Экономическая политика
Центра на Севере

Крайний Север — понятие, относящееся к полярным и другим регионам России, с характерными для них
  экстремально суровыми низкотемпературными природно-климатическими условиями, до сих пор не имеет общепризнанных научно обоснованных южных границ и, таким образом, его идентификация, внешние очертания, а также внутренняя структура, продолжают оставаться предметом непрекращающейся дискуссии ученых и практиков освоения и эксплуатации обширных северных территорий России.

Первые научные попытки определения границы Севера относятся к 20—30 годам ХХ столетия, когда известные полярные исследователи: Л.С.Берг, В.Ю.Визе и другие — не отличали понятия «Север» и «Крайний Север» от понятий «Арктика», «Заполярье», «Ледяная зона» и, следовательно, относились ко всем этим понятиям достаточно условно, поскольку тогда еще не были востребованы задачи разработки для северных районов конкретной социально-экономической, хозяйственной и национальной политики. Позднее, когда такие задачи возникли в процессе индустриализации и освоения Северного морского пути, в советском законодательстве впервые появилось определение Крайнего Севера, наряду с регламентацией проживания и работы в соответствующих условиях. Был также определен список территорий, отнесенных к Крайнему Северу, дополненный в 1945 г. списком «местностей, приравненных к районам Крайнего Севера». С самого начала главным критерием отнесения к Северу были экономические факторы, связанные со стимулированием работы и жизни в суровых условиях — через более высокую, чем в других районах оплату труда.

В последние годы к критериям установления границы Севера добавились предложения использовать в качестве таковой южную границу многолетней мерзлоты, или определенную степень удорожания затрат на освоение территорий — идея, выдвинутая учеными Кольского научного центра РАН. Этими же учеными была решена принципиальная задача выделения отдельных северных территорий по степени дискомфортности (или, наоборот, благоприятности) природно-климатических и социально-экономических условий для жизнедеятельности человека.

В результате районирования Севера было выделено 5 зон дискомфортности условий проживания:

• I — абсолютно дискомфортная;
• II — экстремально дискомфортная;
• III — дискомфортная;
• IV — относительно дискомфортная;
• V — комфортная.

Экономика России вынуждена развиваться при наличии огромных территорий, занимающих 2/3 страны, с экстремальными показателями проживания и хозяйствования. Необходимые затраты общественного труда и инвестиций на Севере в 3—5 раз выше затрат на достижение одинаковых экономических результатов, например, в Центре или на Северном Кавказе. Данное обстоятельство является для России суровой реальностью, которую необходимо учитывать, но не доходя до крайностей: как прежде «освоение Севера любой ценой», или в новомодной концепции «необходимости для России сжатия ее экономического пространства», последнее чревато неизбежными попытками отторжения неконтролируемого пространства в пользу других государств.

Природные богатства Севера уникальны:

• по запасам нефти его доля в стране составляет 92%,
• газа — 94%,
• золота, алмазов — почти 100%.

Геополитически Север обеспечивает России вес в мировой политике и экономике, а кроме того безопасность страны в ее основных аспектах — экономическом, военном и экологическом, что вытекает из стратегической возможности маневрировать средствами и ресурсами этого обширного региона, одновременно сохраняя его потенциал для будущих поколений. Потеря Севера означала бы для России утрату ее государственности и, в первую очередь, статуса великой державы.

Сегодня в северных районах России, где проживает всего около 8% всего населения страны, формируется около 20% национального дохода и около 60% совокупного экспорта страны. Здесь добывается:

• свыше 97% природного газа,
• 75% нефти, включая газовый конденсат,
• более 90% олова,
• подавляющая часть золота, алмазов, меди, никеля,
• до 15% угля.

На долю региона приходится более половины улова рыбы и добычи морепродуктов России, одна треть производства рыбных консервов.

После распада СССР возросло значение северных портов, через которые осуществляется выход России к международным морским путям, в числе которых не последнее место вскоре будет отводиться Севморпути — кратчайшему между центрами экономического притяжения Западной Европы и стран Азиатско-Тихоокеанского региона. Эксплуатация незамерзающего Мурманского морского порта позволяет компенсировать потери, связанные с постсоветским разделом Балтийского морского бассейна.

Север — уникальная сокровищница национальной культуры, веками развивавшейся усилиями поморов, казаков-землепроходцев, представителей коренных северных народов. Значение культурного пласта для будущего Севера не только историческое, но и фундаментальное, позволяющее россиянам видеть и сознавать себя как единое целое на огромных пространствах от Кольского полуострова на западе до Курил и мыса Дежнева на востоке.

Плановая административная модель освоения Севера отличалась высокозатратным характером с социальной сферой, отнесенной на баланс предприятий, чаще всего горнодобывающих. Эта модель, как правило, не признавала экологических ограничений, вольно или невольно разрушала традиционные промыслы и саму среду существования малочисленных народов Севера, способствуя деградации оленьих пастбищ, загрязнению рыбных нерестилищ, оскудению флоры и фауны тун-дры, лесотундры и тайги.

Экономическая реформа, начатая в 1992 г., обострила неблагоприятные тенденции, поскольку не была подкреплена четко сформулированной Концепцией развития Севера, а также финансовыми и материальными ресурсами, необходимыми хотя бы для сохранения накопленного социально-экономического потенциала. В результате произошло сокращение производства в базовых ресурсных отраслях промышленного производства, которое по отдельным регионам составило 30—60% к дореформенному уровню.

Неудержимый рост затрат, как следствие либерализации цен, отсутствие крупных инвестиций в базовые отрасли и инфраструктуру не позволяют Северу жить и развиваться в современных условиях. Северные регионы вынуждены «проедать» ресурсы нынешнего и будущих поколений, так как не обеспечивают необходимого прироста запасов по большинству видов минерального сырья.

Следует особо выделить возникшую проблему поляризации территорий российского Севера, когда происходит накопление природной ренты за счет добычи газа, нефти, алмазов на одних территориях и крайнее обеднение других, вынужденных существовать почти исключительно за счет федеральной помощи, так называемых трансфертов.

Реформы резко сократили, а во многих случаях просто лишили Север государственной помощи.

К примеру, бюджетные капиталовложения здесь сократились с дореформенных 90% до порядка 5—15% на современном уровне. И при этом Север продолжает оставаться донором, выдавая в федеральный бюджет в три раза больше средств, чем получая из него.

Весь опыт социально-экономического развития Севера указывает на необходимость выработки региональной политики в отношении северных территорий, сочетающей лучшие элементы плановой экономики (системного подхода, стратегического видения перспективы, понимания значения для Севера комплексной инфраструктуры и территориально-производственных комплексов, а также базовых центров влияния и других), и адаптированных к местным условиям рыночных принципов и методов (экономическая эффективность, адресность государственной поддержки, социальность, локальность — то есть привязка к конкретным населенным пунктам или инвестиционным проектам).

Сейчас для Севера созданы специальные территориальные структуры в парламенте и правительстве России. Это — Госкомитет РФ по делам Севера, а также Комитеты по проблемам Севера в обеих палатах Федерального Собрания РФ. Методологической основой государственной политики на Севере служат: Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» (1996 г.) и постановление правительства РФ от 31.12.97 г. «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера». Конкретную регулирующую социальную и хозяйственную деятельность на Севере призваны обеспечивать государственные целевые программы, которые плохо выполняются из-за недостатка финансирования.

В настоящее время государство утратило былую жесткую вертикаль управления, были перераспределены властные функции между Центром, регионами и органами местного самоуправления.

Цели федерального управления Севером следующие:

• вовлечение в народнохозяйственный оборот стратегически важных для нации ресурсов;
• защита прав коренного населения, интересов будущих поколений жителей Севера и всего народа России;
• сохранение разумного баланса развития и консервации северных территорий, с учетом принятой ООН Концепции устойчивого развития общества и природы.

Деятельность муниципального управления в наибольшей степени связана с обеспечением коммунальных услуг населению, а также ресурсопользованием в рамках его компетенции.

Изменение баланса власти в пользу регионов и органов местного самоуправления является долгосрочной тенденцией в государственной политике.

В современных экономических условиях государство участвует в экономическом развитии Севера, делая ставку, прежде всего, на базовые (ресурсные) предприятия, осуществляющие добычу и заготовку: нефти, газа, леса, рыбы и горного сырья. Повсеместно на российском Севере уже возник специфический сектор, характеризующийся монополизированностью, малой емкостью, ограниченностью конкуренции, небольшими размерами предприятий с очень узким потребительским рынком. Однако развитие северных рынков сдерживается: частым отсутствием эффекта экономии от расширения производства, барьерной ролью высоких транспортных тарифов, факторами удорожания и значительного коммерческого риска в экстремальных климатических условиях, высокой запасоемкостью производства.

Новая экономическая политика в отношении Севера, разработанная Госкомсевером России, предполагает менее затратное и более эффективное, чем прежде, присутствие государства в критических точках, ареалах и направлениях развития. Проведение такой политики потребует решения ряда задач:

• реконструкции системы расселения и оптимизации численности населения;
• гарантированного обеспечения продовольственной и энергетической безопасности северных населенных пунктов;
• видоизменения системы северных гарантий работающим на производстве с учетом современных экономических условий;
• повышения жизнеспособности базовых и градообразующих предприятий за счет налоговой и инвестиционной политики федерального Центра и регионов;
• укрепления транспортной и энергетической инфраструктуры;
• разграничения полномочий в области прав на природные ресурсы между Центром и регионами;
• поддержки традиционного хозяйства малочисленных народов Севера.

Созданные в советское время мощные тыловые базы Севера (Воркута, Тында, Магадан и другие) отчасти утратили свои функции и деградировали. В современных условиях повысилась роль южных тыловых баз как центров инноваций, материально-технического и продовольственного снабжения: Вологды, Тюмени, Иркутска, Хабаровска, а также базовых портовых городов: Мурманска, Архангельска и Владивостока.

Конкретные направления структурной перестройки системы северных поселений будут зависеть: от степени отработки и потенциала использования местных природных ресурсов, местоположения и привязки поселений к транспортной сети, принадлежности населенных пунктов к числу национальных сел, а также от военных и геополитических соображений. Ликвидацию экономически нежизнеспособных населенных пунктов предполагается проводить за счет средств государства и частных фирм, создающих специальный ликвидационный фонд. Кроме того, намечается преобразование части населенных пунктов в вахтовые поселки, сохранение и укрепление городов и поселков, имеющих перспективы развития на базе крупных месторождений полезных ископаемых, либо в качестве опорных пунктов освоения новых ресурсов (Нижневартовск, Сургут, Уренгой, Беркакит, Мирный).

Преодоление относительной «перенаселенности» на Севере станет возможным через снижение доли живого и увеличение доли овеществленного труда, для чего потребуется замена изношенного оборудования на технологически более совершенное. Выезд с Севера высвобождающейся рабочей силы и пенсионеров, согласно расчетам специалистов, позволяет экономить до 12—18 тыс. руб. на 1 человека в год. Регулировать привлечение новых работников на Север призвана контрактная форма найма в бюджетном секторе, уже получившая широкое распространение в частном секторе экономики¹.

«Жизнь взаймы» является отличительной чертой северной запасоемкой экономики, при которой накопление энергетических и продовольственных ресурсов происходит исключительно в сезон завоза, а их использование — в остальные 9—10 месяцев в году. Считается, что на 1 т производимой на Севере продукции требуется 6 т завозимых грузов.

Рационализация сложившейся схемы северного завоза возможна при условии расширения полномочий местных администраций в организации поставок продовольствия и топлива. От государства в этом случае потребуется обеспечить льготное кредитование закупок и транспортировки грузов на Север и компенсировать часть транспортных расходов.

Интересны предложения по организации государственных и частных компаний, получающих лицензии на право производства и эксклюзивных поставок продуктов питания для нужд Севера по линиям «Юг—Север». В уставном капитале таких компаний наиболее видное место должны занять северные предприятия и непосредственно северяне. Действовать же они могут по типу «Российско-Американской компании», существовавшей до середины XIX в., целью которой было обеспечение российских Дальнего Востока и Аляски относительно дешевой продукцией сельского хозяйства, завозимой из Калифорнии, с Гавайских островов и из Юго-Восточной Азии. В современных условиях продовольственный импорт целесообразно сочетать с выращиванием сельскохозяйственной продукции на полях юга Сибири и Дальнего Востока.
Чрезвычайно перспективным является замещение ввоза энергоносителей на Север собственным энергопроизводством — за счет использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии и местных видов топлива. На Севере выгодно сооружать геотермальные электростанции (уже введен первый блок Мутновской ГеоТЭС на Камчатке), малые гидроэлектростанции и ветроэнергетические установки, использующие мощные ресурсы ветровой энергии на побережье Северного Ледовитого океана.

Электростанции традиционных типов: тепловые и атомные могут создаваться в виде самоходных или буксируемых плавучих установок, транспортируемых в различные северные районы морским и речным путями. Такая схема обеспечивает значительную экономию средств и исключает необходимость размещения машиностроительных предприятий и промышленно-производственного персонала непосредственно на Севере, где все обходится намного дороже.

Реформа системы льгот и компенсаций жителям Севера должна обеспечить для них компенсацию северных удорожаний либо через более высокую зарплату, либо через налоговые льготы. Причем существовавшие в советское время надбавки и коэффициенты к заработной плате, не работающие в современных условиях, ликвидируются. В целях защиты рынка труда администрацией северных регионов намечается предоставлять право введения фиксированного налога — платы государственных и частных предприятий за каждого привлеченного из стран СНГ работника в муниципальный бюджет.

Внедрение новых форм поддержки малочисленных народов Севера диктуется более тяжелым для них бременем «рыночных» реформ, которые плохо сочетаются с традиционным хозяйством аборигенов, общинным (родовым) использованием оленьих пастбищ, рыболовно-охотничьих угодий. Народы Севера более тесно привязаны к ландшафтам, зависят от них, а всякое внешнее вмешательство в их жизнь (будь то социалистическая коллективизация или рыночные отношения) часто оказывается губительным. Поэтому необходимо поддерживать традиционное жизнеобеспечение коренных народов Севера, направленное на использование ресурсов дикой природы на специально резервируемых для этого территориях.

Современная экономика может быть интегрирована в традиционную экономику Севера через фактории — коммерческие организации, обеспечивающие поставки необходимых товаров и услуг в обмен на их ресурсную продукцию. Деятельность факторий должна поддерживаться и контролироваться государством, выделяющим контрольные пакеты акций таких предприятий пайщикам от коренного населения, готовящим кадры из числа местного населения для управления факториями.

Совершенствование арктической транспортной системы в первую очередь связано с повышением надежности и материальной обеспеченности Северного морского пути, в частности, через реализацию подпрограммы «Освоение и использование Арктики» Федеральной программы «Мировой океан». Без принятия кардинальных мер по восстановлению транспортной системы Севморпути морской транспортный, ледокольный и речной флоты не смогут осуществлять необходимые мероприятия по доставке грузов в районы Крайнего Севера. Развитие Севморпути, транспортного и ледокольного флотов жизненно необходимо для поддержания круглогодичной навигации в западном секторе Арктики, через который должны вывозиться энергоносители и продукция Норильской промзоны.

Представляется коммерчески выгодной международная транзитная навигация по Севморпути между странами Северной Атлантики и Тихого океана. Опыт такого транзита уже имеется и интерес к нему проявили страны Скандинавии, Франция, Япония, Канада. В январе 1993 г. Россия присоединилась к международному сотрудничеству в Баренцевом (Евро-Арктическом) регионе.

Разграничение полномочий между Центром и северными регионами в области природных ресурсов является ключевым для построения эффективной экономики Севера. Очевидно, что с разделением собственности на землю и недра произойдет и разграничение вопросов ресурсного управления между Центром и регионами.
Передача в региональную собственность высокорентабельных месторождений углеводородного сырья, руд цветных металлов, золота, алмазов позволит перейти к более справедливому распределению природной ренты, возможно по принципу: треть в федеральный бюджет, треть — в региональный, треть — недропользователю, что должно воспрепятствовать мощному оттоку финансовых ресурсов с Севера и снижению уровня жизни населения.
 
¹ Контрактный метод широко применялся в 40—80-е годы во многих районах за Северным полярным кругом.