Cоциально-экономическое развитие северных районов России основано на трех важнейших предпосылках:

• ключевых позициях в экономике страны по запасам и разработке основных видов минерального топлива и сырья;
• усилении значения Российской Арктики, особенно после разрушения СССР, как морских ворот для выхода страны на мировые рынки и транзитной трассы сообщений по Северному морскому пути;
• глобальной стратегической роли Северной зоны, расположенной в Евразии на кратчайшем расстоянии от Американского континента, в обеспечении национальной безопасности и геополитических интересов государства.

За время радикальных реформ экономическое и социальное положение Российского Севера резко осложнилось. Хотя он дает 3/5 всех валютных поступлений страны, имеет положительное сальдо межбюджетных потоков и спад в промышленности здесь меньше, чем в среднем по стране, однако снижение реальных доходов населения и уровень безработицы гораздо выше, чем в среднем по стране. Состояние региональных бюджетов самых северных территорий постоянно ухудшается. Острой остается проблема "северного завоза".

Существуют две принципиально различные стратегии экономического развития Севера.

Первая (традиционная) стратегия предполагает продолжение экстенсивного наращивания производительных сил Севера при неизменных в основном организационно-производственных и технических условиях.

При этом предусматриваются форсированная эксплуатация старых и новых месторождений минерального топлива и сырья, их поставки в больших количествах на экспорт в сыром виде, расширения и без того огромной сети магистральных трубопроводов. Сохраняется "комплексный" характер освоения природных богатств, требующий привлечения для работы в экстремальных природно-климатических условиях огромных контингентов рабочих и специалистов с высокими затратами на их обустройство и содержание.

Иным путем идут США, которые предпочитают резервировать свои природные ресурсы для своего будущего, а текущие потребности покрывать в значительной мере за счет импорта. На зарубежном Севере обходятся малыми трудовыми ресурсами с высокой технической вооруженностью, не создают центры перерабатывающей промышленности и крупные города, а перевозят добытое сырье для переработки в более благоприятные для жизни и труда районы.

Наша практика "северного освоения" - ресурсорасточительна и высокотрудозатратна (плотность населения в российской части Арктики (0,1-0,2 чел. на 1 кв. км) в 3-7 раз выше, чем в зарубежной (0,03).

Эта стратегия не учитывает мировые тенденции постиндустриального развития - форсирование высоких, ресурсосберегающих и высокопроизводительных технологий¹.

Вторая стратегия основана на широкой интенсификации хозяйственного освоения Севера, исходя из его оптимальных направлений и масштабов на базе внедрения достижений научно-технического и организационного прогресса.

Живой труд на Севере - самый ценный ресурс.

По некоторым расчетам, нормативное превышение затрат на трудовые ресурсы над вложениями в основные производственные фонды составляет в районах Северо-Запада, Центра и Юга России 1,37 раза, Волго-Урала - 1,42, Сибири и Дальнего Востока - 1,44, а в районах Севера - более 1,5 раза (дореформенные данные). То есть самая высокая эффективность замещения живого труда техникой свойственна районам Востока и Севера.

Выдвигая всестороннюю экономию ресурсов главным отправным моментом рационального хозяйствования, его приоритетным направлением на Севере надо считать проведение интенсивной трудосберегающей политики.

Следует внедрять самые высокопроизводительные методы добычи полезных ископаемых, но главное - перестроить организационно-производственную и технологическую структуру хозяйственного комплекса в направлении ограничения перерабатывающих производств. Если в старопромышленных районах сопряженность добывающих и обрабатывающих отраслей в территориально-производственных комплексах является фактором высокой экономии затрат общественного труда, то на Севере выгоднее I-IV переделы комплексов размещать раздельно: эффект агломерации с избытком перекрывается затратами трудовых ресурсов.

Реструктуризация производства вызовет повышение роли транспорта на Севере. Транспортный конвейер, обеспечивающий перевозку массовых промышленных грузов, позволит улучшить размещение производительных сил, сформировать эффективную систему центров добычи и центров переработки сырья и материалов. Относительно сократится "северный завоз", но возрастут "северный вывоз" и "северный транзит", а вместе с ними и общий грузооборот.

Указанная стратегия хозяйственного освоения Севера потребует изменения экономических отношений при использовании природных ресурсов. По мнению некоторых ученых, основным источником государственных доходов у нас может стать дифференциальная рента от их эксплуатации. Из конституционного права государства как собственника земли и недр вытекает его юридическое право на полное присвоение горной ренты - дохода, не обусловленного трудовыми затратами. В настоящее время только небольшая часть ренты попадает в бюджеты Федерации и ее субъектов (через налоги), а основная часть присваивается собственниками горнодобывающих предприятий. В связи с этим могут коренным образом измениться межбюджетные отношения. Возрастут возможности государственной поддержки депрессивных регионов Севера и отраслей. Обслуживающие отрасли, включая транспорт и особенно СМП, обеспечивающие услугами базовые предприятия хозяйственного комплекса, значительно улучшат свое финансовое состояние.

Однако реализация второй стратегии возможна только в долгосрочной перспективе, так как Россия в силу острого кризиса еще не скоро сможет отказаться от сложившейся системы хозяйствования на Севере.

Главная цель устойчивого и комплексного развития Северной морской магистрали состоит в повышении коммерческой и народнохозяйственной эффективности, надежности и безопасности работы, для чего необходимо:

1. Совершенствование взаимодействия структуры управления Севморпути с промышленными, торговыми и другими предприятиями и организациями - отправителями и получателями грузов.

На Северной морской трассе устойчиво формируются три основных потока грузов: металлургические, лесные и нефтяные. Планирование и тарифная политика в отношении их должны исходить из целесообразности сочетания каботажных перевозок из районов добычи сырья в центры переработки с дальнейшим вывозом в места потребления конечной продукции.

Так, ТЭО давно подтверждена эффективность переработки необогащенной медно-никелевой руды Норильского ГМК на юге Красноярского края и в Мурманской области. В настоящее время предпочтительным является второй вариант, поскольку в Мурманской области имеются два родственных предприятия - ГМК "Печенганикель" в г. Заполярном (переработка руды в концентрат) и ГМК "Североникель" в г.Мончегорске (выплавка металла).

Для стимулирования производственной кооперации и перевозок необходимо проработать механизм организационно-коммерческого (или договорного) объединения интегрируемых трех горно-металлургических предприятий и снижения транспортных тарифов при увеличении объема грузопотоков сырья. Одновременно следует установить для Норильска повышенную плату за трудовые ресурсы, а в Мурманской области такую плату не взимать, так как для государства создание дополнительной социальной инфраструктуры обходится здесь гораздо дешевле, чем в Норильске.

В предреформенные годы свыше 4/5 арктического экспорта приходилось на вывоз лесных грузов из Игарки и Тикси. По некоторым проектировкам, в перспективе предполагается сокращение этого грузопотока, что вряд ли оправданно. Спрос на лесоматериалы в Японии, в странах Западной Европы и других высок.

Однако схему формирования лесоэкспортных поставок целесообразно перестроить. Представляется более обоснованным обеспечить преимущественный вывоз из Игарки и Тикси деловой древесины, причем сначала в лесоперерабатывающие центры страны (Архангельская область, Хабаровский и Приморский края), а уже оттуда поставлять на экспорт продукцию глубокой переработки древесины. Выполненные расчеты показали высокую эффективность такой организации лесопереработки по сравнению с ЛПК Северной Сибири.

Прогнозируемый в перспективе большой вывоз по СМП в Японию и другие азиатские страны сырой нефти и газоконденсата нельзя признать рациональным. Целесообразнее вывозить нефть Западной Сибири на переработку в г.Комсомольск-на-Амуре, а оттуда поставлять за рубеж нефте- и нефтехимические продукты. В западном направлении сильным конкурентом морских перевозок наливных грузов выступают магистральные нефтепроводы.

2. Улучшение материально-технического состояния и организации работы ледокольного и судоходного флотов с увеличением в перспективе в 3-4 раза грузооборота, снижением затрат и тарифов, получения прибыли от транспортной деятельности.

3. Деловое взаимодействие с федеральными и региональными органами власти, так как трасса северной морской магистрали не только имеет важнейшее общегосударственное значение, но и как бы "скрепляет" все арктические административно-территориальные образования, проходя вдоль их побережья в широтном направлении. Это же обстоятельство выдвигает структуру управления Севморпути на роль основного координатора мероприятий, связанных с его транспортной и общехозяйственными функциями.

Взаимодействие СМП с органами федеральной исполнительной власти России распространяется главным образом на выработку:

• принципов и механизма хозяйственного освоения арктических районов;
• общую организацию "северного завоза";
• совершенствование системы государственной поддержки районов Севера и СМП.

Отношения СМП с региональными органами власти должны охватывать преимущественно вопросы:

• оперативной координации в обеспечении нормальной деятельности морских и перевалочных портов;
• социально-бытового и культурного обслуживания транспортников;
• капитального строительства при создании инфраструктуры;
• организации системы арктического туризма и т.д.

Основными организационными мероприятиями государственного регулирования экономики Арктической зоны и Северного морского пути могут стать:

• разработка и реализация государственной программы развития Арктической зоны и Севморпути;
• подготовка и принятие государственных программ ресурсосбережения и трудосбережения на Севере России;
• формирование системы координации хозяйственного освоения Российской Арктики.

Целесообразно, чтобы Минтранс России и органы исполнительной власти заинтересованных субъектов Федерации вошли в Правительство РФ с предложениями о принятии необходимых мер по устойчивому и комплексному социально-экономическому развитию Арктической зоны.

Предоставление равных минимальных социальных стандартов гражданам независимо от места проживания в условиях Арктики, следующее из конституционных положений о равенстве прав граждан на всей территории страны, не может быть обеспечено, как в ряде других районов, только силами самих субъектов Федерации, поэтому государство должно принимать на себя дополнительные обязательства по оказанию поддержки северных и арктических субъектов Федерации. В связи с этим целесообразно изменить механизм оказания федеральной поддержки труднодоступным арктическим районам. Необходимо признать их полное право распоряжаться специальными "транспортными" трансфертами (при соблюдении федерального законодательства и конституционных обязательств органов власти перед населением). Переход к этой схеме повысит финансовую устойчивость бюджетов арктических районов, увеличит "ценность" предоставляемых сумм, так как они становятся залогом для привлечения кредитов и инвестиций.

Необходимо также перевести арктических потребителей на максимально возможное самообеспечение, создание собственной энергетической базы и, по возможности, продовольственной (с учетом затрат). Целесообразно:

• создание в "средней" России тыловых баз обеспечения Арктики продовольствием с предоставлением им льготных сезонных тарифов на транспорте;
• развитие "северной" кооперации в производстве, сбыте, переработке и снабжении продовольствием;
• оказание государственной поддержки местным производителям сельскохозяйственной продукции всех форм собственности;
• гарантированное федеральным Центром и региональными властями покрытие кассовых разрывов;
• обеспечение наиболее кризисных районов стабильными поставками продовольствия воздушными перевозками.

Необходимо выделить районы с приоритетным вниманием к их жизнеобеспечению (критерии - по численности населения, величине его "аборигенной" составляющей, транспортной доступности, стоимости доставки грузов, доходной базе и др.). Важно, чтобы финансирование завоза не распределялось по различным федеральным программам, а проводилось в рамках одной. Связь финансирования завоза и процесса его замещения при этом будет более тесной.

Энергонезависимость арктических регионов может быть обеспечена через вовлечение в эксплуатацию местных небольших месторождений нефти, газа и угля, использование потенциальной энергии речных систем, разработку новых альтернативных технологий получения энергии (малые АЭС, ветряки, тепловые насосы, газогидраты и др.) и ее сбережения в рамках жилищно-коммунальной реформы.

При этом необходима подстраховка - за счет создания федеральных и региональных страховых фондов накопления продовольствия и энергоресурсов в размере 5-месячной потребности в них.

Общерегулирующее значение для развития северных регионов, включая Арктику, имеет Федеральный закон от 19 июня 1996 г. "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации".

Особую значимость для стимулирования развития грузообразующей базы, транспортной и другой хозяйственной деятельности в Арктике имеют положения Закона по:

• государственному протекционизму, направленному на создание для населения и значительной части отраслей хозяйства льготного режима;
• селективности господдержки производства (для обеспечения прежде всего государственных нужд и решения социальных задач);
• опережающему развитию инфраструктуры, в первую очередь связи и транспорта, включая Северный морской путь;
• оптимизации численности населения на Севере;
• предоставлению населению и организациям, обеспечивающим госнужды, гарантий и компенсаций по возмещению дополнительных затрат в условиях Севера;
• финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Севера;
• участию в реализации федеральных и региональных целевых программ развития Севера;
• льготному кредитованию развития перспективных производств;
• ограничению хозяйственной деятельности в отдельных регионах Севера;
• использованию государственных и привлекаемых иностранных инвестиций в основном для обеспечения стартовых условий развития, в том числе создания опорной транспортной сети, комплексного изучения природных ресурсов и развития базовых отраслей;
• особо благоприятным условиям для инвесторов, направляющих средства в установленные Правительством приоритетные отрасли экономики Севера, и т.п.

В то же время противоречат принципам трудосбережения на Севере установки Закона о повышении комплексности и полноты переработки сырья, а также о создании новых рабочих мест, и в первую очередь по переработке отходов производства горнодобывающей и лесной отраслей.

В целях повышения эффективности государственной поддержки районов Севера и создания условий для их социально-экономического развития Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1997 г. № 1664 "О реформировании системы государственной поддержки районов Севера" установлены следующие направления перестройки господдержки:

• усиление роли государства в развитии экономики;
• повышение адресности и эффективности господдержки;
• пересмотр существующей системы гарантий и компенсаций для северян по мере формирования системы дифференцированных по регионам общегосударственных социальных стандартов;
• обеспечение реструктуризации экономики регионов Севера с учетом потребностей народного хозяйства в производимой продукции на перспективу;
• совершенствование межбюджетных отношений и отношений в области природопользования между федеральным Центром и северными территориями.

Федеральные законы от 25 февраля 1999 г. "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" расширяют возможности активного инвестирования экономики в северных регионах при обеспечении интересов не только самих инвесторов, но и государства, но вместе с тем не содержат принципов отбора приоритетных направлений инвестиционной деятельности.

К области промышленной и инвестиционной деятельности, находящейся в сфере интересов районов Севера, относятся Закон РФ от 15 июля 1992 г. "О недрах" и Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции" и дополнения к нему от 7 января 1999 г. Их основная цель (особенно второго) - способствовать созданию благоприятного инвестиционного климата в области недропользования, гарантировать отечественному и зарубежному капиталам налоговую стабильность.

К сожалению, до сих пор отсутствует специальное законодательство по вопросам развития морского транспорта вообще и Северного морского пути в частности.

Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренные Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426, устанавливают задачи и направления структурной реформы в данной области. Однако из отраслей транспортного комплекса в них рассматривается только железнодорожный транспорт общего пользования.

Поэтому необходимо разработать законодательно-нормативные основы деятельности морского транспорта, включая трассу Севморпути.

Действующее законодательство в области регулирования северной экономики имеет существенный пробел - отсутствуют законодательно-нормативные акты:

• по комплексному социально-экономическому развитию Российского Севера и Арктической зоны;
• о регулировании развития Северного морского пути;
• о ресурсосбережении на Севере, структурной перестройке организации и технологии производства, тарифной и таможенной политике и т.д.

Основополагающими надо считать следующие принципиальные положения государственного регулирования хозяйственной, в том числе транспортной, деятельности в условиях Севера:

1. Оптимизация численности населения на Севере на основе политики трудосбережения, а также повышение адресности государственных гарантий и компенсаций населению с учетом складывающихся демографической ситуации и реальных миграционных потоков.

2. Разработка и осуществление структурных производственно-технологических преобразований в хозяйственном комплексе, ведущих к достижению оптимальной численности трудовых ресурсов. Лишь вслед за этим следует решать задачу (ныне выдвигаемую как приоритетную) упорядочения льгот и компенсаций населению и организациям за повышенные затраты в северных условиях.

3. Установление делового партнерства между государством и частным предпринимательством, поскольку обе стороны заинтересованы избавиться от излишних затрат и повысить эффективность хозяйствования.

4. Восстановленние вносимой хозяйствующими субъектами в местный и региональный бюджеты платы за трудовые ресурсы, причем по самым высоким в стране ставкам, обусловленным затратами государства на социальную инфраструктуру при повышающих коэффициентах для каждой стадии переработки первичного сырья.

5. Вывозимые на экспорт товары должны представлять собой конечную продукцию максимально переработанного первичного сырья, а вывозимые из северных во внутренние районы - в основном сырье для дальнейшей переработки.

6. Совершенствование методики распределения средств финансовой помощи по субъектам Федерации, а также привлечение к финансированию средств хозяйствующих организаций и предприятий, в первую очередь крупных промышленных.

7. Решения вопросов о ее едином балансе экономики (с целью ограничения многоканальности финансовых потоков и усиления контроля за ними), обеспечения адресности и целевого назначения поддержки, расширения возвратных видов помощи (долгосрочного кредита и т.д.).

8. Дифференциальная (горная) рента, взимаемая в госбюджеты через налоги и таможенные платежи с горнодобывающих, лесозаготовительных и других предприятий и организаций - первичных пользователей природных ресурсов, должна стать основным источником государственной поддержки северной экономики.

9. Для привлечения частного отечественного и иностранного капитала к инвестированию хозяйства в районах Севера следует поддержать предложения о возможном использовании здесь в качестве государственных гарантий залога прав пользования недрами (с внесением соответствующих изменений и дополнений в законодательство).

10. Регулирование деятельности морского транспорта на трассе Севморпути должно осуществляться, в частности, за счет ценообразования и антимонопольных мер: либерализации или усиления регулирования тарифов в условиях конкуренции на транспорте, улучшения условий для развития конкуренции на рынке транспортных услуг в Арктике, совершенствования нормативной базы тарифов и т.д.

С учетом Постановления Правительства РФ от 31 декабря 1997 г. № 1664, Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 198, необходимо реализовать следующий пакет законодательно-нормативных актов по регулированию хозяйственного, в том числе транспортного, освоения районов Севера как правовой базы программы по устойчивому и комплексному развитию Севморпути и его использованию на коммерческой основе в области:

1. Общего регулирования развития Арктической зоны и деятельности СМП:

• введение в действие Федерального закона "О районировании Севера Российской Федерации";
• разработка и принятие Комплексной федеральной программы социально-экономического развития Российского Севера на долгосрочную перспективу с подпрограммой по Арктической зоне;
• разработка и принятие Федерального закона о государственной поддержке развития Северного морского пути;
• разработка и принятие Федеральной целевой программы трудосбережения в районах Российского Севера;
• подготовка и принятие Постановления Правительства РФ о мерах по усилению устойчивого и комплексного социально-экономического развития Арктической зоны и возложении на Минтранс России функций координации действий, связанных с развитием Арктики.

2. Создания благоприятных условий для хозяйственной деятельности и поддержки товаропроизводителей в районах Севера, формирования и расширения грузовой базы СМП:

• подготовка и принятие Федерального закона "О предоставлении организациям, участвующим в обеспечении государственных нужд, льгот по налогообложению и компенсаций повышенных затрат, связанных с производственной деятельностью в условиях Севера";
• принятие Постановления Правительства РФ о критериях оценки приоритетности производств на Севере и механизме государственной поддержки товаропроизводителей, обеспечивающих федеральные государственные нужды и участвующих в решении социальных задач;
• принятие Постановления Правительства РФ об использовании в условиях Севера в качестве государственных гарантий залога прав пользования недрами;
• принятие Постановления Правительства РФ о мерах по развитию северного оленеводства, а также других традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера.

3. Государственной поддержки формирования и оптимизации численности трудовых ресурсов Севера в интересах рационализации масштабов арктической экономики и "северного завоза":

• утверждение Правительством РФ Концепции формирования трудовых ресурсов с учетом потребностей северных районов Российской Федерации;
• утверждение Правительством РФ Основных положений о вахтовом методе организации работ на Севере Российской Федерации;
• утверждение Правительством РФ Рекомендаций органам исполнительной власти субъектов Федерации о привлечении средств для финансирования выезда населения из районов Крайнего Севера путем выпуска целевых облигационных займов;
• принятие Постановления Правительства РФ о разработке мер структурной перестройки организации и технологии производства на Норильском ГМК им. А.П.Завенягина (РАО "Норильский никель").

4. Поддержки поставок продукции в районы Севера и обеспечения устойчивого функционирования СМП:

• принятие Федерального закона о механизме финансирования завоза продовольствия и топливно-энергетических ресурсов, объединяющего средства федерального и территориальных бюджетов;
• принятие Постановления Правительства РФ о системе государственной поддержки завоза продукции в районы Севера в ближайшие пять лет;
• принятие Постановления Правительства РФ о мерах по ускорению ввода в эксплуатацию строящихся и намечаемых к строительству объектов энергоснабжения, освоению местных ресурсов топлива и расширению использования нетрадиционных источников энергии в районах Севера;
• принятие Постановления Правительства РФ об обеспечении устойчивого и безопасного функционирования Северного морского пути.

5. Улучшения финансирования социально-экономического развития районов Севера и повышения эффективности работы СМП:

• принятие Постановления Правительства РФ об увеличении рентных платежей за пользование природными ресурсами в доходную часть федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;
• принятие Постановления Правительства РФ об использовании механизма совместного финансирования (за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов) приоритетных направлений государственной поддержки районов Севера;
• подготовка и принятие Постановления Правительства РФ о тарифной и таможенной политике в районах Севера;
• принятие Постановления Правительства РФ о механизме привлечения средств хозяйствующих субъектов для решения социальных проблем в районах Севера.

__________________