год 2010-й - более 30.000.000 обращений

После многолетнего перманентного реформирования органов государственной безопасности в этой жизненно важной сфере создалось такое положение, что даже специалистам стало ясно, куда может привести дальнейшее продолжение данного процесса. Далеко не каждый сотрудник органов в сфере государственной безопасности сможет точно назвать все элементы системы, а тем более перечислить наименования, которые они претерпели за последние годы.

Остановимся поэтому на периоде новейшей истории после революции 1917 г. Эта страница истории раскрывает не только организационные основы органов государственной безопасности, принципы и методы их функционирования, но и тенденции их развития при определенных условиях, а также традиции, сложившиеся на протяжении почти восьми десятков лет.

За этот продолжительный период времени неоднократно проводилось реформирование системы государственной безопасности, в результате которого изменялось не только наименование органов, но и их статус, а следовательно, организационная структура. При этом на передний план всегда выдвигалась проблема формирования оптимальной организационной структуры центрального аппарата ведомства, которая строилась на основании волевых, зачастую волюнтаристских решений ЦК КПСС, оформлявшихся актами высших органов государственной власти и управления.

В современный период развития общества, когда в Российской Федерации поставлен вопрос о создании правового государства, проблему организационной структуры органов государственной безопасности целесообразно решать на научной основе с использованием новых методик, отражающих последние достижения в области управления. Данная проблема в настоящее время имеет большую практическую значимость еще и в силу того, что в последние годы, органы государственной безопасности находятся в состоянии перманентного реформирования, однако эффективность их деятельности, по-видимому, не повышается. Этот вывод можно сделать из критических замечаний, неоднократно звучавших в выступлениях Президента России в отношении и Службы внешней разведки, и Федеральной пограничной службы, и Федеральной службы безопасности.

С учетом положений праксиологии, реформирование какого-либо органа осуществляется в целях повышения эффективности. Но реформирование Комитета государственной безопасности, который, по оценкам западных экспертов, был самой мощной спецслужбой в мире, было проведено в политических целях. По мнению идеологов этого реформирования, с упразднением КГБ перестал существовать последний оплот старой политической системы. В этой связи в средствах массовой информации как России, так и Запада писали не о реформировании спецслужбы, а о разрушении монстра, под которым подразумевалась эта самая служба. И были понятны нотки удовлетворения и даже радости, которые звучали в западных публикациях по этому поводу, так как эти поспешно принятые организационные меры в значительной степени ослабляли Российское государство. Но удивляло и настораживало, когда такие же нотки звучали в публикациях российских средств массовой информации.

Исчезло из официальных документов даже понятие «органы государственной безопасности», из которого выпало центральное слово, конкретизирующее объект защиты, так как это слово как бы символизирует Комитет государтвенной безопасности. Выпал объект защиты и из наименования головного органа Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности государства. Формально, исходя из наименования органа государства «Федеральная служба безопасности», он может заниматься обеспечением и безопасности различных объектов производственного и непроизводственного назначения, и техники безопасности труда, и безопасности населения в местах отдыха, и безопасности окружающей среды. Вообще-то не исключена деятельность этого органа по обеспечению любого вида безопасности, но при одном обязательном условии: этого требует обеспечение безопасности Россий-ского государства.

Кроме того, в соответствии с функциями и компетенцией государственного органа определяется его статус. Если Федеральная служба занятости вполне соответствует по своему статусу возложенным на нее статистическим и информационно-координационным функциям, то органам государственной безопасности статуса федеральной службы явно недостаточно для полного и точного исполнения возложенных на них функций. Определение статуса органов государственной безопасности было проблемой, вокруг которой развернулись дискуссии, с момента образования Комитета государственной безопасности, т.е. с 1953 г., когда также по соображениям внутриполитического порядка ему был определен статус Комитета при Совете Министров. Этого статуса с соответствующей компетенцией для данного уровня государственных органов было заведомо недостаточно для выполнения таких функций, как разведка, контрразведка, пограничная охрана, охрана руководства страны и т.д., которые были возложены на КГБ. Поэтому в целях обеспечения полного выполнения этих функций со временем уровень компетенции был повышен, и КГБ при Совете Министров стал функционировать на правах государственного комитета. А с 1975 г. органам государственной безопасности официально был определен статус государственного комитета.

Правда, было мнение, особенно распространенное среди сотрудников ведомства, о том, чтобы органам государственной безопасности вернуть статус министерства. Однако в данном случае при принятии такого решения прежде всего учитывалось то, что статус министерства детерминирует отраслевую компетенцию высшего уровня государственного управления, а статус государственного комитета — межотраслевую, т.е. именно ту компетенцию, которая необходима органам государственной безопасности для полного выполнения возложенных на них функций. При этом следует отметить, что более соответствующего статуса для органов государственной безопасности в системе органов государственного управления, в практике и теории государственного строительства Российской Федерации не предусмотрено.

Возвращаясь к реформированию Комитета государственной безопасности, проведенному в 1992 г., когда он был разделен на целый ряд самостоятельных ведомств, необходимо отметить, что это было осуществлено в нарушение центрального положения теории систем. Основная идея, построение которой состоит в том, что в целостных системах происходит трансформация свойств отдельных элементов таким образом, что интегративные свойства всегда будут выше уровнем, чем простая сумма свойств отдельных элементов. При формировании систем действует принцип аддитивности, т.е. способность частей сохранять в целом численные значения некоторых свойств. Но при этом сформированная система представляет собой качественно новый уровень организации, т.е. и эффективность функционирования целостной системы несравнимо выше эффективности ее отдельных элементов. Эффективность новых ведомств, осуществляющих деятельность по обеспечению государственной безопасности России, как видно из изложенного, не могла повыситься даже теоретически.

Так, может быть, при проведеии реформы самой мощной спецсужбы мира во главу угла ставился принцип экономии, так как одной России бюджет не позволял иметь спецслужбу, которую могла содержать супердержава? Нет. Расходы на финансирование самостоятельных ведомств, принимающих участие в обеспечении безопасности Российской Федерации, естественно, увеличились, так как в количественном отношении кадровый состав, в первую очередь это касается обслуживающего персонала, отнюдь не уменьшился. А Федеральная пограничная служба и Федеральное агентство правительственной связи и информации с обретением ведомственной самостоятельности значительно повысили этот показатель как за счет руководящей надстройки, так и за счет обслуживающего персонала. И это естественный результат реформы по дезинтеграции крупного многофункционального государственного органа.

В последние годы Россия, как провозглашается в средствах массовой информации и подтверждается руководством страны, вернулась в лоно мировой цивилизации и старается неуклонно придерживаться общих мировых тенденций развития общества и государства. В этом направлении были сделаны некоторые шаги: объявлены построение правового государства и непременное соблюдение прав человека, в сфере обороны и безопасности разрушен образ врага. Может быть, вышеупомянутая реформа была осуществлена специально для подтверждения приверженности России к общим мировым тенденциям развития государства, а значит, и его органов, в том числе и спецслужб?

Однако и на этот вопрос ответ также отрицательный. Он основывается на анализе публикаций западных средств массовой информации о спецслужбах. Даже при современном «потеплении» политического климата в мире, особенно интеграции стран Европы в «европейский дом», тенденции к ослаблению спецслужб не наблюдается. Скорее, наоборот. И на Западе, и на Востоке сохраняется устойчивая тенденция к укреплению спецслужб как за счет увеличения финансирования, так и за счет совершенствования организационной структуры в целях повышения эффективности на приоритетных направлениях деятельности.

Данный вывод можно проиллюстрировать конкретными числами.

Так, общая численность разведывательных служб Франции составляет в настоящее время около 10% от всего состава вооруженных сил, а отчисления из бюджета на их содержание составляют свыше 12% всего военного бюджета. В течение 4 лет планируется укрепить подразделения внутренней безопасности путем увеличения штатного состава почти на четверть.

А тем временем в Великобритании осуществляется реорганизация службы, осуществляющей контрразведку (МИ-5). После очередного конфликта российских и английских спецслужб подразделение, ведущее работу против России, увеличилось по штатному составу с 25 до 30% от общей численности МИ-5.

Следственное управление общественной безопасности Японии (основная спецслужба страны) было также подвергнуто реорганизации, в результате которой появились новые подразделения, что требует, естественно, дополнительного финансирования.

Единственная супердержава мира США реорганизаций спецслужб не проводит и не планирует, но увеличивает их финансирование. Особенно привлекает внимание то, что бюджетное финансирование ФБР, в части, касающейся подразделений, осуществляющих подслушивание, возрастет на 50%. Кроме того, для ЦРУ утверждена программа по сбору разведывательной информации об окружающей среде, на которую выделено около 20 млрд. долл. Эта программа столь щедро финансировалась в связи с тем, что в США исходят из посылки, по которой основным источником угрозы окружающей среде для всего мира является Россия.

Тенденция к укреплению спецслужб реализуется не только в ведущих странах мира. Как отмечалось в СМИ, увеличены размеры финансирования спецслужб Норвегии, Турции, Китая и других государств как Запада, так и Востока. А в ЮАР на 1997 г. планировалось увеличить финансирование в два раза по сравнению с предыдущим годом.

Кроме того, необходимо отметить, что в США, единственной супердержаве мира, с затратами на нацинальную безопасность не считаются. Поэтому проблемы безопасности разрабатываются во многих независимых центрах, которые представляют свои соображения и рекомендации органам государства, президенту. Так, влиятельные аналитики неправительственного фонда «Наследие» разработали и представили доклад «Безопасность и процветающая Америка», в котором разработаны меры «защиты свободы, безопасности и благосостояния американского народа». Главный принцип, заложенный в их основу: «То, что хорошо для Америки, достаточно часто хорошо и для всего остального мира». Доклад содержит много рекомендаций¹.

Внешнеполитические приоритеты разделены на категории.

Жизненно важные интересы включают задачу не допустить:

• распространения ядерных вооружений;
• экономической нестабильности в районах, прилегающих к границе с Мексикой;
• провала демократии в России;
• экспансионизма Ирана и Ирака;
• агрессии со стороны Северной Кореи или Китая;
• торгового протекционизма;
• терроризма или возникновения неопределенной ситуации с поставками нефти...

То, что американские эксперты недопущение провала демократии в России ставят в ряд жизненно важных интересов США, да еще в контексте, что сильная Россия Западу не нужна, наводит на определенные мысли. И на этом фоне возникают некоторые опасения в отношении перспектив развития молодой государственности России, потерявшей в последние годы многих союзников.

И вот наступил черед кардинального, но явно риторического вопроса: может быть настало время подумать об эффективности обеспечения молодой российской государственности?

Совершенствование организационной структуры органов государственной безопасности является жизненно важной проблемой для развития государства. Вероятно, с учетом традиций и опыта функционирования отечественных органов государственной безопасности можно было бы попытаться устранить ошибки реформирования в политических целях. Конечно, нельзя возвращаться к старой организационной структуре ведомства, так как на него было возложено слишком много функций. Однако в целях повышения эффективности деятельности органов государственной безопасности на современном этапе развития российского общества необходимо переосмыслить их место и роль и избрать соответствующий подход к обеспечению государственной безопасности России.

¹ «Безопасная и процветащая Америка» (Рекомендации фонда «Наследие») США: экология, политика, идеология, 1994, № 1 (7). С. 80—81.

В.РЫКУНОВ,
кандидат юридических наук, доцент
15.06.1999