на самом деле являются субъектами Федерации. Некоторые появились искусственно — именно для того, чтобы обеспечить симметричность, равноправие и единство страны. Теперь обязательно должен идти процесс трансформации».

Что это за процесс трансформации, Шумейко не раз объяснял и аргументировал впоследствии, в том числе в 1998 г. По его твердому убеждению, в России назрел вопрос об укрупнении субъектов. Их, считает бывший спикер, должно быть всего 12 — столько, сколько существует еще с 1992 г. территориально-экономических ассоциаций. Это «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Центральная Россия» и др. Этими укрупненными субъектами должны управлять назначаемые президентом губернаторы.

Идею В.Шумейко об укрупнении регионов и создании вместо 89 субъектов 10—12 в последнее время все активнее поддерживают некоторые другие государственные деятели России. К примеру, Ю.Лужков, мэр г. Москвы. Как и Шумейко, он считает, что они должны быть созданы на основе межрегиональных ассоциаций и должны представлять собой «экономические конгломераты». Реакция Кремля на такие идеи и предложения  отрицательная. Так было по крайней мере до конца 1998 г.

После выборов Президента России в июне-июле 1996 г. обозначился, как было объявлено властями, новый этап строительства Российского государства. Его глашатаем  стал бывший руководитель Администрации Президента России А.Чубайс. Подход этого деятеля включает в себя два основных элемента: укрепление власти в регионах и одновременно усиление президентской вертикали.
 
Некоторые выводы
 
1Российская государственность переживает острый и глубокий кризис. Он носит особый характер, поскольку развивается в обстановке всеобъемлющего системного кризиса, глубочайшего экономического кризиса и кризиса отношений между странами СНГ — бывшими советскими республиками.

Особенность нынешнего кризиса обусловлена также тем, что у российских правящих кругов нет ясного понимания сути кризиса и соответственно адекватной программы выхода из него. Нет и понимания общемировых и российских тенденций в сфере национально-государственного строительства. Неудивительно поэтому, что  теоретические подходы властей и их конкретная практика реформирования сферы государственности весьма противоречивы. В результате несколько этапов реформы и несколько попыток реализовать те или иные концепции  не только не привели к желаемым результатам, а, наоборот, усугубили ситуацию. В итоге действий Центра, с одной стороны, и центробежных усилий — с другой, распалось единое правовое поле, быстро распадается единое экономическое, финансовое, информационное и иные пространства. По существу своими действиями Центр способствует формированию в России конфедерации. (По мнению некоторых политиков, она уже сложилась де-факто.)

2Большими отличиями и противоречивостью характеризуются также позиции и взгляды по проблеме национально-территориального устройства России различных политических сил и отдельных деятелей.
3Наиболее адекватной современному состоянию российского общества, уровню развития входящих в Российское государство народов, их интересам и властным амбициям их элит может быть, как мне представляется,  лишь асимметричная конституционно-договорная федерация с элементами конфедерации.
Этому особому (если не сказать — уникальному) типу федерации должны быть присущи три уровня взаимоотношений:

1 — унитарный уровень, или уровень взаимоотношений между Центром и территориально-административными единицами — краями, областями и городами федерального значения — Москвой и Петербургом. Характер этих взаимоотношений должен определяться либо Конституцией, либо единым для всех договором;

2 — федеративный уровень, или уровень взаимоотношений Центра с национально-территориальными образованиями — автономными республиками, краями и областями. Характер этих отношений должен определяться либо общим договором со всеми этими образованиями, либо отдельными договорами с каждым из них. (Поскольку последнее уже состоялось, его следует сохранить, но максимально унифицировать.);

3 — конфедеративный уровень, или уровень взаимоотношений с теми национальными образованиями, которые не пожелают вступить с Россией в федеративные отношения. Характер взаимоотношений с этими народами должен определяться лишь отдельными договорами.