Точка зрения

Отечественная история изобилует бедами, связанными с перемещением. людей. Но события, разворачивающиеся в последние годы на постсоветском пространстве, по своему масштабу, остроте и глубине беспрецедентны в мировой истории. Возникновение пятнадцати Новых Независимых Государств на территории бывшего СССР поставило миграционные проблемы в принципиально новую для нашей страны плоскость. Распад СССР повлек за собой лавину трудноразрешимых человеческих проблем и драм.

То, что каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем, стало общепринятой нормой после принятия Всеобщей декларации прав человека, в ст. 14 которой записано это положение. Это право, согласно Декларации, имеет лишь одно ограничение: оно не может быть использовано в случае преследования, основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций.

На качественно новый уровень вышли сейчас отношения нашей страны с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), на которое возложена ответственность за оказание помощи беженцам. В январе 1992 г. открыто представительство УВКБ в Москве. В ноябре Верховный Совет РФ принял решение о присоединении страны к Конвенции о статусе беженцев и к Протоколу, касающемуся статуса беженцев. В 1993-1994 гг. отношения между Россией и УВКБ продолжали динамично развиваться.

Сейчас в практической плоскости стоит вопрос о вступлении России в Исполком Программы УВКБ - руководящий орган этой организации. На повестке дня созыв специальной конференции для рассмотрения широкого спектра проблем беженцев и вынужденных переселенцев на территории бывшего СССР. Думается, прямой долг УВКБ способствовать усилиям российского Правительства по преодолению нынешних сложностей в этой области. Вместе с тем дело идет крайне медленно.

Можно ли игнорировать критический фактор времени предотвращения возможной гуманитарной катастрофы на постсоюзном пространстве? И можно ли сбрасывать со счетов возможность такой катастрофы в условиях межнациональных конфликтов разной степени интенсивности в ряде бывших союзных республик? Разумеется, на оба этих вопроса ответ должен быть дан однозначно отрицательный. Это должно найти адекватное понимание как в УВКБ, в других гуманитарных организациях, так и у тех, кто связан с этой проблемой в России.

Многие постсоветские государства оказались весьма восприимчивы к националистическим и другим атавизмам, все противоречия на одной шестой части суши небывало обострились.

Наивным было бы полагать, что к концу второго тысячелетия ранее терпимые друг к другу и, более того, дружественные народы стали испытывать взаимную ненависть, приводящую к конфликтам и массовым исходам беженцев. Думается, дело в другом. После того, как закончилась борьба за передел мира между СССР и США, она перекинулась на то, что в планетарном масштабе можно назвать "микроуровнем". Кто-то заинтересован в установлении бандократии, кто-то - теократии, другие рвутся к власти ради власти, где-то работают клановые интересы... В борьбе за власть и деньги люди становятся разменной монетой политических игр нечистоплотных политиков. Это и есть на нынешний момент основная причина вынужденных перемещений.

По мнению одного из ведущих специалистов в области прав человека А. Эйде, "некоторые столкновения между представителями различных групп" было бы ошибочно рассматривать как "слепые и безрассудные". Напротив, "в большинстве случаев инициаторами актов насилия являются так называемые "организаторы" конфликтов, т.е. лица, которые преследуют собственные политические цели и в своем стремлении к власти эксплуатируют проблему демографического стресса и чувства личной небезопасности граждан".

Нельзя сбрасывать со счетов и следующий момент, отмеченный в предварительном докладе Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии ООН по правам человека, подготовленном А. Ш.Аль-Хасауной и Р. Хатано. В нем говорится: "Термин "перемещение" подразумевает 'преднамеренность акта движения населения; однако при этом установление заранее пункта назначения отнюдь не обязательно. Государство может играть как активную, так и пассивную роль в перемещении населения, способствуя, однако, формированию систематического, принудительного и преднамеренного по своему характеру перемещения населения в конкретный район или из него. Таким образом, в практике или политике соответствующего государства присутствует элемент применения официального принуждения или силы или элемент злостного небрежения. Роль государства может затрагивать такие аспекты, как финансовые субсидии, планирование, общественная информация, военные действия, набор поселенцев, законодательные или иные судебные меры и даже отправление правосудия".

История и, к сожалению, современность изобилуют такими фактами. Обращаясь к отечественному прошлому, достаточно вспомнить преступную депортацию немцев Поволжья, крымских татар и др.

Далеко не оптимистичным выглядит в этом свете и настоящее. Абсурдные идеи моноэтничности, превосходства "коренного" населения над "некоренным", к сожалению, стали весьма распространенными на постсоветском пространстве.

После того, как агрессивный национализм захлестнул и Новые Независимые Государства, образовавшиеся на территории бывшего СССР, проблема массовых перемещений населения приобрела там международный характер. Однако было бы ошибкой полагать, что УВКБ, на которое в системе ООН возложена ответственность за оказание помощи беженцам, незамедлительно взялось за выполнение своего мандата на постсоветском пространстве. Напротив, вплоть до настоящего времени его активность в этой районе мира крайне невысока, можно даже сказать, минимальна. Тому есть несколько причин.

Прежде всего необходимо отметить следующее. Российская, как и вся постсоветская, действительность, трудно сочетается с наработанным в течение десятилетий международным сообществом опытом по снятию проблем беженцев, вынужденных переселенцев и мигрантов. Неординарность сложившейся ситуации должна обусловить нестандартность мер по ее смягчению и стабилизации.

Такая неординарность обусловливается рядом факторов. Первым среди них, видимо, стоило бы назвать масштаб проблемы, со всеми вытекающими из него взрывоопасными последствиями. Для того, чтобы наметить контуры сложившегося в этой области положения и представить его взрывной потенциал, достаточно отметить, что, согласно "Всеобъемлющему исследованию по вопросам прав человека, относящимся к лицам, перемещенным внутри страны" (Ф. Денга), около 65 млн. советских граждан живет не в тех республиках, где они родились.

Но главная причина - своего рода паралич властей Новых Независимых Государств в отношении переселения народов. О тяжести этого паралича говорит уже такой немаловажный факт: до сих пор доподлинно не известно, сколько в России беженцев и вынужденных переселенцев. Нет данных о том, какая конкретно им нужна помощь со стороны международного сообщества. А по сложившейся практике она оказывается только после того, как компетентные власти обратятся с предельно детализированной и, разумеется, аргументированной просьбой о помощи. Более того, если правительство по тем или иным причинам не в состоянии выявить действительное положение дел, в страну может быть направлена миссия экспертов для обследования ситуации.

УВКБ могло бы оказать значительную помощь в разработке необходимой документации и процедур по рассмотрению просьб о предоставлении убежища. Более того, УВКБ готово оказать помощь при рассмотрении обращений по предоставлению статуса беженца. Специалисты считают, что в случае, если России при содействии УВКБ удастся заблокировать поток беженцев из "третьих стран", это в значительной мере поможет решению проблемы беженцев на территории РФ в целом. Необходимость купировать наплыв "соискателей" статуса беженцев обусловливается и тем, что в настоящее время в России оказываются экономические мигранты, выбор которыми нашей страны предопределен лишь тем, что туда проще всего получить визу. Следовало бы также полностью задействовать потенциал и опыт УВКБ для подготовки служащих, соприкасающихся с беженцами (сотрудники милиции, пограничники, таможенники и др.), и разработки для них соответсвую-щих инструкций.

Практически не используется механизм предоставления беженцам на территории России помощи УВКБ для строительства жилья, получения медикаментов, одежды, продовольствия и т.п.

Таким образом, разнообразных возможностей для того, чтобы помочь людям, попавшим в беду, у нас более чем достаточно. В то же время складывается впечатление, что делается все, чтобы для них не делалось ничего.

Разумеется, в этом контексте было бы неправильно говорить о правительстве в целом. И досадно, когда недоработки Федеральной миграционной службы (ФМС) отождествляются с позицией правительства. А за рубежом складывается впечатление полной бездеятельности ФМС. Как иначе понимать полное отсутствие как деятельности ФМС внутри страны, так и конструктивного диалога с международными гуманитарными организациями?

Из-за путаницы в определении статуса беженцев в России УВКБ вопреки своим же собственным стандартам исходит из того, что в настоящее время на территории бывшего Советского Союза, и прежде всего в России, существуют беженцы из государств, образовавшихся на территории бывшего СССР (которые могут быть почему-то еще признаны вынужденными переселенцами), и беженцы из "третьих стран". Экономические мигранты, конечно, составляют особую категорию.

Разумеется, с учетом ограниченности мандата УВКБ и масштабом проблем, которые ему предстоит решать на территории бывшего СССР, Верховному комиссариату потребуется тесное сотрудничество с Международной организацией миграции, Программой развития ООН, Всемирной продовольственной программой и с другими международными гуманитарными организациями. Крайне важно мобилизовать потенциальные государства-доноры, прежде всего западноевропейские, на оказание нам всесторонней реальной помощи в решении проблем беженцев и вынужденных переселенцев.

Думается, пока мы не преодолеем терминологическую путаницу и не добьемся, чтобы международное сообщество не проводило различий между беженцами из "третьих стран" и беженцами из государств, образовавшихся на территории бывшего СССР, на успех в решении всего комплекса проблем, связанных с перемещением людей в Россию, надеяться не приходится.

Бывшие союзные республики в том, что касается беженцев и вынужденных переселенцев, оказались в своего рода информационном гетто. Значительная доля ответственности за такое положение дел лежит на всех тех, кто соприкасается с этими проблемами, - от ФМС до средств массовой информации.

Не вызывает сомнений, что наиболее часто подвергаются насилию и психологическому нажиму, побуждающим людей бросать свои очаги, национальные, религиозные, политические и иные меньшинства. Нередко такие действия тем или иным образом камуфлируются или осуществляются на бытовом уровне. В свою очередь, беженцы сами становятся меньшинством.

По мнению УВКБ, на лиц, оказавшихся в России без документов, но при задержании заявивших о стремлении приобрести статус беженцев, распространяются процедуры, вытекающие из обязательств России по Конвенции 1951 г. Если же они не претендуют на статус беженца в России, заявляя о намерении выехать за пределы России, то в этом случае они должны рассматриваться как нелегально находящиеся на территории лица, со всеми вытекающими последствиями.

События последнего времени, и в частности югославский кризис, показали необходимость расширения строго ограниченного мандата УВКБ, так как нередко, особенно в условиях распада федеративных государств, практически невозможно провести грань между беженцами и вынужденными переселенцами и, следовательно, действовать с должной эффективностью.

Начинает ощущаться потребность в создании инструмента регионального международно-правового регулирования проблемы беженцев с участием бывших советских республик, восточноевропейских и, возможно, северных стран, которые весьма чувствительно относятся к положению дел с беженцами в России. Такой инструмент должен полностью соответствовать международным стандартам в данной области и учитывать стоящие перед регионом проблемы.

Несмотря на все сложности, УВКБ включается в решение проблемы беженцев на постсоюзном пространстве, прежде всего в Грузии, Армении, Азербайджане, Таджикистане. Но отклик государств-доноров на призывы Верховного комиссариата далеко не достаточен для того, чтобы оказать действенную помощь беженцам в этих государствах.

Что касается УВКБ, то необходимо иметь в виду ярко выраженную специфику Верховного комиссариата. Прежде всего это связано с тем, что, согласно Уставу УВКБ, "Деятельность Верховного комиссара совершенно аполитична по своему характеру; она носит гуманитарный и социальный характер и касается, как общее правило, лишь отдельных групп и категорий беженцев".

В статьях 6 и 7 Устава четко обозначено, что мандат Верховного комиссара распространяется "на всех тех лиц, которые... в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства".

В этой связи уместно вспомнить, что принципиально новые реальности международных отношений XX в. обусловили возникновение - сначала интуитивное, затем теоретически осмысленное - превентивной дипломатии. С начала 90-х годов она стала одной из основ деятельности ООН. Вместе с тем, хотя о превентивной дипломатии много говорится, мало делается для того, чтобы ее превратить в действенный и эффективный инструмент предотвращения разного рода конфликтов и чрезвычайных гуманитарных ситуаций. Пассивность УВКБ на постсоветском пространстве - одно из наиболее наглядных свидетельств этого.

Ключевым моментом превентивной дипломатии, безусловно, является раннее выявление огнеопасных точек напряженности и насилия как в отдельных обществах, так и на региональном и глобальном уровнях. Остро в этой связи ощущается необходимость мониторинга соблюдения прав человека по линии ООН и ОВСЕ. Именно потенциальные беженцы, т.е. лица, права которых нарушаются, но которые по тем или иным причинам пока не переселяются на территорию других государств, должны быть в центре внимания превентивной дипломатии.

Разумеется, для того, чтобы превентивная дипломатия стала реальностью, необходимо полностью задействовать потенциал ООН, которая играет ведущую роль в поддержании мира и международной безопасности. Главную ответственность за их поддержание, согласно ст. 24 Устава Организации Объединенных Наций, несет ее Совет Безопасности.

Для выполнения этой задачи он обладает весьма широкими полномочиями - от расследования любого спора или любой ситуации, которые мо1ут привести к международным трениям или вызвать спор, до определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать международному миру и безопасности, а также до принятия конкретных мер в целях стабилизации международной обстановки.

Так, в ст. 41 перечисляются меры, не связанные с использованием вооруженных сил, которые могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио и других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений. В случае же если эти меры, по мнению Совета Безопасности, недостаточны, "он уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации" (ст. 42). Международное сообщество располагает значительным инструментарием международно-правовых средств мирного урегулирования споров. Современное международное право имеет в своем арсенале такие средства мирного разрешения споров, как переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство, обращение к региональным органам или соглашениям. В случае, если стороны в споре не достигнут соглашения одним из этих средств, они обязаны, согласно Декларации о принципах международного права 1970 г., "продолжать стремиться к урегулированию спора другими согласованными между ними мирными средствами".

Говоря о проблеме беженцев, нельзя не отметить тот факт, что система многостороннего межгосударственного, в том числе и гуманитарного, сотрудничества складывалась в условиях "холодной войны" и была адаптирована к жесткому военному, политическому и идеологическому противостоянию. Отсюда - ее недостаточная действенность, жесткие лимиты функционирования.

В последнее время УВКБ взяло на вооружение новую стратегию деятельности. Эта стратегия включает в себя не только непосредственную помощь беженцам, но и предупреждение возникновения их потоков.

Но надо смотреть правде в глаза: приток этнических россиян на территорию России будет продолжаться. Поэтому, наряду с мерами по сдерживанию миграционных потоков, необходимо превентивное планирование миграции в РФ этнических россиян из других бывших советских республик.

Важнейшее направление превентивной гуманитарной дипломатии - повышение юридической грамотности населения в отношении беженцев, его информирование о реальном положении дел и о международном сотрудничестве в данной области. Главное, однако, - распространение информации, направленной на предупреждение увеличения потоков беженцев.

Назрел вопрос о создании инфраструктуры на случай чрезвычайных гуманитарных ситуаций в России и в ближнем зарубежье. К ним надо быть готовыми заранее и иметь самое необходимое на случай чрезвычайных гуманитарных ситуаций - от палаток и одеял до продуктов питания и медикаментов. Разумеется, для этого надо иметь складские помещения, транспортные средства, взлетно-посадочные полосы и т.п. Но почему не решить эту задачу путем своего рода конверсии уже существующих военных объектов, высвобождающихся в результате сокращения вооруженных сил?

Сюда же вписывается необходимость иметь достаточные людские ресурсы для оказания гуманитарной помощи. Надо создать мобильный резерв квалифицированных специалистов - врачей, инженеров, связистов, водителей и др. для участия в гуманитарных операциях.