Традиционно отношения Советского Союза и США, а в последние 10 лет России и США, рассматриваются политическим руководством, учеными, специалистами-международниками через атлантическую составляющую. Действительно, в XIX-XX вв. атлантическая составляющая больше всего создавала условия как для противостояния, так и сотрудничества двух ведущих мировых держав. Между тем не меньшее значение в отношениях Советского Союза и США, России и США имеет Тихоокеанская составляющая, которая в конце XX в. и начале XXI в. приобретает все возрастающее значение с учетом динамичного развития стран АТР. К тому же Россия и США именно в Азиатско-Тихоокеанском бассейне, а точнее - в северной части Тихого океана, а также в Северном Ледовитом океане, в Беринговом и Чукотском морях являются соседями, которые имеют самую протяженную в мире границу разграничения 200-мильных исключительных экономических зон, континентального шельфа и территориального моря. К сожалению, эта граница пока не получила статуса "спокойной границы". Ежегодно на самом оживленном в рыболовном отношении ее участке, в Беринговом море, происходит существенное напряжение, вызванное задержанием американской береговой охраной российских рыболовных судов, которые обвиняются в нарушениях договорной линии морского разграничения.

Только летом 1999 г. таких задержаний было 5. Были задержания наших судов и в 2000, и в 2001 гг. Некоторые из задержанных судов под конвоем сопровождались в тихоокеанские порты США и только после уплаты штрафов освобождались.

Такое положение возникло в результате заключения 1 июня 1990 г. "Соглашения между Советским Союзом и США о линии разграничения морских пространств". С советской стороны его подписывал бывший министр иностранных дел Э. Шеварднадзе, который также дал согласие на немедленное его применение в практическом плане (до ратификации), что и создало трудности для рыбаков. Последние окрестили эту "линию разграничения" как "линию предательства Шеварднадзе". С момента заключения Соглашения 1990 г. и до настоящего времени на самых разных уровнях - от Верховного Совета СССР до Государственной Думы и Совета Федерации России - ведутся дискуссии относительно соответствия положений документа национальным интересам страны и, прежде всего, - ее экономическим интересам.

США 16 сентября 1991 г. ратифицировали Соглашение. (Сенат США его одобрил: "за" - 86, "против" - 6 голосов). Как писала в то время газета "Вашингтон пост" (17.09.91 г.): "В защиту договора Государственный департамент сказал, что 70% территории Берингова моря будет находиться под юрисдикцией США и даст стране на 13200 кв. морских миль больше пространства, чем если бы линия была проведена на равном расстоянии между побережьями".

Однако депутаты Верховного Совета СССР, а затем и депутаты РСФСР не смогли прийти по этому вопросу к единому мнению, и Соглашение не было ратифицировано. Попытки Б.Ельцина подготовить Федеральное Собрание к его ратификации также не увенчались успехом, а анализ мнений различных фракций указывает на то, что шансы на его ратификацию отсутствуют и у президента В. Путина. Причина этого - ущемление рыболовных интересов России в течение вот уже более 10 лет из-за временного применения Соглашения.

В этой связи Б. Ельцин вынужден был на основе ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" вносить в начале 1996 г. и в мае 1997 г. в Думу предложения о временном продлении действия Соглашения на 6 месяцев с тем, чтобы попытаться урегулировать с США рыболовные проблемы в ходе переговоров. Действительно, такие переговоры с США ведутся в течение ряда лет и имеют некоторые, правда слабые, предпосылки для урегулирования рыболовного конфликта. Однако рыболовные вопросы, как показали дебаты в нижней и верхней палатах российского парламента, - только видимые части айсберга противоречий. Скрытая же его часть - потеря Россией определенных площадей континентального шельфа, а также передача (правда, на условиях компенсации в других районах) под юрисдикцию США определенного района 200-мильной исключительной экономической зоны России в Беринговом море. В результате экономзона России в этом районе на одном из участков стала менее 200 миль, а экономзона США - более 200 миль. Последнее противоречит Конвенции ООН по морскому праву, в соответствие с которой ширина экономзоны не должна превышать 200 миль.

В целом дискуссия в России по поводу Соглашения 1990 г. стала ареной столкновения точек зрения разных политических партий, фракций, движений в парламенте, так как главными оппонентами по Соглашению являются рыбаки, важно рассмотреть практическое применение нератифицированного Россией Соглашения с "рыбацкого угла", а также проанализировать другие его положения, да и сам ход переговоров. Главное же, попытаться выявить, имеются ли в действительности возможности решения "рыбацких проблем" исходя из создавшейся ситуации. А если имеются, то какие. И каков их шанс быть принятыми российской и американской сторонами.

По 1867 г. Берингово море было "внутренним" российским морем, так как со всех сторон было окружено побережьем России: с запада - Чукоткой, Камчаткой, с востока и юга - Аляской и Алеутскими островами, которые в то время принадлежали России.

В 1867 г. при Александре II территория Аляски, Алеутских островов и другие территории наших Северо-Американских колоний были уступлены Россией на все времена США за смехотворную сумму в 7,2 млн. долл. США. По существу, Александр II ее продал. Эта договоренность оформлена соответствующей Конвенцией от 18 (30) марта 1867 г., которую в мае 1867 г. ратифицировали Россия и США.

В Конвенции говорится только об уступке Россией Северо-Американских колоний, и в этой связи там, где это необходимо, указаны точные координаты линии, к востоку от которой уступлены территории.

Так, в Беринговом проливе точно указано, что в точке 65° 30' сев. шир. в ее пересечении с меридианом далее линия проходит по этому меридиану и "направляется по прямой линии безгранично к северу, доколе она совсем не теряется в Ледовитом океане". Это соответствует чуть более 168° зап. дол., что было в 1926 г. определено как граница полярных владений СССР в восточной части Арктики.

В Беринговом же море не было указано точных координат, кроме тех участков в проливе между материком и островами или островами, которые уступались. И даже в этом случае - между мысом Чукотский и островом Святого Лаврентия, островами Куппер (Медный) и Атту линия определена как "проходящая на равном расстоянии между ними". В открытой же части Берингова моря, в отличие от Ледовитого океана, было задано только общее генеральное направление в "юго-западном направлении" без указания координат.

Необходимо подчеркнуть, что по Конвенции 1867 г. Россия уступила США территории и только территории, и ни о каких морских пространствах в то время речи не шло. К тому же международное право в то время не располагало такими понятиями, как 200-мильные исключительные экономические зоны.

Безусловно, Конвенция 1867 г. - это одна из грубейших стратегических ошибок российских политиков. Казалось, что современные отечественные политики сделают из этого выводы и не допустят новых ошибок. Однако "получилось как всегда"... Более того, цепь ошибок все возрастала.

Так, в 1976-1977 гг. повсеместно начали вводиться прибрежными государствами 200-мильные рыболовные, а затем и исключительные экономические зоны. Коснулось это и дальневосточных северных морей - Берингова и Чукотского, где Советский Союз и США ввели 200-мильные зоны 1 марта 1977 г.

Возникла необходимость произвести делимитацию - разграничение 200-мильных зон между Советским Союзом и США в тех районах этих морей, где зоны "накладывались", то есть расстояние от побережий в целом составляло менее 400 миль. Такие районы оказались весьма протяженными - около 1500 морских миль. То есть этот район один из самых протяженных в мире рыболовных границ двух государств.

США предложили в качестве основы при решении вопросов разграничения 200-мильных рыболовных зон (в 1977 г. только такие зоны были объявлены) на тех участках, где они перекрываются, взять за основу линию Конвенции 1867 г. (несуществующую в Беринговом море и существующую в Чукотском море и Северном Ледовитом океане) и направили Советскому Союзу соответствующее предложения. После длительного рассмотрения руководство страны приняло политическое решение: согласиться с ним в принципе и передало в феврале 1977 г. ответ США.

При этом 24 февраля 1977 г. было сделано по настоянию рыбаков следующее важное устное заявление:

"В связи с вступлением в силу с 1 марта с. г. американского закона о сохранении запасов и управлении рыболовством, а также введением в действие Указа Президиума Верховного Совета СССР "О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР", при разграничении с США морских районов по линии русско-американской Конвенции 1867 г. в американскую рыболовную зону войдет участок, расположенный в средней части акватории Берингова моря, ограниченный координатами: 58° 51' сев. шир., 178° 50' зап. дол., 61° 45' сев. шир., 176° 30' зап. дол. и 60° 00' сев. шир. 179° 40' зап. дол.

В этом участке рыбопромысловый флот СССР вылавливает около 150 тыс. т рыбы, в том числе: минтая - 100, сельди - 20-30, трески - 5, палтуса - 4-5 и камбалы - 3 тыс. т.

Учитывая вышеизложенное, советская сторона ожидает, что американской стороной при выделении общей квоты вылова рыбы для советских рыболовных судов будет учитываться объем вылова, теряемый нашими судами в этом районе".

Таким образом, советское политическое руководство в 1977 г. совершенно по неясным причинам, не вступив в переговоры, начало отдавать США морские акватории в Беринговом море, где традиционно вел промысел наш дальневосточный рыболовный флот.

Возникает вопрос: что побудило опытное советское руководство и дипломатическое ведомство того времени (напомню, это было время Брежнева-Косыгина-Громыко) пойти на столь явно проигрышный для Советского Союза вариант, по крайней мере, в Беринговом море? И были ли альтернативы?

Касаясь первого вопроса, можно с большей долей вероятности предположить, что такое решение было принято руководством страны для того, чтобы закрепить морскую границу полярных владений в Чукотском море и в Северном Ледовитом океане. Считалось, что последнее окажется дополнительным аргументом при аналогичных переговорах с Норвегией по делимитации в Баренцевом моря и западном секторе Северного Ледовитого океана, которые ведутся уже не одно десятилетие. Сейчас, по прошествии еще одного десятилетия, можно сказать, что этот шаг не оправдался, так как канва советско-, а затем российско-норвежских переговоров идет по особому руслу с учетом того исторического багажа, который имеется в отношениях между странами.

Что же касается альтернативных вариантов советско-американских предложений по делимитации, то они, естественно, были. Один из них - разграничение по срединной линии. Эта норма вытекает из международного права и часто применяется на практике в подобных случаях. Если же говорить о защите наших экономических интересов, и особенно рыболовных, то правильнее было бы предложить США другой вариант, а именно: сохранить в Чукотском море и в восточном секторе Северного Ледовитого океана так называемую линию Конвенции 1867 г., тем более что она была установлена в точных координатах самой Конвенцией 1867 г.

Что же касается Берингова моря, то здесь следовало бы пойти на договоренности по установлению срединной линии для разграничения 200-мильных зон. Именно такую позицию и занимали в то время рыбаки-дальневосточники и руководство бывшего Минрыбхоза СССР.

Однако под давлением специалистов-международников МИД СССР и требований партийной и государственной дисциплины за основу были приняты американские предложения о разграничении, и рыбакам не оставалось другого выхода, кроме как попытаться все же отстаивать свои экономические интересы в условиях этого невыгодного для страны политического шага.

Таким образом, не сев даже за стол переговоров, руководители государств передали американцам в 1977 г. важный для отечественного рыболовства район, но была заявлена компенсация в объеме 150 тыс. т рыбы ежегодно. Вплоть до 1981 г. США выделяли нашим рыбакам квоту на вылов рыбы в своей зоне в Беринговом море, что воспринималось нашей дипломатией и рыболовным ведомством как компенсация за потери переданной им акватории. В последующем выделение квот прекратилось при введении США санкций в отношении СССР, связанных с Афганистаном. Кроме того, в ходе переговоров выяснилось, что при определении линии разграничения у сторон различное представление о ее прохождении. Советская сторона считала, что она должна проходить по локсодромии, а американская сторона - по ортодромии (рис. 1). В результате разного подхода создался спорный участок площадью около 15 тыс. кв. миль, который являлся с рыболовной точки зрения важным именно для нашего рыболовства. Американские рыбаки здесь не вели промысел.

По настоянию Минрыбхоза СССР, с американцами вновь была достигнута устная, так называемая "джентльменская договоренность" на совместное осуществление в этих районах рыболовных операций, что устраивало наших дальневосточных рыбаков.

Однако и эта договоренность с 1 июня 1990 г. была нарушена ввиду неожиданного подписания и немедленного временного введения в действие Соглашения 1990 г. Оно стало результатом договоренностей Шеварднадзе-Бейкера в июне 1990 г. во время визита Горбачева в Вашингтон.

Более того, по окончательному тексту самого Соглашения 1990 г. США уступался еще один участок - уже нашей 200-мильной зоны. В результате этого экономическая зона США оказалась в отдельных местах этого участка на 50 миль выше лимита, установленного международным правом. Наша же зона в этом районе была соответственно сокращена. Опять в потере остались дальневосточные рыбаки. Некоторые советские дипломаты, участвовавшие тогда в переговорах по этим вопросам, утверждают, что мы получили за это соответствующие компенсации в других районах, в том числе и в Чукотском море.

Возможно, что по дипломатическим канонам это и так, но в тех районах рыбы нет. К тому же в Чукотском море нам отдали то, что по Конвенции 1867 г. нам и так принадлежало.

По Соглашению 1990 г. американская сторона получила также значительные преимущества по площадям континентального шельфа в открытой анклавной центральной части Берингова моря, находящейся за пределами 200-мильных зон России и США. Ее участок составляет здесь более 46 тыс. кв. км, а участок, отошедший к России, всего около 5 тыс. кв. км. Дипломаты вновь говорят, что это глубоководная часть, здесь маловероятны какие-либо ресурсы и т.д. Если это так, тем более следовало бы разделить этот район по справедливости: 50 на 50 для России и США. Видимо, все же здесь есть прицел на будущее.

Напомню, и Аляску в свое время считали "холодильником со льдом". Сейчас же суммой в 7,2 млн. долл. оценивается суточный улов только одних лососевых в прибрежных реках Аляски. Так что и по континентальному шельфу в открытой части Берингова моря положение России не выглядит равноценным и справедливым по отношению к соответствующим участкам, отошедшим к США. В самом тексте Соглашения многое неясно, включая и такое понятие, как "морские пространства". Что это такое? Нет такого понятия в международном праве. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (ратифицирована парламентом России) устанавливает только такие понятия, как "внутренние воды", "территориальное море", "исключительные экономические зоны" и "континентальный шельф". Нет в Конвенции никаких "морских пространств".

Обращает на себя внимание также и то, что само название Соглашения 1990 г. на русском и английском языках имеет весьма и весьма существенное различие. Они не аутентичны.

Так, в русском тексте говорится "о разграничении морских пространств", а в английском - о "морской границе". Что это, неточность перевода или умысел, или опять неизвестные договоренности только глав делегаций, участвующих в переговорах? Вопросы, вопросы! Слушания в комитетах Госдумы не дали на них полного ответа.

Что же касается рыболовства, то итог в цифрах выглядит так: за период с 1981 по 2000 г. российские рыбаки потеряли промысловый участок площадью более 20 тыс. кв. км, где ежегодно можно добывать не менее 150 тыс. т рыбы. Итого: за 19 лет потери составили около 2,8 млн. т стоимостью свыше 1,4 млрд. долл. США.

Кроме того, российские рыбаки потеряли еще и промысловый участок своей 200-мильной зоны площадью более 7 тыс. кв. км, а также часть глубоководных участков промысла континентального шельфа в открытой части Берингова моря, где не исключено обнаружение в будущем запасов сидячих живых видов биоресурсов (крабов, моллюсков и т.д.). Итак, Горбачев-Шеварднадзе, благословив и подписав данное Соглашение, спешно введя его во временное действие, вероятно, решили занести в "общечеловеческие ценности" наш участок моря, богатый рыбой, и подарить его американцам.

Что делать? Этот традиционный русский вопрос встает и в отношении Соглашения 1990 г. Прежде всего, следует создать независимую авторитетную парламентскую комиссию, состоящую из специалистов-экспертов, которая должна дополнительно тщательно проанализировать все положения текста Соглашения 1990 г. и ответить на главный вопрос - отвечает ли оно долгосрочным национальным экономическим и политическим интересам России?

Если отвечает, тогда каким образом можно минимизировать его рыболовные потери для России?

Ярых сторонников немедленной ратификации Соглашения 1990 г. пока в российском парламенте нет. Слишком очевидны в нем ущербные для России изъяны и, прежде всего, в области национальных, рыболовных, экономических - как настоящих, так и будущих - интересов.

Рыболовные потери (150 тыс. т ежегодно) могут быть восполнены российской стороне только в том случае, если будет проявлено понимание с американской стороны, или как говорили в старые времена, в случае наличия доброй воли. Самый простой выход - это достичь договоренности с США о разрешении вести промысел российским судам в объеме до 150 тыс. т ежегодно в том районе, который отошел к США в феврале 1977 г. (Естественно, с соблюдением американских мер по сохранению рыбных запасов). Либо договориться о передаче этого района для промысла судам совместных российско-американских компаний по рыболовству. Могут быть и другие варианты, включая компенсационные. Наиболее же перспективно - это совместное управление рыбными запасами по всей акватории Берингова моря.

Безусловно, необходимо полностью восстановить 200-мильную российскую экономическую зону в той части ее акватории, где она была по Соглашению уменьшена.

Что же касается континентального шельфа в открытой центральной части Берингова моря, то по этому вопросу желательно проведение специальных новых совместных российско-американских консультаций. Не исключено, что можно было бы предложить договориться о совместной разведке, разработке и эксплуатации живых ресурсов этого района.

Ряд специалистов-международников предсказывают, что американцы в условиях экономической и политической слабости России не пойдут ни на какие дополнительные договоренности по Соглашению 1990 г., ссылаясь на то, что Россия является наследником союзных договоров. Но вместе с тем США, как и Россия, не меньше заинтересованы в том, чтобы договоренности по разграничению территориального моря, экономической зоны и континентального шельфа в акватории Берингова, Чукотского морей и Северного Ледовитого океана протяженностью около 1500 миль были бы справедливыми, соответствовали бы международному праву и отвечали национальным интересам сторон. Соглашение, по которому одна из сторон считает себя несправедливо обойденной, неминуемо, как мина замедленного действия, когда-нибудь создаст конфликтную ситуацию.

С практической точки зрения в первую очередь требуют урегулирования рыболовные проблемы в Беринговом море. Исходить при этом необходимо из следующего:

• Берингово море омывает только побережья России и США;
• морские живые ресурсы Берингова моря представляют собой единый экологический комплекс;
• управление морскими живыми ресурсами Берингова моря и их сохранение, рациональное использование и контроль за рыболовством должны осуществляться Россией и США на основе скоординированных мер.

В этой связи было бы целесообразным разработать и подписать специальное межправительственное российско-американское "Соглашение о рыболовстве в Беринговом море", в котором были бы заложены не только изложенные выше принципиальные положения, но и предусмотрены механизмы его реализации. В качестве последнего можно было бы создать Смешанную российско-американскую Комиссию по управлению, сохранению морских живых ресурсов Берингова моря и контролю за рыболовством.

Только скоординированные усилия России и США способны вывести из тупика Соглашение 1990 г. и сохранить морские живые ресурсы Берингова моря для настоящих и будущих поколений.

С учетом развивающихся новых тенденций в отношениях России и США не исключено, что Администрация США пытается склонить Президента В. Путина к принятию мер по ратификации Соглашения 1990 г. российской стороной. К тому же Парламент России, вроде бы, склонен следовать во всем пожеланиям Президента. И все же, несмотря на все это, можно предположить развитие событий в отношении Соглашения 1990 г. по одному из следующих сценариев:

• Соглашение продолжает действовать во временном режиме до тех пор, пока Россия его не ратифицировала. В этом случае будет постоянно действовать "рыболовная напряженность" в Беринговом море, что будет оказывать негативное влияние на отношения между странами в целом.
• Президент В.Путин вносит в Федеральное Собрание Соглашение 1990 г. на ратификацию. В этом случае Россия извещает об этом США, а затем начинаются новые переговоры по всему комплексу проблем.
• Президент В. Путин вносит в Федеральное Собрание Соглашение 1990 г. на ратификацию. Депутаты его ратифицируют при условии урегулирования с США всего двух проблем:
• восстановления 200-мильной зоны России в полном объеме на том участке, где она была неправомерно уменьшена до 180-мильной;
• решения проблем рыболовства.

Из трех вышеприведенных сценариев взаимным интересам России и США в наибольшей степени отвечает третий. Вместе с тем для его практической реализации требуется не только политическая воля сторон, но и тщательная подготовительная работа дипломатов.

__________________