|
Характер обязательств России по международным договорам об ограничении и сокращении вооружений и последствия их выполнения в последнее время все чаще становятся предметом дискуссии политологов, специалистов по вооружениям, представителей законодательных органов. Как правило, подобного рода дискуссии ведутся в критическом ключе: бичуются недостатки договоренностей, указывается на их несоответствие национальным интересам России.
Жизнь, однако, уже требует иного. Необходима выработка рационального и обоснованного государственного подхода России к проблеме ограничения и сокращения вооружений, к существующим и будущим разоруженческим договорам и соглашениям, ибо настаивать на отказе от существующих договоров - означает неизбежный развал переговорного процесса и возврат к открытому военно-техническому соперничеству.
Участником большинства действующих или ранее подписанных, но пока не ратифицированных, договоров об ограничении вооружений Россия стала как правопреемник бывшего СССР. Распад Советского Союза, роспуск Варшавского Договора, политические реалии, вызванные окончанием холодной войны, создали качественно новый геополитический фон для выполнения и самого существования разоруженческих договоров. Утеряны прежние союзники. Трудное время переживает российская экономика. Нарушена кооперация по производству вооружений. Ослабла военная мощь страны.
В ряде случаев существенно изменился сам предмет договоров. Например, состав ракетно-ядерных вооружений России - в сравнении с тем, что был заложен в Договор СНВ-1. Изменились - и весьма заметно - российские сухопутные войска; они стали далеко не теми, какими были у СССР на этапе подготовки и подписания Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ОВСЕ). Изменился состав и функционирование системы раннего предупреждения о ракетном нападении, полигонов для испытаний ядерного оружия и т.д.
Изменились и географические районы применения договоров. Территория России составляет лишь часть территории СССР. Страна оказалась в совершенно иных внешних границах. У России не стало прежних союзников по Варшавскому Договору. Наиболее заметно этот фактор проявился в отношении Договора об ОВСЕ: в нем потеряли первоначальное значение такие важные понятия, как "группа государств-участников", "суммарные количества ОДВТ" для того или иного района Европы и т.д.
Некоторые договоры изменили свой статус с двусторонних на многосторонние. Перегруппировка участников прежде всего затронула Договоры об ОВСЕ, РСМД, СНВ-1. Этот процесс может пойти существенно дальше при реализации НАТО своих планов расширения блока на восток.
Указанные обстоятельства побуждают руководствоваться более жесткими нормами в подходе к выработке и реализации разоруженческих договоров. Было бы целесообразно, как представляется, исходить из следующего.
ПЕРВОЕ. Ограничение вооружений не может и не должно быть самоцелью. Приоритетами являются вопросы безопасности, политические и экономические факторы, обеспечение территориальной целостности, суверенитета и геополитических интересов страны. Заключаться и приниматься к исполнению могут лишь такие договорные обязательства, которые отвечают интересам безопасности России.
В этой связи из арсенала возможных шагов со стороны России не должны исключаться такие, как постановка вопросов о возможном пересмотре этапов тех или иных договорных обязательств, о внесении тех или иных поправок в положения договоров, вызванных новыми условиями их реализации.
Кстати, право внесения поправок в договоры любым его участником оговорено в тексте каждого договора. Более того, каждый договор предусматривает право выхода из него любого из его участников, если он решит, что связанные с содержанием договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу его высшие интересы. Подобные прецеденты имеются. В 1979 г. США отказались от ратификации подписанного ими Договора ОСВ-2, мотивируя свой шаг тем, что договор ослабляет эффект "устрашения", создаваемый американскими ядерными силами по отношению к СССР, и тем самым снижает уровень обеспечения безопасности США. Некоторое время после этого стороны соблюдали основные положения договора на основе джентльменских договоренностей. Но в 1986 г., когда американской стороне понадобилось превысить допустимый договорный уровень стратегических бомбардировщиков, США в одностороннем порядке фактически разрушили Договор ОСВ-2.
ВТОРОЕ. В нынешних условиях резерв уступок со стороны России исчерпан. Во времена СССР, в эпоху "нового политического мышления", при разработке и заключении разоруженческих договоров принципиально допускалась возможность односторонних "материальных" уступок во имя получения так называемого "политического выигрыша" и достижения в конечном счете "баланса интересов" участвующих в переговорах сторон.
Однако с учетом нынешнего критического состояния материальной базы российских Вооруженных Сил и военной промышленности односторонние уступки в интересах получения некоего "политического выигрыша" для России представляются неприемлемыми. Договорные балансы интересов должны формироваться с полным учетом всех факторов, характеризующих соотношение сил сторон, и экономическими возможностями России.
В этом плане требует внимания позиция России в вопросе о запрещении ядерных испытаний. Россия верна идее полного запрещения ядерных испытаний и внесла свой вклад" в дело заключения Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (при так называемом нулевом пороге). Но при этом следует учитывать, что Россия может оказаться в ситуации, когда ее ядерный арсенал будет обречен на постепенное обесценивание. Избежать такой ситуации можно путем разработки невзрывных методов проверки боеприпасов на надежность и эффективность, а также путем взаимного обмена последними достижениями в этой области между всеми ядерными державами, что пока является маловероятным.
ТРЕТЬЕ. Выполнение Россией договорных обязательств должно быть поставлено в жесткую зависимость от действий и намерений партнеров по договорам, а также третьих стран, влияющих на устанавливаемые договорами балансы интересов их участников.
В складывающейся ситуации с российской стороны необходимо добиться внесения полной ясности в вопрос об отношении США к соблюдению Договора по ПРО. Результат его решения должен быть практически увязан с дальнейшими конкретными шагами России по выполнению ею обязательств в части сокращения и ограничения стратегических наступательных вооружений. В связи с этим необходимо рассмотреть соглашения о разграничении стратегической и нестратегической ПРО, подписанные в Нью-Йорке в сентябре 1997 г. Они также подлежат ратификации и в случае их одобрения парламентами приобретут международно-правовой характер.
Следует напомнить также и о влиянии на глобальный стратегический баланс ядерных вооружений третьих стран - прежде всего союзников США - Великобритании и Франции. Прежняя уступка СССР об исключении их из рассмотрения на переговорах с США об ограничении ядерных вооружений не может рассматриваться как раз и навсегда решенный вопрос.
ЧЕТВЕРТОЕ. Ресурсы, которые в нынешних условиях Россия может выделить на реализацию договоров, крайне ограничены. Ежегодные бюджетные ассигнования на эти цели сейчас составляют 2-3 млрд. руб., в то время как реальные потребности на эти цели гораздо выше. Однако вряд ли возможно ожидать существенного увеличения ассигнований на эти цели и в предстоящие годы. В этих условиях большое значение приобретает предоставление России иностранной помощи на цели разоружения.
Это вынуждает критически подходить к определению приемлемых для России сроков выполнения разоруженческих обязательств.
По тем же причинам целесообразно в процессе ратификации Договора СНВ-2 рассмотреть и ратифицировать Протокол к Договору о продлении его срока действия до 31 декабря 2007 г.
Крайне осторожно в этой связи следует подходить и к принятию Россией каких-либо новых обязательств по ликвидации вооружений.
ПЯТОЕ. Необходимо разработать и утвердить федеральную программу развития стратегических ядерных сил с указанием размеров финансирования защищенной строкой в бюджете затрат на ликвидацию вооружений и перевооружение до 2010 г.
Будущее стратегических ядерных сил России определяется рядом основополагающих факторов: нынешним составом и состоянием СНВ; подписанными соглашениями в области сокращения и ограничения вооружений; экономическими возможностями страны. В данной работе в той или иной мере рассматриваются все аспекты будущих СЯС России, особенно в части касающейся выполнения международных соглашений в области разоружения.
Предлагаемый читателям данный сборник является вторым, дополненным и скорректированным изданием коллективного труда "Ратификация СНВ-2", изданного в 1996 г,, который получил высокую оценку специалистов. Составители нового сборника постарались осветить все основные вопросы, связанные с содержанием и ратификацией Договора СНВ-2. Учитывая многообразие рассматриваемой проблемы, было решено представить содержание сборника в виде вопросов и ответов. Это позволяет каждому читателю, занимающемуся проблемой СНВ-2, сосредоточить свое внимание на конкретных вопросах, интересующих его.
По мнению авторского коллектива, такой подход позволяет удовлетворить запросы широкого круга читателей, интересующихся военно-стратегической проблематикой. При этом авторам было предоставлено право излагать свои взгляды, не всегда совпадающие с мнением редакционной коллегии.
Создание ядерного оружия и средств его доставки стало значимой вехой в развитии военного дела. Массовое производство этого оружия и поступление его в Вооруженные Силы СССР дало толчок в развитии военной стратегии и прикладной военной науки. Были разработаны и внедрены в практику подготовки войск формы и способы применения стратегических ядерных сил (СЯС), способы боевого управления и обеспечения применения СЯС. Вооружение стратегических ядерных сил превратилось в сложную высокоавтоматизированную военную систему.
В условиях прямого военного противостояния с США Советский Союз вынужден был включиться в гонку ядерных вооружений с целью недопущения мировой монополии Соединенных Штатов Америки в этой области. В результате стратегические ядерные силы СССР и стратегические наступательные силы США накопили такие ядерные боевые потенциалы, применение которых даже в одностороннем порядке приведет не только к поражению запланированных объектов, но в значительной степени к поражению окружающей среды. Поражение окружающей среды неизбежно вызовет глобальные катастрофические последствия и исключит возможность достижения в ядерной войне каких-либо рациональных военно-политических целей. В такой войне не может быть победителя. Осознание таких последствий массированного применения ядерного оружия обусловило известные меры по ограничению и сокращению стратегических наступательных вооружений. Важнейшей среди этих мер является подписание Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (Договор СНВ-2). Этот договор стал первым из ранее подписанных договоров, который предусматривал существенное количественное сокращение стратегических ядерных вооружений.
Подписание этого договора (3 января 1993 г.) было осуществлено в сложных для России политических и экономических условиях. Кроме того, Договор СНВ-2 появился без сопровождения информации, которая необходима для его понимания в обществе. Такая информация отсутствовала даже у допущенных к закрытой информации государственных органов и должностных лиц. В связи с этим Договор СНВ-2 вызвал острую полемику относительно соответствия подписанного документа интересам государства. Уже в мае 1993 г. Комитетом Верховного Совета Российской Федерации по вопросам обороны и безопасности был представлен делегации Сената США в Москве критический анализ Договора СНВ-2. Американские сенаторы согласились с серьезностью и обоснованностью критических замечаний по содержанию Договора.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва в связи с неоднозначным отношением к Договору СНВ-2 депутатского корпуса не смогла ратифицировать этот договор, к настоящему времени нет согласия по этому вопросу и в Государственной Думе второго созыва.
Однако время сделало свое дело по изменению отношения специалистов России к Договору СНВ-2. В марте 1997 г. на встрече президентов Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки был подписан протокол о продлении срока реализации указанного договора до конца 2007 г. Этим был снят один из главных с точки зрения России недостатков Договора, который заключался в том, что мы вынуждены были ликвидировать боевые средства, которые еще не выработали свой эксплуатационный ресурс. При этом сохранение этих средств на вооружении СЯС до 2007 г., когда будет исчерпан их эксплуатационный ресурс, не создавало и не создает никаких угроз безопасности Миру. В то же время преждевременное уничтожение этих средств значительно усложнило бы экономическое положение России, которая в соответствии с Договором была вынуждена снимать с вооружения готовые к применению средства и одновременно разрабатывать новые и ставить их на вооружение. Завершив этот процесс, мы, руководствуясь отмеченным выше отношением к ядерному оружию, вынуждены были бы в соответствии с новым договором (СНВ-3) опять приступить к ликвидации практически нового оружия. К нашему удовлетворению этот недостаток Договора снят.
Одновременно с очевидностью необходимости сокращения стратегического ядерного оружия стоят вопросы: до какого уровня такое сокращение допустимо? Возможна ли полная ликвидация стратегического ядерного оружия?
Прогнозируемые последствия массированного применения стратегического ядерного оружия позволили уже в конце 70-х годов высказать идею о рассмотрении этого оружия не как оружия ведения войны, а как средства для проведения политики сдерживания агрессии. В настоящее время эта идея для России приобрела еще большее значение, чем для бывшего Советского Союза. Геополитическое положение России, ее экономическое состояние и состояние Вооруженных Сил Российской Федерации позволяют заключить, что наличие в России СЯС является решающим фактором для проведения политики сдерживания агрессии. Однако стратегическое ядерное оружие может быть значимым для политики сдерживания только при достаточных для этого его количестве и боевых характеристиках, включая возможности выполнения стратегическими силами боевых задач в условиях противоракетной обороны. Руководствуясь этим принципом, в России определены перспективы развития стратегического ядерного оружия, систем и средств, обеспечивающих его применение. Эти перспективы позволяют пойти на дальнейшие, более глубокие, по сравнению с уровнем Договора СНВ-2, сокращения стратегических наступательных вооружений, что является одним из необходимых условий ратификации Договора СНВ-2.
Настоящий труд направлен на доступное для широкой общественности научное обоснование целесообразности реализации в сложившихся условиях Договора СНВ-2.
Вопросы разоружения, в том числе сокращения стратегических вооружений, начали обсуждаться сразу после окончания второй мировой войны. Однако длительное время это обсуждение носило характер политической, пропагандистской борьбы и не выводило стороны на реальные результаты в виде международных договоренностей.
Конкретные очертания мер, связанных с ядерными вооружениями, стали возникать в 60-е годы, когда ядерные арсеналы США и СССР достигли размеров, создающих угрозу, в случае применения, уничтожения земной цивилизации, а развитие средств доставки - появление межконтинентальных ракет, сделало уязвимой для ядерного удара любую точку, в том числе на территории США, которая до тех пор была практически неуязвимой.
Сильнейшим катализатором обострения внимания мирового сообщества к процессу сдерживания гонки вооружений стал Карибский кризис, разразившийся в октябре 1962 г. Его участники, а с ними и все человечество, заглянув в ядерную бездну как в страшную реальность, обратились к поиску путей, предотвращающих мировую катастрофу.
В августе 1963 г. был подписан Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космосе и под водой. Вскоре после этого начались переговоры, которые привели летом 1968 г. к заключению Договора о нераспространении ядерного оружия. Тогда же, по горячим следам Карибского кризиса, стали появляться предложения и о мерах понижения уровня военно-стратегического противостояния СССР и США.
В первой половине 60-х годов в США большую остроту приобрела борьба вокруг системы ПРО "Найк-Икс". Противники создания системы, главным идеологом которых был тогдашний министр обороны Р.Макнамара, считали, что ее развертывание могло бы лишь дестабилизировать военно-стратегический баланс, не обеспечив сколько-нибудь реальной защиты США. Они справедливо исходили из того, что строительство ПРО в США побудило бы Советский Союз принять ответные контрмеры. Причем средства нейтрализации американской ПРО путем наращивания СНВ стоили бы Советскому Союзу, по американским оценкам, более дешево и могли бы быть созданы быстрее, чем американская система ПРО вступит в действие. Противники системы ПРО указывали, что главным уязвимым местом планируемой системы были радиолокаторы, которые могли быть выведены из строя ("ослеплены") надатмосферными ядерными взрывами, а также сложности в создании надежных перехватчиков.
В конце 1966 г. между сторонниками и противниками системы ПРО в США была достигнута компромиссная договоренность, в соответствии с которой выделялись средства на отдельные боевые компоненты системы ПРО "Найк-Икс", но расходование этих средств и решение о конкретном типе системы откладывалось, пока не будет выяснена возможность заключения с Советским Союзом соглашения об ограничении систем противоракетной обороны.
В 1966 г. между советской и американской сторонами завязался обмен мнениями по вопросу о стратегических вооружениях, который привел в 1968 г. к достижению договоренности о начале переговоров по этому вопросу. В сообщении, которое было оглашено в день подписания Договора о нераспространении ядерного оружия 1 июля 1968 г., говорилось: "Между правительствами СССР и США достигнута договоренность вступить в ближайшее время в переговоры относительно комплексного ограничения и сокращения как систем доставки наступательного стратегического ядерного оружия, так и систем обороны против баллистических ракет". В этом документе впервые на официальном уровне стороны зафиксировали глубокую взаимосвязь стратегических наступательных и оборонительных вооружений.
Прошло, однако, еще почти полтора года, прежде чем начались переговоры1: ввод советских войск в Чехословакию 20 августа 1968 г. побудил США отложить их начало.
Наконец, в ноябре 1969 г. открылись переговоры, которые привели к заключению в 1972 г. бессрочного Договора об ограничении систем ПРО и Временного соглашения о некоторых мерах в области ограничения СНВ (ОСВ-1). В дальнейшем был разработан Договор ОСВ-2, который должен был заменить Временное соглашение. Он был подписан в 1979 г., но в силу не вступил, так как не был ратифицирован США.
Несмотря на конфронтацию двусторонний переговорный процесс прервался не сразу: в октябре 1980 г. начались переговоры по ограничению ядерных вооружений в Европе, а в 1982 г. - по ограничению и сокращению стратегических вооружений. Однако в конце 1983 г. и те и другие переговоры были прерваны, не приведя к каким-либо позитивным результатам. Этот исход был предрешен нежеланием обеих сторон сделать первый шаг навстречу друг другу.
Тем не менее опасность ракетно-ядерного противостояния между СССР и США требовала продолжения диалога. В январе 1985 г. на женевской встрече министров иностранных дел СССР и США была достигнута договоренность о советско-американских переговорах по ядерным и космическим вооружениям, которые начались 12 марта того же года. Они проходили по трем направлениям: по ракетам средней и меньшей дальности, стратегическим наступательным во-оружениям и космическим вооружением.
В 1987 г. переговоры по ядерным и космическим вооружениям дали первый результат - между СССР и США был заключен Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности2. По сути дела это был первый реальный шаг в области ядерного разоружения.
К 1 июня 1991 г., т.е. в предусмотренные Договором сроки, были уничтожены имевшиеся у СССР и США ракетные средства наземного базирования двух классов - средней дальности (свыше 1000 км, но не более 5500 км) и меньшей дальности (свыше 500 км, но не более 1000 км). Советский Союз ликвидировал 1846 ракет и 825 пусковых установок для них. США ликвидировали 846 РСМД и 318 пусковых установок. Были ликвидированы также связанные с ракетами и пусковыми установками вспомогательные сооружения и оборудование, районы развертывания, ракетные операционные базы и вспомогательные комплексы.
После заключения Договора РСМД в связи со сменой администраций в США на советско-американских переговорах наступила пауза: пришедшая к власти в результате выборов осенью 1988 г. команда Буша взяла тайм-аут, в результате чего переговоры по стратегическим вооружениям возобновились только летом 1989 г.
Большие трудности на переговорах по стратегическим наступательным вооружениям вызывала асимметрия СНВ: у СССР главную роль в его стратегической триаде играл наземный компонент, который включал в себя многозарядные, в том числе тяжелые ракеты и мобильные пусковые установки, которых не было у США, а у Соединенных Штатов было большое преимущество по воздушному и морскому компонентам. Число ядерных боеголовок, размещенных на компонентах триады, к началу 90-х годов составляло: у СССР - около 65% на МБР, до 25% на БРПЛ, до 10% - на ТБ. У США около 55% боеголовок размещалось на БРПЛ, остальные примерно поровну на МБР и ТБ. Общий знаменатель этих асимметрий и учет их в интересах достижения баланса сил сторон лег в основу компромисса, который представляет собой Договор о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (Договор СНВ-1).
Для приведения этих асимметрий к общему знаменателю были согласованы уровни и подуровни. Согласно Договору по СНВ по истечении семи лет его действия каждая сторона может иметь не более:
1600 развернутых МБР и соответствующих пусковых установок, развернутых БРПЛ и соответствующих пусковых установок и развернутых тяжелых бомбардировщиков, включая 154 развернутые тяжелые МБР и соответствующие пусковые установки;
6000 боеголовок, закрепленных за развернутыми МБР, БРПЛ и тяжелыми бомбардировщиками, включая 4900 боеголовок, закрепленных за развернутыми МБР и БРПЛ;
1100 боеголовок, закрепленных за развернутыми МБР на пусковых установках МБР мобильного базирования; и 1540 боеголовок, закрепленных за развернутыми тяжелыми МБР;
совокупный забрасываемый вес развернутых МБР и БРПЛ не более 3600 тонн.
В ходе переговоров возник вопрос о правилах засчета боезарядов за тяжелыми бомбардировщиками. Трудность здесь была в том, что в отличие от МБР и БРПЛ ядерное оснащение тяжелого бомбардировщика многообразно: это и крылатые ракеты различной дальности, которые могут нести и ядерные, и неядерные заряды, и обычные ракеты "воздух-поверхность", и ядерные бомбы свободного падения. Причем сравнительно несложно, изменив компоновку бомбовых отсеков и заменив КРВБ или часть их на ракеты меньшей дальности и бомбы (или наоборот), увеличить (или уменьшить) число боезарядов.
В результате длительных и сложных переговоров для ТБ были выработаны следующие условные правила засчета. За каждым ТБ, оборудованным под ядерное оружие, которое не является ядерной КРВБ большой дальности, по Договору СНВ-1 засчитывается один боезаряд независимо от того, сколько ракет меньшей дальности и бомб свободного падения он несет.
Для СССР за каждым ТБ, оборудованным под ядерные КРВБ большой дальности, в общей сложности до 180 таких тяжелых бомбардировщиков, засчитывается 8 боезарядов, а у Соединенных Штатов - 10 боезарядов на неболее чем 150 ТБ. При превышении этого числа за таким ТБ будет засчитываться число боезарядов, равное числу ядерных КРВБ большой дальности, под которое они фактически оборудованы.
С учетом значительного преимущества США по ТБ американская сторона получила возможность в результате таких правил засчета превышать уровень в 6000 боезарядов примерно на 2000-2500 боезарядов. Понятно, что с учетом необходимости преодоления ПВО эффективность КРВБ большой дальности, которые могут быть запущены без входа в зону действия ПВО, выгодно отличается от эффективности ракет меньшей дальности и бомб свободного падения. Кроме того, эта уступка советской стороны в некоторой степени уравновешивается тем, что она сохраняет два типа стратегических наступательных вооружений, которых не имеется у Соединенных Штатов, - тяжелые шахтные МБР и МБР мобильного (грунтового и железнодорожного) базирования. На первых этапах переговоров Соединенные Штаты настаивали на полном запрещении как тяжелых, так и мобильных МБР, однако впоследствии были найдены компромиссные решения, согласно которым запрещение заменялось ограничениями.
МБР мобильного базирования являются единственным типом стратегических наступательных вооружений, в отношении которых существуют количественные ограничения на неразвернутые системы. Это предотвращает быстрое развертывание дополнительных МБР мобильного базирования с использованием уже существующих неразвернутых средств, а также ограничивает возможность перезаряжания. Перезаряжание мобильных пусковых установок может осуществляться быстрее, чем шахтных пусковых установок (термин "быстрое перезаряжание" означает перезаряжание шахтной пусковой установки МБР менее чем за двенадцать часов или мобильной пусковой установки менее чем за четыре часа после пуска или удаления ракеты с такой пусковой установки). Кроме того, предусматриваются дополнительные меры для предотвращения быстрого перезаряжания мобильной пусковой установки, которые ограничивают места расположения неразвернутых ракет и пусковых установок, а также транспортных и заряжающих устройств. Для повышения эффективности проверки МБР мобильного базирования их передвижение и места расположения должны ограничиваться.
В результате осуществления Договора американская сторона сокращала число носителей на 29% и боезарядов - на 43%, а советская сторона соответственно - на 36 и 42%.
С учетом дополнительного сокращения, объявленного советской стороной 5 октября 1991 года и впоследствии подтвержденного российской стороной, число боеголовок на стратегических наступательных вооружениях, принадлежавших СССР, должно быть сокращено до 5000, т. е. на 51%.
Договор СНВ-1 допускает - хотя и со значительными ограничениями - понижение заявленного числа боезарядов на МБР и БРПЛ. Важным условием этого является обязательная замена платформ, на которых крепятся боеголовки, с уничтожением снятых платформ при понижении числа боеголовок более чем на 2 единицы. Это условие затрудняет возврат к прежнему числу боеголовок в случае нарушения Договора или выхода из него.
На протяжении переговоров по СНВ советская сторона неизменно настаивала на увязке его с Договором по ПРО, который действует с 1972 г. Такая увязка отражала бы взаимосвязь, которая объективно существует между наступательными и оборонительными вооружениями: на военно-стратегический баланс сил влияют не только наступательные системы, но и оборонительные, которые способны нейтрализовать некоторые из наступательных систем. Американская сторона была против увязки обоих соглашений. Для устранения этого препятствия на пути Договора советская сторона согласилась отказаться от этой формальной увязки. В то же время советская сторона отметила, что чрезвычайные обстоятельства, упомянутые в статье XVII Договора по СНВ, включают также ситуации, связанные с выходом одной стороны из Договора по ПРО или существенным нарушением самого Договора. В ответ Соединенные Штаты сделали заявление с изложением своей точки зрения по этому вопросу.
Тщательно разработанная система проверки обеспечивает соблюдение Договора по СНВ. Ни одно другое соглашение об ограничении вооружений и разоружению не содержит ничего подобного по масштабам и степени детализации процедур проверки. Кроме того, для проверки ограничения и сокращения вооружений, в отличие от проверки полной ликвидации определенной категории, необходимы дополнительные процедуры контроля. Наконец, сыграл свою роль и тот факт, что основа системы проверки в рамках СНВ формировалась в период, когда было очень сильно взаимное недоверие между сторонами. Именно поэтому каждая сторона исходила из худшего сценария; иными словами, они принимали в расчет гипотетические случаи самого явного обмана, которые были практически невероятными, но теоретически возможными.
Соблюдение Договора по СНВ проверяют и обеспечивают следующие меры и средства:
обмен данными и уведомлениями;
национальные технические средства (НТС), проверки в сочетании с совместными мерами - открытой демонстрацией, по просьбе другой стороны, пусковых установок МБР, тяжелых бомбардировщиков и бывших тяжелых бомбардировщиков в целях повышения эффективности НТС;
доступ к телеметрической информации;
демонстрации и инспекции 12 различных видов;
постоянный контроль подъездных путей и периметра предприятий по производству МБР с целью подтверждения числа произведенных ракет для мобильных пусковых установок;
создание Совместной комиссии по соблюдению и инспекциям (СКСИ), которая должна решать вопросы, относящиеся к соблюдению принятых обязательств;
согласовывать дополнительные меры, которые могут быть необходимы для повышения жизнеспособности и эффективности Договора; решать вопросы, относящиеся к распространению соответствующих положений Договора на новые виды стратегических наступательных вооружений.
Идея Договора СНВ-2 возникла еще в ходе переговоров по СНВ, когда стало ясно, что подготавливаемый договор не может быть свободным от весьма существенных недостатков и что необходимо продолжение переговорного процесса. Исходя из этого, стороны подготовили и приняли 1 июня 1990 г. на советско-американской встрече на высшем уровне "Совместное заявление относительно будущих переговоров по ядерным и космическим вооружениям и дальнейшему укреплению стратегической стабильности". Цель этих переговоров, как говорилось в заявлении, "будет состоять в том, чтобы еще более уменьшить опасность возникновения войны, особенно ядерной войны, обеспечить стратегическую стабильность, транспарентность и предсказуемость посредством дальнейших стабилизирующих сокращений стратегических арсеналов обеих стран. Это будет достигнуто путем поиска договоренностей, повышающих выживаемость, устраняющих стимулы для нанесения первого удара и воплощающих соответствующую взаимосвязь между стратегическими наступательными и оборонительными средствами". Обе стороны согласились делать упор в ходе этих новых переговоров на уменьшении концентрации боезарядов на стратегических носителях и на оказании предпочтения средствам, обладающим повышенной выживаемостью.
Следует признать, что в ходе переговоров об СНВ-1 и СНВ-2 советская (российская) сторона поддалась нажиму США в отношении тезиса о дестабилизирующем характере многозарядных ракет, размещаемых в шахтах. На самом же деле дестабилизирующие свойства этих МБР не носят абсолютного характера. В условиях нормальных, а тем более партнерских отношений, о переходе к которым неоднократно заявляли президенты России и США, шахтные МБР наоборот выполняют стабилизирующую роль, предотвращая стороны от сползания к военной конфронтации.
Это тем более показательно, что подобные ограничения никоим образом не касались многозарядных ракет морского базирования, в которых США традиционно имели преимущество перед СССР (Россией).
В дальнейшем, уже после прекращения существования Советского Союза, на российско-американской встрече на высшем уровне в Вашингтоне в июне 1992 г. была принята "Рамочная договоренность", в которой определялись основные параметры будущего договора. Они были основаны на принципиальном положении заявления 1990 г. об уменьшении концентрации боезарядов на стратегических носителях. Еще через полгода, а именно 3 января 1993 г. был подписан Договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (Договор СНВ-2). Такая скорость объяснялась в значительной степени тем, что Договор СНВ-2 создавался на базе Договора СНВ-1, многие положения которого (о контроле, процедурах ликвидации и переоборудования и т.д.) применены к новому Договору, а также тем, что еще в 1990 г. было определено принципиальное направление разработки Договора СНВ-2. В то же время на скорости подготовки договора сказались и политические причины: стремление администрации Буша подписать договор до ухода из Белого дома и неоправданная готовность российской стороны пойти в этом ей навстречу.
Такой "авральный" порядок подготовки договора не мог не сказаться, как это будет показано ниже, на его качестве.
Договор СНВ-2 вызвал весьма противоречивые суждения как в США, так и, особенно, в России. Тем не менее в США он был ратифицирован в январе 1996 г.
Объективно оценить Договор и разобраться в его достоинствах и недостатках возможно лишь при четком понимании того, что он, как и каждое международное соглашение, не может не быть компромиссом. Поэтому определяющим в этой оценке должно быть выявление того, что сторона получает от заключения Договора и что она проигрывает. Разумеется, этот сложный анализ должен проводиться не абстрактно, а с должным учетом реальностей как существующих в данное время, так и могущих возникнуть в перспективе.
При этом, однако, необходимо различать уступки подлинные от уступок мнимых. Дело в том, что иногда в качестве уступок та или иная сторона представляет все то из своей первоначальной позиции, от чего она отказалась в ходе переговоров. Вряд ли такой подход можно считать корректным, так как стороны в начале переговоров из тактических соображений обычно выдвигают позиции "с запросом". Для объективной оценки Договора необходимо взвешивать не эти тактические "уступки", а уступки, в той или иной степени затрагивающие реальные интересы сторон. Сочетание таких уступок и составляет подлинный компромисс.
ПОЧЕМУ ДОГОВОР СНВ-2 ДО СИХ ПОР НЕ РАТИФИЦИРОВАН?
Как известно, США в январе 1996 года ратифицировали Договор и вступление его в силу стало определяться позицией России. Чем же объясняется столь длительная пауза от момента подписания СНВ-2 в январе 1993 года до сегодняшнего дня? По мнению авторитетных экспертов, затягивание ратификации Россией обусловлено рядом объективных и субъективных факторов.
Во-первых, существенными недостатками самого Договора.
Российская сторона допустила на переговорах крупную методологическую ошибку, согласившись с американским тезисом о дестабилизирующем характере многозарядных ракет шахтного базирования. Дело в том, что дестабилизирующие свойства этих МБР не имеет абсолютного характера. В условиях нейтральных, а тем более партнерских отношений, о переходе к которым не раз заявляли лидеры России и США, МБР наоборот носят стабилизирующий характер, предотвращая стороны от сползания к военной конфронтации.
В результате выполнения Договора Россия будет вынуждена коренным образом перестроить структуру своих стратегических ядерных сил (СЯС), практически по американскому образцу. Структура российских СЯС в 1991 г. характеризуется следующим распределением ядерных боеголовок по компонентам триады: около 65% - на МБР, 25% - на баллистических ракетах подводных лодок (БРПЛ), 10% - на тяжелых бомбардировщиках (ТБ). После выполнения условий СНВ-2 структура российских СЯС будет составлять (по числу боеголовок): 50% - на БРПЛ, около 30% - на МБР, до 20% - на ТБ. Это означает, что будет значительно ослаблена группировка МБР, которая традиционно являлась наиболее мощной компонентой СЯС России.
В Договоре заложена реальная возможность формирования значительного по своим размерам "возвратного потенциала". Такая возможность создается в результате частичной "разгрузки" МБР и БРПЛ и отсутствия требований по демонтажу боеголовок и уничтожению их корпусов и боезарядов. Договором предусматривается также сохранение ракетных платформ, на которых размещаются боеголовки. Только за их счет в короткие сроки может быть увеличено число боезарядов на 2350 у США, а с учетом перевода ТБ из неядерных в ядерные до 4000 единиц против 525 у России.
При глубоких сокращениях СНВ значительно возрастает роль систем ПРО и их влияние на уровень стратегической стабильности. Это объясняется тем, что эффективность таких систем обратно пропорциональна количеству атакующих боеголовок и ложных целей. Помимо упомянутых есть еще ряд недостатков Договора.
Другой причиной нератификации СНВ-2 является значительное ухудшение отношений между Россией и США, произошедшие за последние годы. Это касается, прежде всего, планов расширения НАТО на Восток, приближение войск этого военно-политического союза к границам России, создание в Европе разделительной линии. Расширение НАТО противоречит коренным геополитическим интересам России и воспринимается не только политиками, но и населением страны как прямая попытка воспользоваться ее временной слабостью для укрепления позиций США в Европе.
Только за счет приема в НАТО "первой волны" - Польши, Чехии, Венгрии оперативная глубина блока увеличивается на 650-750 километров. В распоряжение НАТО перейдет 290 аэродромов, большая часть которых пригодна для базирования военной авиации. Размещенные на них самолеты смогут наносить удары по объектам на территории России до рубежа Грозный-Саратов-Котлас-Мурманск, в том числе по базам размещения подводных ракетоносцев (район Североморска) и авиабазам тяжелых бомбардировщиков (Моздок, Энгельс). Под авиационные удары НАТО могут попасть до 60% пусковых установок МБР.
Добиваясь принятия в НАТО, лидеры Польши, Чехии, Венгрии и других восточно-европейских стран поспешили заявить о готовности разместить у себя ядерное оружие. Правда в заявлениях руководства НАТО утверждается об "отсутствии намерений и планов" в отношении размещения ядерного оружия на территории новых членов блока, однако кто знает какие планы появятся у НАТО в недалеком будущем. Что стоит запрещение на размещение иностранных войск, ядерного оружия и его носителей на территории бывшей ГДР, зафиксированное в Договоре об объединении Германии, если все это может отныне располагаться гораздо восточнее и ближе к границам России? По этому поводу довольно откровенно выразился бывший посол США в Москве Дж.Мэтлок: "Заверения руководства НАТО о неразмещении ядерного оружия на территории предполагаемых новых членов несостоятельна. В свое время США и ФРГ обещали не расширять НАТО после объединения Германии. Я был свидетелем этого, и тогда мы обманули русских. Почему же они должны верить нам сейчас?"
Соединенные Штаты предприняли по отношению к России еще ряд недружественных шагов. США ведут необъявленную войну за "советское наследство", направленную на постепенное и окончательное вытеснение России с Кавказа и Центральной Азии, которые они объявили зоной своих "жизненно важных интересов". Они предпринимают значительные усилия для противодействия интеграционным процессам в СНГ, стараются разыграть "украинскую карту" как стратегический противовес России, проводят дискриминационную политику в области мировой торговли. Все это не могло пройти незамеченным в России и серьезно осложнило отношение с США, отрицательно сказалось на политическом климате, на судьбе СНВ-2. Силовые акции, предпринятые США в Боснии, нанесение ударов высокоточным оружием по Ираку вопреки мнению России, стремление распространить сферу действия НАТО за пределы этого блока несомненно оказывают отрицательное воздействие на политический климат в мире, на взаимоотношения России и США. Все это негативно сказывается на отношении парламентариев к проблеме ратификации СНВ-2. Следует отдавать себе отчет в том, что в деле разоружения приоритет безусловно принадлежит политическим факторам и сам процесс ядерного разоружения является производным от состояния системы международных отношений.
Достаточно напомнить, что стоимость демонтажа одной ядерной боеголовки составляет 10-15 тысяч долларов, подводного ракетоносца 6-7 млн. долларов, одной МБР с шахтой - 150-200 тысяч долларов. При этом пик финансовой нагрузки придется на годы, когда экономическое положение России будет и без того весьма сложным.
В соответствии с СНВ-2 России предстояло до 2003 года ликвидировать 600-700 МБР, более сорока подводных ракетоносцев с ракетами, 16-18 тысяч стратегических и тактических боеголовок. Положение усугубляется еще и тем, что практически одновременно России предстоит ликвидировать запасы химического оружия. По оценкам экспертов, химическая демилитаризация обойдется России в 6-8 млрд. долларов. Все это свидетельствует о том, что в деле ликвидации вооружений необходима существенная помощь России со стороны других государств, которые весьма заинтересованы в снижении военной угрозы. Будучи министром обороны США У.Перри прямо предупреждал о том, что лучшим способом обеспечить безопасность Америки - это вкладывать средства в ликвидацию ядерного оружия бывшего противника. Определенная помощь в деле ядерного и химического разоружения России оказывается в соответствии с законом Нанна-Лугара, однако размеры ее не соответствуют масштабам предстоящей задачи.
Известно, что президент РФ уже неоднократно обещал Б.Клинтону свое содействие в ратификации, однако сдвигов в деле ратификации Договора так и не произошло. В противоположность этому обращает на себя внимание проявление большой энергии и настойчивости со стороны президента в ряде других случаев, например, при принятии бюджета или при утверждении нового премьер-министра. Однако Ельцин на протяжении пяти лет не счел необходимым напрямую обратиться к парламенту с разъяснением позиции исполнительной власти в отношении СЯС и призывом о ратификации Договора. Выступая десятки раз с радиообращением к населению страны по различным вопросам, он не посчитал возможным затронуть весьма актуальную проблему СНВ-2. Действуя через своих помощников и некоторых членов правительства, он не смог оказать серьезного влияния на ход ратификации. Следует также заметить, что затягивание ратификации СНВ-2 связано в немалой степени с тем, что значительная часть депутатов Государственной Думы не обладают необходимой информацией или представляют себе положение дел в области СЯС в искаженном виде.
Следует учитывать, что состояние и перспективы дальнейшего строительства СЯС в нынешних условиях определяются в большей степени экономическими факторами, чем ограничениями СНВ-2. Поэтому представляется необходимым ратифицировать СНВ-2 в течение первого квартала 1999 года.
Следует указать, что вопреки установившейся практике США первыми ратифицировали Договор и были чрезвычайно обеспокоены позицией России. Убедившись в том, что без устранения некоторых его недостатков дело с места не сдвинется, они пошли на удовлетворение ряда претензий российской стороны.
В ходе встречи были учтены озабоченности России и принят ряд положений, устраняющих некоторые недостатки Договора. В совместном заявлении лидеров двух стран объявлялось о продлении предельного срока ликвидации стратегических носителей ядерного оружия до 31 декабря 2007 года, что облегчает экономическую нагрузку для России, позволяет полнее использовать гарантийные сроки эксплуатации носителей.
Стороны также договорились о том, что после ратификации СНВ-2 они немедленно приступят к переговорам о договоре СНВ-3 в формате которого будет предусмотрено предельное количество боеголовок 2000-2500 единиц. Это количество содержалось в предложениях российской стороны еще в период переговоров по СНВ-2, но было отвергнуто представителями США. В СНВ-3 должны быть предусмотрены меры по увеличению транспарентности имеющихся в наличии стратегических ядерных боеголовок и ликвидации снимаемых с носителей. Это направлено на устранение "возвратного потенциала", предотвращение быстрого наращивания количества боезарядов на носителях. Президенты также согласились с тем, что в контексте переговоров СНВ-3 будут рассмотрены возможные меры, касающиеся крылатых ракет морского базирования большой дальности и тактического ядерного оружия. К настоящему времени состоялись первые встречи экспертов двух стран, направленные на подготовку переговоров в формате СНВ-3.
В них подтверждается приверженность сторон Договору по ПРО 1972 года. Стороны договорились также о том, что под юридические ограничения подпадают не только стратегические системы ПРО, но и системы противоракетной обороны театра военных действий (ТВД). Был подписан Протокол к СНВ-2, который предусматривает продление его выполнения еще на пять лет. Эти документы подлежат ратификации парламентами, после чего они обретут международно-правовой характер. Таким образом Хельсинкские и Нью-Йоркские договоренности устраняют ряд недостатков СНВ-2, что может способствовать его ратификации.
Следует учитывать, что Россия заинтересована в дальнейшем снижении уровня стратегических вооружений. Это объясняется пониманием их значительной избыточности, не отвечающей каким-либо разумным военным потребностям, при непосильных затратах на их содержание в таком количестве. Поэтому одним из условий ратификации СНВ-2 должна быть уверенность парламента в открытии и успешном прохождении переговоров в формате СНВ-3. Специалисты указывают на целесообразность в связи с этим принятия специальной резолюции, обязывающей президента и правительство установить конкретные предельные сроки подписания нового договора до окончания срока действия СНВ-2.
По оценкам некоторых политологов, нынешний расклад политических сил в парламенте России и позиция правительства позволяют надеяться на благоприятный исход голосования в ходе ратификации.
|
Власть
