Свод возведенных в ранг Федерального закона правовых норм, регулирующих налоговые отношения, безусловно, необходим. Вопрос в том, каким он должен быть и каким может быть при поспешном принятии. Существует реальная опасность получить не вполне отработанный акт. Чтобы этого не произошло, нужна кропотливая работа, связанная с детальной и взыскательной «шлифовкой» имеющегося проекта, обогащение его действительно «работающими» на укрепление экономики России нормами.

БУДЕТ ЛИ В РОССИИ
НАЛОГОВАЯ КОНСТИТУЦИЯ?

(О ПРОЕКТЕ НАЛОГОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)

А.СЕЛЕЗНЕВ, доктор экономических наук, профессор

Вновь представленный после доработки вариант проекта «обновлен» имитационно — он изменен настолько, чтобы в его тексте просматривались особенности лексики и стилистические обороты отправленного в отставку господина Шаталова, курировавшего в Правительстве В.Черномырдина разработку проекта.

Над созданием основ налоговой системы России потрудились многие экономисты, финансисты, правоведы. Достаточно указать на то, что в Государственную Думу был представлен, наряду с правительственным проектом, целый  десяток других проектов.

Активность субъектов законодательной инициативы, связанная с разработкой проектов реформирования налоговой системы — ярчайшее свидетельство того, что проблема налогов является одной из узловых в российской экономике. В ней сфокусированы экономические интересы нарождающегося класса буржуазии (увы, отнюдь не пресловутого «среднего класса»!), работодателей и работающих по найму, всех субъектов рыночных отношений. Поэтому и интересы их представлены по-разному.

Новое качество российского общества, как и вопрос неадекватности его состоянию налоговых отношений, подчеркивались рядом депутатов. Никто, однако, не смог доказать, что произошедшие перемены во всем прогрессивны и что проект Налогового кодекса ускоряет социально-экономический прогресс. Скорее всего,  напротив, будет его тормозить, удерживая страну на грани нищеты и дискредитации всех финансовых институтов, как, впрочем, и самого государства.

В каждом проекте содержатся рациональные зерна и явные находки, но далеко не все из них отвечали требованиям Налогового кодекса. Поэтому из каждого проекта было рекомендовано взять самое ценное. До состоявшегося 16 апреля 1998 г. рейтингового голосования «дошла» лишь часть перечисленных проектов. В результате голосования в первом чтении максимальное число голосов «за» набрал проект Правительства. Он и принят в первом чтении. Впереди работа над ним при подготовке ко второму чтению. Так что проекту предстоит еще пройти сложный путь второго и третьего чтений, учета в этом процессе многочисленных предложений по его улучшению, в том числе и на основе обогащения идеями, содержащимися в названных выше проектах.

Напомним, что разработчиками бюджета 1998 г. настойчиво повторялась старая версия абсолютной неприемлемости в качестве базы нового бюджета доныне действующих налоговых законов, хотя расчеты, приведенные в табл. 1, более чем красноречиво говорят, что для сбора той же суммы налогов приемлемы и старые законы...

Но все же проект бюджета 1998 г. составлен на базе положений проекта Налогового кодекса. А поскольку бюджет принят, по логике вещей должен быть запущен правовой механизм его исполнения, и, следовательно, срочное принятие Налогового кодекса.

Профессионалы, тщательно изучавшие проект, обеспокоены очень многим из того, что в нем пока еще содержится.

Справедливости ради следовало бы сказать и об «активе» проекта. Самое существенное — похвальна попытка согласовать Налоговый кодекс с Конституцией и Гражданским кодексом. Несомненный «плюс» — незначительное, но все же сокращение налогового бремени, снижение с 35 до 30% ставки налога на прибыль. Допускается специальный налоговый режим — фиксированный вменяемый налог (наподобие покупки патента на различные виды деятельности, что избавляет от уплаты налогов), ограничение свободы налогового нормотворчества в регионах, сокращение числа налоговых платежей с более чем 50-ти до менее 30.
В качестве федеральных налогов определены:
 

• налог на добавленную стоимость;
• акцизы на отдельные виды продукции, услуги и минеральное сырье;
• налог на прибыль (доход) организаций;
• налог на доходы от капитала;
• подоходный налог с физических лиц;
• взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;
• государственная пошлина;
• таможенная пошлина и таможенные барьеры;
• налог на пользование недрами;
• налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
• налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;
• сбор за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;
• лесной налог;
• водный налог;
• экологический налог;
• федеральные лицензионные сборы.

• налог на имущество организаций;
• налог на недвижимость;
• дорожный налог;
• транспортный налог;
• налог с продаж;
• налог на игорный бизнес;
• региональные лицензионные сборы.

• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц;
• налог на рекламу;
• налог на наследование или дарение;
• местные лицензионные сборы.

• категории налогоплательщиков;
• объекты налогообложения;
• налоговая база;
• налоговая ставка;
• порядок исчисления налога;
• сроки и порядок уплаты налога и применения льгот.

Этим и исчерпывается перечень достоинств проекта Налогового кодекса. Изъянов в нем гораздо больше. Среди них немало «судьбоносных» для российской экономики, способных нанести крупный ущерб государству.
Назовем основные:

1. По экспертным оценкам, в России на «теневую» экономику приходится 22—24% ВВП. Налоговых механизмов, радикально ужесточающих режим взаимодействия государства с этим сектором экономики, в Налоговом кодексе нет.

2. Налоговый кодекс сам по себе не является инструментом улучшения собираемости всех налогов: в федеральный бюджет и в бюджеты территорий по условиям Налогового кодекса будет поступать не больше средств, чем прежде.

Табл. 2, приложенная к проекту Налогового кодекса, дает представление о структуре бюджетных поступлений до принятия Налогового кодекса и в случае его принятия. Получается, что «на старте» действия Налогового кодекса положение дел не хуже, чем после его введения, а вся «игра», связанная с процедурами его прохождения, с точки зрения роста доходов бюджета не стоит и свеч. А тем более с учетом расходов на содержание налоговой службы и полиции.

3. В принципе остается неизменной налоговая нагрузка. В настоящее время она оценивается на уровне 35,1% в ВВП, а по Налоговому кодексу прогнозируется на уровне 32,4%. Многие считают, что такая «цена вопроса», выражаясь языком председателя Правительства РФ С.Кириенко, очень невысокая.

4. Даже сниженные с 35 до 30% налоговые платежи на прибыль остаются высокими. Выход из положения нашли в открытии всех шлюзов для фронтального уменьшения налогооблагаемой прибыли путем списания на издержки разного рода расходов. В частности, снимаются ограничения по расходам на рекламу, под флагом которых будут включаться в издержки значительные затраты. По всем видам заемных средств любые проценты будут также относиться на затраты. Банкам разрешается в их затраты включать стоимость привлеченных кредитных ресурсов.

Для банков в целях гарантированного поступления хотя бы части из прибыли в бюджет вводится обязательный минимальный размер налога на прибыль. Подобная схема будет действовать и по отношению к страховым организациям. Аналогична перспектива включения в издержки предприятий расходов по страхованию коммерческих рисков, а также в связи с применением повышенных норм так называемой «ускоренной, нелинейной» амортизации, позволяющих всю предполагаемую прибыль не показывать в учете и отчетности. Тогда прибыль может быть «нулевой», не будет и налога на прибыль. Разрешается капитализировать затраты на НИОКР, разведку, подготовку и освоение месторождений полезных ископаемых. Затраты на ремонт, техническое обслуживание и (или) модернизацию основных средств, произведенных налогоплательщиком, и в совокупности не превышающие 10% остаточной стоимости соответствующей амортизационной группы, рассматриваются как материальные затраты и принимаются к вычету в том налоговом периоде, в котором они были осуществлены.

Все это может привести к тому, что поступления от прибыли в бюджет окажутся на самом деле мизерными. Тем более что принцип нормативного уровня затрат очень расплывчат. Никаких расчетных данных о возможных сдвигах в структуре поступлений в бюджет не было сделано.

Остается проблематичным вопрос, готова ли российская экономика к такому «самофинансированию», при котором неизбежны рост затрат и соответственно — рост цен, и, следовательно, — сокращение покупательной способности потребителей (в том числе и населения). Это будет ограничивать рост производства, поскольку бюджетная поддержка товаропроизводителей тоже сведена к нулю. Как показывает не только теория, но и мировой опыт, «самофинансирование» возможно в условиях полного решения проблемы неплатежей, развитости инвестиционного машиностроения, зрелой и эффективной кредитной системы, низкого ссудного процента, экономического роста и сильной бюджетной поддержки инфраструктурных образований. Ничего этого в России пока нет. И будет все это не скоро.

А глава теоретиков «самофинансирования» профессор П.Бунич, понимая зловещий смысл рекламировавшейся им неограниченной самостоятельности предприятий в условиях рынка, об условиях самофинансирования теперь предпочитает умалчивать.

5. Значительное возрастание затрат как базы цен и последующее их повышение неизбежно активизирует инфляционный процесс и усугубит проблемы исполнения бюджетов. Во все возрастающей степени оно будет номинальным. Не зря записывается в закон о бюджете такая формула его исполнения, которая допускает собирать минимум налогов и «пропорционально» поступлениям тратить средства по соответствующим статьям бюджетных назначений.

Усилится рост цен. Ему будет способствовать предусмотренное Налоговым кодексом применение налога с розничных продаж товаров и услуг — как видно из таблицы — порядка 33,6 млрд. руб. Это внушительная сумма. В такой ситуации неизбежно двойное налогообложение — один раз в форме акциза, другой — в форме налога с продаж. Для потребителя не важно, что по проекту Налогового кодекса местный налог с розничных продаж не будет включаться в цену реализуемых товаров, а будет устанавливаться дополнительно к цене. Но такая разница дорого будет стоить потребителю.

6. Вместо снижения налогового бремени в форме НДС реально оно увеличено — речь идет об отмене пониженной ставки НДС (10%), а также об увеличении до 22% единой ставки налога (при этом 19% должно поступать в федеральный бюджет, 2% — в Пенсионный фонд, 1% — в дорожные фонды).

Необходимо реальное существенное снижение ставки НДС. Этот налог действительно должен быть налогом не на добавленную стоимость, а налогом с добавленной стоимости (выручка минус материальные затраты). В таком случае налог с добавленной стоимости устанавливать выше 10% нельзя.

7. Закрепление фискального характера таможенных платежей, приравнивание их к налогам. На самом деле таможенные платежи должны служить реализации стратегических задач в развитии экспорта-импорта, ввоза и вывоза и быть более действенным инструментом внешней экономической политики, чем налоги.

Назрела необходимость отражения этой проблемы в Таможенном кодексе.
Смешивание функций налоговых и таможенных органов вообще вряд ли допустимо. Они жестко должны быть «разведены». Аналогично и пограничной службе не стоило бы взимать поборы за пересечение границы. Как известно, депутат фракции КПРФ В.Илюхин активно защищал уже принятый и подписанный Президентом соответствующий закон. За пересечение границы в России будут брать деньги — в противоречии с международными конвенциями о передвижении лиц. Сделан еще один шаг, направленный на поощрение коррупции в пограничной службе. Так что в чем-то проект Налогового кодекса уже отстает от захватывающих дух реалий российского законотворчества.

8. Проект Налогового кодекса закрепляет за регионами налоги, собирать которые не просто труднее, чем федеральные, а порой и невозможно. Что остается субъектам Федерации — видно из приведенной таблицы. Им обещаны налог с продаж, часть дорожных фондов, часть налога на прибыль, подоходный налог с физических лиц, часть НДС, малая толика акцизов, в полном объеме налог на имущество. Две трети налога на пользование природными ресурсами и прочие.

Трудность сбора названных налогов обострит проблему исполнения местных бюджетов. По сравнению с базовыми условиями доля налоговых поступлений в бюджеты территорий в консолидированном бюджете не возрастет и даже сократится с 51,3 до 50,8%. Это — по расчетам Правительства. А на самом деле — наверняка меньше. Особенно трудно будет собрать налог на пользование природными ресурсами, налог на прибыль, на имущество.

9. Налог на имущество совершенно не увязан с величиной дохода от использования недвижимости (имущества). В ситуации, когда имущество не приносит доходов (не сдаются внаем излишки жилой площади, не используется для извоза индивидуальный транспорт и т.п.), налог на имущество или недвижимость станет вторым налогом на трудовой доход, что равносильно двойному налогообложению.

Более того, государство ежегодно будет беззастенчиво брать деньги с налогоплательщика, однажды позволившего себе крупные расходы на приобретение недвижимости. Если и допустимо в наших условиях взимать налог на недвижимость, то было бы целесообразно предельный уровень налога сократить, поскольку нет прямой связи между стоимостью недвижимого имущества и доходами. Особенно это касается доходов граждан, в том числе пенсионеров, имеющих земельные дачные участки в пригородной зоне крупных городов, где рыночная цена земли как база исчисления налога будет очень высокой, равно как и цена жилья и других строений. Имущественный налог и налог на недвижимость открывают путь к злоупотреблениям в оценке имущества и будут способствовать криминализации общества. При вопиющей неразвитости службы нотариата и резком возрастании имущественных сделок это произойдет так же неотвратимо, как приходят день и ночь, осень и зима. Эти налоги станут инструментами завершения циничного передела самых привлекательных объектов собственности — при конституционном равноправии субъектом собственности.

Конечно, на все имущество, избавиться от которого захотят сограждане, покупателей явно будет маловато — значительные денежные средства имеются далеко не у каждого десятого. В такой ситуации будет расти задолженность по налогам со всеми вытекающими для бюджетов последствиями.

Вводя налог на недвижимость или имущество, в том числе и подаренное, государство как бы говорит обывателю: «Не отдыхай на Канарах или в Анталии, поскольку возьмут немалый налог с продаж услуг. Не обзаводись, дорогой товарищ, фазендой, продай оба автомобиля «Волга», доставшиеся по ваучерам. Заложи в ипотеку подаренную бабушкой утварь и игральные карты, возьми кредит и закупи облигации госзайма, или акции МММ, дохода по которым никогда не будет все равно. Или, дорогой мой, на худой конец запасись сногсшибательной саратовской водкой «Губернатор Поволжья» со складов родимого «национального» криминалитета и приторговывай ею у вокзалов — будет не так накладно. Или пей вдоволь за благополучие налоговой инспекции и полиции. А лучше всего, строй фабрики и заводы — когда-нибудь будешь получать сам две трети прибыли. Однако спеши — средняя продолжительность жизни 57 лет, и не успеешь воспользоваться пенсиями знаменитых негосударственных пенсионных фондов...»

К сожалению, таково наше налоговое зазеркалье, считаясь с которым оборотистый провинциальный делец станет за плату выдавать оценочные листы с печатью, неузнаваемо обесценивая недвижимость, чтобы облегчить страдания собственника перед лицом налоговых служб.

10. Остается несправедливым подоходный налог. Он будет как базовый в размере 12% от дохода, затем прогрессивно растет и «останавливается» в росте на уровне 35% — с доходов свыше 60 тыс. руб. в год. Это неплохо для бюджета. Однако нужно считаться с тем, что система налогов на доходы физических лиц вообще не принимает в расчет количество иждивенцев. В условиях реальной безработицы нередки ситуации, когда в большой семье, где уже и малых детей нет, а бывшие студенты не трудоустроены в банках, всего лишь один работник, считающий остающиеся до зарплаты деньги каждый божий день, да и не раз — после каждой покупки. Если он стремится подрабатывать в других местах, такого работника заставляют с усиленной энергией работать на государственный бюджет, да еще и «замотают» налоговыми декларациями. Не лучше ли было бы иметь единую ставку налога на уровне 10—15% дохода при необлагаемом минимуме 1—1,5 тыс. руб. в месяц, то есть при доходах свыше 12—18 тыс. руб. в год? К подобной проблематике демократическое законотворчество глухо, слепо и немо.

С высоких доходов налог мог быть взят в качестве налога с оборота в цене товара или в качестве налога с дохода по вкладу, или в виде налога при покупке на российские рубли более респектабельной валюты. Ее утекло в «чулки» не менее 70—80 млрд. долл. Как возвращать их в оборот — Налоговый кодекс не знает.
Можно было бы обойтись без мытарств налогоплательщиков, связанных с оформлением к 1 апреля деклараций. Прекрасно, что установлена эта дата. Мудрый россиянин знает, что сие значит. И только от безделья законопослушный бежит декларировать свои доходы сверх 12 тыс. в год или полученные не в одном месте. Ибо среднестатистический россиянин знает, что 12 тыс. руб. в год — это всего лишь шесть тысяч жетонов на метро, а в мясном эквиваленте — ровно два центнера — по 540 г в день на всю семью, если ходить в одежде Робинзона Крузо и духовную жизнь ограничить мольбой перед всевышним. Столичный обыватель знает, что сбор в конце марта у налоговых инспекций Москвы миллионов декларантов обрушил бы метромосты и эскалаторы и довел бы налоговые инспекции до банкротств от непомерно больших расходов на бумагу — декларация на шести дорогих листах — дело нешуточное. А вся информация из них — в компьютере. Да еще там же — вся информация с дискет организаций, где люди работают. Для всей этой работы нужны воистину гвардейские части. А их пока нет. В налоговых инспекциях жалуются, что зарплата низкая, а взяток никто не предлагает. Они перебиваются с хлеба на квас. Правда, в Саратове налоговая служба имеет самый знаменитый на всю Россию дом.

Создается впечатление, что процедуры декларирования придуманы специально для затруднения и без того нелегкой жизни сограждан. Важно и то, что налоговая ставка 35% не учитывает различия цен и структуры потребления в среднем по стране и в климатически суровых условиях (например, на Крайнем Севере). Фактические условия оплаты труда очень часто игнорируют поясные различия в уровне цен и тарифов.

11. Характер льгот должен быть стимулирующим инвестиции и рост производства. На самом деле разработчики Налогового кодекса и не думали о перспективе оживления деловой активности. Предусматриваемый Кодексом инвестиционный налоговый кредит уже известен по всей России как не очень эффективный.

12. Увлечение налогами на ресурсы, при всей их привлекательности, представляет серьезную опасность — потребление ресурсов хотя и сопряжено с ростом производства и с предполагаемым ростом прибыли, но платить за ресурсы можно лишь из реализованных доходов. В условиях невиданных неплатежей это исключается. И опять встает вопрос о росте задолженности перед бюджетом.

13. Любая налоговая реформа не может быть фронтальной, все начинающей с нуля. Разработчики Налогового кодекса лукаво декларируют «эволюционный» характер нововведений. На самом деле предлагается настоящая революция — она сродни смене основного закона и принятию новой Конституции. Только Налоговая Конституция, камня на камне не оставляющая от проверенных традиционных механизмов и делающая ставку на платежи за ресурсы и на налоги с физических лиц, намного нелогичнее главной Конституции. Если плата за ресурсы никак не связана с реальными доходами, а среди физических лиц насчитываются миллионы и миллионы сограждан, зарплата которых в лучшем случае начисляется, но далеко не всегда выплачивается, то неизбежен рост налоговых неплатежей, недоимок и пени, ухудшение социального самочувствия сограждан. Так что разработчики проекта явно спешат внедрять свое ноу-хау на платформе деградации экономики. Меньше всего гарантий эффективности проведения имеет именно такая реформа, которую регулирует кодекс объемов самого большого тома «Тысяча и одной ночи» и требующий не только длительного освоения (благо, что всякие «объемы» россияне научились читать по диагонали), но и многолетней подготовки почвы для внедрения новшеств.

15. Налоговый кодекс превращает физическое лицо в основного субъекта налоговых отношений, предполагая завершение процесса становления граждан как эффективных собственников. Нет их в России. И очень не скоро будут. Где в почете воровство и казнокрадство — эффективным собственником является вор и казнокрад. А советники из МВФ, пекущиеся о налоговой системе России, до сих пор не знают, что россияне — народ особенный. Они даже не боятся конфискации в целях погашения долгов по налогам имеющихся у каждого приобретенных на ваучеры двух автомобилей «Волга».

Налоги на неполучаемые доходы их и подавно не беспокоят.

Как показывают сравнения, российская налоговая система, сделав ставку на физическое лицо как основного плательщика налогов, пытается уподобиться американской системе, в которой индивидуальные подоходные налоги составляли в 1997 г. 46,7% и на таком же уровне останутся в обозримой перспективе (табл. 2).

В условиях крупномасштабного производства (объем ВВП в США в 1996 г. составлял 6785,6 млрд. долл., или свыше 25 тыс. долл. на душу населения). В России с 1985 по 1996 г. объем производства ВВП сократился (в ценах 1993 г.) с 899 млрд. долл. до 585,3 млрд. долл., а на душу населения с 6272 долл. до 4155 долл. В 1997 г. на душу населения в США производилось в 6,4 раза больше ВВП, чем в России, а по средней зарплате разница еще более впечатляющая. Среднемесячная заработная плата в народном хозяйстве России в 1996 г. составляла 774 000 руб. (без учета деноминации). Должно быть совершенно ясно, что при таких доходах нельзя  рассчитывать на значительный вклад сограждан в формирование доходов федерального бюджета. Ставку нужно делать на прибыль предприятий и на рост производства ВВП, по уровню которого Россия сравнялась с Италией, Мексикой, Канадой, Испанией. Уже в 1985 г. по этому показателю Россия была впереди Великобритании (899 и 840 млрд. долл. соответственно), то к началу 1997 г. объем россий-ского ВВП по отношению к его производству в Великобритании составил только 54%. По отношению к объему производства ВВП в США объем производства ВВП в России сегодня составляет только 8,6%. При таких различиях и при мизерных доходах основной массы населения ставка на физическое лицо как основного налогоплательщика безответственна и бесперспективна. Единственно перспективным и надежным источником формирования доходов бюджета является рост производства, постепенное вытеснение с российского рынка иностранных конкурентов, уже наполовину удовлетворяющих наши потребности в том, что может быть произведено самими.

В Налоговом кодексе незримо присутствует Чубайс, и это самое главное. В этом гвоздь вопроса, альфа и омега, Сцилла и Харибда, блеск и нищета Временного правительства.

16. Налоговый кодекс не во всех отношениях адаптирован к правовой системе России и даже противоречит и Конституции РФ, и Гражданскому кодексу. В проекте не реализуется положение Конституции о социальном государстве. Глава нового Правительства уже пообещал настоять на отмене социальных льгот под флагом их адресности. И это при условии, что Гражданский кодекс также содержит норму о неухудшении социальных гарантий.

Социального вектора как не было в старом (шаталовском) варианте проекта, так нет его и в новом, безымянном, принятом в первом чтении. Налоговый кодекс явно не хотят превратить в инструмент социальной, демографической, иммиграционной, эмиграционной, инновационной, инвестиционной и прочей эффективно реализуемой политики.

Надо полагать, что в процессе дальнейшего обсуждения проекта Налогового кодекса к нему будут предъявлены жесткие требования, в том числе и концептуального порядка — вплоть до возвращения в первое чтение.

И все же в любом случае Налоговый кодекс нужен. Конечно, капитально улучшенный и облагороженный. Думается, что его целесообразно было бы вводить по частям, не дискредитируя идею, все тщательно отрабатывая в деталях, реалистически оценивая возможности применения каждого конкретного налога.
И не посягая при этом на объекты регулирования Таможенного кодекса.