ТЕОРИЯ и ПРАКТИКА
ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ
СОВРЕМЕННОЙ
РОССИИ

2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ, АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  

Раздел 2: Россия и ближнее зарубежье 

Кроме уровня "двенадцати", у России со странами СНГ сложилось еще несколько уровней взаимоотношений: 1 — уровень "четырех", оформленный 31 марта 1996 г. соглашением между Россией, Белоруссией, Казахстаном и Киргизией; 2 — уровень "двух", оформленный 2 апреля 1996 г. при создании Сообщества России и Белоруссии, превращенного ровно через год в бессрочный Союз этих двух государств; 3 — уровень финансово-промышленных групп, создающихся, как правило, на базе групповых, экономических и финансовых интересов промышленников, предпринимателей, банкиров двух или нескольких стран СНГ; 4 — уровень межобластных приграничных связей. Есть еще и уровень взаимоотношений между народами, который относится, пожалуй, к наиболее важным. 

Хотя к самым высоким уровням относятся первые два, т.е. уровень "двенадцати" и уровень "четырех", они пока менее результативные, чем последние три или четыре, если считать уровень отношений между народами. В подтверждение невысокой эффективности первого уровня можно сослаться на признание вице-премье ра Правительства РФ, курирующего отношения с государствами СНГ Валерия Серова, заявившего в конце февраля 1997 г., что из более 800 соглашений, подписанных Россией со странами СНГ, действуют менее десятой части. Вывод, который сделал Серов их этого факта, весьма категоричен: "Россия катастрофически теряет свое влияние в этих странах" ¹. 

Другой государственный деятель России — Аман Тулеев, бывший министр РФ по делам сотрудничества со странами СНГ, еще более критически отозвался о состоянии дел в Содружестве. Одну из важнейших причин трудностей интеграционных процессов на постсоветском пространстве он видит в том, "что у них нет механизмов исполнения". По мнению министра, не имеет механизмов исполнения принятых решений и Договор о союзе России и Белоруссии, подписанный 2 апреля 1997 г. 

Особое место во внешнеполитических связях России с ближним зарубежьем занимают непростые отношения с Украиной и странами Балтии. После того как 31 мая этого года в Киеве Б.Ельцин и Л.Кучма подписали Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной и Совместное заявление по поводу подписания российско-украинских соглашений, определяю щих статус, условия и сроки пребывания Черноморского флота на Украине, ситуация упростилась. Однако не настолько, чтобы считать отношения между двумя странами подлинно дружественными и добрососедскими. Последнее подтвержд ается не только уже достаточно определившейся прозападной и пронатов-ской ориентацией Украины, что выразилось, в частности, в подписании "Хартии об особом партнерстве Украины и НАТО" и проведении в 20-х числах августа 1997 г. на Черном море (вопреки негативному к ним отношению России) военно-морских учений "Сибриз-97" с участием ВМС некоторых стран НАТО и Украины, но и в значительных сложностях и трудностях в экономических и других взаимоотноше ниях. 

Весьма сходные с украинскими проблемы существуют и в отношениях со странами Балтии. 

Заметно конструктивнее развиваются отношения с Белоруссией. В соответствии с вышеупоминавшимся Договором об образовании Сообщества были созданы его Высший совет и Исполнительный комитет. За год работы этим наднациональным органам удалось заметно продвинуть отношения между двумя странами. Так, Исполком Сообщества принял следующие постановления: "О взаимном предоставлении гражданам Беларуси и России равных прав в получении всесторонней медицинской помощи" от 16 мая 1996 г. и «Об обеспечении равных прав и условий ввоза — вывоза валюты для граждан Республики Беларусь и РФ при пересечении общей таможенной границы». Высший совет Сообщества принял решения "О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-тру довых гарантий» и о «Беспрепятственном обмене жилых помещений» (оба документа датируются 22 июня 1996 г.). 2 апреля 1997 г. была одобрена Программа синхронизации и единой направленности экономических реформ в Республике Белоруссия и Российской Федерации, планируемая к осуществлению в 1996—1997 гг. В тот же день был парафирован проект Устава Союза Белоруссии и России и Меморандум о взаимопонимании между двумя странами по вопросу о доработке и принятии этого устава. Вскоре его проект был опубликован в печати и вынесен на обсуждение граждан обеих республик. 23 мая устав был подписан президентами Белоруссии и России. После ратификации вместе с Договором о Союзе Белоруссии и России оба документа вступят в силу. 

Кроме упомянутых документов, была принята Программа согласованных действий на 1996—1997 гг. в области внешней политики сообщества России и Белоруссии. 

Однако несмотря на значительное количество базовых и других нормативных документов, на наличие определенной политической воли с обеих сторон, отношения между Россией и Белоруссией нельзя назвать безоблачными и бескризисными. 

За годы независимого развития стран СНГ и Балтии у России сложилась система многосторонних и двусторонних договорных отношений с ними. За эти годы сформировалась и нормативная база внешнеполитических отношений России со странами СНГ, как общего характера, так и двустороннего. В связи с этим следует прежде всего упомянуть о документе, который был утвержден Указом президента России в сентябре 1995 г. и который носит название «Стратегический курс России с государствами — участниками Содружества Независимых Государств». Во 2-м пункте этого документа провозглашается, что «главной целью политики России в странах СНГ является создание интегрированного экономически и политически объединения государств, способного претендовать на достойное место в мировом сообществе». 

Другая важная задача политики России в отношениях с государствами Содружества была сформулирована там же как «содействие становлению государств СНГ в качестве политически и экономически устойчивых государств, приводящих дружественную политику в отношении России». При этом ставилась задача укрепления России «в качестве ведущей силы формирования новой системы межгосудар ственных политических и экономических отношений на территории постсоюзного пространства» и задача «наращивания интеграционных процессов в СНГ». 

В «Стратегическом курсе...» были сформулированы также и другие задачи. 

Появление этого документа вызвало неод-нозначную реакцию как в ближнем, так и дальнем зарубежье. Политики самого высокого уровня громко заговорили о возрождении имперских амбиций России, об агрессивности ее внешней политики и т.д. Но последующие события показали, что эти опасения необоснованны. 

Кроме «Стратегического курса...», нормативной базой внешнеполитической деятельности России в ближнем зарубежье служат также ежегодные послания Президента страны Федеральному Собранию, в которых конкретизиру ются задачи России на определенный период. 

Впроцессе развития событий определился также круг важнейших внешнеполитических задач России во взаимоотношениях со странами СНГ. Среди них: налаживание политической, экономической интеграции в рамках СНГ; защита интересов русскоязычного населения в бывших союзных республиках; раздел собственности бывшего Союза, в том числе Черноморского флота, и собственности бывшего СССР в дальнем зарубежье; миротворческие операции в «горячих точках» СНГ. 

Во взаимоотношениях России со странами ближнего зарубежья особое место занимают вопросы военного характера. Взаимодействие стран СНГ в этой области осуществляется в соответствии с Договором о коллективной безопасности (ДКБ), подписанном в мае 1992 г. в Ташкенте главами шести государств — Армении, Казахстана, Киргизии, России, Таджикиста на и Узбекистана. Некоторое время спустя к договору присоединились еще три страны — Азербайджан, Грузия и Белоруссия. 20 апреля 1994 г. ДКБ вступил в силу. Срок его действия — 5 лет с возможностью последующего продления. 1 ноября 1995 г. Договор был зарегистри рован в Секретариате ООН. 

Главной целью ДКБ является создание системы коллективной безопасности. Для осуществления жизненно важной для всех стран СНГ крупномасштабной цели Договор создает условия для решения политических, военно-поли тических, военно-технических, военно-экономи ческих, военно-научных задач. Со времени подписания ДКБ в рамках Содружества была разработана значительная нормативно-правовая база, охватывающая в общей сложности около 400 документов в области военного сотрудниче ства. На их основе создается объединенная система ПВО; в основном сформированы национальные Вооруженные силы стран СНГ и т.д. Несмотря на это интеграционные процессы в военной области идут неровно и носят в целом декларативно-совещательный характер. 

Среди внешнеполитических усилий России в ближнем зарубежье особое место занимает защита прав этнических русских, которых, по разным данным, насчитывается от 25 до 30 млн. чел. Хотя МИД России разработал специальную программу решения этой проблемы, нацеленную главным образом на создание института двойного гражданства, в большинстве стран ближнего зарубежья положение этой категории населения продолжает оставаться сложным и тяжелым, что вызывает их эмиграцию не только в Россию, но и в страны дальнего зарубежья. 

Весьма сложным и проблематичным делом является восстановление экономических связей, а также согласование внешнеполитичес кой деятельности стран СНГ на международ ной арене. Совместных акций крайне мало. По существу, речь идет о вполне независимой внешнеполитической деятельности каждой из стран СНГ. 

Учитывая в целом негативный опыт функционирования СНГ и ощущая настоятельную потребность в более прочных узах, некоторые страны Содружества приняли решение об углублении интеграции. Движение к ней началось осенью 1995 г. и вылилось весной 1996 г. в заключение ряда договоров, в частности «Договора четырех» и «Договора двух», о которых говорилось выше и которые весьма сходны между собой. Хотя между ними есть и различия. «Договор двух», например, предусматрив ал до конца 1996 г. проведение мер по формированию общей транспортной системы с едиными тарифами и объединенной энергосистемой, а в «Договоре четырех» эта проблема вообще не упоминается. 

Углубление интеграции в экономической сфере позволит создать необходимые условия для свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, упрочить хозяйственные связи. На этом пути уже сделаны важные шаги: сформирован Таможенный союз, намечается создание Платежного союза. Однако пока что свободное движение товаров, капиталов и услуг чрезвычайно затруднено границами, таможнями, разного рода инструкциями. 

Перспективы внешней политики России на рубеже XX и XXI вв., или размышления автора «постскриптум»  

Анализ теории и практики внешнеполитической деятельности России, предложенный в I-й и II-й частях данной работы, те краткие выводы, которые приводились в конце каждого раздела, дают достаточно оснований для хотя и осторожного, но оптимизма по поводу как нынешнего состояния, так и перспектив внешней политики новой России. 

Сейчас внешняя политика нашего государства все еще находится в очень трудном положении, она по-прежнему на перепутье, все еще не нашла свое подлинное «я» и так же, как несколько лет назад, не имеет своей долгосроч ной и ясной стратегии. 

Для такого состояния есть, конечно, объективные причины как внутреннего, так и внешнего свойства. 

К важнейшим внутренним причинам можно обоснованно отнести следующие: 

Помимо внутренних есть, как уже говорилось выше, объективные внешние причины, также негативно отражающиеся на состоянии и перспективах нашей внешней политики. Главная из них — неустойчивость, вытекающая из несбалансированности и неясности новой системы глобальных международных отношений. Какой в конечном итоге будет эта новая международ ная система: одно-, двух-, трех- или многополяр ной; что будет лежать в основе этой системы: паритет военной силы, блоков или отдельных государств или экономическая мощь великих держав; каким будет характер взаимоотноше ний между основными центрами силы: идеологизированным, как прежде, или деидеологизи рованным, т.е. основанным только на борьбе национально-государственных интересов, а не на борьбе идеологий; какой мотив будет доминировать в международных делах: своекорыст ный, эгоистичный или общепланетарный, вытекающий из все возрастающей взаимозависимо сти и взаимосвязанности современного мира и т.д. и т.д. 

Ответы на эти и многие другие вопросы может дать только время, конкретная историчес кая практика предстоящих двух-трех десятилетий. 

Учитывая, что аморфность и неясность перспектив глобальной системы международных отношений растянется надолго, для новой России крайне важно определить свое место в современном мире и свою роль в формировании этой новой системы. 

Прежде чем высказать свои суждения и идеи по этой непростой проблеме, коротко остановлюсь на том, что, с моей точки зрения, неверно в принципе в нынешней внешней политике России. 

Начну с современной концепции. Отдавая по целому ряду причин предпочтение азиатскому направлению, нынешнее руководство страны допускает, по моему убеждению, очередной перекос в своей внешнеполитической доктрине и стратегии. Подобный тому перекосу, который был допущен в начале 90-х годов, когда стратегическими партнерами и союзниками представлялись только лишь западные державы. В этом новом перекосе, как мне представляется, состоит первая крупная концептуальная ошибка во внешнеполитической стратегии России. 

Вторая ошибка, с моей точки зрения, заключается в том, что будущий мир видится России только лишь как многополюсный, в то время как ситуация далеко не столь однозначна. По крайней мере не следует отрицать, что некоторым другим странам он представляется как однополюсный, а кому-то он видится двуполюсным или трехполюсным и т.д. В этой ситуации было бы неверно зацикливаться исключитель но на своем видении будущего. 

В этой связи интерес представляет суждение помощника Президента Российской Федерации по международным делам Сергея Приходько, высказанное им в интервью «Известиям». Отвечая на вопрос, не кажется ли ему концепция так называемого «многополярного мира» чересчур идеологизированной, направленной против Запада, С.Приходько сказал: «Наверное, определенные основания так думать есть. Впрочем, судьбу подобных идей решает время. Вместе с тем нельзя забывать — это реакция на попытку навязать однополярное видение мира»². 

На мой взгляд, в современном мире доминируют США, оставшиеся после развала СССР единственной сверхдержавой с глобальными интересами и самое главное — с глобальными совокупными, т.е. и экономическими, и финансовыми, и военными, и прочими возможностями. Поэтому такой мир следует считать однополюсным или, в крайнем случае, полутораполюсным, как склонны считать многие западные аналитики. (При полутораполюсности учитывается не только роль и вес США, но и роль, и вес их союзников по НАТО.) 

Но это вовсе не значит, что одно- или полутораполюсность будет сохраняться бесконечно долго. В Азии быстро наращивает экономичес кие и иные мускулы Китай. По прогнозам западных специалистов, китайская экономика завоюет статус крупнейшей в мире в период с 2010 по 2020 г. 

Поэтому в обозримой перспективе, т.е. уже во второй четверти XXI в. в мире будут доминировать две сверхдержавы: одна — в западном полушарии, другая — в восточном. Если не забывать, что общественно-политические системы и философия жизни этих сверхдержав будут весьма отличаться друг от друга, а также то, что каждая из них будет стремиться к доминированию в общепланетарном масштабе, то нетрудно будет предсказать, каким будет противоборство между ними: если не антагонистичес ким, то близким к этому. Нетрудно себе представить и то, как это противоборство будет сказываться на международной жизни. Примерно так, как было совсем недавно, в годы советско-американской борьбы за мировое лидерство, но на новом витке спирали общечеловеческого развития. 

Третья ошибка в нашей внешнеполитичес кой концепции вытекает из убеждения, или, точнее говоря, комплекса российской великодер жавности, которая признается априори и как незыблемая данность. Между тем следует признать, что у новой России остается все меньше оснований, которые дают право миру (а не самим себе) считать ее великой державой в общепланетарном масштабе. Даже экономический бум едва ли будет способен вывести ее снова в число мировых лидеров. Беспрецедентный за весь XX в. спад в экономике, особенно в промышленности, обвальное падение уровня жизни большинства населения, острые социальные конфликты, усиливающийся демографический кризис, перманентная неспособность государства выполнять свои обязанности перед гражданами, например, в части своевременной выплаты зарплаты работникам бюджетной сферы, пенсий и пособий или обеспечения их надежной безопасности и многие другие обстоятельства, дают основание серьезно сомневаться в великодержавных возможностях России. 

К следующей, четвертой, серьезной ошибке нашей внешней политики я отнес бы зациклен ность российского руководства на так называемой разноскоростной и разноуровневой интеграции стран СНГ. Прошедшие после создания СНГ шесть лет достаточно убедительно показали, что такая модель интеграции неэффектив на, что надо искать другую, более подходящую и более результативную. Но в Кремле продолжают упорно настаивать на прежнем подходе. 

Кроме ошибок и проблем, содержащихся в концепции, немало слабостей скрывается и во внешнеполитической практике, что надо смело признать. И первое такое обстоятельство, требующее признания, состоит в том, что под напором внутренних и внешних факторов России приходится все дальше отступать и сдавать одну за другой позицию великой мировой державы. В подтверждение можно вспомнить и отступление под напором расширяющейся НАТО, и систематические уступки МВФ, и откровенно проигнорированные протесты России по поводу военно-морских учений в Черном море «Си бриз-97», и многое другое. И хотя сегодня (в отличие от козыревских времен) Россия отступает, как говорится, с боем, обороняясь, она все же отступает. И, судя по всему, будет и дальше отступать, очевидно, до тех пор, пока не вооружится доктриной внешнеполити ческой деятельности, рассчитанной не столько на краткосрочную, сколько на долгосрочную перспективу. 

Какими же должны быть основные параметры такой доктрины? Мне они видятся следующим образом. 

1. Если исходить из реальности перспективы возврата системы международных отношений к двухполюсному состоянию (Китай — США) и учитывать, что в обозримом будущем России не удастся вернуться к положению сверхдержавы и за ней закрепится статус региональной великой державы, то наиболее оптимальной и эффективной ролью для нее, на мой взгляд, была бы роль посредника, соединительного моста между Западом и Востоком. Этому благоприят ствует не только ее уникальное географическое положение на карте мира, но и накопленный потенциал, природные ресурсы, исторические, культурные и иные традиции России и пр. 

Такая роль и долгосрочная внешнеполити ческая стратегия позволили бы Российской Федерации в ближайшие 15—20 лет окончательно оправиться от распада, прочно встать на ноги, консолидироваться, наладить дружественные связи с ближним зарубежьем и в конечном счете вновь стать одним из глобальных центров. Это в свою очередь позволило бы ей перейти к новой внешнеполитической стратегии и новой практике внешней политики. 

2. В нынешних условиях, с моей точки зрения, следует отказаться от шараханий и колебаний, сопровождающихся декларациями то в пользу Запада, то в пользу Востока. Сейчас, как никогда, нам следует проводить сбалансирован ную, т.е. равноценную и равнозначную внешнюю политику и на западном, и на восточном направлениях, не игнорируя направления, выгодные в экономическом, торговом, научно-тех ническом отношениях. В нынешнем положении России в равной степени нужны партнеры и союзники как в Европе, так и в Азии. Всякий другой подход нанесет российскому государству немалый ущерб. 

3. Учитывая в целом негативный шестилетний опыт существования СНГ, нынешнему российскому руководству следует, с моей точки зрения, отказаться от идеологии «разноскорос тной и разноуровневой интеграции». Взамен следовало бы, как мне представляется, взять на вооружение принцип «ядра» (кстати говоря, такие предложения выдвигались и раньше. Например, президентом Казахстана Н.Назарбае вым). К интеграционному ядру, состоящему, скажем, из 4—5 государств СНГ, могли бы в будущем постепенно присоединиться на его условиях и другие члены Cодружества. Таким образом, можно было бы повторить опыт Европейского Союза, формирование которого началось, как известно, в 1957 г. подписанием Договора об учреждении Европейского экономического сообщества («Общего рынка»). Стран — подписантов договора было тогда шесть (ФРГ, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург). В 1973 г. к ЕЭС присоединились Великобрита ния, Дания, Ирландия, а в последующие годы — еще около десятка европейских государств. И все на одинаковых условиях. О своем горячем желании вступить в ЕС уже заявили страны Восточной Европы, бывшие советские прибалтийские республики, а также Россия. 

За 40 лет своего существования Европейский союз последовательно поднимался с одной интеграционной ступени на другую, поэтапно решая проблемы, связанные с формированием единого рынка рабочей силы, услуг и капиталов, проведением единой торговой политики в отношении третьих стран, образованием экономического союза, основанного на единой экономической, сельскохозяйственной и транспорт ной политике, унификации экономического законодательства, единой валюте и т.д. 

На мой взгляд, бывшие советские республики могли бы пройти этапы формирования единого экономического и другого пространства значительно быстрее, чем ЕС. Разумеется, при соответствующей политике и воле их правящих элит, амбициозные и эгоистичные интересы которых, по моему убеждению, как раз и являются основным камнем преткновения в подлинной интеграции стран СНГ. Но объективным потребностям и интересам народов этих стран больше соответствовало бы конфедеративное устройство, чем какое-нибудь иное. 

² Известия. 1997. 23 августа. | НАЗАД |