Нужна методика принятия решения
Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки (Договор СНВ-2) подписан 3 января 1993 г., ратифицирован Конгрессом США, но до сих пор не ратифицирован Государственной Думой России.
Проведены десятки слушаний, конференций, совещаний, исписаны горы бумаг. Высказались военные, дипломаты, политологи, которым теперь несть числа. Довольно полно сформулированы все недостатки и достоинства договора для России и США. Мало того, условия Договора СНВ-2 практически выполняются Россией так, как будто он вступил в силу. Нет только политического решения: ратифицировать Договор или нет, выполнять ли условия полностью или приостановиться, сохранив часть ракет, подлежащих уничтожению?
Многие считают, что проблема в противостоянии исполнительной и законодательной властей, в том, что Дума «слишком левая». Кроме указанных факторов, которые, конечно, влияют на принятие решения, существует и чисто методическая проблема. Нет ясности в последовательности подготовки подобного решения или вариантов решений.
Действительно, при одних и тех же исходных данных сторонники и противники Договора приходят к противоположным позициям. Для одних недостатки условий Договора оказываются несущественными, а преимущества весьма значимыми, для других — наоборот.
В сложившейся тупиковой ситуации, когда уже все, что можно, о Договоре сказано, а решения нет, стоит обратиться к методике, последовательности выработки вариантов структуры и численности стратегических ядерных сил (СЯС), а затем уж вернуться к оценке Договора СНВ-2 применительно к требуемому, желательному составу СЯС. Решение такой задачи известно специалистам и состоит из нескольких очевидных этапов.
ПЕРВЫЙ ЭТАП. В теории управления при подготовке решения выделяется система, для которой ищут оптимальные или рациональные характеристики, однако процесс начинают с определения так называемого верхнего дополнения, то есть системы более высокого иерархического уровня, которая должна дать необходимые критерии и ограничения.
В нашем случае для системы стратегических ядерных сил критерии и задачи можно найти только в политических целях государства в области ядерных вооружений. Вот именно здесь, по-видимому, кроется первый пункт, который разводит исследователей на сторонников и противников Договора.
Представим задачи СЯС как следствие трех возможных сценариев взаимоотношений России и США.
Первый сценарий. Начнем с политических целей США. Россия как ядерная держава с нестабильным политическим режимом представляет для США одну из основных угроз национальной безопасности, поэтому ее нужно максимально ослабить.
Переговоры по сокращению СНВ следует использовать для получения односторонних преимуществ, уменьшая ядерный потенциал России. С началом войны любого масштаба с участием России, США должны быть готовы применить ядерное оружие первыми. Ссылаясь на слабость государственной власти в России, они стремятся взять под международный, то есть американский, контроль стратегические ядерные силы. Планомерно продвигая НАТО к границам России, вовлекая в альянс страны СНГ, в особенности Украину, в военном плане изолировать Россию.
В этих условиях естественной задачей СЯС России может быть сдерживание США и НАТО от ядерной агрессии, развязывания региональных и локальных войн с применением обычного оружия, от экономического и поли-тического шантажа, давления на Россию, лишения ее рынков сбыта.
НАТО во главе с США — наш эвентуальный, как теперь мягко называют, противник. Ядерная политика США предопределяет действия таких ядерных держав, как Великобритания и Франция. Все остальные задачи СЯС России по отношению к ядерной державе Китаю, к странам, владеющим ядерным оружием (Израиль, Индия, Пакистан и др.), решаются автоматически, если хватает сил сдерживать США.
Второй сценарий. Отношения России с НАТО, продвигающимся к нашим границам, также партнер-ские, перерастающие в дружеские.
В этих условиях задача сдерживания стратегическими ядерными силами России НАТО и США от агрессии, шантажа, экономического и политического давления теряет смысл. Следовательно, нет нужды содержать крупные ядерные силы, так как НАТО — наш будущий союзник. Для сдерживания Китая и неядерных держав достаточно небольших ядерных сил, таких, например, как у Франции.
Третий сценарий. Развивая положения второго сценария можем прийти к следующему этапу отношений США и России. США во главе НАТО гарантируют России защиту от ядерной угрозы при условии, что РФ, как, например, Украина, отказывается от ядерного оружия, становясь безъядерной державой. Проблема структуры и численность СЯС снимается.
Этот третий вариант не так уж и плох. Горе наше заключается в том, что Россия не имеет четких поли-тических целей, национальной идеи, определяющих внутреннюю и внешнюю политику. В действительности Президент и Правительство исповедуют как бы коктейль из двух первых сценариев:
Договор СНВ-2 в какой-то мере политический документ, так как определяет мировую тенденцию к уменьшению напряженности в отношениях ведущих держав, продолжает тенденцию к сокращению запасов ядерного оружия. Но в большей степени — это технико-финансовый документ, определяющий на ближайшие 10 лет состав СЯС и необходимые для их поддержания и развития затраты.
От дипломатических компромиссов военным и экономистам необходимо переходить к определенным боевым задачам СЯС, стоимости их выполнения.
Вот первая «стрелка», которая разводит пути сторонников и противников Договора СНВ-2. Причем часто выбор пути идет на интуитивном уровне, связан с завуалированием четкого разделения задач СЯС.
ВТОРОЙ ЭТАП. Для того, чтобы определить состав СЯС для сдерживания (НАТО и США — первый сценарий; Китая и неядерных держав, которых не поддерживают НАТО и США — второй сценарий), необходимо определить способ ядерного сдерживания.
В этом пункте также существуют разногласия в заявлениях специалистов. Можно сдерживать угрозой ответного удара или угрозой ответно-встречного удара.
Два эти варианта некоторыми аналитиками рассматриваются как вполне возможные для сдерживания, они оценивают потенциалы одного и другого способа действий. Однако необходимых сил для ответного удара требуется в 3—8 раз больше, чем для решения тех же задач в ответно-встречном ударе. Какую же группировку СЯС создавать, с какими свойствами?
Сдерживание упреждающим ударом весьма опасный вариант, так как все ядерные державы в своих соответствующих документах планируют возможность нанесения ядерного удара первыми. Следовательно, возможность нанесения упреждающего удара плохое средство сдерживания, подталкивающее агрессора действовать первым, чтобы не получить возмездие.
Сдерживание же ответным ударом или упреждающим, но с целями как в ответном, то есть в основном угрозой уничтожения крупных городов, определяет многие характеристики ядерного оружия (точность, мощность, защищенность, готовность и так далее).
ТРЕТИЙ ЭТАП. Если решено, кого и как сдерживать, то возникает проблема меры воздействия, или так называемого неприемлемого ущерба. Какую нужно иметь возможность доставить боевые ядерные заряды на территорию агрессора, чтобы он отказался от своих намерений?
Диапазон велик. Известны предложения Р.Макнамары (примерно 1000 зарядов среднего класса), А.Сахарова (500 зарядов по 1 мгт), предложения автора (250—300 зарядов среднего класса). Некоторые считают достаточным, доставить 25 и даже 2 заряда. После такого уровня можно считать неприемлемым ущербом лишение населения США туалетной бумаги. Для Китая, наверное, критерий стоит повысить.
США уже сегодня могут сдерживать Россию от агрессии, шантажировать способностью использовать ВТО, неядерные силы и средства НАТО, не прибегая к ядерному оружию, а мы можем сдерживать США только своими СЯС.
Некоторым дополнительным критерием для оценки уровня неприемлемого ущерба могут служить возможности США воздействовать по России в условиях ограничений Договора СНВ-2. По оценке специалистов, в ответном ударе США смогут доставить на нашу территорию около 1000 боевых зарядов мощностью 0,5 мгт, и эту норму, в 4 раза большую, чем мы предлагаем, они не считают избыточной для сдерживания.
ЧЕТВЕРТЫЙ ЭТАП. Суть его в совместимости создания и развертывания системы ПРО и процесса сокращения стратегических наступательных вооружений. Тут все согласны, что при создании системы ПРО Договоры СНВ-1 и СНВ-2 должны потерять смысл и силу.
В Хельсинкских совместных заявлениях президентов РФ и США отмечено, что Договор по ПРО 1972 г. — это краеугольный камень стратегической стабильности. Сказано хорошо, но тут же главы государств, а затем и министры иностранных дел, договорились о разделении понятий тактическая и стратегическая ПРО, дав зеленый свет созданию так называемой тактической ПРО.
В связи с этим щедро финансируемая США программа создания тактической ПРО, которая может быть развернута уже начиная с 2003 г., на самом деле разрушает этот «краеугольный камень стратегической стабильности».
Сложилась странная ситуация, при которой мы выполняем условия Договора СНВ-2, надеясь, что когда система ПРО будет готова к развертыванию, когда она сможет дать США огромные односторонние преимущества, в этот момент Конгресс или Президент США запретят ее развертывание, заморозив колоссальные затраченные средства в связи с нашим «хорошим поведением». Но остановит ли это США?
ПЯТЫЙ ЭТАП. Если есть решение по первым четырем этапам, то остается оптимизировать структуру и состав трех компонент СЯС: наземной, морской и авиационной. Задача оптимизации структуры и состава СЯС решается при заданной эффективности группировки в течение заданного срока (допустим 10 лет) при минимальных затратах на ее создание, развитие и поддержание. Задача эта сложная, так как нужно учесть состояние существующей группировки, силы предполагаемого агрессора, прогнозы развития разведки и многое другое. Но все это по силам военным специалистам, так как имеется соответствующий методический аппарат.
ШЕСТОЙ ЭТАП. Вот теперь подошли к последнему, но очень важному, ключевому этапу в подготовке решения. Речь идет о возможности государства финансировать требуемый состав СЯС.
Начнем с того, что все переговоры от заключения Рамочных соглашений о Договоре СНВ-2 в Лиссабоне в июне 1992 г. до поспешного подписания договора Президентом РФ с уходящим на покой Президентом США 3 января 1993 г., был проведен без достаточного экономического обоснования, без учета разразившегося экономического кризиса в России.
Только теперь выясняется, что у государства нет, а может быть не будет в ближайшие 10 лет средств финансировать в необходимых количествах расходы на СЯС, если останется установка Президента тратить на Вооруженные Силы не более 3,5% ВВП. Дойдя до шестого этапа выработки решения, необходимо с учетом отрицательного ответа, то есть невозможности обеспечить требуемый состав СЯС, возвращаться к первому и последующим этапам, отыскивая решение методом итераций.
Анализ условий договора СНВ-2
Для решения судьбы Договора необходимо, используя предложенную последовательность, ответить на ряд вопросов:
Договора необходимо, используя предложенную последовательность, ответить на ряд вопросов:
- позволяют ли условия Договора решать СЯС поставленные задачи;
- каковы требуемые для этого затраты, допустимы ли они;
- улучшают или ухудшают условия Договора СНВ-2 процесс развития, сокращения, поддержания требуемого состава СЯС.
Проведем анализ по предложенной последовательности подготовки решения.
Начнем с первого этапа. Если политическое руководство тайно или явно исповедует не первый сценарий, определяющий задачи СЯС по сдерживанию США и НАТО, то Договор СНВ-2 России не нужен. В этом случае необходим план одностороннего сокращения СЯС до уровня, достаточного для сдерживания Китая и других держав, или до полной ликвидации ядерного оружия (третий сценарий). При втором и третьем сценариях Договор СНВ-2 накладывает ограничения, требующие дополнительных затрат на сокращение или ликвидацию СЯС.
Таким образом, если цель ядерной политики России — сдерживание США и НАТО, то на первом этапе говорим Договору СНВ-2 «пока да», то есть продолжаем его анализ.
После первого этапа обратимся сразу к ШЕСТОМУ, чтобы определить область возможных решений по составу СЯС.
Военный бюджет России на 1998 г. определен в размере 81,765 млрд. руб. (здесь и далее деноминированные рубли), что в соответствии с решением Президента и Думы составляет около 3% ВВП. На закупки вооружения в этом бюджете отведено 18,5%. Из этой суммы на вооружение СЯС, видимо, можно будет истратить около 15%.
Таким образом, на закупки вооружения СЯС можно будет истратить в 1998 г. 81,765 х 0,185 х 0,15 = 2,27 млрд. руб. На эти деньги есть возможность купить 12—15 пусковых установок «Тополь М», точнее, вооружение примерно полутора ракетных полков в составе ракетной дивизии.
Будем полагать, что, начиная с 1999 г., прирост ВВП в России составит 5% и пропорционально будет увеличиваться военный бюджет. Это значит, что к концу 2010 г. он увеличится на 60%, а в среднем за 10 лет примерно на 30%. В таком случае за 10 лет можно будет ввести в строй 150—200 пусковых установок в составе трех ракетных дивизий. Однако за 10 лет из имеющихся сейчас в РВСН 750 пусковых установок останется не выслуживших все мыслимые и немыслимые сроки примерно 250 с таким же количеством зарядов. Следовательно, к 2007 г. в РВСН при сложившемся сейчас уровне финансирования, при крутом подъеме экономики, при использовании всех ресурсов, отведенных на вооружение СЯС (на закупку ракет «Тополь М»), будет 400—450 ракет с моноблочными головными частями. Если нарушить условия Договора СНВ-2, то можно еще сохранить лет на пять 60 тяжелых ракет самой поздней модификации с 600 зарядами.
Рассмотрен вариант, когда все деньги тратятся на наиболее эффективную составляющую СЯС, на ракету, по которой практически завершены НИОКР, то есть не требуются дополнительные средства. Однако для морской составляющей СЯС заложена новая подводная лодка, строительство которой будет закончено не к 2000 г., как было запланировано, а к 2003—2005 гг. Предполагается заложить еще несколько лодок. Будем считать, что на нескольких ПЛАРБ, которые сохранятся к 2007 г. в условиях Договора СНВ-2, останутся 300—600 боевых зарядов, да на 6 тяжелых бомбардировщиках ТУ-160 еще 60—100 крылатых ракет, при этом, естественно, число ракет в РВСН будет меньше 400—450.
Таким образом, при сложившемся уровне финансирования СЯС к 2007 г. будут иметь 800—1000, может быть, максимально 1500 боевых зарядов.
Исследуем возможности максимального наращивания состава СЯС при увеличении финансирования. Если правительство сочтет поддержание и развитие стратегических сил одной из приоритетных задач государства, станет отдельной строкой военного бюджета выделять на закупку ракет и ПЛАРБ порядка 15 млрд. руб., то есть около 0,5—0,6% ВВП, то к 2007 г. в условиях Договора СНВ-2 можно будет иметь в СЯС около 2000—2500 боевых блоков.
Зная диапазон экономических возможностей по поддержанию состава СЯС, вернемся к анализу второго—пятого этапов подготовки решения. Сколько же нужно и каких боевых зарядов, носителей, чтобы решить задачу сдерживания США (НАТО)?
Пусть договор ратифицирован.
США к 2007 г. имеют 3500 боевых зарядов в составе СНВ.
Великобритания и Франция в составе своих стратегиче-ских сил планируют уже к 2003 г. иметь около 1300 зарядов.
Совместное контрсиловое воздействие 4800 блоков по 800—1000 зарядов СЯС России приведет к сохранению не более 100—150 зарядов, из которых стартует 90%, то есть 90—135 единиц. Даже если США введут 100 пусковых установок противоракет, которые разрешены Договором по ПРО 1972 г., то в ОТВЕТНОМ ударе неприемлемого ущерба не получится. А если еще подключить так называемую тактическую ПРО, которая расправится с сохранившимися БРПЛ, да еще прихватит часть МБР?
Вот она главная задача, которую решают в США, вкладывая десятки миллиардов долларов в создание ПРО.
Следовательно, при сложившемся финансировании Вооруженных Сил и СЯС, для решения поставленной политической задачи сдерживания США возможна только угроза упреждающим ударом уничтожить крупные города предполагаемого агрессора. Ряду специалистов такое ясное представление грядущей деградации СЯС не нравится, они не согласны с утратой возможности решать главную задачу — сдерживать США ответным ударом. Раз не согласны, начинаются натяжки, которые идут по трем направлениям: к 2007 г. при принятом финансировании в России сохранится не 800—1000 зарядов, а 2000—2500; в США не будет развернута система ПРО, способная поражать стратегические ракеты и их головные части; неприемлемый ущерб может составить 20—30 средних или малых зарядов.
Первое направление просто ошибочно, что подтверждается элементарными расчетами, по двум другим были приведены выше соответствующие аргументы.
Так вот, можно утверждать, что СЯС, при таком отношении к ним, в определенный момент потеряют способность решать поставленные перед ними задачи.
Рассмотрим второй вариант финансирования, когда на вооружение СЯС уходит 0,5—0,6% ВВП. В этом случае из 2000—2500 боевых зарядов в ответном ударе до территории США может быть доставлено достаточное для неприемлемого ущерба число боевых блоков, даже при наличии у США 100 пусковых установок противоракет, может быть даже при наличии ограниченной наземной ПРО (до 200 пусковых установок).
Другими словами, при усиленном финансировании СЯС в течение ближайших 10 лет, их еще можно спасти, то есть они смогут не потерять способность сдерживать США ответным ударом, если не будет развернута мощная система ПРО, способная поражать все БРПЛ и часть МБР на восходящих участках траектории.
Вернемся к договору СНВ-2. Приведенные количественные оценки, конечно, носят ориентировочный характер, они зависят от принятых довольно сложных моделей, а иногда и от желания получить требуемый результат. Однако точность приведенных данных вполне приемлема для предлагаемого анализа.
Чем плох или хорош для нас Договор СНВ-2 в свете рассмотренных вариантов развития СЯС?
О затратах на его реализацию было сказано. Расходы связаны не с условиями Договора, а с тем, что основные компоненты СЯС не пополняются длительное время.
О том, что Договор заставляет нас ломать структуру СЯС — тоже не очень справедливое утверждение. Даже если в СЯС будет 2000—2500 зарядов, то на МБР их можно, в принципе, иметь до 1000 единиц.
Договор позволяет существенно снизить контрсиловой потенциал первого удара США, что дает некоторую надежду, при приоритетном финансировании СЯС, удержать угрозу нанесения США неприемлемого ущерба ответным ударом.
Есть только две проблемы, которые должны быть решены при ратификации договора, или в отдельных соглашениях.
Первая проблема — это уничтожение головок и бомб, снимаемых с сохраняемых платформ ракет и бомбардировщиков, то есть проблема «возвратного потенциала».
Вторая проблема — это развертывание в США ПРО, способной поражать стратегические ракеты и их головные части.
Кажется, что обе эти проблемы уже решены. Проблема «возвратного потенциала» отнесена к Договору СНВ-3, а по ПРО только что подписаны документы, удовлетворившие обе стороны.
В действительности проблема ПРО не снята, а отложена, завуалирована ничего не значащими юридически словами. Запоздалый выход из Договора СНВ-2 при создании США системы ПРО, разработка Россией новой тяжелой или нетяжелой ракеты с РГЧ уже не сможет помочь нам восстановить потенциал возмездия не только ответным, но и упреждающим ударом.
О договоре СНВ-3
Определенные в Хельсинки основные условия будущего договора весьма выгодны для России. Главные из них — это сокращение СНВ США до 2000—2500 зарядов, а также определение процедуры уничтожения снимаемых с ракет и бомбардировщиков головок и зарядов, то есть ликвидация так называемого возвратного потенциала.
Настораживает, что США, не скрывая своей заинтересованности в заключении Договора СНВ-2, где главный интерес — в уничтожении наших тяжелых ракет, все выгодные для России вопросы относят на последующие переговоры, к которым у США не будет стимулов. Действительно, в США после выполнения условий Договора СНВ-2 будет 3000—3500 боевых зарядов, плюс порядка 3000 зарядов возвратного потенциала, которые легко вернуть в группировку. В России к тому времени останется 800—1500 или в лучшем случае при интенсивном финансировании СЯС — 2000—2500 зарядов, то есть столько или меньше, чем будет определено условиями Договора СНВ-3.
Опыт трех десятилетий переговоров с США учит, что только возможность достижения ими определенных преимуществ или демонстрация нашей силы заставляют американцев идти на те или иные соглашения, что является естественным для любой державы. Поэтому надежды решить все наши проблемы будущим договором могут оказаться обманчивыми.
Если Договор СНВ-3 станет реальностью, то хочу повторить предложение, сделанное автором в 1993 г. о размене нашей авиационной компоненты СЯС на наземную компоненту США. МБР шахтного базирования не выживают при контрсиловом ударе, то есть не сохраняются для ответного удара как средство сдерживания. Наша авиационная компонента мало эффективна как в ответном, так и в упреждающем ударах. Если намерения США состоят в сдерживании агрессора, а не в нанесении первого удара, то такой размен целесообразен для обеих сторон.
Есть смысл также предложить США провести сокращение стратегических сил до 1500 блоков, если при сложившемся финансировании СЯС в России к 2007 г. останется 800—1500 боевых зарядов. В этом случае ядерные потенциалы всех пяти ядерных держав будут таковы, что станут возможны их совместные переговоры о сокращении СНВ.
Подведем итоги:
- Договор СНВ-2 можно рассматривать, если у России остается политическая задача ядерного сдерживания США и НАТО. В противном случае договор мешает выработке плана одностороннего сокращения СЯС.
- Ратификацию Договора СНВ-2 можно вести только при наличии утвержденной Правительством (Президентом) России программы финансирования Вооруженных Сил и СЯС до 2007 г. В зависимости от способности государства оплачивать выполнение поставленной политической задачи, возможны два решения Государственной Думы:
- Если финансирование Вооруженных Сил останется все эти годы на уровне 3,0—3,5% ВВП страны, то СЯС потеряют к 2005—2007 гг. способность угрожать США неприемлемым ущербом в ответном ударе. В этом случае задача сдерживания США (НАТО) скорее всего может быть решена только угрозой весьма опасного и мало надежного упреждающего удара. Для потенциала упреждающего удара численность группировки СНВ США не существенна, на первый план выходят размеры и характеристики развертываемой системы ПРО.
- Для России при такой ситуации целесообразнее сохранить 60 тяжелых ракет последней модификации, имеющих возможность преодолеть ПРО США.
- Если Правительство (Президент) примут программу усиленного финансирования закупок вооружения СЯС на уровне 0,5—0,6% ВВП страны ежегодно с 1999 по 2007 г., то Россия сохранит ядерный потенциал сдерживания США (НАТО) ответным ударом. В этих условиях Договор СНВ-2 нужно ратифицировать, попытавшись в процессе ратификации, добиться более четких гарантий США последующего уничтожения «возвратного потенциала» и ограничения развертывания системы ПРО.
Заключение
Правительство и Президент РФ настаивают на ратификации Договора СНВ-2. В сложившейся кризисной ситуации во всех сферах бюджетного, да и не бюджетного, финансирования кажется кощунственным требовать денег на ядерное оружие, когда голодают дети. Но политическое руководство должно понимать, что обедневшее государство подошло к тому рубежу, когда оно должно найти средства для выполнения поставленной важнейшей задачи, решение которой определяет положение России в мире, обеспечивает ее суверенитет, а также и экономические выгоды, или, открыто заявив на всю страну о своем банкротстве, изменить цели ядерной политики.
Нельзя постоянно рассчитывать, что все как-нибудь устроится само. Нужно помнить о том, что уже случилось с Сухопутными войсками, а может быть и с Вооруженными Силами в целом.
|
|
Власть
