Переход к политике укрепления основ централизованного управления в государственном устройстве России преимущественно силами органов исполнительной власти обозначил новые качества во взаимоотношениях федерального Центра с регионами страны.

Началом послужило разрушение в результате событий 21 сентября-3-4 октября 1993 г. баланса политических сил в российском федеральном Центре, приведшее к развитию в конце 1993 г. "октябрьско-ноябрьского наступления" федеральной исполнительной власти на прежние, в первую очередь политические и частично экономические, завоевания региональных элит. В рамках этой акции по приведению к повиновению регионов, в первую очередь областей и краев, инициатором которой была Администрация Президента России, оформился "октябрьский курс" в региональной политике.

Он должен закрепить качественное изменение системы государственной власти не только в федеральном Центре, но и на местах, знаменуя собой переход от советского парламентаризма к президентскому авторитарному правлению с некоторыми демократическими атрибутами парламентаризма.

Выборы депутатов высшей законодательной власти федерального уровня 12 декабря 1993 г. стали новым качественным этапом практической проверки возможностей "октябрьского курса" в региональной политике Москвы. Формирующийся в процессе становления "октябрьской республики" новый облик федерального Центра определил характер взаимоотношений Москвы и периферии.

В значительной мере оказались отвергнутыми предложения Центра к регионам строить свои отношения на принципе: "Регион - самостоятельная хозяйственная единица, и его обязанность - самому добывать средства и жить на добытые деньги". В то же время создаваемые в Центре модели регионального развития в надлежащей степени не смогли охватить интересы всех регионов.

В таких условиях руководство регионов попыталось самостоятельно найти для себя "особые пути развития". Предложения Москвы, Калининграда и других регионов о создании особого рода территорий - экономических зон со своими, особыми правилами функционирования, отличными от общероссийских, поставили Центр перед дилеммой: или он решается на предложенные регионами модели (и, таким образом, упускает из рук инициативу в предложении территориальных методик реформ), или, отказав территориям в удовлетворении их притязаний, пытается провести свою собственную линию.

В результате крупномасштабного спада производства, продолжения кризиса неплатежей, сокращения инвестиций в народное хозяйство значительно усилилось влияние экономической конъюнктуры на ситуацию в регионах, увеличилась ответственность властей субъектов Федерации как за решение этих проблем, так и за улаживание наиболее острых социальных конфликтов.

В этих условиях проводимая Правительством РФ политика "рационализации взаимоотношений" между федеральным и территориальными органами власти, в первую очередь имеющая своей целью разделить с регионами ответственность за нынешнее состояние экономики страны и заявленная как "экономический федерализм", привела к проявлению тенденции ЭКОНОМИЧЕСКОГО СЕПАРАТИЗМА САМОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА. Суть его заключается в том, что Центр все более удаляется от выполнения роли эффективного координатора и регулятора единого экономического пространства страны.

Таким образом, в контексте поиска интеграционных элементов строительства российского федерализма крайне актуальным стал вопрос дальнейшего поиска временного механизма консолидации Центра и его административно-территориальных образований на законотворческом, теоретико-концептуальном и практическом уровнях. В концептуальном плане в анализируемый период особенно важной оказалась способность Центра выдвинуть и реализовать идею "ОБЩЕРОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ИНТЕРЕСА", под которым понимается осознанная взаимная потребность Центра и регионов в сохранении единого территориального, хозяйственного, социального, культурного пространства Федерации как основы дальнейшего развития страны.

Руководство Центра оказалось перед необходимостью ускорить выработку формулы "общефедерального интереса", поскольку в условиях ухудшения межэтнической ситуации этого потребовали провозглашенные им же самим задачи реализации политики "национального консенсуса".

Неизменно актуализированным остается вопрос оформления особого статуса отдельных регионов в Российской Федерации, включая переход на договорные отношения РФ с рядом национальных республик и законодательное обеспечение особого режима функционирования, прав и обязанностей ряда российских областей и краев.

Верховным носителем власти в федеральном государстве является "своеобразная коллегия", состоящая из частей этого государства, головной из которых выступает федеральный Центр в лице центральных, общефедеральных органов власти и государственного управления. Второй сегмент составляют региональные (субъекты Федерации) органы власти в лице своих высших исполнительных, представительных и законодательных структур.

Основную трудность представляет, на наш взгляд, проблема уровня самоуправления территорий и уровня властных полномочий Центра, поскольку гармонизация взаимоотношений по данной оси предполагает устойчивую и единую в конечном итоге государственную систему. Как минимум, при расширении полномочий территорий как отдельных частей единого целого должны быть соблюдены гарантии целостности Федерации, национальной безопасности и единства национальной экономики.

Сильный Центр в федеративном государстве стремится подчинить государственный процесс конституционным установлениям. Ослабленный - скорее, будет лавировать и воздерживаться от решительных шагов по поддержанию конституционного порядка, чаще всего в таком случае усугубляя ситуацию. Как правило, основным мирным оружием в такой ситуации является применение достаточно твердых экономических санкций по отношению к провозгласившему свой полный суверенитет субъекту Федерации, поскольку таким образом объективно происходит ущемление прав других членов Федерации.

Вместе с тем расширение властных полномочий субъектов Федерации в экономической сфере дает возможность повысить эффективность хозяйственного и социального обустройства территорий в соответствии с теми специфическими потребностями и возможностями, которые ей присущи. Одновременно включение региональных руководителей в систему федеральных органов власти с правом участия в принятии общефедеральных решений является мероприятием, вполне отвечающим общероссийским государственным интересам.

В настоящее время большинство российских специалистов в области государственного права, представителей научной элиты, обслуживающей государственные органы власти, а также практиков склоняются к выводу об уникальности феномена современного российского федерализма, об его отличии от большинства зарубежных федераций. Очевидно, что по ряду характерных признаков построения и функционирования Федерации в России отечественное понятие не укладывается в рамки федерализма в том виде, как он существует и понимается сегодня в остальном мире. Своеобразие российского федерализма вполне объяснимо в контексте традиций российской государственности, тех конкретных политических, экономических, социальных и культурных условий, в которых он формировался ранее и развивается сегодня.

Очевидно, что некоторые особенности былой модели социалистического федерализма наложили определенный отпечаток на теорию и практику нынешнего российского федерализма, что проявляется хотя бы в распространенном в среде национальных элит подходе "каждому народу - по республике и по президенту". Отсутствие единой общегосударственной программы развития федеративных отношений неизбежно усиливает разнообразие позиций в среде политических группировок, стимулирует появление альтернативных программ в среде региональных элит, что в конечном итоге затрудняет принятие общероссийской идеологии федерализма на государственном уровне. А ведь на повестке дня - беспрецедентная по мировым меркам задача одновременного преобразования в субъекты федеративных отношений около полусотни областей, многие из которых не могут существовать без дотаций из Центра. Таким образом, говорить о всех 89 субъектах РФ как равноправных в действительности не приходится. Неплатежеспособные же субъекты Федерации - совершенно новое явление в практике современного федерализма.

Закладка основ нового государственного режима в результате процесса выборов в местные органы представительной власти в 1994 г. в определенной перспективе способна привести к более резкому изменению правительственного курса в региональной и отраслевой политике федерального Центра в пользу насущных задач антикризисного развития.

Ныне тенденция к политическому сепаратизму проявляется в значительно меньшей степени, чем ранее, затрагивая в основном те национальные республики, которые имеют достаточную ресурсно-индустриальную базу. В целом региональные элиты основные усилия переключили на укрепление рычагов экономической самостоятельности, направленной в первую очередь на минимизацию прямой зависимости от федерального Центра. Однако характер их этнической, экономической, политической и правовой регионализации свидетельствует о том, что основные тенденции неуправляемой дезинтеграции продолжают действовать хотя и в более приглушенном виде, чем ранее.

Заключение в феврале-августе 1994 г. трех договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, Республикой Башкортостан и Кабардино-Балкарской Республикой открыло процесс превращения конституционной Федерации в "асимметричную" конституционно-договорную. Тем более, что вслед за обозначенными субъектами Федерации гипотетически относительно планов по установлению особых отношений с Москвой высказался целый ряд лидеров российских регионов: Республики Чувашия (Президент - Николай Федоров), Республики Саха (Якутия) (Президент - Михаил Николаев) , Республики Карелия (Президент - Виктор Степанов).

Вторую линию в общей теме построения федеративных отношений и их соответствия основным законам РФ и ее субъектов образует вопрос о принятии русскими субъектами Федерации законоположений (уставов), своеобразных конституционных документов регионов. Особенность этого набирающего силу процесса состоит в потенциально гораздо более значимом конфликтном развитии, которое несет обособление и повышение государственного статуса русских территорий. Целый ряд пока еще единичных, но характерных попыток отдельных российских территорий реализоваться на этом поприще (Краснодарский край, Красноярский край, Калининградская область, Ленинградская область) вызвал незамедлительную реакцию в федеральном Центре с целью перехватить инициативу. В срочном порядке началась проработка идеи типового проекта Основного Закона области (края) в составе РФ, что дало бы возможность Центру с самого начала "застолбить" некоторые критически важные позиции, ограничивающие суверенизаторские амбиции местных властей.

Одновременно были зафиксированы попытки выстроить особые экономические отношения с центральным руководством со стороны Республики Коми, Калининградской и Самарской областей, разработки аналогичного рода концепций проводились в Республике Саха (Якутия), Хабаровском и Приморском краях, Еврейской автономной области, Смоленской, Мурманской и Архангельской областях.

При общей динамике роста федералистского потенциала преимущественно со стороны административно-территориальных субъектов России в анализируемый период выявились два разнополюсных (но однопорядковых в плане изменения баланса отношений по оси Центр - регионы) прецедента по выстраиванию моделей будущей российской государственности со стороны региональных элит. Так, председатель Свердловской областной Думы Эдуард Россель не отказался от идеи "Уральской республики" на основании нескольких индустриально развитых областей Урала. Принципиально противоположную позицию занял Президент Республики Калмыкия - Хальмг Тангч Кирсан Илюмжинов, инициировавший в мае 1994 г. принятие в республике "Степного уложения" в качестве местного устава. В этом документе, заменившем калмыцкую Конституцию, был зафиксирован отказ от республиканского статуса с закреплением за этой территорией статуса российской губернии.

Характерная претензия типичного российского губернатора к федеральному Центру высказана в книге главы администрации Омской области и одновременно руководителя Совета "Сибирского соглашения" Леонида Полежаева: "Вперед, на медленных тормозах". Он, в частности, пишет: "Московских управленцев и политиков давно одолевает анемия особого рода. Я имею в виду недоверие к провинции, подозрительность по отношению к лидерам огромных территорий, лежащих зачастую за тысячи верст от Москвы. У регионов нет прав, а значит, нет социальной ответственности за общую российскую судьбу. А размывается тот государственный фундамент, на котором и возведено все общественное здание. Так что нынешнее стремление российских областей к большей самостоятельности - это не прихоть вольнолюбивых атаманов. Это объективный процесс, который политическая и социологическая наука непременно должна учитывать при разработке концепции нового государственного строительства. А что мы видим сейчас? Регионы буквально вырывают у Центра необходимые им права. Не преимущества, не блага, а именно права, без которых они буквально связаны по рукам и ногам. При этом ради приобретения прав невольно прибегают к шантажу, грозят Центру суверенизацией, отделением. Бог знает чем еще..."

Аналогичным образом трактует эту же ситуацию, например, и губернатор Томской области Виктор Кресс, который считает, что все вопросы реформирования общества должны идти через местные органы власти. Его коллега из Липецкой области Михаил Наролин указывает, что Центр очень неохотно передает власть на места:

"Вместо самостоятельности, определенной Конституцией РФ, насаждают структуры, не подчиненные местной администрации. В области 49 структур, напрямую выходящих на федеральные органы. Согласовывать свои действия с областью они не обязаны. Региональная власть в законодательном плане еще не сформирована и во многом живет в стиле самодеятельности".

Некое идеологическое обоснование этим требованиям российских губернаторов дает профессор-экономист Николай Шмелев. На его взгляд, "региональный сепаратизм" - это попытка давления на государство с целью добиться цивилизованного распределения экономической компетенции. Сейчас уже явочным порядком примерно 50% средств остается на местах. Но это все зыбко, эфемерно, за это еще надо побороться, а должно быть зафиксировано законодательно, конституционно. Провинция имеет безусловное право на решение собственных проблем самостоятельно. Центр должен отдать на места больше прав и средств - и пусть там занимаются своими дорогами и больницами, своими пенсионерами и сиротами, своей культурой и здравоохранением... Невозможно управлять такой огромной страной из Центра.