Э.Бабаян, председатель Постоянного комитета по контролю наркотиков при Министерстве здравоохранения

Динамика международного права в области контроля наркотических средств

Автор — председатель Постоянного комитета по контролю наркотиков при Министерстве здравоохранения РФ, руководитель бю-ро Государственного научного центра социальной и судебной психиатрии им. Сербского, вице-президент Международного комитета по контролю над наркотиками ООН и член Постоянного комитета МККП по расчетам потребностей правительств, доктор медицинских наук, профессор. К этим впечатляющим, но сухим данным справочного характера хотелось бы добавить некоторые моменты.

Прежде всего, — широкий диапазон научных интересов, проявившийся уже в годы Отечественной войны: начальник медсанбата должен был руководить не только персоналом различного профиля, но и сложным хозяйством, включая положенного по штату коня «Рыжик», к услугам которого прибегал охотнее, чем к сантранспорту.

В мирное время это качество позволило ему в течение тридцати трех лет работать начальником Управления по внедрению новых лекарственных средств и медицинской техники МЗ СССР. В тот же период он стал жертвой кампании по борьбе с алкоголизмом, выступив против «сухого закона», за разумное потребление спиртного, в частности, в ритуальных целях. И был немедленно востребован в КПК, глава которой член политбюро ЦК КПСС Соломенцев агрессивно настаивал на его исключении из партии. Удалось сохранить — со строгим выговором и ущербом для здоровья.

Другое направление деятельности автора — психиатрия: книги и полемические выступления против как «карательной психиатрии», так и демагогии по этому поводу. В письменном отзыве на его докторскую диссертацию от имени Ассоциации содействия ООН мне доводилось отмечать объективность такого подхода, который помог многим нашим делегациям общественности. Он также деятельно участвовал в работе Международной комиссии по расследованию преступлений Израиля против ливанского и палестинского народов, где вместе с композитором Микисом Теодоракисом и доктором Фатхи Арафатом возглавлял Медицинский подкомитет. Созданная автором в Постоянном комитете тематическая библиотека-выставка превосходит аналогичную в штаб-квартире ООН. Он — единственный в нашей стране лауреат премии им. Эдуарда Браунинга «За развитие международного права в области борьбы с наркоманией».

А.Берков,
член Правления Российской ассоциации содействия ООН

1Во всех регионах мира люди путем проб и ошибок эмпирически приобретая опыт воздействия наркотических средств на организм человека, применяли их в первую очередь при религиозных и культовых обрядах и для лечебных целей. В течение длительного времени они не осознавали опасность и вредные последствия немедицинского их потребления. Более того, многие наркотические средства, особенно опиум, настолько широко применялись для медицинских целей, что, например, Парацельс (1493—1541 гг.) заявил, что он не хотел бы быть врачом, если бы не было опиума. В США так широко применяли опиум в военно-медицинской практике, что когда прекращали давать его солдатам и у них возникали тяжелые патологические состояния, — это даже не оценивали как абстинентный синдром, обусловленный прекращением приема опиума. Такие состояния просто называли «солдатской болезнью».

На международном уровне проблема контроля наркотических средств рассматривается немногим более 100 лет, если считать первым шагом в этом направлении проведение в 1880 г. Международной конференции по вопросам опиума. В 1911 г. в Шанхае была проведена 2-я Конференция по контролю опиума: именно там международное сообщество пришло к заключению, что необходим регулирующий документ типа договора. Как результат этой Конференции в 1912 г. в Гааге была принята 1-я Конвенция по опиуму. С этого времени и следует исчислять историю международного контроля наркотических средств: на первом этапе в рамках Лиги Наций, а далее в рамках ООН были созданы системы договоров (конвенции, протоколы) и решений, в том числе политических деклараций и решений специальных сессий Генеральной Ассамблеи. Дополнительный вклад в международную систему контроля вносили решения международных конференций ООН, сессии Комиссии ООН по наркотическим средствам и специальные сессии Генеральной Ассамблеи ООН.

Таким образом, международную систему контроля можно представить в следующей последовательности.

Международные мероприятия по контролю над наркотическими средствами и психотропными веществами

I. Международные конференции
1. Международная конференция по опиуму 1880 г.
2. Вторая международная конференция по контролю опиума (Шанхай) 1911 г.
3. Международная конференция по борьбе со злоупотреблением наркотических средств и их незаконным оборотом (Вена) 1987 г.
4. XVII специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН (Нью-Йорк) 1990 г.
5. XX специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН, посвященная совместной борьбе с мировой проблемой наркотиков (Нью-Йорк) 1998 г.

II. Международные договоры по контролю над наркотическими средствами
(год подписания — год вступления в силу)
1. Международная конвенция об опиуме (Гаагская конвенция) 23 января 1912 г. 1925 г.

Лига Наций
2. Соглашение, касающееся производства, внутренней торговли и использования курительного опиума (Женева) 11 февраля 1925 г. 1928 г.
3. Международная конвенция об опиуме (Женева) 19 февраля 1925 г. 1928 г.
4. Конвенция об ограничении производства и о регламентации наркотических средств 13 июля 1931 г. 1933 г.
5. Соглашение о контроле над курением опиума на Дальнем Востоке (Бангкок) 27 ноября 1931 г. 1937 г.
6. Конвенция о подавлении незаконного оборота опасных лекарственных средств (Женева) 26 июня 1936 г. 1939 г.

Организация Объединенных Наций
7. Протокол о внесении изменений в предыдущие шесть соглашений, конвенций и протоколов (Лейк-Саксесс, Нью-Йорк) 11 декабря 1946 г. 1946 г.
8. Протокол о распространении международного контроля на наркотические средства, не подпадающие под действие Конвенции от 13 июля 1931 г. (Париж) 19 ноября 1948 г. 1949 г.
9. Протокол об ограничении и регламентации производства опиумного мака, международной и оптовой торговли им и его употребления (Нью-Йорк) 23 июня 1953 г. 1963 г.
10. Единая конвенция о наркотических средствах (действие практически всех предыдущих договоров прекращалось со вступлением в силу данной конвенции) (Нью-Йорк) 30 марта 1961 г. 1964 г.
11. Конвенция о психотропных веществах (Вена) 21 февраля 1971 г. 1976 г.
12. Протокол, вносящий поправки в Единую конвенцию о наркотических средствах (Женева) 21 февраля 1972 г. 1975 г.
13. Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (Вена) 1988 г. 1990 г.

III. Дополнительные решения в рамках ООН
1. Всеобъемлющий дисциплинарный план будущей деятельности по борьбе со здоупотреблением наркотическими средствами (Вена) 1987 г.
2. Политическая декларация XVII специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН (Нью-Йорк) 1990 г.
3. Политическая декларация XX специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН (Нью-Йорк). Руководящие принципы сокращения спроса на наркотики и Меры по укреплению международного сотрудничества в борьбе с мировой проблемой наркотиков.

2 Сам факт существования этих документов сви детельствует о признании того, что ни одна страна не может обладать эффективной национальной системой контроля над наркотиками и развивать ее без должного учета состояния проблемы на международном уровне: производства и незаконного оборота наркотических средств, торговли наркотиками, существующих в других странах, равно как и без учета ситуаций, связанных с злоупотреблением наркотиками в этих странах, и их национальных систем по осуществлению контроля. Данные договоры основаны на добровольном согласии независимых правительств применять на практике положения международных конвенций и действовать в соответствии с обязательствами в отношении других правительств и международных организаций, проявляя добрую волю в вопросах сотрудничества в этой области. Правительства согласились действовать в рамках указанных конвенций без оговорок по тем статьям, которые фактически затрагивают их суверенные права. Как известно, в международных договорах не допускается право оговорок по основополагающим статьям. В то же время многие статьи предусматривают возможность учета особенностей национального законодательства при решении конкретных вопросов контроля.

Такой подход обеспечивает, если можно так выразиться, популярность в первую очередь Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., а также Конвенции о психотропных веществах 1971 г. и Конвенции ООН 1988 г. и одновременно объясняет фактический провал Протокола 1953 г., так и не вступившего в силу, поскольку в основополагающей, фундаментальной своей части он содержал дискриминационные требования, ограничивая список правительств, которым предоставлялось право посева и производства опийного мака и опия. А это фактически противоречит Уставу ООН, который говорит о суверенном праве государств эксплуатировать свои внутренние богатства.

Действующие конвенции достаточно сбалансированы в отношении невторжения в суверенные права участников, поскольку — подчеркну это еще раз — многие статьи оговаривают их право иметь более строгие меры контроля или применять соответствующие положения с учетом своих конституционных особенностей и национального права:
Конвенция-61 — ст. 39;
Конвенция-71 — ст. 23;
Конвенция-88 — ст. 12 п. 10 в; ст. 24.
В вопросах юрисдикции преимущество в целом остается за внутренним правом (что характерно для того периода):
Конвенция-61 — ст. 35; ст. 36 и п. 1 а, 2, 3;
Конвенция-71 — ст. 10 п. 2; ст. 21; ст. 22 и. 1 а, 2, 4;
Конвенция-88 — ст. 3 п. 1с, 2, 6, 11; ст. 7 п. 4, 15 с; ст. 9 п. 1; ст. 11 п. 1.
За участниками конвенций сохранялся порядок, при котором государственные предприятия, профессионалы — врачи, провизоры, ученые — при осуществлении своих профессиональных функций имеют право работать с наркотическими средствами и психотропными веществами без лицензий:
Конвенция-61 — ст. 29 п. 2 с; ст. 30 п. 1 а, 1 с, 1, 2 в; ст. 371 п. 3 а;
Конвенция-88 — ст. 8 п.3; ст. 9 п. 1; ст. 11 п. 4.

В то время мы еще не провозгласили верховенство международного права, в связи с чем на дипломатических конференциях добивались соответствующих оговорок. В частности, на дипломатической конференции по принятию Конвенции 1971 г. и Протокола 1972 г., я как глава советской делегации имел указания принять меры, чтобы их положения не противоречили нашему национальному праву. Как видно из вышеприведенного, это удалось сделать, тем более, что такая позиция совпадала с подходом и ряда других делегаций.

Конечно, при подготовке конвенций на их содержание в определенной мере оказала влияние и политическая ситуация в мире того времени. Это видно на примере ст. 40 Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. и ст. 25 Конвенции о психотропных веществах 1971 г., закрывавших доступ к участию в этих документах государствам, не являющимся членами ООН, Международного Суда или какого-либо специализированного учреждения ООН.

В соответствии с этим, мне пришлось как главе делегации со всей определенностью заявить: «Цели и задачи Протокола о психотропных веществах представляют интерес для международного сообщества в целом. Исходя из этого, Советский Союз считает совершенно недопустимым и неправомерным тот факт, что на данную Дипломатическую конференцию не были приглашены такие государства, как Германская Демократическая Республика, Корейская Народно-Демократическая Республика и Демократическая Республика Вьетнам. Такая дискриминация наносит большой ущерб делу международного сотрудничества в данной области». Следует отметить, что Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. подобной дискриминационной статьи уже не имеет. Хотел бы подчеркнуть, что позиция СССР по этому вопросу, независимо от факта его распада, остается верной, так как нельзя закрывать возможность суверенным государствам добровольно принять участие в гуманном акте борьбы с злоупотреблением наркотическими средствами и их незаконным оборотом.

3 В этой связи не могу не остановиться на работе по понятийному толкованию терминов и определений. Это исключительно важно, так как весьма часто многие термины имеют двойное толкование, в разных странах имеют свои специфические понятийные обозначения. Когда слово является «инструментом» межгосударственных отношений и дипломатии, очень важно иметь уверенность в том, что все, кто им пользуется, вкладывают в него совершенно одинаковое конкретное содержание.

Важно напомнить, что во всех действующих конвенциях такие важные термины, как «наркотические средства», «психотропные вещества», определены с правовых позиций.

Если же подходить с научных позиций, в частности, фармакологической, химической, то тут следует отметить ряд серьезных неточностей. Так, в конвенции, озаглавленной «Конвенция о контроле опия», речь идет о контроле кокаина и каннабиса, которые, понятно, с научных позиций ни фармакологически, ни ботанически, ни химически к опиуму не относятся.

Надо отдать должное составителям Конвенции 1961 г., обратившим внимание международного сообщества, так сказать в порядке профилактики, на необходимость контроля также полупродуктов, химических веществ, из которых или используя которые, можно незаконно получить наркотические средства. Это был, что называется, «первый звонок» к дальнейшему формированию конвенции 1988 г., охватывающей химические вещества, продукты, которые сами по себе не являются наркотическими средствами или психотропными веществами. >4 Целью международных договоров является оп ределение путей и форм помощи правительствам в реализации их усилий, направленных на предотвращение злоупотребления наркотическими средст-вами и предупреждения незаконного оборота ими. Каковы они?

1. Внутринациональные обязательства:
а) Ограничение производства, изготовления, ввоза и вывоза, распределения и торговли, хранения и использования наркотических средств и психотропных веществ законными медицинскими и научными целями. Это требование было зафиксировано в реалистических положениях Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. и нашло свое отражение (насколько это было возможно, учитывая сопротивление на Дипломатической конференции ряда заинтересованных стран-производителей) в Конвенции 1971 г.
б) Внедрение адекватного административного механизма, имеющего целью содействовать выполнению положений действующих конвенций;
в) Предотвращение незаконного выращивания наркотических растений, производства и изготовления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
Внедрение системы лицензий; контроль за деятельностью отдельных юридических лиц, производителей, предприятий, учреждений, фирм; введение ограничений на производство опиума и изготовление наркотических лекарственных средств; борьба с хранением излишков наркотических средств и их сырья; ведение их учета;
г) Предотвращение утечки наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров из сферы законной торговли и внедрение квот на наркотические средства и — на добровольных началах, если это считает целесообразным Сторона —участница Конвенции — на психотропные вещества.
Внедрение системы лицензий; осуществление контроля за выполнением обязательств в рамках полученных лицензий; контроль за деятельностью отдельных лиц, предприятий, учреждений; ведение учета; осуществление экспорта наркотических средств в пределах определенных квот; надзор за свободными портами и зонами; выдача разрешений и лицензий на экспорт и импорт в сфере внешней торговли наркотическими средствами и некоторыми психотропными веществами; внедрение системы деклараций на экспорт ряда психотропных веществ;
д) Сотрудничество в сфере выполнения обязательств по конвенциям с другими государствами.

2. Обязательства по отношению к системе органов ООН и к международным организациям:
а) Информация, представляемая Генеральному секретарю ООН (годовые отчеты о действии международных договоров, тексты законов и правил, новые тенденции и методы, относящиеся к незаконным перевозкам наркотиков, адреса соответствующих государственных служб, важнейшие события последнего времени в сфере злоупотребления наркотическими средствами и т.д.);
б) Соображения о необходимости внесения поправок в конвенции;
в) Доклады Международному комитету по контролю над наркотиками (оценки потребностей в наркотических средствах, статистические данные о производстве, обработке, потреблении, импорте, экспорте, запасах и т.п.);
г) Информация о включении на национальном уровне в списки наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (полупродуктов) новых средств с предложением рассмотреть в установленном порядке вопрос о целесообразности сделать это и на международном уровне (решением Комиссии ООН по наркотическим средствам).

3. Действия, направленные против незаконного оборота Предусмотрены законодательные меры на национальном уровне, в том числе санкции, а также координация деятельности соответствующих национальных служб, в первую очередь правоохранительных.

4. Условия, относящиеся к безопасному распределению и использованию психотропных и наркотических веществ
Осуществление распределения специально уполномоченными лицами, выполняющими научно-исследовательские или лечебные функции, или лицами, имеющими лицензии; государственный контроль за распределением; необходимость медицинских рецептов при выдаче наркотических средств пациентам; использование международной терминологии; запрещение рекламы среди широкой общественности; система предметно-количественного учета и регистрации (регистрационные записи). Одновременно конвенции содержат специальные положения, предусматривающие смягчение ограничений, которые, по мнению правительства, препятствуют осуществлению в стране нормального снабжения лекарственными средствами и лекарственной терапии больных (в целом в стране или в отдельных ее регионах или при определенных условиях (эпидемии, стихийные бедствия).

5. Применение более строгих мер на национальном уровне по сравнению с теми, которые предусматриваются конвенциями

Право правительств прибегать к таким мерам предусмотрено в специальных статьях обеих конвенций; эти конвенции могут быть использованы на международном уровне в качестве механизма в целях применения некоторых дополнительных мер контроля (о чем уже говорилось выше). Например, любое правительство вправе уведомить через Генерального секретаря все другие стороны, что оно запрещает импорт одного или нескольких психотропных веществ; при этом все стороны обязаны соблюдать этот запрет. Эти положения были особо подчеркнуты на Семинарах по безопасному использованию психотропных и наркотических веществ, проведенных Управлением по внедрению новых лекарственных средств и медицинской техники совместно с Всемирной организацией здравоохранения с участием Международного комитета по контролю (1978 г. — Москва, Ташкент; 1979 г. — Москва, Душанбе и 1981 г. — Москва, Ташкент).

Одним из важных положений действующих Конвенций являются критерии, на основании которых можно рекомендовать включение в списки новых веществ или их изменений. Это не простой вопрос.

В Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., в частности, предусмотрено, что ВОЗ может дать такие рекомендации, если она «находит, что данное вещество способно быть предметом аналогичного злоупотребления и вызывать аналогичные вредные последствия, что и наркотические средства», или что «оно может быть превращено в наркотическое средство». Но в чем выражаются «аналогичные вредные последствия — не раскрывается. В результате может создаться ситуация, когда каждый эксперт по-своему будет оценивать аналогичность, ибо симптоматика, выявленная при злоупотреблении наркотическими средствами, психотропными веществами весьма индивидуальна и не всегда идентична для разных видов этих веществ.

В конечном счете конференция сформулировала более объективные, более точные критерии. Особое место занимает контроль растений, которые в соответствии с конвенциями либо в целом отнесены к наркотическим средствам, либо в той части, содержание которой делает растение наркотическим. Так, если говорить о контроле кокаинового куста в целом растении, то проблема конопли решается путем включения в список наркотиков их цветущих верхушек — каннабиса. Эта особенность контроля имеет принципиальное значение и, безусловно, отражается и в национальном законодательстве.

В перечне наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 681, в целом указаны опийный мак и кокаиновый куст. Что же касается других видов мака и растений каннабиса (конопли), то в перечень включены в качестве наркотиков части этих растений (маковая соломка, каннабис) или основные наркотические вещества, входящие в эти растения (опий, гашиш, тетрагидроканнабинол и др.). Не признавая растение в целом наркотическим средством, сохраняется требование контроля над культивацией растения.

Анализируя пройденный путь международного сотрудничества в области контроля наркотических средств, можно подчеркнуть как совершенствование его системы контроля, так и количество контролируемых средств, начиная с контроля над ограниченным количеством растительных наркотических средств до полностью синтетических. Их объединяет не их химическая характеристика, а медико-социальные правовые последствия их немедицинского потребления. После долгих лет дискуссии в рамках Комиссии ООН по наркотическим средствам о подведении под контроль таких опасных по медико-социальным последствиям средств, как амфетамины¹, ЛСД, каннабиноиды — был найден компромисс в виде создания Протокола о психотропных веществах с менее строгими требованиями.

В целом участники Дипломатических конференций остались неудовлетворенными мерами контроля над амфетаминами. Не случайно, 20-я специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН в своей Политической декларации вернулась к этой проблеме, приняв «План действий по борьбе с изготовлением и оборотом стимуляторов амфетаминового ряда и их прекурсоров, а также со злоупотреблением ими». В нем, в частности, указывается: «Хотя проблема стимуляторов амфетаминового ряда является относительно новой во многих странах, она быстро растет и едва ли исчезнет сама по себе. Быстро изменяются ее масштабы и географическое распространение. Однако информированность об этой проблеме в мире невелика, а принимаемые ответные меры являются не-однородными и непоследовательными». Поэтому предлагается «ввести в соответствии со ст. 22 Конвенции 1971 г. и ст. 3 Конвенции 1988 г. соответствующие санкции и наказания за незаконное изготовление, оборот и злоупотребление стимуляторами амфетаминового ряда; укреплять правоохранительные меры по борьбе с правонарушениями, связанными со злоупотреблением стимуляторами амфетаминового ряда, и рассмотреть возможность применения соответствующих санкций и/или альтернативных мер, согласующихся с национальными законами и политикой».

Можно привести и другие примеры непоследовательного подхода к тем или иным вопросам в международных нормативных актах.
Так, Конвенция 1961 г. констатирует прекращение «эры» выдачи наркоманам наркотических средств, «эры» наркотического «пайка». Но получившая благословение ВОЗ метадоновая программа² — то-же род наркотического «пайка». Она является не лечением, а заменой одного наркотика другим. Эта позиция зафиксирована в документах Комиссии ООН по наркотическим средствам со ссылкой на наше выступление. Ряд делегаций, в том числе Югославии, Франции, США, поддержали нас.

В заключение отмечу еще одну принципиально важную конституционно-правовую сторону проблемы.
В резолюции II Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., как и в ст. 38 I Конвенции (говорящей о том, что «Стороны уделяют особое внимание и будут принимать все возможные меры, направленные на предотвращение злоупотребления наркотическими средствами»), международное сообщество выразило свое отношение к проблеме недопущения, иначе говоря, запрещения незаконного потребления наркотических средств. А это значит, что такая позиция никак не создает коллизию со всеми предыдущими конвенциями и декларациями о правах человека, охватывающими все аспекты этой проблемы. Данный момент актуален потому, что отдельные специалисты высказывают весьма странное мнение, что запрещение немедицинского потребления наркотических средств является нарушением прав человека. Но ведь главное право человека — это право на жизнь, а незаконное немедицинское потребление наркотических средств ведет к ранней смерти.

Путь, пройденный международным сообществом по контролю наркотических средств, психотропных и химических веществ, свидетельствует о немалых трудностях, преодоленных участниками дипломатических конференций, убедительно показывает большое значение конвенций. В то же время, их анализ и в целом динамика международного права в этой области подводит к мысли о том, что настала пора приступить к новому этапу подготовки «унифицированной конвенции», которая объединит ныне действующие. Не случайно делегации Германии и Советского Союза — в дальнейшем РФ — выступили с таким предложением.