Когда я вступил в должность президента, больше всего меня поразило то, что дела действительно были так плохи, как мы утверждали.

После того, что Правительство сделало с народом, оно обязано на нем жениться.
Фольклор 90-х годов

Со стратегией, особенно концептуальными наработками, у “реформаторов” всегда было плохо, даже очень. Почему-то считалось, что никаких концепций, планов для “перестройки” и “реформ” не нужно. А нужно... все делать в зависимости от обстоятельств. Так было при Горбачеве, так оставалось и при Ельцине. С той лишь разницей, что после 1993 г. отрицание стратегии перестало быть модным, но сохранилось на практике. Назначенный в третий раз (!) за один год на высокий государственный пост И.Шабдурасулов сразу же заявил: “Не признаю никаких стратегий, концепций”. Удивительная последовательность.

Сегодня, на первый взгляд, ситуация изменилась. После многочисленных поправок и задержек стали появляться некие документы, претендующие на стратегию и концептуальность, в том числе и послания Президента (с 1994 г.), и концепция национальной безопасности (с 1997 г.), и ряд других. Но проблема в том, что все они остались данью некой моде и обязательного характера не имеют.
Не лучше обстоит дело в области экономической стратегии. Впрочем, иного и быть не могло: экономическая стратегия может быть лишь частью общенациональной. А коли уж нет первой, то и вторая может существовать только в искаженном виде.

Складывается впечатление, что зачастую Правительство понятия не имело, чего же оно добивалось своими экономическими реформами. То есть слова-то, конечно, произносились. Их даже было слишком много, но экономического смысла за ними было слишком мало или не было совсем.
Вспомним, как в конце 80-х нам навязывалась в качестве идеала общественного устройства витрина западного супермакета. Деньги, как всеобщий эквивалент способности приобретать и потреблять, фетишизировались. Стоит ли удивляться, что после такой государственной политики мы получили идеал человека в образе “нового русского”? Что хотели, то и получили. В начале 90-х абсолютизации подверглось понятие “демократия”, в угоду которой жертвовали всем: национальным достоинством, культурой, самой жизнью граждан.

Затем таким же фетишем стала “финансовая стабилизация” — как высшая цель экономической (и не только!) политики Правительства. Позже — погашение задолженности бюджетникам, объявленное чуть ли не высшим приоритетом экономической стратегии. Невольно разведешь руками: где же подлинная стратегическая цель развития Нации, ради которой Государство, общество, политические силы должны мобилизовать все свои ресурсы? Поэтому начинать надо с определения приоритетов государственной политики, с согласования на общенациональном уровне концепции развития общества. Я имею в виду совсем иное — публичное обсуждение, дискуссию, поиск согласованных точек зрения, все то, что позволило бы документу стать ориентиром для всех лиц, участвующих в формировании государственной политики.

И когда Иисус окончил слова сии, народ дивился учению Его, ибо учил их, как власти имеющий, а не как книжники и фарисеи.
Евангелие от Матфея

К сожалению, даже признавая необходимость такой работы, правящие круги либо не способны в полной мере осознать ее важность, либо просто неспособны вообще к управлению Государством. Ведь нельзя же в самом деле в качестве общенациональной идеи ставить задачу выплаты бюджетвыполнены. Но не к 18, а к 23 часам. Правительство приносит свои извинения”.
Позволю себе привести выдержку из недавнего доклада министра обороны США президенту и Конгрессу “Всесторонний обзор состояния и перспектив развития вооруженных сил США”. Эта длинная цитата необходима для того, чтобы продемонстрировать, как подобные вопросы решаются в США:

Где мы были. В течение почти всего периода “холодной войны” Соединенные Штаты проводили политику сдерживания Советского Союза. В 1985 г. Америка выделила для министерства обороны около 400 млрд. долл. (в постоянных ценах 1997 финансового года), что составляло 28% нашего национального бюджета и 7% валового национального продукта. Мы имели под ружьем более 2,2 млн. чел., около 500 тыс. из которых находились за рубежом, 1,1 млн. чел. — в резервных компонентах и 1,1 млн. гражданских служащих — в министерстве обороны. В компаниях военно-промышленного комплекса было занято еще 3,7 млн. чел., около 120 млрд. долл. из нашего бюджета шло на закупки вооружений”.

В этой оценке четкая логика и ясная постановки общенациональной задачи — “сдерживания” или борьбы с СССР. Здесь есть и ясное понимание, что решение такой задачи требует ресурсов, способных обеспечить достижение цели. Ситуация стала меняться после 1985 г., т.е. прихода к власти в СССР М.Горбачева. И изменение ситуации немедленно отразилось как на приоритетах американской политики, так и на ресурсах, выделенных для обеспечения этих приоритетов:

Где мы находимся сейчас. С 1985 г. Америка ответила на важные глобальные изменения сокращением бюджета министерства обороны на 38%, численности вооруженных сил на 33% и программ закупок вооружений на 63%. В настоящее время бюджет министерства обороны США составляет 250 млрд. долл., или 15% национального бюджета, и около 3,2% валового национального продукта. Сегодня мы держим под ружьем 1,45 млн. чел., в т.ч. 200 тыс. за рубежом, 900 тыс. чел. находятся в резервных компонентах, в министерстве обороны занято 800 тыс. гражданских сотрудников. На закупки вооружений выделяется 44 млрд. долл. в год, на предприятиях сократившейся военно-промышленной базы работают 2,2 млн. человек. Осуществляя эти сокращения, мы принимали все возможные меры для сохранения готовности наших вооруженных сил к выполнению задач, стоящих перед ними в настоящее время”.

Как видно из приведенной выдержки, в США крайне скрупулезно относятся к ресурсам, затрачиваемым на обеспечение национальной безопасности: не меньше, чем необходимо, но и никак не больше. Наконец, посмотрим, как планируется американская политика, исходя из каких оценок и приоритетов формируется национальный бюджет:

Куда мы идем. Наша работа над “Всесторонним обзором” велась по следующему пути: анализ угроз — выработка стратегии — разработка плана действий по осуществлению намеченных мероприятий — определение необходимых ресурсов. Мы начали с того, что по-новому, непредубежденно, взглянули на обстановку в мире и перспективы ее развития, чтобы определить угрозы, опасности и возможности для обеспечения национальной безопасности США. Кроме того, мы признали, что мир продолжает быстро изменяться. Мы не можем полностью понять или предугадать те перемены, которые могут произойти в мире за пределами временных рамок, предусматриваемых обычными планами развития вооруженных сил и военными бюджетами. Наша стратегия учитывает эту неопределенность и соответственно будет готовить наши вооруженные силы.

Исходя из этого анализа обстановки в мире, мы разработали всеохватывающую оенную стратегию, которая с учетом существующей и будущей ситуации в мире определяет требуемые военные потребности и формулирует программы и планы действий по их обеспечению. Основываясь на выдвинутой президентом США “Стратегии национальной безопасности”, мы определили, что военная стратегия США на ближнесрочную и долгосрочную перспективу должна формировать стратегическую обстановку в мире в интересах продвижения американских интересов (выделено мной. — А.П.), поддерживать возможности по реагированию на любые возможные угрозы и готовиться сегодня к угрозам и опасностям завтрашнего дня и более отдаленного будущего. В основе этой стратегии лежит неоспоримый факт, что, являясь глобальной державой с глобальными интересами, которые необходимо защищать, США должны продолжать активно участвовать во всех мировых делах через дипломатическую, экономическую и военную деятельность.

Разработав стратегию, мы определили пути ее осуществления через основы военной мощи на сегодняшний день и на будущее: качество личного состава, боеготовность вооруженных сил, наиболее передовая организация, военная доктрина и вооружение. Нам нужен высококачественный личный состав, который мог бы управлять более сложной военной техникой и руководить более сложными совместными боевыми действиями. Нам нужны боеготовые силы, т.к. в современном мире часто происходят внезапные события, требующие немедленного задействования тех контингентов, которые имеются в наличии. Информационная революция влечет за собой революцию в военном деле, которая приведет к кардинальным изменениям в способах действий ВС США. Мы должны использовать эти и другие научно-технические достижения для того, чтобы господствовать на поле боя. Основным документом, определяющим направления использования преимуществ, предоставляемых новыми технологиями, и обеспечения военного превосходства, является доклад комитета начальников штабов “Единая перспектива-2010”.

Наша цель отстаивать национальные интересы России, не сползая к конфронтации, а укрепляя основы стабильности и сотрудничества в международных отношениях.
Послание Президента
Российской Федерации
Федеральному Собранию. 1997 г.

Итак, попробуем вновь вернуться к тому, с чего, на мой взгляд, должен “начинаться” бюджет. Мне кажется, что на примере США удалось показать, что “начинаться” он должен с постановки общенациональных приоритетов и задач, с прогноза наиболее вероятных вариантов развития ситуации в мире, характера угроз национальной безопасности. Ибо именно состояние внешней среды по отношению к государству и интересам его безопасности является важнейшим фактором при распределении национальных ресурсов с помощью бюджетной политики.

Кроме того, мы должны ясно сформулировать последовательность действий: определение национальных приоритетов (т.е. в каком обществе и Государстве и как именно мы хотели бы жить); выделение угроз этим приоритетам — как внешних, так и внутренних; адекватной их оценке (недооценить так же опасно, как и переоценить); выделение ресурсов для их нейтрализации (не меньше, но и не больше); наконец, создание механизмов, наиболее эффективно реализующих поставленные задачи.

Очевидно, что пока не будут сформулированы приоритеты высшего уровня, бессмысленно или малопродуктивно браться за решение задач последующих, а ведь именно этим мы сейчас и занимаемся. Мы, например, “проводим военную реформу” не потому, что изменились приоритеты и наша стратегия, а потому лишь, что надо сократить военные расходы.

В этом смысле особенно нагляден пример с обсуждением бюджета в Государственной Думе осенью 1997 г. — зимой 1998 г., когда проблемы, обладающие высшей приоритетностью, остались вообще за границей дискуссии. И что самое поразительное — никто, ни депутаты, ни члены Правительства, ни представители СМИ и общественности не обратили (или не захотели обратить?) на это внимание!

А ведь бюджет — лишь одна часть государственных доходов и расходов, более или менее открытая для общества. Есть еще и другие, скрытые статьи государственных доходов и расходов, о которых предпочитают не распространяться. Так, например, проверки бюджетов—95 и —96, проведенные Счетной палатой, показали, что “мимо казны” проходят сотни миллиардов рублей. Одна цитата из этого документа: “ГУРК (казначейство — А.П.) Минфина вообще не ведет бухгалтерского учета доходов и расходов федерального бюджета, а также государственных внебюджетных фондов...” Или такая цитата: “По федеральным целевым бюджетным фондам доходы за 1995 г. в отчете занижены на 1214 млрд. руб.”. И т.д., и т.п. Если к этим государственным нарушениям добавить “теневую” экономику и банальное воровство, то мы увидим, что доходная часть бюджета на самом деле в несколько раз меньше тех сумм, которые проходят мимо государства!

Предыдущая

Оглавление

Следующая