| Обозреватель - Observer
|
Экономика
|
ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
В.Котилко,
доктор экономических наук
Внормативно-правовых документах говорится о том, что цели и задачи региональной экономической политики одни, а цели и задачи государственного регулирования территориального развития — другие. Это грубая ошибка, так как для государства, если оно действительно государство, цели и задачи федеральной региональной экономической политики являются в то же время целями и задачами для формирования системы государственного регулирования территориального развития.
Государственное регулирование территориального развития следует рассматривать в следующем составе:
региональная политика;
регулирование территориального развития;
региональная экономическая безопасность.
Регулирование территориального развития в этой триаде соответствует тому, что называют методами реализации региональной политики, а третья позиция — методы оценки уровня кризисности, определяющего экономическую безопасность страны и ее регионов.
Цели, задачи и методы региональной экономической политики
Сравнительный анализ разрабатываемых с 1992 г. программ Правительства России выявил многие направления федеральной региональной экономической политики, которые не нашли в документах должного отражения.
В частности, до сих пор:
не проведены в необходимом объеме исследования реализации правительственных программ по вопросам финансовой поддержки регионов;
недостаточно разработаны приоритетные направления региональной политики;
не выделена как самостоятельное направление вопросы поддержки предпринимательства;
недостаточно учитываются специфические особенности зоны Севера;
не отслеживаются негативные тенденции, приводящие к усилению дезинтеграционных явлений.
Кроме того, не определены и не зафиксированы в качестве утвержденных предельно допустимые (пороговые) показатели, указывающие на развитие региональных кризисных явлений, наносящих ущерб национальной безопасности страны.
Анализ целей, задач и методов реализации различных программ Правительства России, позволил выявить причины системного характера, препятствующие формированию механизма государственного регулирования территориального развития.
Основные из них сводятся к тому, что:
не систематизированы цели и подцели региональной экономической политики;
не определены и не обоснованы приоритетные задачи или средства их достижения;
в регионах одновременно функционируют несовместимые экономические регуляторы и стимулы;
предлагаемые методы поддержки предпринимательства разрабатываются вне действующей системы государственного регулирования территориального развития;
не разработан механизм своевременного выявления региональных кризисных ситуаций.
Отбор целевых установок программ Правительства по схеме «Цель—Результат» показал, что ни одна целевая установка не была достигнута.
Например, ставилась цель — «создать условия для повышения доходов населения».
В результате получилась резкая дифференциация доходов и появление регионов, в которых средний уровень зарплаты ниже стоимости набора из 19 продуктов и ниже уровня прожиточного минимума (Дагестан, Северная Осетия, Тыва).
Предполагалось осуществить «поддержку беженцев, переселенцев» из районов конфликтов и стран ближнего зарубежья, а результат — неэффективность государственной помощи, стихийное размещение беженцев в трудоизбыточных районах, не рекомендованных миграционными службами.
Или ставилась такая целевая установка — «преодоление топливно-сырьевой направленности в развитии народного хозяйства», в результате произошло усиление сырьевой направленности в экспорте продукции России.
Провозглашалась линия на «конверсию военно-промышленного комплекса», а на деле произошло обострение экономических и социальных проблем в районах сосредоточения предприятий оборонного комплекса.
Ставились задачи:
«участие в хозяйственном освоении новых регионов»;
«поддержка прогрессивных структурных преобразований в старопромышленных районах»;
«содействие усилиям по преодолению кризиса в депрессивных регионах и районах с экстремальными природными условиями».
Оценка ситуации в регионах только по стратегическим видам продукции металлургии, ТЭК и химической промышленности выявила три кризисных пояса в Европейской части России и один в Сибири. В совокупности эти кризисные зоны оказывают негативное влияние на экономическую ситуацию в 25 регионах-потребителях, а также на экономические связи со странами СНГ по соответствующим видам продукции.
Цели и задачи региональной политики наиболее полно представлены в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации. По охвату проблем этот документ шире разделов по федеральной региональной экономической политике правительственных программ, в которых, к тому же, цель региональной политики изменялась.
Так:
с 1992 г. она представлялась в виде экономических и социальных подцелей;
в 1995 г. — выделили преимущественно долговременные цели;
в 1996 г. — после Указа Президента РФ «Об Основных положениях...» целевым установкам перестали уделять внимание, что, по-видимому, связано с тем, что ни по одной из них не было получено каких-либо положительных результатов.
Достаточно напомнить, что в «Программе углубления экономических реформ» (1992 г.) в социальном плане речь шла об обеспечении достойного уровня благосостояния в каждом регионе, создании примерно равных жизненных условий для всех граждан независимо от места их рождения и жительства.
В программе «Развитие реформ и стабилизация российской экономики» (1993 г.) упор сделан на то, чтобы центр тяжести в социальной сфере перенести на региональный уровень.
В программе «Реформы и развитие российской экономики в 1995 — 1997 гг.» (1995 г.) вновь выделяется социальная составляющая: «повышения уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах России».
В Основных положениях региональной политики в Российской Федерации (1996 г.) эта целевая установка конкретизируется: «обеспечение единых минимальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей реги-онов».
В среднесрочной Программе на 1997—2000 гг. «Структурная перестройка и экономический рост» социальные цели региональной политики не формулируются. В то же время в разделе о реформе социальной сферы появляются формулировки о «восстановлении роли доходов от трудовой деятельности, как основного источника денежных доходов населения и важнейшего стимула трудовой активности работников».
Все это подтверждает вывод о невыполнении намеченных целей предыдущих программ.
Преемственность в определении важнейших (или приоритетных) задач федеральной региональной экономической политики более заметна.
В начале «реформ» (1992 г.) выделялись как традиционные (реконструкция старопромышленных регионов; преодоление депрессивности агропромышленных Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока; стабилизация положения в регионах с экстремальными природными условиями), так и новые задачи региональной политики, связанные с геополитическими, экономическими и институциональными изменениями (изменение специализации новых приграничных районов, стимулирование развития экспортных и импортзамещающих производств, реализация региональных программ и др.).
В программе Правительства РФ на 1993—1995 гг. выделяются уже четыре блока приоритетных задач региональной политики: социальные, экономические и задачи в области национальных и межэтнических отношений.
В частности, в экономической сфере ставятся такие задачи, как:
содействие эффективной специализации реги-онов;
совершенствование механизмов вертикального и горизонтального взаимодействия хозяйственных субъектов и органов управления;
создание инфраструктуры поддержки малого бизнеса;
участие в создании СЭЗ и технополисов, в хозяйст-венном освоении новых территорий;
преодоление распада межрегиональных хозяйственных связей;
сохранение и развитие федеральной экономической инфраструктуры.
В других программных документах эта группировка и перечень задач региональной политики не использовалась. Однако основные идеи, продекларированные в программе Правительства РФ на 1993—1995 гг., находили частичное отражение в последующих документах, хотя известно, что четкая систематизация и классификация задач позволяет контролировать ход их выполнения.
В частности, в программе Правительства РФ на 1995—1997 гг. нашли уточнение и развитие такие задачи, как:
создание федеральной и региональных инфраструктурных систем;
создание в каждом регионе ресурсно-финансового потенциала;
решение острых социально-экономических проблем Крайнего Севера и Дальнего Востока.
В среднесрочной программе на 1997—2000 гг. «Структурная перестройка и экономический рост» частично повторяются приоритетные задачи федеральной региональной политики из предыдущей правительственной программы. Появляются также новые задачи, связанные со сглаживанием объективно сложившихся различий, укреплением финансовой самостоятельности регионов на основе принципов бюджетного федерализма, а также с поддержкой регионов разных типов.
Но не во всех правительственных программах в разделах, посвященных региональной экономической политике, присутствует анализ хода выполнения намеченных ранее мероприятий в области федеральной региональной экономической политики.
В то же время выполнение программ по федеральной региональной экономической политике затруднено, так как цели и задачи структурно не всегда коррелируются между собой, так как цели, как правило, носят общий характер и поэтому не всегда связаны с особенностями, присущими различным типам регионов. Применяемая же в правительственных программах типология меняется, иногда без достаточного обоснования, что не позволяет ответить четко на вопрос, как реализуются задачи региональной политики.
Но некоторые итоги, как положительные, так и негативные, следует отметить:
В ходе реализации программ произошли сущест-венные изменения во взаимоотношениях между уровнями бюджетной системы, заложены основы бюджетного федерализма, но исполнение федерального бюджета шло с серьезными сбоями. Прямые трансферты из фонда поддержки субъектов Федерации незначительны и сопоставимы с масштабами неформализованных каналов территориального перераспределения бюджетных ресурсов.
Основным препятствием для развития бюджетного федерализма является фактическое неравноправие субъектов Федерации. Ряд республик, подписавших договора с Центром, по-прежнему имеют льготы при отчислении средств в федеральный бюджет.
Серьезным препятствием к решению задач региональной политики является то, что экономический кризис охватил все регионы страны.
Реформы не могут ограничиваться только системой мероприятий для России в целом. Унифицированные подходы и рекомендации обречены на неудачи в силу огромных различий природно-географического, социально-демографического и экономического характера. Поэтому в правительственных программах должна усиливаться региональная составляющая. С 1992 г. курирование региональной политики в Правительстве РФ поручалось многочисленным вице-премьерам. Эти вопросы входили в орбиту влияния постоянно меняющихся министерств (Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям; Министерство региональной политики России, Госкомсевера и др.).
Отсутствие преемственности и координации в реализации программ, безусловно, сыграло свою негативную роль.
Реализация региональной политики
Оценка преемственности правительственных программ может быть осуществлена при сравнении методов и экономических регуляторов, способствующих реализации целей и задач федеральной региональной политики.
В «Программе углубления экономических реформ» (1992 г.) выделяли приоритетные инвестиционные проекты, поддерживали размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд, в том числе для проблемных регионов через контрактную систему. Считалось, что государство, воздействуя на региональное развитие через административные и экономические методы, последовательно будет переносить центр тяжести на экономическое регулирование.
В программе Правительства РФ на 1993—1995 гг. также говорилось о формах прямого участия государства в региональном развитии, но в то же время обращалось внимание на важность создания разных типов региональных фондов.
В этой правительственной программе была обоснована необходимость разработки Комплексного прогноза развития и размещения производительных сил до 2000 г., который в последующие годы не был востребован. В то же время, нарушая преемственность, Правительство РФ утвердило основы Генеральной схемы расселения до 2000 г., опирающейся на комплексный прогноз, который в дальнейшем более не заказывался и не финансировался.
Недооценка комплексного территориального прогноза России неслучайное, а закономерное явление, так как главным звеном в действующей системе прогнозирования стали краткосрочные прогнозы. На втором месте идут среднесрочные, выполняемые в процессе подготовки правительственных программ. Подобная расстановка приоритетов в определенной мере объясняется и соответствует техническим возможностям прогнозирования, поскольку в условиях нестабильной экономики не обеспечивается приемлемая точность прогнозов.
Территориальный аспект прогнозирования, вопреки позиции, изложенной в первых правительст-венных программах, представлен в настоящее время в краткосрочных прогнозах, прежде всего, данными о финансовых и бюджетных показателях субъектов Федерации, которые играют существенную роль в определении масштабов и направлений межбюджетных отношений.
Следует отметить, что в настоящее время программы практически заменили прогнозные документы без определения финансовых средств, предусмотренных этапами их реализации.
В среднесрочной программе Правительства РФ на 1997—2000 гг. рекомендуется повысить обоснованность отбора регионов для программной проработки, опираясь на прогнозные документы среднесрочного и долгосрочного характера.
Заслуживает внимания и оценки перечень экономических регуляторов, которые рекомендовали применять в ходе реализации федеральной региональной экономической политики.
На первых этапах реформирования рекомендовалось:
создать специальные фонды регионального развития, источником формирования которых должна была стать дифференциальная рента, использующая благоприятные природные факторы, транспортно-географическое положение, эффект прежних государственных инвестиций;
проводить политику субвенций для предприятий, находящихся в сложных социально-экономических и экологических условиях и особо нуждающихся в финансовой поддержке в данный период;
стимулировать привлечение частных отечественных и иностранных инвесторов, в том числе за счет инвестиционных компенсаций, налоговых льгот, льготных кредитов;
предоставить налоговую скидку «на истощение недр»;
установить льготные ставки арендной платы при изъятии площадей под строительство предприятий, имеющих важное значение для совершенствования структуры региональной экономики;
ввести ускоренную амортизацию для предприятий, расположенных в районах со сложными условиями;
применить поощрительные цены на экологически чистую продукцию.
В программе Правительства РФ на 1993—1995 гг. была подвергнута критике практика неупорядоченного предоставления регионам льгот и расширения их экономических прав. В то же время, провозглашая неоднократно отказ от необоснованных региональных экономических льгот (налоговых, тарифных, лицензионных), федеральное руководство продолжало (по крайней мере до середины 1995 г.) принимать слабо мотивированные решения об исключениях из общего экономического механизма.
Решение об отмене большинства льгот и субсидий не должно было «уничтожить» правомерность территориальной дифференциации экономических регуляторов и условий для осуществления задач федеральной региональной экономической политики. Более того, территориально-ориентированные экономические регуляторы должны группироваться под сущест-вующие типы регионов, а по структуре соответствовать социальным, экономическим, экологическим и национальным (или межэтническим) задачам. Реализация этого положения позволила бы осуществить принцип: каждой цели и подцели — свой экономический регулятор или их совместимые наборы. В результате, легче было бы контролировать ход реализации федеральной региональной политики и своевременно выявлять, почему та или иная цель не до-стигнута.
В последующих правительственных программах предлагалась методика аккумулирования средств для фонда регионального развития через территориальную ренту, изымаемую из 35 субъектов Федерации. Для наполнения фонда субвенций рекомендовалось использовать два источника:
федеральный бюджет,
взносы регионов (примерно 1% от доходов их бюджетов).
Однако эти идеи и предложения не были реализованы, а на практике проводимая политика не стимулирует регионы уменьшать дотационность.
В правительственной программе на 1995—1997 гг. уже не упоминались разнообразные льготы (налоговые, кредитные, таможенные), не рекомендовались стимулы для частных инвестиций, льготный инвестиционный кредит и выплата инвестиционных премий за строительство объектов в установленные сроки. Кроме того, сообщалось, что по мере расширения инвестиционных возможностей государство будет формировать фонд регионального развития и направлять средства на финансирование эффективных проектов регионального и межрегионального значения.
При проведении конкурсов инвестиционных проектов с участием государства рекомендовалось учитывать их влияние на социально-экономическую ситуацию в конкретных регионах (создание рабочих мест, расширение рынка, развитие социальной сферы).
Основы экономического механизма федеративных отношений предполагалось развивать, совершенствуя бюджетно-налоговую систему.
В правительственной программе на 1995—1997 гг. по инерции подтверждалась необходимость усиления роли рентных платежей при справедливом распределении экономического эффекта от природопользования между бюджетами всех уровней. На практике все это не было реализовано в полном объеме.
В среднесрочной правительственной программе на 1997—2000 гг. централизованная финансовая поддержка регионов рекомендовалась через:
федеральный фонд финансовой поддержки субъ-ектов РФ;
усиление контроля за расходованием поступающих в регионы средств федерального бюджета;
совершенствование методики расчета трансфертов.
Для «сильных» регионов впервые рекомендовалось создание системы стимулов и условий для их самостоятельного развития, укрепления и расширения налогооблагаемой базы.
Для «слабых» регионов предполагается:
формирование условий для привлечения в них инвестиций, создания рабочих мест;
гарантирование государством социальных стандартов жизни населения.
Кроме того, обращалось внимание на необходимость использования мер по государственному регулированию транспортных тарифов. Утверждалось, что использование региональных льгот и дотаций исчерпало свои возможности.
Выводы и предложения
Сравнительный анализ методов реализации федеральной региональной экономической политики и перечней экономических регуляторов, рекомендуемых в различных правительственных программах, позволяет сделать вывод об отсутствии системности и преемственности в совершенствовании механизма регулирования территориального развития. Предложения преимущественно касаются методов программно-целевого характера, использования или неиспользования региональных льгот, а также способов формирования федеральных фондов поддержки субъектов Федерации.
Однако, как показывает отечественный и зарубежный опыт, результативность системы регулирования территориального развития зависит, прежде всего, от работоспособности системы управления, которая в свою очередь, предопределяется четкостью распределения полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления.
Главное, чтобы деятельность по регулированию территориального развития была системно организована. Подобная система должна не только определять предметы ведения различных уровней государственного управления, но и регламентировать процедуры принятия решений, устанавливать порядок финансирования мероприятий и контроля за выполнением решений органов власти и управления, относящихся к сфере региональной политики.
От степени совершенства механизма регулирования в решающей степени зависят возможности как выработки общепризнанной стратегии территориального развития, так и формирования результативной региональной политики, учитывающей интересы и Федерации и регионов.
Действенность системы регулирования во многом зависит от результативности используемых методов, которые в совокупности образуют хозяйственный механизм. На практике широко используются как административные, так и экономические методы регулирования и реализации региональной экономической политики.
Особое место занимают целевые программы, которые направлены на решение конкретной проблемы, но необходимо применять в обязательном порядке научное обоснование и их правовое обеспечение.
В рамках проблем формирования системы регулирования территориального развития и методов реализации региональной политики целесообразно продолжить разработку следующих направлений:
обоснование стратегии территориального развития и региональной политики России, совершенствование методов прогнозирования и разработка региональных прогнозов;
обновление подходов к типологизации регионов для целей государственного регулирования;
формирование регионального хозяйственного механизма, включая совершенствование методики и практики разработки региональных целевых программ.
Важное значение для современной ситуации в России имеет решение проблемы совместимости конкретных территориально-ориентированных экономических регуляторов, действующих на территории, между собой и вновь создаваемым механизмом регулирования предпринимательства, касающегося привлечения иностранных инвесторов, внешнеэкономической деятельности, развития свободных экономических зон, крупного, малого и среднего бизнеса.
Система экономических регуляторов должна поддержать равновесие между социальной справедливостью и экономической целесообразностью, формироваться на территории не стихийно, а строго в соответст-вии с их совместимостью и непротиворечивостью.
От редакции:
Проблемы, обсуждаемые в статье, возникли не сегодня и не вчера.
Еще во времена «перестройки» появились примерно те же самые вопросы. И примером могут быть хотя бы программы по спасению Арала и ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Уже в то время из-за провозглашенного принципа уменьшения отчетных показателей деньги уходили «в песок». Система контроля была разрушена, возникли посреднические конторы «Рога и копыта», отчет шел не по каждому пункту программы, а «валом».
В годы демократии большинство программ стало не государственным документом, а сборником «благих намерений и добрых пожеланий», так как без определения источников и объемов финансирования ни од-но мероприятие, естественно, выполнено быть не может. И ко всему этому, должен быть налажен строжайший контроль, независимо от источников финансирования.
А как разрабатывать программы и как их четко реализовывать, в СССР, начиная с 20-х годов, накопили огромный опыт, и его весьма эффективно использовали и используют за рубежом (Япония, США, Франция).
