Политика НАТО, проводимая до и после распада СССР, резко отличается одна от другой. Свидетельством этому служат два примера:

1. Еще за месяц до распада СССР, 7—8 ноября 1991 г., в Риме состоялась сессия Совета НАТО. В Декларации, принятой на этой сессии, говорилось:
 

«Мир кардинально изменился. Союз (НАТО. — Авт.) внес в это важный вклад. Проблемы, с которыми мы столкнулись в новой Европе, не могут успешно решаться одним институтом, они могут решаться только в рамках взаимосвязанных институтов, соединяющих воедино страны Европы и Северной Америки. Поэтому мы работаем над созданием новой европейской структуры безопасности, в рамках которой НАТО, СБСЕ, Европейское сообщество, Западноевропейский союз и Совет Европы взаимно дополняют друг друга... Наша политика в области безопасности может теперь строиться на трех, подкрепляющих друг друга, элементах: это — диалог, сотрудничество и сохранение способности осуществлять коллективную оборону...(Выделено. — Авт.)

2. В ноябре 1998 г. в Эдинбурге (Велико-британия) состоялась 44-я сессия парламентской структуры НАТО — Североатлантической ассамблеи. На сессии обсуждалась новая стратегия концепции НАТО, которая должна быть принята на юбилейной сессии Совета НАТО в апреле 1999 г. в Вашингтоне. Суть этой концепции — наделить НАТО правом осуществлять военные операции по своему усмотрению, без одобрения ООН и СБСЕ, в том числе и за пределами действия этой организации.

Такая постановка вопроса практически означает попытку ликвидировать компетенцию ООН и СБСЕ в области поддержания универсального и регионального мира, покушение на краеугольный камень Устава ООН — право вето, т.е. принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности, включая Россию, при решении вопроса поддержания мира и безопасности. Это также означает, что НАТО отрекается от ст. 7 Вашингтонского договора от 4 апреля 1949 г., которая гласит, что он «ни в коем случае не затрагивает и не подлежит толкованию как затрагивающий каким-либо образом... преимущественную ответственность Совета Безопасности за поддержание международного мира и безопасности».

НАТО пытается также расширить сферу своего действия, что противоречит Уставу ООН и учредительному документу НАТО, который ограничивает применение вооруженных сил стран НАТО только сферой действия самого договора, а конкретно — территориями членов НАТО в Европе или Северной Америке, Турции и островами, находящимися под юрисдикцией любого участника НАТО, в частности, в Североатлантическом регионе к северу от Тропика Рака.

США и НАТО, в целом, уже предпринимают практические шаги по выполнению подобных установок. В этой связи достаточно упомянуть о бомбардировках Ирака США и Англией в декабре 1998 г., продолжающихся до сих пор, вопреки резолюции ООН и возражениям России, Китая и Франции — постоянных членов Совета Безопасности ООН.

В этих условиях доктрина безопасности России должна учитывать ряд обстоятельств, которые позволяют ей трактовать свою безопасность в более широком смысле. К этим обстоятельствам, в частности, можно отнести расширение НАТО за счет стран Восточной Европы; расширение сфер и интересов США, включая Среднюю Азию и Закавказье; «двойная игра» некоторых членов СНГ, что в конечном счете сводит на нет договоренности о коллективной безопасности стран СНГ.

На последнем аспекте следует остановиться особо. Как известно, 15 мая 1992 г. в рамках СНГ был подписан Договор о коллективной безопасности, который, в частности, предусматривает следующее:
 

«Государства-участники не будут вступать в военные блоки или принимать учас-тие в каких-либо группировках государств, а также в действиях, направленных против другого государства-участника.
Если одно из государств-участников подвергнется агрессии со стороны какого-либо государства или группы гоударств, то это будет рассматриваться как агрессия против всех государств-участников настоящего Договора.

Использование Вооруженных Сил за пределами территории государств-участников может осуществляться исключительно в интересах международной безопасности в строгом соответствии с Уставом ООН».

В дальнейшем этот Договор был подкреплен Концепцией о коллективной безопасности государств — участников Договора о коллективной безопасности, принятой 10 февраля 1995 г.

Данная Концепция, как указывается в ее преамбуле, «представляет собой совокупность взглядов государств-участников Договора о коллективной безопасности на предотвращение и устранение угрозы миру, совместную защиту от агрессии, обеспечение их суверенитета и территориальной целостности».

В разделе «Основы военной политики» зафиксировано, что государства-участники «объединены военно-политическими и экономическими интересами, сложившейся военно-технической базой и инфраструктурой, стремлением проводить согласованную политику по обеспечению коллективной безопасности». Было выражено намерение проводить консультации в целях координации позиций и проведения согласованной политики в области безопасности в отношении НАТО и других военно-политических организаций по вопросам сотрудничества.

При этом приоритетным направлением в совместной деятельности по предотвращению военной угрозы было названо согласование усилий по охране границ государств-участников, которые заключались в том, что в мирное время каждое государство-участник принимает надлежащие меры по обеспечению стабильного положения на своих границах. На основе взаимного согласия они координируют деятельность пограничных войск и других компетентных служб по поддержанию установленного режима в приграничных зонах государств-участников.

Формирование системы коллективной безопасности должно проводиться поэтапно, с учетом развития военно-политической обстановки в мире. В частности, на втором этапе предусматривалось создание коалиционных группировок войск для отражения возможной агрессии, а также рассмотрение вопроса о создании объединенных вооруженных сил.

Казалось бы, в рамках СНГ была создана достаточная нормативная база, а также выражена четкая политическая воля для сотрудничества государств-участников в деле обеспечения коллективной безопасности. К сожалению, у многих государств — членов СНГ дело со словами расходится, а некоторые из них действуют даже вопреки положениям этой Концепции. Например, Украина предпочитает устанавливать более тесные контакты с НАТО, чем с Россией в рамках СНГ. В 1997 г. НАТО и Украина создали официальную основу новых отношений, подписав хартию «Украина — НАТО». Позиция Грузии мало чем отличается в этом отношении. 29 сентября 1998 г. генеральный секретарь НАТО Х.Солана прибыл в Тбилиси с целью углубления сотрудничества в области безопасности между Грузией и НАТО в рамках подготовки к вашингтонскому саммиту НАТО, который состоится в апреле 1999 г. Накануне своего визита Х.Солана позволил себе открыто заявить о том, что НАТО рассматривает Кавказ как один из важных регионов, где у НАТО непосредственный интерес.

Геополитические планы НАТО на Кавказе находят поддержку в лице Азербайджана и Грузии, которые не только подыгрывают НАТО, но и выступают активными идеологами «обоснования» присутствия НАТО в этом регионе в противовес России, т.е. в противовес союзникам по коллективной безопасности в рамках СНГ.

Ради этого они даже не стесняются трактовать факты наоборот. В частности, Азербайджан и Грузия, чтобы отвести от себя обвинения за события в Нагорном Карабахе и Абхазии, всю ответственность возлагают на Россию.

Вот типичный пример: Госсоветник Азербайджана по внешнеполитическим вопросам В.Гулу-заде 18 января 1999 г. заявил бакин-скому агентству ТУРАН: «...чтобы противостоять российско-армянскому военному альянсу необходимо разместить в Азербайджане военную базу НАТО. Если Армения размещает на своей территории военные базы России, то почему Азербайджан не может разместить на своей территории военные базы США, Турции или НАТО?» При этом г-н В.Гулу-заде напрочь забывает о том, что военные базы России в Армении находятся давно, тогда как из Азербайджана они были выведены по настоянию его властей. Так что, если Азербайджан решил на бывших военных базах России разместить турецких и американских военных под эгидой НАТО, то ему следовало бы придумать более весомые «аргументы». Здесь речь идет не о каких-то планах абстрактного характера, а именно о конкретном плане. В.Гулу-заде далее утверждает: «Армения с помощью России оккупировала часть территории Азербайджана, а теперь выражает обеспокоенность в связи с возможным размещением военных баз НАТО на территории Азербайджана. Мне непонятно, почему в Ереване считают, что Баку должен смириться со сложившейся ситуацией. Для обеспечения своей безопасности мы должны усилить военное сотрудничество с Западом. Для начала было бы неплохо передислоцировать военную базу США «Инджирлик» из Турции на Апшеронский полуостров». По его мнению, «...одностороннее военное присутствие России в регионе является серьезной угрозой для безопасности стран региона». Он также отметил, что карабахский конфликт — это конфликт между Россией и Турцией, а не между Арменией и Азербайджаном.

В свете последних событий становится ясным фарисейское отношение Э.Шеварднадзе к СНГ. В частности, его «единоличное» решение войти в 1993 г. в состав СНГ было продиктовано не укреплением интеграционных процессов, а, в первую очередь, укреплением своей зыбкой политической позиции и спасанием себя от физического уничтожения во многих кризисных ситуациях. Сюда же следует отнести и попытки переложить всю ответственность за ухудшение отношений между Грузией и Россией на руководство России. Достаточно привести выдержки из интервью госминистра Грузии В.Лордкипанидзе газете «Известия» от 30 сентября 1998 г.:
 

«В Грузии есть мнение, что на ее территории не должно быть военных баз другого государства... Но уникальность наших отношений с Москвой допустила возможность нахождения здесь российских военных баз.

И мы договорились в том числе и по охране российскими пограничниками наших границ... Да, были договоренности, да, Грузия формально взяла на себя долю в 40% по оплате. Но мы России откровенно сказали: берем на себя обязательства, но выплачивать свою долю не сможем. Ответ: охрана границы в наших интересах, поэтому все равно будем охранять...

...Грузия решение вступить в СНГ приняла в 1993 г. Мы считаем, что это было правильно. Но есть один очень важный для укепления СНГ вопрос: если решение главами государств, членами Содружества приняты — извольте выполнять. Одна из главных проблем на территории СНГ — неурегулированность национальных конфликтов. СНГ проявляет перед этими конфликтами свою беспомощность. Мы, например, абсолютно доверились России как посреднику в разрешении абхазского конфликта. Необходимые документы в рамках СНГ были приняты. Но они не выполняются...

То, как ведет себя Россия в отношении событий в Абхазии, безусловно, у нас вызывает недовольство и огорчение».

Как видно, от России требуют слишком много, даже выходят за рамки установленных правил современного международного права. Например, Грузия незаслуженно требует от России выполнять больше функций, чем ей положено по статусу посредника в абхазском конфликте. Бывшему дипломату — послу Грузии в России г-ну В.Лордкипанидзе следует знать, что посредничество в соответствии с Гаагскими конвенциями о мирном разрешении международных конфликтов от 1899 и 1907 гг. предполагает участие, в данном случае России, лишь в качестве третьей стороны в мирном разрешении абхазской проблемы. Участвуя в переговорах спорящих сторон, Россия призвана всемерно содействовать выработке приемлемого для Грузии и Абхазии решения конфликта. И Россия сделала в этом отношении ряд важных для Грузии шагов:

• выступает гарантом прекращения огня между конфликтующими сторонами;
• способствовала встрече в Тбилиси между Э.Шеварднадзе и В.Ардзинбой для установления прямых контактов на высшем уровне;
• предложила сторонам в конфликте идею строить взаимоотношения на федеративных началах;
• признала и уважает территориальную це-лостность Грузии и т.д.

Вышеперечисленные примеры «двойной игры» уже имеют результат и главный из них тот, что пропорционально усилению позиции США и НАТО ослабевает позиция России на Кавказе.
Например, по официальным данным грузинского правительства о товарообороте Грузии с Россией, она хотя и сохраняет первое место — 17% общего объема, однако Турция уже вышла на второе место — 12%, а США на третье — 8%. В скором времени, наверное, такая же картина будет и в военной области.

В это вносят свою лепту и нынешние руководители Грузии, что, в частности, проявляется в их позиции по пребыванию российских войск на территории Грузии и по охране российскими пограничниками Грузино-Турецкой границы, т.е. границы соприкосновения СНГ и НАТО. Хотя в нынешних условиях активизации политики НАТО в отношении Закавказья, присутствие, например, 50 российских солдат на пограничном пункте «Сарпи» имеет большее значение в стратегическом и психологическом плане, чем присутствие атомной подлодки в этом регионе.

В связи с этим напомним, что 3 февраля 1994 г. в Тбилиси было подписано межправительственное соглашение между Республикой Грузия и Российской Федерацией «О статусе и условиях функционирования Пограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Грузия». Это Соглашение практически решило три основные задачи с оптимальным учетом интересов сторон, а именно:

• Соглашение создало международно-правовую основу для пребывания Пограничных войск РФ на территории Грузии, вопрос, который после распада СССР оставался открытым и служил предметом осложнения ситуации между Россией и Грузией.
• На основе этого двустороннего Соглашения Россия еще раз подтвердила свои обязательства, взятые на основе ст. 2 Соглашения «О сотрудничестве государств — участников СНГ по обеспечению стабильного положения на их внешних границах» от 9 октября 1992 г., которая гласит:

Таким образом, Россия по вышеупомянутым соглашениям 1992 и 1994 гг. взяла на себя ответственность должным образом охранять границу на участке Грузия — Турция не только перед Грузией, но, в первую очередь, перед государствами — участниками СНГ.

Следовательно, невыполнение этих обязательств со стороны России является предметом рассмотрения не только Грузии, но и самого СНГ.

Более того, в Соглашении 1994 г. четко зафиксирована численность Пограничных войск РФ на территории Грузии: «Пограничные войска Российской Федерации выполняют задачи по охране грузино-турецкой границы, в действующей на момент подписания настоящего Соглашения организационно-штатной структуре».

В Соглашении учтен и интерес Грузии. Ст. 14 Соглашения в этом отношении гласит: «Российская Сторона передает Грузинской Стороне вооружение, военную технику и другое движимое имущество Пограничных войск Российской Федерации, необходимые для создания пограничных войск Республики Грузия в соответст-вии с отдельным протоколом, в котором будут определены сроки, порядок вывода и раздела движимого имущества Пограничных войск Российской Федерации и передачи Пограничным войскам Республики Грузия под охрану государственной границы».

При рассмотрении положений Соглашения 1994 г. в комплексе, включая и ст. 14, можно прийти к выводу, что участники этого Соглашения в первую очередь стремились создать договорную базу по пребыванию Пограничных войск России на территории Грузии на длительный период времени и не предусматривали их вывода в спешном порядке до 1 июля 1999 г. В связи с этим возникает ряд вопросов юридического характера.
В ст. 14 не зафиксировано безусловное намерение обеих Сторон вывести российские Пограничные войска из Грузии, тем более в спешном порядке без учета важных аспектов международного и местного значения, хотя в ней и говорится, что порядок и сроки вывода российских Пограничных войск и раздела принадлежащего ей движимого имущества будут определены в соответствии с отдельным протоколом.

И такой протокол был подписан в декабре 1998 г. Протокол между Федеральной Пограничной Службой РФ и Государственным департаментом охраны государственной границы Грузии «О порядке приема-передачи движимого имущества». Однако перед этим сторонам пришлось подписать специальное, как бы промежуточное Соглашение, которое, кстати, не было предусмотрено ст. 14 Соглашения 1994 г. Речь идет о Соглашении, подписанном 3 ноября 1998 г. в Москве (далее упоминается как Соглашение) между Исполнительной властью Грузии и Правительством Российской Федерации «О порядке и сроках передачи Государственному департаменту охраны государственной границы Грузии участков государственной границы Грузии, охраняемых Федеральной Пограничной Службой Российской Федерации, недвижимого имущества, а также раздела движимого имущества Российской Федерации, находящегося в пользовании частей и подразделений Федеральной пограничной службы Российской Федерации, дислоцирующихся на территории Грузии».

Данное Соглашение привлекает внимание тем, что оно по названию является межправительственным соглашением, а по существу межведомственным, ибо его подписали главы ведомств пограничных войск России и Грузии. Согласно ст. 1 «Стороны поручают своим полномочным органам провести мероприятия, связанные с передачей Федеральной Пограничной Службой РФ Государственному департаменту охраны государственной границы Грузии участков государственной границы Грузии, охраняемой Федеральной пограничной Службой РФ», т.е. получается, что главы ведомств погранвойск России и Грузии поручили сами себе провести вышеупомянутое мероприятие.

Согласно ст. 3 Соглашения 1998 г., Стороны решили поэтапно осуществлять прием-передачу участков государственной границы:

На первом этапе (до 31 декабря 1998 г.) — морской участок (1-я — 7-я пограничные заставы, пост технического наблюдения 8-й пограничной заставы) Батумского пограничного отряда, отделения пограничного контроля «Поти» и «Батумский морской порт» отдельного контрольно-пропускного пункта «Батуми», морская база в г. Очамчира; Сухумский пограничный радиотехнический отряд, контролерский пост порта Сухуми отдельного контрольно-пропускного пункта «Сочи», Ахалцихский пограничный отряд, отдельный контрольно-пропускной пункт «Ахалцихе».

На втором этапе (до 10 июля 1999 г.) — Хичаурский пограничный отряд; сухопутный участок батумского пограничного отряда, отделение пограничного контроля «Сарпи», отдельного контрольно-пропускного пункта «Батуми».

При этом следует обратить внимание, что главы ведомств погранвойск России и Грузии наделили себя также полномочиями по приему-передаче недвижимого имущества, находящегося в пользовании Оперативной группы Федеральной пограничной Службы РФ в Грузии, решив, что в дальнейшем этими вопросами будет заниматься Совместная комиссия, созданная ими же.

То же самое можно сказать и о судьбе движимого имущества, подлежащего приему-передаче. По протоколу от декабря 1998 г. было определено, что движимое имущество делится поровну между Сторонами. Согласно Соглашению 1994 г., под «движимое имущество» подпадают все виды вооружения, боеприпасы, военная техника, включая корабли, катера, самолеты, вертолеты, а также транспортные средства и иные материальные средства, необходимые для обеспечения действий российских погранвойск в Грузии. А под «недвижимым имуществом» понимаются земельные участки, занимаемые Погранвойсками РФ и расположенный на них казарменно-жилищный фонд и коммунальные сооружения военных городков, предприятия, подъездные железнодорожные пути, аэродромы, порты и их акватории, учебные центры, поля, стрельбища, стационарные командные пункты, пункты управления, узлы связи и средства радиотехнического обеспечения, помещения баз хранения и складов и др.

Однако все вышеупомянутые виды имущест-ва после распада СССР перешли в собственность России и их правовой статус регулируется Указом Президента РФ «О государственной собственности бывшего Союза ССР» от 8 февраля 1993 г. По этому указу Россия как государство — правопреемник Союза ССР, принимает на себя все права на движимую и недвижимую собственность бывшего СССР, находящуюся за рубежом и уполномочивает Правительство России все вопросы, связанные с этим имуществом решать на двусторонней основе.

То, как Правительство России выполняет это положение, рассмотрим позже. Здесь же отметим, что все вышесказанное позволяет утверждать, что нынешняя доктрина России должна трактовать вопросы обороноспособности, обеспечения безопасности, включая коллективную в рамках СНГ, шире, как по охвату сфер деятельности, так и в географическом плане. Исходя из этого, вопросы, касающиеся вывода Погранвойск России из Грузии следует рассматривать как неотъемлемую часть общей проблемы обеспечения обороноспособности, безопасности (включая коллективную) России. Следовательно, все вопросы, связанные с этим требуют особого соблюдения конституционных норм.

А как обстоит дело на самом деле?

Проблемы обороноспособности, а также безопасности России относятся к компетенции как Президента, так и Федерального Собрания России. Если в данном случае выводом Погранвойск России из Грузии занимается Правительство РФ по поручению Президента РФ, то оно должно иметь соответствующее поручение последнего. При этом Правительство РФ не вправе перепоручать эти полномочия кому-либо, например, главе Погранвойск России. В нашем случае Правительство РФ лишь один раз подписало Соглашение 1994 г., а последующие соглашения по этим важным вопросам подписывались на уровне глав ведомства Погранвойск России.

Если четко следовать требованиям закона, то данный вопрос, решаемый Правительством России, подлежит ратификации Государственной Думой Федерального Собрания РФ на основе пункта «г» ст. 1 Федерального Закона «О международных договорах РФ» от 15 июля 1995 г., который, в частности, гласит, что «Ратификации подлежат международные договоры РФ: ...об основах международных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность РФ,.. а также... договоры о коллективной безопасности».

Однако в отношении вышеперечисленных Соглашения и Протокола, на основе которых выводятся Погранвойска России из Грузии, такие действия не были произведены. Имеет место нарушение и других положений Федерального Закона 1995 г.

Например, Соглашение от 3 ноября 1998 г. называется Соглашением, подписанным «между Исполнительной властью Грузии и Правительством Российской Федерации...», а подписано оно не правительствами этих стран, а главами служб Погранвойск сторон.

В нынешних условиях, как нам думается, Государственная Дума не будет одинока в отстаивании своих прав. Союзниками в этом деле могут выступать и некоторые высокие структуры исполнительной власти, в частности, МИД РФ, глава которого в интервью «Аргументам и фактам» от 3 января 1998 г. отметил:
«Регион, из которго мы уходим, немедленно заполнят другие. Если позиции России на пространстве СНГ где-то ослабли, то только потому, что мы не уделяли им должного внимания». Как говорится, комментарии излишни.

Вышеупомянутые замечания конституционного порядка относятся также и к вопросу о разделе движимого и недвижимого имущества, находящегося в распоряжении российских Погранвойск в Грузии, ибо здесь речь идет о судьбе российской собственности.
 

Как быть в сложившейся ситуации?

Однозначно — необходимо, руководствуясь положениями Федерального закона 1995 г., поставить вопрос об антиконституционности вышеупомянутых Соглашений перед Конституционным Судом РФ. При этом инциатива должна исходить от Государственной Думы. Конституционный же суд в порядке, определяемом федеральным конституционным законом, разрешает дела о соответствии рассматриваемых соглашений Конституции РФ, а также спора о компетенции между федеральными органами власти, т.е. в данном случае между Правительством и Государственной Думой.

Поскольку соглашения о выводе российских Погранвойск из Грузии действуют, то  Государственная Дума в соответствии со ст. 35 Закона 1995 г. может также обратиться к Президенту РФ или Правительству РФ с рекомендацией о прекращении или приостановлении рассматриваемых нами соглашений. При этом следует иметь в виду и то обстоятельство, что согласно п. 2 ст. 37 Закона 1995 г. Президент РФ вправе принимать, если это вызывается необходимостью, решение о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, согласие на обязательность которых для РФ давалось Правительством РФ.
Поскольку последующее Соглашение и Протокол были подписаны главой Федеральной службы Погранвойск РФ, то уместно упомянуть и п. 5 ст. 37 Закона 1995 г., который гласит, что «прекращение или приостановление действия международных договоров РФ межведомственного характера производится федеральными органами исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, по согласованию с МИД РФ и с разрешения Правительства РФ». А по п. 6 ст. 37 Закона 1995 г. Правительство РФ принимает решение о прекращении или приостановлении действия международного договора РФ межведомственного характера, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов России.

Так что дело за комитетами Государственной Думы по вопросам обороны, безопасности, геополитике, СНГ, международных связей.