Разработка института федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации представляет интерес не только как моделирование неких теоретических конструкций, но и как предусмотренная законодательством совокупность политических, экономических и организационных мер по защите принципов федеративного устройства государства.

Ответственность властей субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства надлежит определить как последствия нарушения федеративной дисциплины. Это - ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении их должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер ответственности властей субъектов Федерации является то обстоятельство, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечить стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.

Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны. Подобное обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом в том случае, если меры подобного принуждения предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

Конституция Российской Федерации 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают механизмов федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации. Вместе с тем, используя ссылку на авторитет М.В. Баглая и В.А. Туманова, можно утверждать, что прерогативы Президента РФ, закрепленные в Конституции РФ (ст. 80 ч. 2), такие, как принятие мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, предоставляют возможность осуществления федерального вмешательства в целях пресечения попыток субъекта РФ выйти из-под контроля Федерации¹.

Современная российская государственность нуждается в механизмах поддержания федеративной дисциплины и мерах воздействия на ее нарушителей. Допустимо подвергать самой резкой критике механизмы обеспечения единства правового пространства Федерации в советский период, но невозможно даже смоделировать ситуацию, когда бы парламент или правительство союзной республики приняли решение, противоречащее союзному законодательству, или же отказались исполнять то или иное требование центральных властей. Реакция союзного Центра и соответствующие последствия подобного шага не заставили бы себя долго ждать. Партийно-государственная вертикаль, оперируя не столько правовыми, сколько внеправовыми инструментами, обеспечивала единство правового пространства страны. Это обстоятельство в значительной степени предопределило отсутствие механизмов ответственности субъектов Федерации и органов их государственной власти и управления в отечественном правоведении.

В качестве форм федерального вмешательства в РФ можно предложить:

1. Использование режима чрезвычайного положения. Его применение в РФ предусмотрено положениями статей 56 и 88 Конституции РФ, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г.² и Законом РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г.

Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" (ст. 4) предусматриваются следующие основания введения на какой-либо территории чрезвычайного положения:

• во-первых, в случае попытки насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядков, сопровождающихся насилием межнациональных конфликтов, блокады отдельных местностей, угрожающей жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
• во-вторых, при стихийных бедствиях, эпидемиях, крупных авариях и других обстоятельствах, имеющих природный и техногенный характер, когда необходимо проведение аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Стремление урегулировать в одном правовом акте столь различные явления, как социальные конфликты и природно-техногенные катастрофы, нельзя признать оправданным. Очевидна необходимость разработки двух самостоятельных нормативно-правовых актов, в одном из которых нужно предусмотреть возможность введения чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации в качестве меры сохранения государственного и правового единства Федерации.

Примерами использования данного механизма является введение чрезвычайного положения в соответствии с Указами Президента России от 7 ноября 1991 г. в Чечено-Ингушской Республике, а от 2 ноября 1992 г. - на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики. Законом о введении чрезвычайного положения продолжительность его действия на части территории страны ограничена сроком в 60 дней с возможным его продлением на тот же срок Советом Федерации. Механизмы чрезвычайного положения включают создание на территории его действия временной администрации.

2. Применение механизмов прямого правления центральной власти (президентского правления). Хотя в современной России подобный институт не предусмотрен, его разработка возможна с учетом опыта таких сложносоставных государств, как Индия и США.

В Индии на территориях субъектов Индийского Союза президентское правление вводилось более 70 раз. Согласно ст. 365 Конституции Индийского Союза введение президентского правления на территории штата возможно в случае, если президент Союза приходит к убеждению, что управление штата не может осуществляться в соответствии с Конституцией, когда "какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции".

В российском правоведении предлагается использовать механизмы прямого президентского правления в случае возникновения в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов РФ непосредственной угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности РФ. Правовой режим прямого президентского правления должен быть определен федеральным законом. Можно предложить следующие составляющие режима прямого президентского правления: режим президентского правления вводится в соответствии с Указом Президента РФ с последующим одобрением Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Целесообразно определить временные пределы возможного прямого президентского правления, ограничив его сроком в 1 год.

8 июня 2000 г. Указом Президента РФ В.В. Путина на территории Чеченской Республики (ЧР) была введена временная система органов исполнительной власти в ЧР, главой администрации был назначен А.Кадыров. По сути принято решение об установлении режима прямого президентского правления. Так, временная администрация наделена правом осуществления контроля над местными органами власти - районными, городскими, сельскими. Экономическую деятельность будут курировать территориальные органы федеральных министерств и ведомств, подчиняющиеся Правительству РФ или представителю Президента РФ в федеральном округе, но не чеченской администрации.

3. Перераспределение полномочий между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации. В РФ право федеральных органов власти и управления на самостоятельное определение своей компетенции и свободное перераспределение компетенции в отношении органов власти и управления субъектов Федерации значительно ограничено осуществляемым с 15 февраля 1994 г. (дата подписания соглашения с Татарстаном) договорным процессом. Конституция РФ предусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации, и наоборот (ч. 2 и 3 ст. 78). При всей неоднозначности оценок самого запуска механизма договорных отношений между РФ и ее субъектами сегодня это устоявшийся политический и правовой процесс, игнорировать который невозможно.

Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которому "равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что Федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям - административной компетенции"³. Процесс заключения договоров следует использовать именно для определения пределов административной компетенции субъектов Федерации. Конституции таких федеративных государств, как ФРГ и Австрия (ч. 3 и 4 ст. 16), предоставляют Федерации право при невыполнении субъектами Федерации своих обязанностей в области законотворчества временно отбирать полномочия по принятию конкретных законов. В этом случае принимается федеральный нормативно-правовой акт, который теряет силу при принятии требуемого документа субъектом Федерации.

Следует отметить, что если Конституция РФ в ст. 78 утверждает возможность передачи осуществления части полномочий лишь между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, то Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов" значительно расширяет возможный субъектный состав участников договора. Закон практически впервые в отечественном праве предусматривает возможность закрепления ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора (ч.1 ст. 21), возможность одностороннего расторжения договора, а также обязанность возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора (ч. 2 ст. 21).

4. Использование процедуры импичмента при решении вопроса о снятии с должностей руководителей субъектов Федерации, нарушивших федеральную Конституцию. Необходимо разработать и принять Федеральный закон "Об ответственности должностных лиц субъектов Федерации за нарушение федерального законодательства". Данный закон должен конкретизировать предусмотренное Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (с изменениями от 29 июля 2000 г.) право Президента РФ на отрешение от должности высших должностных лиц субъектов РФ.

Процедура отрешения может применяться для привлечения к ответственности не только президентов или глав администраций субъектов РФ, но и в отношении других представителей исполнительной власти, а также федеральных судей и депутатов законодательных органов субъектов Федерации.

Так, в Мексике губернаторы штатов, депутаты законодательных органов, члены высших судов штатов в случае нарушения ими федеральной конституции и федерального законодательства подлежат увольнению. В США механизм импичмента федеральных судей был использован 12 раз.

Под ответственностью высших должностных лиц субъектов Федерации понимается не уголовная ответственность должностных лиц за превышение или злоупотребление властью, не гражданско-правовая ответственность за причиненные их действиями убытки, а ответственность за характер их деятельности на посту руководителя субъекта Федерации.

Руководители субъектов Федерации в своем противостоянии федеральным властям с очевидностью будут апеллировать к факту своего избрания населением субъекта Федерации и тем самым обосновывать невозможность своего смещения. Однако избрание руководителей субъектов Федерации всеобщими выборами не снимает с них ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральной Конституции и законодательства. Следует развести политическую ответственность, которую несут руководители субъектов Федерации за качество управления субъектами Федерации, их государственными органами, и федеративную ответственность, которую несут должностные лица субъектов Федерации, депутаты, судьи за выполнение требований федеральной Конституции и законодательства, решений Президента РФ и Правительства РФ, Конституционного Суда РФ.

5. Закрепление за федеральными органами власти права на роспуск законодательных (представительных) органов субъектов РФ и назначение новых выборов. До внесения 29 июля 2000 г. изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" возможность роспуска представительных органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, допускалась федеральной Конституцией и конституциями субъектов Федерации, но не как мера федеративной ответственности, а как средство преодоления политического кризиса. Этим законом (ст. 9) достаточно подробно описывается порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закрепляются права и полномочия Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, самих представительных органов власти субъектов РФ при использовании данной меры.

Однако и ранее (в условиях отсутствия законодательно закрепленных механизмов) федеральная власть была вынуждена прибегнуть к использованию механизма роспуска представительного органа власти субъекта Федерации. К приостановлению деятельности и роспуску привело стремление Вологодского областного Совета народных депутатов созыва 1991-1993 гг. принять документ под названием "Конституция Вологодской области" и попытка их коллег из Свердловского областного Совета провозгласить 1 июля 1993 г. на территории Свердловской области Уральскую республику.

В то же время в конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации, принятых после вступления в силу Конституции 1993 г., закрепляются положения, исключающие саму возможность прекращения или приостановления деятельности в отношении представительных (законодательных) органов в качестве меры федерального воздействия. Применение этой меры либо обусловливается изменением федеральной Конституции (ст. 40 Устава Московской области), либо объявляется внутренним делом самого субъекта Федерации (уставы Иркутской, Курганской, Ленинградской, Липецкой и других областей).

6. Установление обязанности субъекта Федерации, допустившего систематические нарушения федерального законодательства, прежде всего в области бюджетных взаимоотношений, перевести все свои финансовые активы в финансовые учреждения, определенные федеральными органами власти и управления. Применение этой меры целесообразно прежде всего в случае осуществления субъектом Федерации внешних заимствований, а также при выпуске субъектом Федерации внутренних территориальных займов, не обеспеченных реальной возможностью осуществления выплат по ним за счет собственных ресурсов. В связи с тем что неплатежеспособность субъекта Федерации потребует привлечения средств федерального бюджета и тем самым затронет интересы всех остальных субъектов Федерации, в случае непродуманной экономической политики органов власти субъекта Федерации возможно осуществление специального федерального контроля за принятие ими решений в области финансов и заимствований.

Среди используемых в мировой практике инструментов федеративной ответственности финансового характера можно выделить:

• установление обязанности субъекта Федерации, допустившего систематические нарушения федерального законодательства, прежде всего в области бюджетных взаимоотношений, перевести все свои финансовые активы в финансовые учреждения, определенные федеральными органами власти и управления (Федеративная Республика Германии);
• введение чрезвычайного финансового положения (Индия, Пакистан);
• отказ от выплаты кантону его доли в союзных доходах, компенсаций или субсидий (Швейцария).

Российская Конституция содержит ряд требований в финансовой сфере к субъектам Федерации. Эти требования выводятся из положений ст. 74, не допускающей установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, и ст. 75, не допускающей возможности эмиссии и введения каких-либо денег, кроме единой денежной единицы РФ (ч.1 ст. 75), а также предусматривающей определение федеральным законодательством системы федеральных налогов и сборов, принципов налогообложения (ч.2 ст. 75).

В случае нарушения единства финансово-кредитной и банковской систем РФ, конституционно закрепленных принципов единого экономического рынка, свободы торговли и промышленности на всей территории государства, создания внутренних таможенных барьеров на федеральные власти налагается обязанность устранить возникшие препятствия и восстановить единство экономического пространства страны.

Другим основанием применения подобной меры федерального воздействия может служит нарушение властями субъектов Федерации установленных федеральным законодательством механизмов осуществления налоговой деятельности, перечисления средств в федеральный бюджет и т.п

7. Перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации. Эта мера выступает как паллиатив введения на территории субъекта Федерации президентского правления.

В данном случае сохраняется обычный режим функционирования на территории субъекта Федерации органов государственной власти и управления, за исключением перехода под непосредственное подчинение президента страны и федерального правительства региональных структур "силовых" ведомств.

Выступая в Государственной Думе ФС РФ в качестве Председателя Правительства России 14 сентября 1999 г. при обсуждении вопроса о ситуации в стране, сложившейся после террористических актов в Дагестане и Москве, В.В.Путин среди мер восстановления управляемости страны отметил: "Сегодня требуется по факту восстановить безусловное прямое подчинение региональных подразделений "силовых" ведомств их федеральным центрам".

8. Отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод граждан.

По отношению к актам законодательных органов субъектов Федерации Президент России подобными полномочиями не обладает. Как показывает анализ практики применения Президентом РФ данного полномочия, оно использовалось в случае превышения главами исполнительных органов субъектов Федерации своих конституционных полномочий, их вмешательства в сферу компетенции федеральных органов власти и управления.

Так было приостановлено действие целого ряда указов президентов и постановлений глав администраций Ингушетии, Республики Саха (Якутия), Чувашии, Воронежской области, Башкортостана, Краснодарского края, Ненецкого автономного округа и др.

При всей жесткости постановки вопроса о необходимости детальной проработки механизмов ответственности властей как Федерации, так и субъектов Федерации следует признать, что эти механизмы выступают как обязательное условие утверждения в России институтов правового государства и системы народовластия.

Закрепление ситуации, основанной на юридической безответственности субъектов федеративных отношений, не просто чревато усилением дезинтеграционных центробежных тенденций, разрушением страны, но и препятствует становлению в России демократических ценностей.

Именно сильная центральная государственная власть сможет гарантировать каждому гражданину страны полную защиту и соблюдение его прав и свобод.

Так уж сложилось, что в наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и даже находят свое государственно-правовое закрепление при формировании властных структур субъектов Федерации, особенно республик. Преодолеть их возможно при установлении мер и критериев ответственности за нарушение принципов федеративного устройства страны.

__________________