«Кривое зеркало»
военной реформы

Сейчас же получилось так, что сам термин "военное реформирование" изрядно скомпрометирован, многими воспринимается как слом, разрушение всего того, что было создано раньше. Рубим по живому, а надо бы помнить, что реформа затрагивает судьбы многих людей и от их отношения к ней зависит ее конечный успех. 

Грешно не использовать тот огромный научный, интеллектуальный потенциал, которым располагает наше государство, при решении такого архиважного для народа вопроса, как оборона. Тогда наверняка не было бы тех перекосов, которые имеем теперь. Был же наглядный урок с обвальной конверсией, поспешили и "наломали дров" — и оборонную промышлен ность разрушили и экономических выгод не получили. 

Теперь следует подумать сообща, что надо сделать, чтобы не усугублять военного кризиса и найти более или менее приемлемый путь выхода из него. Для этого надо оглянуться назад и проанализировать, на каком этапе была допущена главная ошибка в определении стратегии военной реформы, чтобы выправить ее. 

Случилось так, что во времена бурных "демократических преобразований" в государстве в начале 90-х годов как-то незаметно, стихийно, без ведома законодательных органов, было решено разделить военную организацию России на две автономные, независимые друг от друга части: собственно Вооруженные Силы и так называемые "другие войска", но не было определено, каков их статус, в какой взаимосвязи они находятся с Вооруженными Силами. Из этого вытекает много неурядиц и несогласованностей. 

Появление "других войск" в РФ дало толчок к бесконтрольному разрастанию военных формирований в стране. Стало "модой" создавать "свои войска" и даже "национальные гвардии" не только в министерствах РФ, но и республиках (Чечня один из таких примеров). К настоящему времени 17 министерст в и ведомств имеют свои военные формирования, где проходят службу, по некоторым данным ("НВО", № 34), свыше двух миллионов военнослужащих. Впрочем, по признанию бывшего секретаря Совета обороны Ю.Батурина (журнал "Итоги", 29.10.1996 г.), "ныне никто не может сказать точно, сколько в действительности у нас под ружьем". 

Вот где кроется, на мой взгляд, первопричи на всей бессистемности в нынешнем военном комплексе страны. Вот с чего надо бы начинать реформу — с наведения элементарного порядка в военном хозяйстве. Однако понятно, что здесь далеко не все так просто. Росчерком пера и даже очередным указом Президента РФ проблемы не решить. Военные структуры разрослись до невероятных масштабов. Кроме собственно Вооруженных Сил (восьми военных округов), в стране параллельно функциониру ют семь округов внутренних войск, подчиненных МВД, десять округов (групп) Пограничных войск под ведомством ФПС, семь региональ ных центров Гражданской обороны, плюс к этому части МЧС, ФАПСИ (Федерального агентства правительственной связи и информации), железнодорожные, дорожно-строитель ные и многие другие воинские формирования, входящие в состав различных ведомств. Все эти структуры обросли своим немалым хозяйством — многие имеют свои учебные заведения, учебные центры, полигоны, базы, органы тылового и технического обеспечения и, естествен но, немалый аппарат управления. 

Конечно, никто не ставит под сомнение правомерность наличия, скажем, Пограничных войск. Они делают большое государственное дело — охраняют неспокойную и необустроенную границу протяженностью более 60 тыс. км. Крайне нужны внутренние войска МВД. На них лежит основная тяжесть по обеспечению обществен ного порядка и безопасности в стране. Есть, правда, и излишние воинские формирования. 

Что же можно предложить для выхода из создавшегося положения? Прежде всего следует централизовать систему руководства всеми силовыми ведомствами, как это было раньше и как это существует теперь во многих государствах мира. Непонятно, по какой причине была отвергнута сложившаяся в Советском государстве испытанная в годы Великой Отечественной войны военная организация, когда в состав Вооруженных Сил согласно Закону СССР "О всеобщей воинской обязанности" (ст. 4) были включены: внутренние, пограничные войска и войска гражданской обороны. Кстати, традиции создания в России единых ВС уходят своими корнями значительно глубже, чем в советское время. 

При едином централизованном руководстве всеми силовыми структурами не возникало проблем с выработкой единой военно-техничес кой политики, решением вопросов мобилизаци онной подготовки промышленности, сельского хозяйства и населения, гражданской обороны, оперативного оборудования территории страны, военно-патриотического воспитания молодого поколения. Ныне все это оказалось под угрозой разрушения из-за неразберихи. Нанесен определенный ущерб обороноспособности государства. 

Вывод из этого вытекает один — надо вернуться к прежней испытанной единой структуре военной организации страны. В пользу такого вывода свидетельствует и опыт многих современных государств мира. Там тоже существуют "другие войска" (иррегулярные формирования), но они, как правило, входят организационно в структуру вооруженных сил, что обеспечивает централизованное руководство ими в условиях военного времени. ("Красная звезда", 19 апреля 1995 г.). 

Возьмем, к примеру, США. Национальная гвардия, считающаяся у них территориальным формированием, является, вместе с тем, не-отъемлемым компонентом армии, совместно с ней проводятся учения, словом, она живет единой жизнью с армией. В КНР народная вооруженная милиция, народное ополчение, войска безопасности находятся в составе вооруженных сил под единым руководством. С определенной периодичностью иррегулярные формирования и войска тренируются вместе для отражения агрессии. 

В единую общегосударственную военную структуру под эгидой ВС входят также иррегуляр ные формирования во Франции — это военная жандармерия; в Великобритании и Германии — территориальные войска; в Дании — войска защиты родины ("хемверн"); в Нидерландах — войска гражданской обороны и военной полиции; в Греции — жандармерия, национальная гвардия, береговая охрана; в Турции — жандармерия; в Египте — войска специального назначения, войска безопасности и гражданской обороны; в Израиле — войска территориальной обороны НОХАЛ, гражданской обороны и пограничной охраны; в Польше — формирова ния милиции и войска региональной обороны; в Швеции — территориальные войска; во Вьетнаме — войска МВД, народного ополчения; в Алжире — национальная жандармерия, рабочая милиция. 

Возникает недоумение, почему не был учтен мировой опыт военного строительства. В этом случае не потребовалось бы изобретать свой "особый" путь создания военной организации, которая, как теперь стало совершенно очевидным, оказалась несовершенной. 

Нельзя сказать, что Президент и правитель ство РФ не сознавали ущербность новой военной структуры и не принимали меры для ее совершенствования. Одним из краеугольных камней российского законодательства по вопросам обороны и безопасности явился Закон "Об обороне". Первоначально он принят в 1992 г., но был существенно доработан в 1996 г. В новом варианте он имеет ряд принципиальных нововведе ний. В определенной мере он направлен на восстановление координирующей роли министра обороны и Генерального штаба в целом ряде вопросов строительства и функционирования ВС и других войск именно в сфере обороны. Принципиально важным явилось положение в законе о том, что все воинские формирования в РФ, независимо от ведомственной принадлеж ности, должны привлекаться к вооруженной обороне под единым руководством. Подготовка их в мирное время должна осуществляться по планам Генерального штаба и под его контролем. 

И все же этот важный шаг по совершенствованию российской военной структуры явился лишь полумерой, он не положил конец узковедомственной разобщенности силовых структур. Кардинально повысить статус Генерального штаба можно лишь в том случае, если он станет единственным высшим органом военного управления по вопросам обороны государства, рабочим органом Верховного Главнокомандующего по выработке и реализации судьбоносных решений в военном строитель стве. Именно Генеральный штаб и никто другой должен стать "задающим генератором" в разработке военной политики, строительстве, подготовке и поддержании в необходимой готовности не только Вооруженных Сил, но и всех других войск. Это его функция планировать их применение на случай военных действий, быть главным арбитром в правовом регулировании в области обороны. Важнейшая функция Генштаба — прогнозировать военно-политическую обстановку, докладывать Президенту, правительству о возникающей военной опасности и военной угрозе. Он должен, как это было всегда, разрабатывать и совершенствовать систему военного управления, вырабатывать военно-техническую политику развития вооружения и военной техники, планировать перевод органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени. 

Именно Генеральный штаб должен планировать и осуществлять мобилизационную подготовку всего государственного организма, всех организаций, транспорта, коммуникаций и населения страны; планировать и контролировать создание запасов материальных ценностей государственного и мобилизационных резервов; планировать и осуществлять мероприятия по гражданской и территориальной обороне; оперативному оборудованию территории РФ в целях обороны; координировать деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам обороны; организовывать научные исследова ния в области обороны; осуществлять международное сотрудничество в целях коллективной безопасности и совместной обороны. 

Повышение статуса Генерального штаба как рабочего органа Верховного Главнокомандую щего снимет проблему координации усилий силовых структур, придаст этому процессу универсальный характер, даст возможность целенаправленно использовать оборотные средства, положит конец созданию параллельных органов оперативного военного управления, развитию неподконтрольных Генштабу военных формирований, военно-учебных заведений, учебных центров, тыловых баз и пр. 

Практика показала, когда без участия Генерального штаба разрабатывались законодательные акты по вопросам обороны, они неизбежно содержали крупные ошибки. Наглядным примером тому является принятие "Основных положений военной доктрины РФ" в 1993 г. Этот основополагающий документ оборонного строительства, как теперь стало очевидным, не отвечает критериям, предъявля емым к военной доктрине. В нем нет главного: не определены принципы политики России в области безопасности, не содержится прогнозирования стратегического характера возможной войны, не указан вероятный противник, не предусмотрены мероприятия по стратегическо му руководству ВС на военное время, подготовке экономики страны к войне. 

В "Основных положениях военной доктрины" содержится немало путаницы. Так, при определении внутренних источников военных угроз, для противодействия которым могут быть использованы ВС и другие войска, их функции оказались перемешаны. Согласно доктрине получается, что ВС могут привлекаться для пресечения "роста организованной преступности, контрабандной деятельности... противоправному обороту наркотиков", что, конечно же, не соответствует их предназначению. 

На страницах печати предлагается немало рациональных вариантов улучшения военной организации РФ и в частности совершенствова ния руководства "другими войсками". Заслуживает внимания рекомендация о создании Комитета начальников штабов (КНШ), выдвинутая в статье генерала армии М.Гареева "Военная доктрина России" ("НВО", 18.8.1997 г.). Мыслится, что в состав КНШ войдут руководители главных штабов видов ВС, штабов родов войск, а также штабов и органов управления внутренних войск МВД, Федеральной пограничной службы, Министерства чрезвычайных ситуаций, железнодорожных войск, Федеральной правительственной связи и информации и Федеральной службы безопасности. 

Как резонно и аргументированно предлагает генерал армии М.Гареев, КНШ должен стать военно-штабным органом, координирую щим строительство, подготовку, комплектова ние, применение и всестороннее обеспечение ВС и других войск. Основными функциями КНШ могут быть: выработка рекомендаций по распределению задач по обороне страны между ВС и другими войсками; анализ соответствия планов строительства и применения ВС и других войск задачам обеспечения оборонной безопасности; подготовка необходимых предложений; организация взаимодействия между ВС и другими войсками; оценка потребностей войск РФ в личном составе, вооружении, военной технике и материальных средствах в целях сбалансирования их поставок. 

Реализация предложений М.Гареева может, как представляется, кардинально улучшить систему управляемости и других войск при условии, если КНШ будет возглавлять начальник Генерального штаба ВС РФ. В этом случае данный военно-штабной орган станет проводником единой политики Генштаба по оборонным вопросам во всех силовых структурах. 

Осуществляя реформу, необходимо тщательно проработать нормативно-правовой статус "других войск, воинских формирований и органов". Параллелизм, узковедомственность, дублирование, несогласованность в реализации программ военного строительства, далеко не всегда стыкующихся с общей концепцией военной реформы, расточительны и опасны для государства, так как ведут к бесконтрольному растаскиванию единого военного бюджета и стихийному расползанию оружия. В наведении порядка в данных вопросах должна быть проявлена жесткая воля. Военный организм должен иметь единый "мозг" — Генеральный штаб, единые рычаги управления. 

В свете вышесказанных предложений ставится под вопрос правомерность существова ния Совета обороны, как постоянно действующего совещательного органа, осуществляюще го подготовку решений Президента РФ в области военного строительства, реализации важнейших решений по стратегическим вопросам оборонной политики. Это прямое дублирование функций Совета Безопасности, Министерства обороны и Генерального штаба. При наличии КНШ и восстановлении статуса Генштаба как рабочего органа ВГК, наличие Совета обороны становится нецелесообразным. 

На нынешнем этапе важно существенно скоординировать курс военной реформы, придать ей новый импульс. Для этого требуется ее тщательное идеологическое обеспечение, чего нет сейчас. Нужна широкая разъяснительная работа среди населения и личного состава ВС о необходимости и разумности ее проведения. Одна из целей реформирования — восстановление престижа Вооруженных Сил, без чего невозможно сохранение их боевого потенциала. 

Следует уяснить, что проведение широкомасштабной военной реформы немыслимо без ее научного обоснования. Военная наука сейчас оказалась на обочине. А ведь она должна дать аргументированные выкладки, в частности, по таким вопросам, какова должна быть оптимальная численность ВС и других силовых структур, их соотношение и взаимосвязь; каковы должны быть перспективы военного строительства и военно-технической политики; предложить рациональные формы и методы осуществления реформирования, дать их экономическое обоснование. 

На сегодняшний день не выработано единой скоординированной позиции руководителей силовых структур по вопросам осуществления реформы. В интервью Министра обороны РФ генерала армии И.Сергеева корреспонденту "Независимой газеты" ("НГ", 18.9.1997 г.) отмечается, что реформирование ВС будет осуществляться поэтапно — сначала будет сокращена их штатная численность до 1,2 млн. человек, затем (в 1998 г.) будет осуществлен их переход к трехвидовой, а в 2001—2005 гг. — к четырехви довой структуре. 

Из статьи вице-премьера, министра внутренних дел РФ генерала армии А.Куликова "Будущее внутренних войск" ("НВО", № 23(27), декабрь 1996 г.) подобной поэтапности реформирования ВВ не просматривается. Генерал армии А.Куликов отмечает, что удачная военная реформа не может быть "обвальной". "В первую очередь, — считает он, — необходимо решить наиболее острую, наболевшую проблему — реформировать Вооруженные Силы. Компоненты армии — РВСН, ПВО страны, а также пограничные и внутренние войска на начальном этапе реформы должны сохранить боеспособность". 

Иными словами, можно констатировать различие в подходах к военной реформе. 

Очевидно, что реформирование только тогда даст результат, когда оно, наконец, будет осуществляться не по частям, а системно, в комплексе, одновременно и согласованно всеми силовыми структурами в общей системе мероприятий военного строительства. Только при этом условии может быть достигнута ее конечная цель — создание целостной системы национальной безопасности государства, базирующейся на едином понимании сущности, роли, значения и взаимосвязи ВС, ВВ, ПВ и всех других войск. 

С этой целью было бы целесообразно незамедлительно провести инвентаризацию ВС и других войск с тем, чтобы изучить и принять решение, что можно сократить, укрупнить, объединить или ликвидировать дублирующие органы, формирования, учреждения. 

Очевидно, надо согласиться с тем, что многие "другие войска" следует упразднить, либо перевести в разряд невоенных структур соответствующих гражданских ведомств. Это касается, в частности, федерального дорожно-стро ительного управления. Предлагается ФАПСИ передать в ФСБ, как это было раньше, войска Гражданской обороны включить в состав ВС, где они находились всегда. Очевидно, целесообразно при Тыле ВС, при Главном управлении военного бюджета и финансирования, в ряде других управленческих структур МО РФ иметь отделы представителей штабов и органов управления "других войск" РФ. 

Главная идея сводится к тому, что каждое силовое ведомство должно занимать свою нишу и иметь четкий согласованный план действий в системе обеспечения национальной обороны и безопасности. 

Приоритетной задачей реформы является наведение порядка в мобилизационной системе государства, которая ныне лежит в руинах. Необходимо отладить мобилизационную инфраструктуру, учет мобресурсов, подготовку и переподготовку призывного контингента, правильно рассчитать мобилизационные мощности, создать необходимые запасы вооружения, продовольствия, боеприпасов, разработать планы их развертывания. 

В ходе реформирования требуется завершить работу по подведению нормативно-право вой базы под новую систему обороны страны. В частности, необходимо найти правовую основу вопроса применения Вооруженных Сил не по своему прямому назначению. Должны получить разрешение и закрепление во внутреннем законодательстве международные правовые нормы по использованию силовых структур для урегулирования кризисов, для разрешения внутренних вооруженных конфликтов, обеспечения режима чрезвычайного положения, борьбы с незаконными вооруженными формированиями, противоправной деятельнос тью националистических, сепаратистских и других организаций, направленных на дестабилизацию внутренней обстановки в стране, а также участие в миротворческих акциях. 

Принципиально важным вопросом является такой, какие государственные органы должны быть облечены правом принимать решения о привлечении ВС для содействия органам МВД в обеспечении режима чрезвычайного положения и ликвидации вооруженного конфликта, в каком порядке должны приниматься решения и доводиться до непосредственных исполните лей, как должно осуществляться политико-иде ологическое и материальное обеспечение специальных операций. 

В заключение хотелось бы высказать свое мнение о гражданском контроле за военной организацией и военной деятельностью в стране. Считается, что это есть "надежный рычаг демократизации военной политики" ("НВО", № 40, 1997 г.). Безусловно, такой контроль необходим и должен осуществляться через парламент, а не через надуманную систему "солдатских матерей", коих ни в одном государстве не существует. Неправомерно и неоправданно назначение непрофессионалов на ключевые руководящие должности в Министерстве обороны. Непрофессионализм в проведении военной реформы — главная причина ее провалов.