Постоянный и тщательный конроль за финансовой деятельностью правительства и других органов, обуществляющих свою деятельность за счет привлечения государственных средств, составляет одну из основных функций британского парламента как высшего законодательного органа власти. Формально функции такого контроля принадлежат Палате общин, в то время как Палата лордов традиционно не участвует в рассмотрении финансовых вопросов¹. Для осуществления такого контроля в Палате общин сложился механизм, который включает в себя 17 специальных (ведомственных) парламентских комитетов, в том числе Комитет по финансовым вопросам и делам госслужбы, а также Комитет по делам государственных финансов.

Система специальных комитетов была введена в 1979 г. В ее основу положен общий принцип, в соответствии с которым деятельность каждого министерства курируется специальным парламентским комитетом. Цель создания  таких комитетов — “изучение расходов, управления и политики” министерств и связанных с ними государственных органов, обеспечение большей подотчетности министров перед парламентом за выполнение ими своих обязанностей. Согласно специальному правилу парламентской процедуры, каждый из комитетов имеет возможность подробно изучать все сферы деятельности министра и подотчетного ему ведомства.

Комитеты сами планируют свою деятельность, имеют право пригласить для заслушивания отчета любого министра, сотрудника госслужбы, специалиста, а также имеют право доступа к докуменам и письменным записям. В то же время они не могут требовать свидетельских показаний от членов обеих палат парламента, включая министров, а также обязательного предъявления правительственной документации. Правда, согласно парламентскому прецеденту 1979 г., каждый министр должен сделать все возможное в его власти для того, чтобы способствовать деятельности специальных комитетов. Кроме этого, с 1981 г. предусмотрена возможность проведения дебатов в парламенте в случае, если имеются доказательства существования озабоченности в Палате общин в связи с отказом предоставить информацию ее специальному комитету. На практике правительство, как правило, идет навстречу запросам комитетов. Права комитетов также позволяют им проводить заседания за пределами Вестминстера и в период, когда парламент не заседает, назначать специальных советников, создавать подкомитеты (такое право есть не у всех специальных комитетов), а также обмениваться документацией. По итогам слушаний публикуются доклады с выводами и предложениями, которые могут становиться основой для дебатов в парламенте. Ввиду того, что специальные комитеты традиционно уделяют больше времени рассмотрению политики министерств и ведомств, чем финансовым вопросам, а также в связи с отсутствием у них необходимых вспомогательных ресурсов и времени, функции контроля за государственными расходами с их стороны номинальны. Как правило, они проводят всего несколько заседаний в год для обсуждения планов финансирования соответствующих министерств, изложенных в ежегодных отчетах министерств об их деятельности, которые представляются в парламент. Кроме этого, с 1982 г. три дня каждой сессии парламента отводятся для дебатов и голосования по оценкам исполнения бюджетов министерств, представляемых правительством, на основании информации, подготовленной специальными комитетами. Подбор министерств и соответсующих оценок исполнения ими бюджета для обсуждения в парламенте осуществляется на основе заявок комитетов Комитетом по внутрипарламентским связям, в состав которого входят председатели всех специальных комитетов. На практике, комитеты не рассматривают оценки исполнения бюджета в деталях. К тому же, им слишком трудно делать заключения и проводить расследования об экономии и эффективности политики правительства, основываясь на статистических данных, предлагаемых в обзорах исполнения бюджета. Фактически, в указанные дни комитеты лишь формируют повестку дня парламента и используют их для обсужедения вопросов общей политики министерств. В то же время такая система в принципе позволяет соответствующему ведомственному комитету заняться изучением конкретного аспекта правительственных расходов по усмотрению, провести слушения с участием правительства и чиновников, вынести предмет на обсуждение в парламент в указанные дни и добиться изменения расходной статьи бюджета. Для осуществления постоянного и тщательного контроля за финансовой политикой правительства этого явно недостаточно.
В последнее время происходит усиление роли Комитета по финан-свым вопросам и делам госслужбы, который как ведомственный комитет курирует деятельность министерства финансов. Комитет проводит ежегодный анализ  макроэкономической ситуации в стране, заслушивает минис-тров и чиновников из казначейства и публикует доклад по итогам своего расследования. При этом комитет стремится не заниматься вопросами, входящими в круг других специальных комитетов. Несмотря на детальное изучение деятельности Минфина, комитет не предлагает никакой альтернативной макроэкономиической политики, а скорее информирует общественность по финансовым аспектам деятельности правительства. Его доклады широко используются при проведении общих дебатов в Палате общин по финансовой деятельности правительства, в том числе при обсуждении бюджета, экономических прогнозов законодательной программы правительства в начале новой парламентской сессии, конкретных законодательных инициатив. Ожидается, что в связи с наделением лейбористским правительством Банка Англии новыми полномочиями и созданием Совета по ценным бумагам и инвестициям роль Комитета по финансовым вопросам и делам госслужбы в деле парламентского контроля за госфинансами возрастет.

Центральное место в механизме парламентского контроля за расходованием государственных средств занимает Комитет по делам государственных финансов (КДГФ). Созданный в 1861 г. У.Гладстоном (второй по времени создания в британском парламенте после Комитета по привилегиям), он является сегодня одним  из наиболее влиятельных парламентских комитетов. В отличие от ведомственных комитетов, которые сосре-доточивают внимание на достоинствах и недостатках той или иной политики министерства, КДГФ рассматривает, насколько эффективно и экономно эта политика осуществляется.

Согласно правилу процедуры № 122, лежащему в основе его создания, данный комитет формируется “для проверки счетов, показывающих расходование сумм, выделенных парламентом для осуществления государственных расходов, и (с 1934 г.) любых других счетов, представленных парламенту по усмотрению комитета”. В его состав входят 15 парламентариев, которые избираются из числа “заднескамеечников” в начале деятельности парламента нового созыва на весь его срок (изменения в составе отражают назначения в правительстве и “теневом” кабинете.) Председателем комитета избирается один из старших “заднескамеечников” оппозиции, имеющий, как правило, опыт правительственной работы в Министерстве финансов. Кворум для принятия решений составляют четыре члена комитета. В состав комитета, как правило, входит правительственный министр — главный (финансовый) секретарь Министерства финансов, который обеспечивает связь между казначейством (правительством) и комитетом. У КДГФ имеются все права специальных комитетов, кроме права назначать специальных советников и проводить заседания в период, когда парламент на функционирует. Как и другие специальные комитеты, данный комитет имеет право рассматривать вопросы, находящиеся в судебном производстве, однако использует его чаще, чем остальные комитеты (с 1994 г. по настоящее время 6 — 7 раз). При этом такие вопросы обсуждаются при закрытых дверях, и результаты обсуждений не публикуются.

Главные функции КДГФ — это наблюдение за тем, чтобы государственные средства расходовались на цели, предусмотренные парламентом, чтобы расходы госсредств были сведены до минимума и чтобы рациональные финансовые методы и практика использовались при оценках исполнения и исполнении бюджета, а также управлении в целом. Кроме этого, комитет обязан рассматривать счета, на которых превышены оценки исполнения бюджета (т.е. которые выходят за рамки бюджетной сметы). На основании его рекомендаций парлемент принимает решение о выделении дополнительлных средств по таким счетам.

Основная часть работы комитета сегодня состоит в рассмотрении докладов Главного контролера и аудитора Великобритании (ГКА), которые в соответствии с Законом о национальном аудите 1983 г. представляются им в данный парламентский комитет. ГКА является должностным лицом парламента и назначается пожизненно на свой пост королевой после одобрения парламентом предложения премьер-министра по его кандидатуре, предварительно согласованной с педседателем КДГФ. Таким образом, ГКА обладает независимым статусом. При подготовке докладов он опирается на находящийся в его подчинении аппарат Национального офиса аудита Великобритании (НОА), который насчитывет около 700 чел. (из них более половины имеют квалификацию бухгалтера). В результате комитет имеет возможность опираться на работу экспертов НОА, в то время как статус докладов Главного контролера и аудитора повышается  при поддержке парламентского комитета.

Большинство докладов ГКА, рассматриваемых комитетом, направлены на изучение так называемой выгодности использования государственных средств, т.е. касаются экономии, эффективности и полезного использования ресурсов министерствами и другими государственными органами для достижения поставленных целей. Согласно закону 1983 г. ГКА в своих дакладах не ставит под сомнение достоинства и недостатки политики, однако это не мешает ему изучать ее цели.

Кроме докладов ГКА об эффективном использовании государственных средств, комитет также изучает расходование министерствами бюджетных средств, по которым проведена аудиторская проверка ГКА. Большинство из них касается перерасхода бюджетных ассигнований. Цель аудита по таким счетам — убедиться в том, что их форма и содержание соответствуют требованиям закона и Минфина и что средства израсходованы для целей, предусмотренных парламентом в соответствии с законом и другими предписаниями. Поскольку принципы и практика бухучета и аудита по этим счета устоялись, то большинство вопросов решаются непосредственно в ходе аудита. Однако доклады о любых нарушениях этих принципов рассматриваются комитетом.

И наконец, КДГФ рассматривает другие счета государственных органов и организаций, по которым проведена проверка ГКА.

Главный инструмент эффективного контроля за расходованием госсредств в распоряжении комитета это то, что его слушания проводятся публично два раза в неделю, что позволяет выносить многие вопросы финансовой политики правительства на суд общественности. Исключения из правила составляют вопросы национальной безопасности, коммерческой тайны, а также вопросы, находящиеся в судебном производстве. В этих случаях слушания могут быть закрытыми, однако окончательное решение об этом принимается самим комитетом. На всех его заседаниях присутствует Главный контролер и аудитор (кроме тех, на которых рассматриваются вопросы исполнения бюджета НОА), а также специальный чиновник Министерства финансов, отвечающий за государственные финансы, которые выступают и в роли консультантов, и зачастую в роли свидетелей. Комитет, как правило, заслушивает устные показания только от лиц, несущих ответственность за финансы в соответствующем министерстве. Обычно это постоянные заместители министра соответствующих министерств. Кроме того, при рассмотрении вопросов расходования госсредств другими государственными органами и агентствами, для дачи свидетельских показаний вызывается также главный управляющий такого органа, отвечающий за его финансы. Комитет рассматривает письменные  показания из других источников. Цель слушаний не обвинение или наказание виновных за просчеты (у комитета нет прав на это), а извлечение уроков из допущенных ошибок при проведении финансовой политики. В то же время работа комитета обеспечивает постоянный контроль за деятельностью постоянных заместителей министров, которым вменяется в обязанность давать показания комитету по докладам ГКА по состоянию финансов своего министерства. В ходе рассмотрения конкретного вопроса они по крайней мере три раза присутствуют на заседаниях комитета.

Период одного расследования комитета может продолжаться от полугода до полутора лет и включает в себя четыре основные стадии. Первая стадия — аудиторская проверка ГКА, либо изучение эффективности использования средств и публикация соответствующего доклада. Затем доклад представляется ГКА на рассмотрение комитета, который проводит слушания и  публикует протоколы по их итогам. Третья стадия — публикация, как правило, доклада комитета по данному вопросу, который включает в себя итоги проверки ГКА, материалы слушаний и рекомендации комитета. И наконец, после публикации доклада в двухмесячный срок Министерство финансов в сотрудничестве с соответствующими министерствами готовит ответ правительства на доклад комитета. Ответы правительста публикуются — по мере накопления — в отдельном сборнике. В начале новой сессии парламента, как правило, выделяется один день для обсуждения докладов КДГФ и ответов првительства. Комитет в свою очередь требует ответа от постоянных замминистров о тех мерах, которые предприняты по итогам его докладов в ходе предыдущей сессии. В ходе одной сессии  парламента комитет публикует около 50 докладов, поэтому между ним и министерством финансов идет постоянный обмен документацией на всех четырех стадиях расследования, в первую очередь через специального чиновника казна-чейства, отвечающего за госфинансы.

Эффективность работы КДГФ обеспечивается также заблаговременным планированием его деятельности. И хотя ГКА проводит проверки использования госсредств по своему усмотрению, он обязан при этом учитывать предложения комитета. Один раз в год он представляет комитету сквозную программу таких проверок на 2 года вперед. Кроме этого, три раза в год он представляет комитету список проверок, которые он планирует завершить в течение следующих 3 месяцев и представить на рассмотрение комитета. В свою очередь комитет может самостоятельно проводить общие расследования по отдельным вопросам (например, нефть и газ Северного моря, финансовая помощь компаниям и др.). На ежегодной основе КДГФ также рассматривает оценки исполнения бюджета НОА и Офисом аудита Северной Ирландии, заслушивает показания соответственно двух генеральных контролеров и аудиторов и затем передает свои рекомендации в специальную комиссию парламента, созданную для подготовки бюджетных планов по этим организациям.

В целях избежания дублирования при планировании своей работы ведомственные комитеты не рассматривают вопросы, которые находятся в КДГФ до тех пор, пока им не опубликованы соответствующие рекомендации. После этого они могут начать расследование того или иного вопроса правительственной политики с учетом проведенного КДГФ изучения ее эффективности.

Утверждают, что роль комитета в качестве центрального звена механизма парламентского контроля за госрасходами не претерпит в ближайшем будущем существенных изменений. Ожидается предоставление комитету права заседать в период перерыва в работе парламента с целью более детального рассмотрения вопросов и возможности совершать поездки на места (в 1992—1997 гг. таких выездов было всего 3). Кроме этого, с учетом опыта европейского аудита предлогается довести со временем контроль за расходованием госсредств не только до организации, отвечающей за их использование, но и до уровня исполнителей работ. Будет расширен и круг счетов, подлежащих рассмотрению комитетом. В настоящее время комитет охватывает счета около 50% всех государственных органов и организаций, имеющих в своем бюджете госсредства, что, по мнению К.Брауна, явно недостаточно. На перспективу изменения в работе комитета и всего механизма контроля за госрасходами будут связаны с переходом к 2000 г. всей правительственной бухгалтерии с принципа бухгалтерского учета на наличной основе на принцип по накоплению. Значительные изменения, считает клерк комитета, могут быть связаны с планами создания парламент-ских органов в Шотландии и Уэльсе, которые, вероятно, будут стремиться к созданию собственных аналогичных структур. В этой связи неизбежно возникнет вопрос о парламентском контроле за расходованием госсредств в этих регионах.

Британский опыт осуществления контроля за эффективным расходованием  госсредств свидетельствует в первую очередь о важности обеспечения открытости работы механизма контроля, доступа общественности к изучению состояния государственных финансов. Во-вторых, при осущест-влении контроля необходима постоянная опора на широкий круг источников информации, ее сверка с результатами независимых проверок и аудита. Наконец, заблаговременное планирование работы подобных органов, тщательная подготовка материалов квалифицированными специалистами и предельная сфокусированность расследований являются также необходимыми составляющими для эффективного контроля парламентом за госфинансами. Оканчательный контроль парламента за финансовой деятельностью правительства и расходованием госсредств осуществляется здесь через голосование парламента по бюджету. Однако эта система является скорее последней гарантией того, что правительство уважает волю демократически избранного парламента страны при проведении своей финансовой политики. Только дополненная механизмом постоянного контроля за расходованием госресурсов, она превращается в действенный инструмент отчетности исполнительной власти перед парламентом по вопросам финансовой политики.