год 2010-й - более 30.000.000 обращений

На фоне беспрецедентного кризиса российских Вооруженных Сил и военной промышленности военная реформа стала не просто способом адаптации обороны России к новой внешней среде безопасности, сложившейся после "холодной войны" (как это было в США), а, скорее, единственным путем спасения ее от окончательного и необратимого краха. Более того, радикальная военная реформа - это не только способ обеспечить будущую внешнюю безопасность, но, что особенно важно, средство избежать чрезвычайно опасной внутренней дестабилизации. Военная реформа стала определяющим фактором военной доктрины, всей военной политики и военного строительства России.

Подлинная военная реформа – это также единственный путь к установлению реального политического гражданского контроля над военной организацией государства, обеспечивающий окончательные гарантии дальнейшего демократического развития России и господства права над силой внутри страны. Недаром один английский историк сказал: "Демократия – это когда люди без оружия командуют людьми с оружием".

Весь парадокс, однако, в том, что экономический кризис, бюджетно- финансовый тупик, "разброд и шатание" на высшем уровне власти создают огромные трудности для военной реформы. Поэтому, даже при всем желании руководства Министерства обороны и прогрессивной части парламента, перспективы военной реформы весьма сомнительны без глубокого пересмотра зашедшей в тупик экономической реформы, без смены высшей российской власти и реорганизации системы государственных институтов на базе рационального разделения полномочий и ответственности.

Общепринятое значение термина "военная реформа", содержащееся в Законе о военной реформе, принятом Государственной Думой РФ в 1999 году, – это "комплекс политических, экономических, правовых, военных и военно-технических, социальных и других мер, направленных на качественную трансформацию Вооруженных Сил Российской Федерации, других видов войск и военных формирований, военных исполнительных органов, предприятий оборонной промышленности и их управленческих органов, с целью обеспечить достаточный уровень национальной обороны в рамках наличных ресурсов".

Следует подчеркнуть, что "военная реформа" – понятие более широкое, чем "реформа Вооруженных Сил". Последний термин относится к доктрине и стратегическим задачам, структуре, составу, уровню Вооруженных Сил, боевому снаряжению и подготовке служб и вооруженных сил Министерства обороны.

Военная же реформа включает в себя еще и многое другое: реформу других войск и формирований, военно-промышленного комплекса и мобилизационного потенциала, системы призыва и социальной защиты военнослужащих, разделения власти и полномочий между государственными органами руководства военными вопросами, системы финансирования обороны и безопасности, организации исполнительной власти и самого Министерства обороны для осуществления оборонной политики, военного строительства и применения силы.

И, все же, в первую очередь – это реформа Вооруженных Сил и оборонной промышленности, которая является первым и определяющим шагом во всей военной реформе. В настоящей главе термин "военная реформа", если не оговорено иное, используется, главным образом, в смысле реформы ВС и ВПК.

Нередко от военных теоретиков приходится слышать: определите точно военную доктрину России (характер возможных войн и способы их ведения), исходя из этого – нужные размеры и качество армии и флота, а отсюда станут ясны параметры военной реформы и необходимые объемы финансирования. Безусловно, в идеальном мире и в учебниках военных академий так оно и должно быть.

Однако, в действительности, доктрина, соответствующие ей Вооруженные Силы и их бюджет зачастую находятся в обратной зависимости: экономические ресурсы определяют приемлемую численность, оснащение и боевые возможности армии, что сказывается на концепциях ее применения, то есть на стратегии и доктрине. Это особенно рельефно проявляется в наше время, в отсутствие явной и прямой военной угрозы (как, скажем, в годы "холодной войны") и при неопределенности будущего развития международных отношений. Например, с доктринальной точки зрения хорошо было бы иметь возможность с помощью технически реализуемой системы ПРО защитить страну от угрозы ракетно- ядерного удара, хотя бы со стороны третьих ядерных держав. Или – противопоставить расширяющейся НАТО на западных российских рубежах достаточные обычные вооруженные силы, чтобы отразить гипотетическую широкомасштабную агрессию, не прибегая к самоубийственному использованию ядерного оружия. Но экономические возможности страны в обоих случаях не позволяют это сделать и заставляют в той или иной мере опираться на ядерное сдерживание.

Максимум, на что можно рассчитывать в реальной жизни – это чтобы доктрина была связующим звеном, или компромиссом, между военными потребностями и экономико-техническими возможностями страны. Сами военные потребности вытекают из анализа тенденций международной безопасности, всегда достаточно неопределенного и спорного, из оценок действий войск и вооружений, который только ограниченно проверяется на полигонах и войсковых учениях. Тем более трудно в наше время прогнозировать развитие экономической ситуации и финансовых возможностей России – во всяком случае, быстро меняющиеся правительства РФ побили в последние годы все рекорды по прогнозным просчетам.

Внешние предпосылки военной реформы в России

Тектонические сдвиги в жизни внутри страны и в ее отношениях с внешним миром, прежде всего – с Западом и Китаем, сделали абсолютно необходимой всеобъемлющую военную реформу как неотъемлемую часть общих демократических экономических и политических преобразований. Два важнейших фактора непосредственно влияют на положение России в области обороны и создают мощные стимулы для реформы: глубокие изменения в военных потребностях России и в наличных экономических ресурсах для обеспечения обороны.

Нынешняя официальная российская военная доктрина все еще, по существу, основывается на документе, одобренном на заседании Совета Безопасности РФ 2 ноября 1993 года. В тот же день документ "Основные направления военной доктрины Российской Федерации" был официально утвержден президентским Указом Ю 1833. Новая версия этого документа была разработана в 1998 году. Еще один важный официальный документ по этой теме, подписанный 30 июля 1998 года, называется "Основы (концепция) государственной политики Российской Федерации по развитию вооруженных сил до 2005 года".' Помимо прочего, он содержит положение о том, что на национальную оборону должны выделяться средства в размере не меньше 3,5% от ВВП.

Эти документы, как и многие официальные заявления, с той или иной степенью четкости и осознанности отражают ключевые изменения в среде безопасности и военных потребностях России. В прошлом США со своими союзниками и Китай считались основными противниками СССР. В соответствии с этим строились и развертывались советские Вооруженные силы и формулировались их стратегические задачи: ведение глобальной ядерной войны с минимальным ущербом для страны против любой из остальных четырех ядерных держав или любой их коалиции; достижение победы в крупномасштабных обычных войнах на нескольких театрах военных действий в Европе и на Дальнем Востоке; а также осуществление субрегиональных операций в поддержку своих подопечных в третьем мире (Египет, Сирия, Эфиопия, Ангола, Афганистан и др.).

С какими бы проблемами ни сталкивалась сегодня Россия на постсоветском пространстве по периметру своих границ, должно быть ясно, что ее Вооруженным Силам в обозримом будущем едва ли придется вести широкомасштабную войну. Наиболее вероятно для них участие в локальных конфликтах, которые могут возникать одновременно в разных местах по периметру российских рубежей (Северная Осетия, Чечня, Дагестан).

Существует и широкое признание того, что российские Вооруженные Силы никогда не должны использоваться против какой- либо из бывших советских республик, сколь острыми не могли бы стать в дальнейшем противоречия между ними и Россией. В то же время, российские Вооруженные Силы могут участвовать в спасательных и миротворческих операциях на постсоветском пространстве (а при наличии мандата ООН и ОБСЕ – и вне его), как это было в Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии, Таджикистане, Боснии и Косово."

Но и за пределами постсоветского пространства Россию окружает новая среда безопасности. Теперь, и в обозримом будущем, соседние государства будут обладать – индивидуально или в тех или иных сочетаниях – военной силой, либо сопоставимой с российской, либо явно превышающей ее. Хотя ни одно из них сегодня не выступает открыто как противник России, не гарантировано, что так будет и в дальнейшем. В сочетании с растущим экономическим отставанием России этот военный дисбаланс может отбрасывать длинную тень на развитие событий на постсоветском пространстве, а, возможно, и на собственную национальную безопасность, суверенитет и территориальную целостность РФ.

На западе, вероятнее всего, НАТО будет в относительных параметрах увеличивать свой военный потенциал и, по мере вступления в нее новых членов, все более приближаться к российским границам. Сейчас на европейском континенте Североатлантический Союз имеет преимущество над Россией в масштабах 3:1 по бронетанковой технике, 3:1 по артиллерии, 2:1 по боевым само- летам и вертолетам. Через ближайшие 10 лет, помимо четырех-пятикратного превосходства в Европе по обычным силам, НАТО будет обладать существенным опережением над Россией, как в тактических ядерных средствах, так и по стратегическим ядерным силам (трех- или четырехкратным).

Известно, что численное соотношение вооруженных сил недостаточно для оценки реальной боеспособности сторон в наступательных или оборонительных операциях. Однако в России распространено мнение, что в силу качественных факторов (подготовка, боеготовность, командование и контроль, моральное состояние войск, технический уровень вооружений и снаряжения и т.д.) соотношение в настоящее время и в будущем еще более благоприятно для НАТО, чем можно судить по чисто количественным показателям.

Вместе с тем, не следует забывать, что двукратное военное превосходство СССР над всеми странами НАТО на континенте всего каких-то 10-15 лет назад было обусловлено спецификой совершенно иного стратегического положения. Советские войска на театре не только противостояли силам НАТО, но предназначались также для поддержания оккупационно-социалистического строя в ЦВЕ, даже вопреки воле большинства населения этих стран. А на случай большой войны Советский Союз был вынужден держать большой резерв сил для подавления "братских армий" ОВД – буде они выступят на стороне НАТО и нанесут удар в спину. Наконец, стратегическое и оперативное планирование Генштаба предусматривало на европейском ТВД широкомасштабные наступательные операции и огромные потери, чтобы в течение двух недель выйти к Ла-Маншу, а это требовало значительного превосходства в силах над обороняющимся противником. Сейчас всех этих моментов больше нет.

Тем не менее, столь быстрое и глубокое изменение традиционной среды безопасности чрезвычайно дискомфортно для Москвы, независимо от всех прочих обстоятельств. Убеждение, что война с НАТО, обычная или ядерная, остается немыслимой – какова бы ни была новая политическая напряженность между Россией и Западом в результате расширения НАТО и применения ею силы вне сферы своей ответственности – все еще преобладает. Однако агрессия НАТО против Югославии многократно усугубила ощущение угрозы, и апокалиптические сценарии третьей мировой войны, казалось бы, навсегда ушедшие в прошлое, вернулись в серьезное политическое прогнозирование и военно-оперативное планирование. Блок НАТО вновь стал оцениваться как главный потенциальный противник, первостепенная широкомасштабная внешняя угроза теперь усматривается опять с запада, а не с юга или востока, во всяком случае, в ближне и среднесрочной перспективе.

Известный тезис, что основные проблемы безопасности России коренятся внутри, стал пониматься в том смысле, что экономическая и военная слабость державы позволяет Западу не считаться с ней и что эта слабость провоцирует угрозу извне. В отличие от прошлого, надежда на предотвращение этой угрозы сейчас связывается уже не столько с интеграцией и общностью интересов России и Запада, сколько со способностью, хоть в минимально достаточной мере, обеспечить свою обороноспособность.

В российском стратегическом сообществе поднят и широко обсуждается вопрос о пересмотре военной доктрины и некоторых ориентиров реформы. Акцент смещается с локальных операций против формирований мятежников и экстремистов на отражение силами ПВО, ВВС и ВМФ высокоточных ударов с моря и с воздуха со стороны самых технотронных вражеских армий, на причинение им таких потерь, которые заставят НАТО или прекратить боевые действия, или пойти на резкую эскалацию войны, что поставит вопрос о применении Россией ядерного оружия. При этом, соответственно, еще больший упор должен быть сделан на тактические ядерные средства и стратегические ядерно-космические силы, чтобы угроза применения их первыми была более достоверной. Безусловно, ключевая проблема состоит в следующем: как распределить ограниченный военный бюджет между тремя главными задачами – подавлением локальных повстанческих конфликтов, отражением ограниченной сверхтехнизированной агрессии и поддержанием достаточно убедительной угрозы применения ядерного оружия первыми, чтобы не пришлось реализовать эту угрозу на деле.

Попытки России догнать НАТО по уровню ядерных и обычных сил были бы безнадежны в силу экономических, демографических и геополитических ограничений. Поэтому, если отношения с НАТО не будут урегулированы политически, Москве придется полагаться на доктрину "расширенного ядерного сдерживания", во многом схожую с той, которая была принята в НАТО в 50-е – б0-е годы. Она может быть основана на ограниченных обычных силах, на ключевых участках западной границы, а также на ядерных силах сдерживания, состоящих из двух-трех тысяч единиц (боезарядов) стратегического и тактического ядерного оружия.

Для безопасности и обороноспособности России определяющую роль на этом направлении, гораздо более важную, чем чисто военное соотношение сил с НАТО, будет играть позиция Украины. Ее геостратегическое положение, 400- тысячная армия, 4000 танков, 1000 самолетов и 20 боевых единиц флота являются ключевым элементом стратегического баланса сил между НАТО и Россией вкупе с Белоруссией. Партнерские отношения с Украиной, или хотя бы ее благожелательный нейтралитет, позволят Москве в случае нового обострения напряженности с НАТО вполне надежно обеспечить свою безопасность даже имеющимися ограниченными ресурсами. И, наоборот, никакое реалистически возможное наращивание российской группировки на западном направлении не способно компенсировать военный ущерб в случае сближения Украины с НАТО, не говоря уже о ее вступлении в альянс. Отношения с Киевом будут также иметь огромное значение для безопасности России на юге, в Черноморско-Кавказском субрегионе.

Разумеется, большую роль помимо стратегического баланса будут иметь причины и характер вероятного конфликта с Западом. Если он возникнет из-за попытки Москвы силой навязать свою волю сопредельному государству или расчленить его силовым путем, а НАТО встанет на его защиту, то все военные преимущества Запада над Россией будут работать с удвоенным эффектом ("иракский вариант" 1991 г.). Если, наоборот, НАТО вновь попытается воспроизвести "косовскую модель" вблизи или по периметру российских границ, то преимущества Запада будут значительно девальвированы политическими факторами. Не следует забывать, что и опыт Косово весьма неоднозначен: ради покорения маленькой и практически беззащитной страны НАТО пришлось задействовать крупную часть своей общей военной мощи в течение двух с половиной месяцев. И то, военные результаты оказались не впечатляющими, а политические итоги были бы сомнительны, если бы не дипломатическая деятельность Москвы.

На юге Турция, Пакистан и Афганистан, с меньшей вероятностью – Иран, могут представлять угрозу безопасности для России, как по отдельности, так и в каком-либо сочетании друг с другом. Ситуация тут в перспективе совершенно новая. Достаточно сказать, что Турция и Иран вместе имеют вооруженные силы, по численности равные российским, а вместе с Пакистаном обладают полуторным превосходством. Конечно, качество этих сил невысоко, но и в этом аспекте былое превосходство России будет, вероятно, уменьшаться. Еще один момент – маловероятно, что эти государства станут угрожать России прямо или единым фронтом. Угроза, скорее, может материализоваться через оказание ими поддержки режимам, движениям или политике в Закавказье или Центральной Азии, направленным против России или ее союзников, или, хуже того, в форме поддержки этнического и религиозного сепаратизма на российском Северном Кавказе и в Поволжье. Как свидетельствует опыт войн во Вьетнаме, Афганистане и Чечне, даже подавляющее военно-техническое превосходство не гарантирует победы в таких конфликтах, не говоря уже о частичных и неопределенных преимуществах.

Решающую роль в этом районе будут играть социально- политические условия конфликтов, а не просто военные возможности сторон. Если российские силы будут использованы для навязывания воли Москвы вопреки желанию местного населения, против популярной местной власти или, наоборот, ради поддержки непопулярных правящих режимов, то военное превосходство вряд ли принесет искомые политические плоды (как случилось в Чечне и Таджикистане). Если же Россия будет выступать как гарант против внешней агрессии, подрывных операций и экспорта исламского экстремизма, при поддержке местного руководства и населения, то для успеха хватит сравнительно небольших, но хорошо подготовленных, организованных и оснащенных войсковых частей и соединений (так было в Дагестане).

На Дальнем Востоке две державы – Япония и Китай – могут представлять угрозу для России в грядущие десятилетия. Наступательный обычный потенциал Японии против России будет весьма ограничен, по меньшей мере, в течение ближайших 5-10 лет, хотя впервые после 1945 г. ее силы по численности сопоставимы с российскими, развернутыми на Дальнем Востоке, и все более превосходят их в качественном отношении. Впрочем, нападение Японии на Курилы, Сахалин или Приморье без поддержки США едва ли возможно даже в чисто стратегическом плане. Вместе с США это означало бы, как в Европе, широкомасштабную войну с высокой вероятностью применения ядерного оружия, которое отодвинуло бы далеко на задний план дисбаланс по обычным силам на Дальнем Востоке.

Китай при оборонном бюджете, вдвое превышающем российский (даже по официальным подсчетам), и вдвое больших вооруженных силах, вероятнее всего, в течение 10-15 лет достигнет превосходства по обычным наступательным силам вдоль границы с российским Забайкальем и Приморьем. Тогда "буферная зона" шириной в 100 км вдоль границы, созданная четырехсторонним договором об ограничении вооруженных сил и вооружений РФ, Казахстана, Киргизии, Таджикистана и КНР, будет уже недостаточной гарантией российской безопасности. Китай может также приблизиться к России по качеству и количеству ядерных вооружений – максимально силы КНР могут достичь 1000 единиц по боезарядам на стратегических и тактических носителях, сделав таким образом даже ядерное сдерживание не вполне надежной гарантией безопасности России.

В АТР при обеспечении минимально достаточного оборонного потенциала безопасность России будет определяться гораздо более невоенными факторами. Частично о них говорилось во внешнеполитическом разделе. Дополнительно речь идет о независимости и нейтралитете Монголии, от которого зависит безопасность двух тысяч километров российской границы, всего юга Восточной Сибири и Забайкалья, а также сохранность коммуникаций с Приморьем. Кроме того, большую роль будет играть мирное объединение Южной и Северной Кореи. Сейчас две весьма крупные даже по мировым масштабам армии этого разделенного народа (соответственно, 1 млн. чел. и 700 тыс. чел) противостоят друг другу. В случае объединения Кореи даже при резком сокращении вооруженных сил ее армия станет серьезным противовесом силам Китая и Японии.

Наконец, более сбалансированные политические отношения России с двумя азиатскими гигантами сделают даже относительно небольшую российскую группировку на Дальнем Востоке гораздо более весомым элементом общего стратегического баланса сил и более надежной гарантией безопасности России.

Таким образом, очевидно, что при всех громадных изменениях военного соотношения сил на глобальном и региональном уровнях не в пользу России как за прошедшее десятилетие, так и при прогнозируемом продолжении этих тенденций в обозримом будущем – потребности безопасности и внешние военные обязательства державы также понизились и претерпели большие качественные изменения в сторону свертывания. При нынешней размытости и переменчивости линий возможного противостояния, неопределенности в отношении будущих противников и союзников – факторы политических отношений России с США и рядом государств Европы и Азии будут иметь непосредственное влияние на военные потребности и возможности обеспечения достаточной обороноспособности страны. Но еще большую роль для российской обороны играет принципиально новая внутренняя ситуация, определяющая наличие ресурсов для военных целей.

Внутренние императивы реформы

Что касается наличия ресурсов для оборонных нужд, то здесь изменения, происшедшие в последнее десятилетие, еще значительней, чем сдвиги в глобальном, ядерном и обычном балансах сил. Вся советская промышленность и экономика были направлены на обеспечение обороны как высшего приоритета, начиная с первых пятилеток и коллективизации 30-х годов и кончая второй половиной 90-х годов. Это генеральное направление государственной деятельности поддерживалось всей централизованной, дисциплинированной, плановой экономикой, которая допускала волевое размещение ресурсов, контроль над ценами и зарплатой, сохранением или перемещением рабочей силы, распределением наград и наказаний. Советская экономика была в высшей степени монополизирована, на 99% находилась в собственности государства и им же планировалась и управлялась, на 70% была ориентирована на тяжелую промышленность, и лишь 30% - на потребительские товары и услуги (производить оружие и производить машины для производства оружия).

Это позволяло СССР содержать вооруженные силы в 3,9 млн. человек, и сохранять количественное, если не качественное превосходство над ВС США.К немногочисленным исключениям из советского численного превосходства относились лишь авианосцы, крупные боевые корабли и боевые вертолеты. К середине 80-х годов, на пике "холодной войны", из почти 4 млн. человек в советских Вооруженных силах в среднем около 70% были размещены на европейском театре, 20% на Дальнем Востоке и 10% – в южной зоне. Эти силы были развернуты под прикрытием 10 тыс. единиц стратегического и 22 тыс. тактического ядерного оружия. Ни одна другая страна мира не имела пять видов вооруженных сил, пятнадцать военных округов, пять групп войск за рубежом (общей численностью полмиллиона человек), четыре флота и три эскадры в дальних морях. Одновременно шестидесятитысячная советская армия вела войну в Афганистане; тысячи советников обучали и снабжали военной помощью десятки стран Азии, Африки и Латинской Америки (по торговле оружием СССР вышел на первое место в мире – более 30 млрд. долл. в год, правда, 80% из них – практически безвозмездно). Базы и опорные пункты авиации и флота раскинулись от Вьетнама до Адена и Эфиопии, от Анголы до Кубы и Никарагуа. Вся эта гигантская военная машина оснащалась и снабжалась таким количеством вооружений и военной техники, таким разнообразием ракет, космических аппаратов, радаров, кораблей, подводных лодок, самолетов, бронетехники и артиллерии, которых не могли себе позволить ни США, ни, тем более, какая-либо другая страна.

Эта великая военно-политическая экспансия в общем-то, бедной страны была классической иллюстрацией закона подъема и падения империй, выведенного известным американским историком Полом Кеннеди. "Может выглядеть грубо меркантильно, если выразить это в такой форме, но богатство обычно необходимо для поддержания военной мощи, а военная мощь обычно нужна для захвата и защиты богатства, – пишет он. – Если, однако, слишком большая доля ресурсов государства отвлекается от воспроизводства богатства и вместо этого выделяется на военные нужды, тогда в долгосрочной перспективе это влечет ослабление национального могущества. Таким же образом – если государство перенапряжется стратегически, скажем, на завоевание обширных территорий или ведение дорогостоящих войн – оно рискует тем, что потенциальные доходы от внешней экспансии будут перевешены огромной стоимостью ее осуществления. И это дилемма, которая обостряется, если данная нация вступает в период относительного экономического упадка... Другие, соперничающие державы теперь растут экономически более высокими темпами и, в свою очередь, стремятся расширить влияние за рубежом. Мир становится местом более жесткой конкуренции, и приобретенные ранее акции обесцениваются... Великие Державы, находящиеся в состоянии относительного упадка, инстинктивно реагируют, увеличивая затраты на "безопасность", и тем самым отвлекают еще больше средств от "инвестиций" и усугубляют свою коренную дилемму.

С поправками на конкретно-историческую специфику внутреннего устройства советской державы (в которой богатством был огромный индустриальный потенциал и природные ресурсы в коллективном владении партийно-хозяйственной номенклатуры), а также на мотивацию ее экспансии и механизм конечного распада, – СССР последовал этой общей модели за многими предшествовавшими империями Европы и Азии.

Нет сомнения в том, что при новой российской экономической и политической системе, каковы бы ни были ее плюсы и минусы, невозможно и думать о подобных оборонных усилиях в мирное время. С 1992 г., в условиях, когда в значительной степени приватизирована и выведена из-под централизованного контроля экономика, либерализованы цены и зарплата, главная забота правительства заключалась в сборе налогов, сдерживании бюджетного дефицита и борьбе с инфляцией. Правительство уже не распределяет непосредственно ресурсы и фонды, отражая их в безналичной и наличной денежной массе, а управляет посредством бюджета, налогов, процентных ставок кредита, государственных ценных бумаг, субсидий и трансфертов. Кроме того, процесс принятия бюджета теперь является публичным и включает в себя переговоры с парламентом и различными лоббирующими группами. Распределение фондов, налоги и субсидии стали главными вопросами публичной политики и объектом внимания средств массовой информации, центральной темой избирательных кампаний на всех уровнях власти.

Лишь чрезвычайные изменения во внешней среде безопасности или в политическом режиме России могли бы привести к значительному увеличению военных расходов. Пока еще российская армия по инерции сохраняет высокие количественные параметры, но резкое снижение финансирования ведет к обвальному падению всех ее качественных параметров, начиная от материального обеспечения и жилья для военнослужащих и кончая техническим оснащением войск. Через 5-6 лет армия России, так или иначе, сократится минимум еще на треть (до 0,8 млн. чел.), а военная реформа лишь призвана придать этому процессу упорядоченный характер и повысить качество Вооруженных Сил за счет уменьшения их количества.

К середине 80-х годов по различным оценкам советская экономика составляла 50-б0% ВВП США и таким образом была второй в мире. Кроме того, благодаря командной экономической системе, СССР 12-13% своего ВВП направлял непосредственно на оборону (США – 6,5%). Доля оборонного бюджета в государственном бюджете СССР была на уровне 45-50%, по сравнению с 25-27% в США. По оборонным расходам на душу населения Советский Союз был почти равен США (1200-1300 долл.). Размеры советского оборонного бюджета оценивались в 250-300 млрд. долл. в год, что близко к американскому показателю того же периода. Конечно, эти оценки весьма условны, но все же дают общее представление о масштабах усилий по обеспечению обороны Советского Союза.

Разумеется, при новой российской экономической и политической системе, невозможно и думать об осуществлении подобных оборонных усилий в мирное время. С новой экономической и политической системой доля оборонных расходов в российском ВВП снизилась до 5.6% в 1994 г., 3.8% в 1995 г., 3.6% в 1996 г., 3.8% в 1997 г., 3% в 1998 г. и 2.3% в 1999 (по бюджету, принятому в декабре 1998 г.). Доля национальной обороны в расходах федерального бюджета составляла соответственно 20.8% в 1994 г., 20.9% в 1995 г., 18.9% в 1996 г., 19.8% в 1997 г., 17.3% в 1998 г., и на 1999 г. запланировано 16%. Это не считая других войск и силовых структур, осуществляющих внутренние функции и охрану границ, расходы на которые в 1994-1999 гг. находились на уровне 1.5-2% ВВП и б-9% расходов федерального бюджета.

Можно предсказать, что независимо от состояния национальной экономики и финансов, в высшей степени невероятно поднять долю средств, выделяемых на оборону более, чем до 3.5% ВВП и 20% расходов федерального бюджета.

Но и эти цифры, за которые в последние годы борются Министерство обороны и некоторые комитеты Госдумы, остаются недосягаемыми, несмотря на все обещания президента и высших должностных лиц правительства.

И все же, относительные данные не раскрывают всей картины жесткой ограниченности ресурсов, которые могут быть выделены на оборону. Последние семь лет Российская Федерация переживает глубокий и длительный экономический и социальный кризис, конца которому пока не видно. В результате программы так называемой "шоковой терапии" 1992-93 гг. и "макроэкономической стабилизации" 1994-98 гг., кульминацией которой стал крах 17 августа 1998 года, Россия перенесла беспрецедентный спад производства и капиталовложений, поразивший не только оборонную промышленность, но и еще тяжелее – сельское хозяйство, производство потребительских товаров и строительство.

В 1992 году Россия унаследовала около 60% советского ВВП, составлявшего около 50% ВВП США. К 1998 г. ВВП России сократился, по меньшей мере, наполовину и достиг уровня 15% американского. После краха 17 августа, приведшего к почти четырехкратному обесценению рубля и дальнейшему экономическому спаду (около 11-12% за 1998 г.), российский ВВП упал до смехотворного уровня 2,5% от американского по коммерческому обменному курсу.

Очевидно, что это ничего общего не имеет с реальным объемом и производительными возможностями российской экономики, а, скорее, является их искаженным отражением, возникшим в результате "реформ" 1992-98 гг. (по большей части разработанных с помощью Запада и проводившихся при помощи 70 млрд. долл. кредитов МВФ и Всемирного Банка, о чем там предпочли забыть после 17 августа). Почти 80% российской промышленности и сельского хозяйства простаивает или перебивается на бартере и денежных суррогатах. Остальные 20%, на которые можно рассчитывать и которые обеспечивают государственные доходы, вероятно, равны "теневой экономике", выскользающей из налогооблагаемой базы и процветающей в результате абсурдной системы налогообложения и повсеместной коррупции. Таким образом, условно говоря, производительная экономика России даже после развала СССР и долголетнего непрерывного спада потенциально, по меньшей мере в 7-8 раз больше, чем свидетельствует статистика. И "латентный" российский ВВП составляет не 2,5%, а 15-20% американского. Тем не менее, это не отрицает чудовищных масштабов экономического кризиса и краха "реформ", что в первую очередь отражается на бюджете и всех его функциях, включая оборону.

Ассигнования на национальную оборону России на 1999 год были запланированы в размере около 5 млрд. долл. по коммерческому курсу (92 млрд. рублей плюс негарантированные 8 млрд. от индивидуального подоходного налога. Это в полтора раза меньше, чем оборонный бюджет Турции, армия которой равна половине российской, и в два раза меньше расходов на оборону Индии с ее армией, по численности примерно равной российской (1,2 млн. чел.).

Правда, внутренняя покупательная способность рубля в оборонном секторе выше, чем вытекающая из коммерческого обменного курса. После 17 августа 1998 г. к середине 1999 г. этот курс упал в четыре раза, тогда как цены выросли на 100%. Обесценение национальной валюты во многом отражает коллапс банковской системы, дефолт внутреннего долга и инфляционные ожидания, порождающие повышенный спрос на твердую валюту как наиболее надежное вложение средств. (По разным оценкам, около 60 млрд. долл. население держит "в чулке", тогда как государственные золотовалютные резервы составляют лишь 12 млрд.). И все же, даже с соответствующими поправками оборонный бюджет России, вероятно, не выше, чем 10-15 млрд. долл. Таким образом, с середины 80-х годов советские/российские оборонные расходы в постоянных ценах снизились на порядок и составляют сегодня около б-7% оборонного бюджета США.

Преобладающее большинство в новой российской политической элите и стратегическом сообществе согласно с тем, что в обозримом будущем России необходимо будет поддерживать оборону, достаточно сильную для противостояния реальным угрозам и возможным непредвиденным обстоятельствам, но не создающую непосильного бремени для национальной экономики. Главный вопрос в том, как совместить то и другое. Содержать существующие вооруженные силы с численным составом в 1,2 млн. человек, с огромными запасами оружия и снаряжения (включая около 10 000 единиц ядерного оружия и 40 000 т химических боеприпасов), и при этом глубоко реформировать, сократить и реорганизовать их, и все это на 5 или даже на 15 млрд. долл. в год, – такая задача не имела прецедентов даже в российской истории, столь богатой примерами борьбы за достижение недостижимых целей.

Принципы реформы

Хотя по поводу многочисленных деталей мнения расходятся, за последние несколько лет в России сложился определенный консенсус относительно основных принципов военной реформы. Во-первых, это необходимость пожертвовать количественными показателями Вооруженных сил – численностью личного состава, военных соединений, оружия, гарнизонов, предприятий военной промышленности – ради повышения качества. Последнее предполагает приобретение большего количества лучшего оружия и техники, повышение качества строительства и материальных условий жизни военнослужащих, подготовки и боеготовности войск, эффективности обеспечения и снабжения, систем управления, связи и информационного обеспечения.

Часть вышеназванного принципа, хотя и вызывающая гораздо больше споров и многими принимаемая с серьезными оговорками, – это намерение со временем перейти от призывного принципа комплектования ВС к полностью добровольно-контрактному, чтобы иметь вооруженные силы, более приспособленные к обращению со сложным современным оружием и техникой и к ведению локальных и региональных войн нового типа.

Еще одна задача – переориентировать вооруженные силы с подготовки к глобальной или широкомасштабной длительной ядерной или конвенциональной войне на локальные и региональные конфликты гораздо меньшей продолжительности, высокой (Ирак 1991 г. и Югославия 1999 г.) или низкой (Чечня, Таджикистан, Дагестан) интенсивности. Следующее положение, пользующееся поддержкой значительной, но не преобладающей части военно-политической элиты, – это потребность перенаправить основные усилия стратегического планирования с традиционных глобального или западноевропейского театров в ближайшем будущем на южный театр (Северный Кавказ и Закавказье), в среднесрочном плане на – юго-восточный (Центральная Азия), а в долгосрочной перспективе – на восточный театры. Агрессия НАТО против Югославии внесла в эти построения серьезные коррективы и создала для России сложнейшие дилеммы распределения ресурсов.

Никто в РФ сегодня не думает всерьез ни о ведении войны на планировавшихся некогда театрах в Западной Европе, на Ближнем Востоке, в Монголии или Манчжурии, ни о выполнении стратегических задач в Средиземноморье, у берегов Юго-Восточной Азии, в Индийском океане, тропической Африке или в Карибском море. Даже участие в коллективных миротворческих операциях вне постсоветского пространства вызывает в России противоречия в силу финансовых и экономических ограничений. Многие специалисты по проблемам безопасности полагают, что основные вероятные будущие опасности и зоны боевых действий российских ВС сосредоточены в пограничных с Россией зонах "ближнего зарубежья", которые напрямую связаны с конфликтами на российских окраинах, максимум – в некоторых прилегающих к постсоветской зоне конфликтных районах.

Наконец, почти всеобщий консенсус существует относительно того, что высший приоритет в российской обороне остается за ядерными силами. Они рассматриваются как компенсация абсолютного или относительного ослабления обычного потенциала, новой геополитической уязвимости страны. В нем видят также "зонтик" для осуществления военной реформы и единственное, что осталось в наследство от статуса сверхдержавы и международной роли советского периода. Хотя, за редкими исключениями, никто серьезно не рассматривает угрозу широкомасштабной ядерной агрессии против России в ближайшем будущем, большинство политиков, военных и ученых предпочитают сохранять надежную материальную гарантию в форме жизнеспособных ядерных сил, чтобы быть уверенными, что такой оптимистический прогноз не будет опровергнут дальнейшим развитием событий.

Впрочем, высокая приоритетность ядерного сдерживания не предполагает стратегии упреждающих, разоружающих (контрсиловых) ударов и ограничения ущерба, как в советские времена. Нынешняя стратегия скорее воспринимается как: "расширенное сдерживание", то есть возможность нанесения адекватного по разрушительной мощи ответного удара в случае ядерного нападения и избирательного первого применения ядерного оружия, если в широкомасштабной обычной войне возникнет угроза поражения российских войск и потери суверенитета и территориальной целостности страны. Предусматриваемые уровни ядерных сил через 10 лет – ниже американских или тех, которые определены согласованными по СНВ-2 и СНВ-3 потолками. Несмотря на ожесточенные споры вокруг СНВ-2, контроль над вооружениями по-прежнему пользуется широкой поддержкой как важный элемент национальной стратегии безопасности.

Возвращение к концепции первого ядерного удара с 1993 г. стало, по преимуществу, декларативным шагом, никак не повлиявшим ни на совершенствование и функционирование системы боевого управления, связи и предупреждения, ни на эксплуатацию стратегических и оперативно-тактических ядерных сил, программы модернизации или подготовки личного состава.

При всех разговорах о приоритетности ядерного щита, все это – весьма далекий отзвук прежних советских стратегических подходов, ориентированных на ведение ядерной войны и ограничение ущерба, на массированное применение ядерного оружия первыми и контрсиловые разоружающие удары по противнику, на сохранение стратегического паритета, под которым, как правило, понималось превосходство в ядерных вооружениях над всеми потенциальными противниками вместе взятыми.

Сокращение и реорганизация армии и флота

Главным отправным пунктом для военной реформы была необходимость глубокого сокращения вооруженных сил для того, чтобы сэкономить средства на содержании армии и использовать их на повышение качественных характеристик ВС. Понятно, что основополагающей предпосылкой этой концепции была неизменность общего объема ассигнований на оборону в течение периода проведения преобразований. Другой важнейшей предпосылкой было выделение средств на сокращение ВС помимо и сверх военного бюджета, отдельной статьей. В настоящее время статья, по которой финансируется это сокращение, озаглавлена "Военная реформа", хотя сокращение само по себе является не реформой, а лишь первым шагом и условием для нее.

От СССР Россия унаследовала вооруженные силы численностью 2,7 млн. человек, причем 0,6 млн. были развернуты вне пределов России. В результате вывода войск и спонтанного сокращения личного состава к 1994 году они уменьшились до 2,1 млн. чел. В начале 1997 года по официальным данным в российской армии было 1,6 млн. военнослужащих и 0,6 млн. гражданских, что на тот момент было примерно равно американским вооруженным силам (1,5 млн. военных и 0,8 млн. гражданских). Впрочем, в России действительное число гражданских служащих в системе МО было, по меньшей мере, в полтора раза больше, и было много военных, оплачиваемых из военного бюджета, но не включенных в действительный личный состав (например, военпреды на предприятиях военной промышленности, личный состав на космодроме Байконур и т.д.).

В целом, можно с уверенностью предположить, что к 1997 году фактическая численность военного личного состава Российских Вооруженных Сил была около 1,8 млн. человек и до 0,9 млн. гражданских. Сюда не включались "другие войска и военные формирования", финансировавшиеся из своего собственного бюджета и насчитывавшие около 1 млн. личного состава. По главным классам обычных вооружений, за немногими исключениями, Россия все еще имела количественное превосходство над США на 10-30%. Ее Вооруженные Силы по-прежнему состояли: из пяти видов вооруженных сил – Ракетные войска стратегического назначения (РВСН), Сухопутные войска, ВВС, ПВО и ВМФ; из трех независимых родов войск – Военно-космические войска, Ракетно-космическая оборона и Воздушно-десантные войска; восьми военных округов, четырех флотов, 30 дивизий, 4700 боевых самолетов, 370 крупных боевых кораблей и подводных лодок, около 10 тыс. стратегических и тактических ядерных боезарядов.

Зияющая пропасть между размерами вооруженных сил и наличными ресурсами и определяла в первую очередь необходимость радикальной военной реформы. Новые условия внешней безопасности и оборонные потребности не являлись императивом для такой реформы. Они могли предполагать некоторые изменения, подобные произведенным в 90-е годы в обороне США. С другой стороны, даже если бы внешняя ситуация не изменилась, радикальная военная реформа в России все равно была бы нужна в силу внутренних перемен. К счастью, нынешняя и прогнозируемая окружающая среда безопасности России не противоречит целям военной реформы, хотя некоторые процессы – прежде всего, расширение НАТО и прецеденты ее силовых действий вне правового поля – могут омрачить картину в грядущем десятилетии и создать для реформы большие сложности.

В течение 1992-1997 гг. сопротивление военной бюрократии в бытность министрами обороны Павла Грачева и Игоря Родионова, равно как и отсутствие целенаправленного политического руководства со стороны президента Ельцина, держали военную реформу на точке замерзания, несмотря на все заявления о 'прогрессе" и "успехе" в ее проведении. Дело сдвинулось с мертвой точки лишь тогда, когда кризис достиг ужасающих масштабов, минимальные заявленные финансовые потребности армии на 200% превысили реальные ассигнования, а военная верхушка весной 1997 г. бросила открытый вызов политическому руководству. Несогласие с президентом публично высказал министр обороны генерал Игорь Родионов, поддержанный председателем думского Комитета по обороне генералом Львом Рохлиным. Было создано Движение в поддержку армии и оборонной промышленности (ДПА), которое фактически встало на путь подстрекательства военных к мятежу, а впоследствии усилиями деятелей типа генерала Альберта Макашова приобрело антисемитскую, яронацистскую окраску.

Серьезная обеспокоенность политического руководства и желание предпринять, наконец, какие-то радикальные шаги выразились в назначении на должность министра обороны главнокомандующего РВСН генерала Игоря Сергеева и последовавших значительных переменах в высшем военном руководстве.

В течение следующих полутора лет реформа, действительно, сдвинулась с места и сделала ряд крупных шагов.

К 1999 году фактический состав Вооруженных Сил был уменьшен на 0,б млн. военнослужащих и достиг 1,2 млн. человек. Два вида ВС, Военно-воздушные силы и Войска противовоздушной обороны, были объединены в один – ВВС. Еще один, традиционно самый крупный, вид – Сухопутные войска – лишился своего высшего командования и был напрямую подчинен Генеральному штабу. В дальнейшем (к 2005 г.) предполагается перейти к триаде: Сухопутные войска, ВМС и ВВС (которые будут включать и стратегические ракетные войска).

Военно-космические силы и Ракетно-космическая оборона были интегрированы в Ракетные войска стратегического назначения. Министр обороны обнародовал план интеграции всех частей и элементов стратегических сил в единое Командование сил стратегического сдерживания (КССС), которое должно объединить оперативное управление ими, координировать снабжение, содержание, подготовку и программы модернизации.

В 1998 году Забайкальский военный округ был слит с Сибирским, таким образом вместо восьми округов стало семь. В дальнейшем их число, вероятнее всего, еще сократится в результате слияния Уральского и Волжского военных округов и, возможно, этот процесс завершится преобразованием их всех в оперативно- стратегические командования.

Планируется также сократить число сухопутных соединений с 30 до 9-10 полностью укомплектованных боеготовых дивизий. Возможно, что два из четырех флотов – Черноморский и Балтийский – будут сведены до уровня флотилий или даже эскадр. Идут серьезные сокращения численного состава и штатных средств ВВС/ПВО и других структурных элементов Вооруженных Сил.

Хотя нынешняя программа реформы Министерства обороны, одобренная президентом, не идет далее уровня 1999 года в сокращении личного состава (1,2 млн. военнослужащих), среди сторонников реформы существует консенсус относительно необходимости дальнейших мер. Представляется, в частности, что к концу 2000 года численность Вооруженных Сил должна быть сокращена примерно до 1 млн. человек. Это – первый этап реформы, на котором может быть достигнута существенная экономия средств, идущих на содержание личного состава, и их перераспределение на инвестиционные нужды – НИОКР, закупки вооружений и боевой техники (ВиВТ), капстроительство, без которых у армии нет будущего. На этом этапе перспективным программам НИОКР должна оказываться финансовая поддержка, при том, что следует сохранить хотя бы минимальный уровень оборонного заказа по закупкам ВиВТ, чтобы "удержать наплаву" ключевые предприятия, необходимые в будущем для военных отраслей промышленности. Основной упор следует в это время делать не на закупки нового оружия, а на ремонт, продление срока службы и частичную модернизацию имеющейся техники.

На второй стадии, до 2005 года, в зависимости от экономических и других факторов, Вооруженные Силы могут быть еще сокращены – до 0,8 млн., за счет, главным образом, ухода на пенсию офицеров и расширения контракта. Это создаст в армии более рациональное соотношение между офицерами и рядовым составом (ныне офицерский контингент превышает рядовой, а должен составлять около 30% от него), обеспечит значительное число полностью укомплектованных боеготовых соединений и частей, позволит улучшить условия жизни и подготовки военнослужащих. Если к тому времени в российской экономике начнется прирост и налоговые сборы в бюджет увеличатся, Вооруженные Силы смогут перейти на добровольно-контрактную систему комплектования. На данном этапе нужно добиться оживления оборонных отраслей и предприятий, остающихся в ВПК, а остальные решительно конверсировать на основе солидного кредитования и налоговых льгот, чтобы их огромный потенциал не был потерян для народного хозяйства и высокотехнологичного экспорта.

На третьей стадии, до 2010 года, должен завершиться полный переход на контрактно-профессиональную основу. К этому времени реорганизация, интеграция и передислокация военных структур и сил будут завершены, а возрожденная оборонная промышленность призвана обеспечить массированное переоснащение их новым оружием и техникой, переход на качественно новые системы управления и информационного обеспечения.

Крах 1998 года и военное реформирование

Довольно скоро экспертам стало ясно, что даже простое сокращение Вооруженных Сил – не говоря уже об их настоящем реформировании, передислокации, переподготовке и перевооружении – обойдется недешево.

Парадокс в том, что в первые несколько лет существенное сокращение Вооруженных Сил обходится дороже, чем содержание их на прежнем скудном уровне финансирования. По закону "О статусе военнослужащего" и "О воинской обязанности и военной службе" среднестатистическому офицеру, уходящему в запас, полагается денежное пособие в размере 20-месячного жалования, квартира или дом (для тех, у кого нет жилья) и дополнительное пособие на переезд на новое место жительства. На это, в среднем, нужно порядка 80- 120 тыс. рублей (15-20 тыс. долл. до августа 1998 года) на одного человека. А продолжение службы в Вооруженных Силах в течение первого года стоило бы, в зависимости от звания, специальности, выслуги лет и т.д., в 2-3 раза меньше.

Поэтому суть концепции радикальной реформы, предложенной новым руководством Министерства обороны и поддерживаемой его сторонниками в Федеральном Собрании и в стратегическом сообществе, сводится к следующему. Во-первых, глубокие сокращения в течение двух-трех лет обеспечат достаточную экономию расходов на содержании личного состава. В рамках постоянного объема средств, выделяемых по статье "Национальная оборона", сэкономленные деньги могут быть перераспределены на качественные параметры (боевая подготовка, лучшие условия жизни и несения службы), на оборонные инвестиции (НИОКР, ВиВТ, капстроительство), а также на все расходы по реорганизации и передислокации. И, во-вторых, чтобы начать весь этот процесс, потребуется некоторое дополнительное стартовое финансирование, поскольку глубоки" сокращения предполагают первоначально большие расходы, нежели поддержание вооруженных сил на прежнем уровне. В-третьих, через 2-3 года проведения такого целенаправленного курса, сокращение статьи "содержание" начнет генерировать экономию средств для самофинансирования дальнейшей реформы в соответствии с первыми двумя положениями.

Для того чтобы не увеличивать оборонный бюджет и быть уверенным, что деньги не идут на другие цели, т.е. помимо сокращения Вооруженных Сил, предполагалось проводить необходимое финансирование по специальной статье федерального бюджета, отдельно от "Национальной обороны". Это было закреплено законом о поправках к закону "О классификации бюджета", принятом в марте 1998 года. (Кроме того, этот закон разбивал оборонный бюджет более, чем на 100 отдельных открытых строк.) И, действительно, в первоначальной редакции федерального бюджета на 1998 год "военная реформа" была выделена отдельной статьей (хотя и в рамках оборонного бюджета, поскольку закон вступил в силу позже, чем был принят бюджет), и ассигнования на нее предусматривались в размере 4 млрд. руб. (что на тот момент соответствовало по обменному курсу 700 млн. долл.).

К сожалению, бюджетный кризис весны 1998 года и затем крах 17 августа нанесли тяжелый удар по осуществлению военной реформы в тот самый момент, когда она стала набирать темп. Весной 1998 г. запланированные расходы на оборону были сначала сокращены кабинетом Сергея Кириенко с 82 до 61млрд. руб., а после кризиса 17 августа финансирование было еще более урезано, и в результате к концу года ассигнования на национальную оборону составили всего лишь около 38 млрд. руб., то есть меньше 50% от первоначально намеченного.

Это был двойной удар: он не только отменил все "подъемные" на сокращение Вооруженных Сил, но и хуже того – резко сократил даже базовый оборонный бюджет, значительно опережая реальное сокращение численности ВС и тем самым сводя на нет всю возможную экономию на их содержании и инвестиции в качество и продолжение преобразований. Численность армии к концу 1998 г. сократилась примерно на 25%, военный бюджет – на 50%. Поскольку при этом было невозможно пропорционально уменьшить расходы и на содержание, и на инвестиции, более глубокие финансовые урезания ударили, прежде всего, по НИОКР, приобретению вооружений и техники и капстроительству. Они были профинансированы только на 14% от плана (4 млрд. руб. вместо запланированных 28,5 млрд.).

Это еще более обострило кризис оборонной промышленности и подорвало технический уровень Вооруженных Сил. Они обеспечены современным оружием и техникой лишь на 20% (в передовых армиях мира – 50-б0%), тогда как все остальное устарело и при этом не получает необходимого ремонта и запасных частей. Советский Союз гнал военный вал в умопомрачительных масштабах, производя до 3000 танков, 500 боевых самолетов и 10 кораблей и подводных лодок ежегодно. Это, с одной стороны, обеспечило российской армии огромный запас военной техники, который еще держит ее на достаточном уровне оснащенности, но с другой – создало проблему массового устаревания материальной базы ВС, на эксплуатацию, ремонт и хранение которой, не говоря уже об обновлении, не хватает скудных средств госзаказа. К концу 90-х годов наступила другая крайность: впервые в истории многих десятилетий в 1998 г. оборонная промышленность не поставила Вооруженным Силам ни одного танка, ВВМ, артиллерийской установки, тактического или зенитного снаряда, боевого корабля, подводной лодки или самолета. При такой тенденции через несколько лет доля современной боевой техники в ВС может снизиться до всего 5%, что равнозначно детехнизации армии и флота. Самый минимальный объем закупок ВиВТ, как для армии, так и для "оборонки", даже в условиях нынешнего финансового кризиса должен быть не менее, скажем, 100 танков, 200 бронемашин, 150 единиц артиллерии и 100 зенитно-ракетных установок разных типов, 10 боевых самолетов и 20 вертолетов ежегодно, 1-2 корабля и 1 подводной лодки каждые два года.

Материальный и моральный уровень Вооруженных Сил продолжал снижаться. В результате 70%-ной инфляции во второй половине 1998 г. большинство военных оказались за чертой бедности, и даже при этом денежное довольствие задерживалось на 2-3 месяца. Подготовка и учения в Сухопутных войсках, ВВС и ВМС фактически прекратились (например, среднее летное время пилота дошло до 8-12 часов в год, при том, что необходимый минимум составляет 180 часов, а в НАТО – 300). Число преступлений, случаев дезертирства и самоубийств в армии достигло беспрецедентного уровня.

Поддержка ключевых и наиболее прогрессивных отраслей и предприятий оборонной промышленности, рассматриваемая как столбовая дорога военной реформы, была еще более подорвана. Из-за сокращения заказов число оборонных предприятий самопроизвольно уменьшилось с 1800 в 1991 году до 500 в .1997, а совокупный объем их военной и гражданской продукции упал на 82'Ъ. В то же время, Федеральная программа конверсии в 1992-1997 гг. финансировалась в среднем всего на 10% от запланированного, а в 1998 г. ее финансирование вообще прекратилось.

Очень немногие из этих утраченных 1300 предприятий были успешно конверсированы в гражданское производство, большинство было просто законсервировано, распалось или растягивало агонию, распродавая запасы и оборудование, сдавая внаем помещения и территорию, выживая на мелких контрактах и переводя сотрудников на неполную рабочую неделю и затяжные неоплачиваемые отпуска. Средняя зарплата в оборонном секторе составляет 60% от уровня российской промышленности в целом, задержки зарплаты достигают 6- 9 месяцев. Более того, поскольку во многих случаях вся социальная инфраструктура (жилье, больницы, детские сады, школы, учреждения культуры и т.д.) строились и поддерживались за счет доходов от ключевых (иногда всего одного-двух) оборонных предприятий, их упадок означает полную социальную деградацию и криминализацию целых городов.

Из крупных оборонных программ лишь производство и развертывание новых стратегических межконтинентальных баллистических ракет РВСН "Тополь- М" (СС-27, как их называют на Западе) происходило более или менее стабильно, и первая серия из 10 этих ракет была принята и поставлена на боевое дежурство 28 декабря 1998 года.

В целом, в результате финансового кризиса и бюджетных сокращений вместе с невыплаченным долгом за 1996-1997 гг. (около 25 млрд. руб.) долг федерального бюджета Вооруженным Силам и оборонной промышленности к январю 1999 года достиг 70 млрд. руб., что было сопоставимо с общим размером военного бюджета.

Ход военной реформы также был глубоко подорван. Хотя перечисленные шаги по реорганизации, интеграции, модернизации Вооруженных Сил и командных структур продолжались, наиболее важное направление – сокращение личного состава – было перекрыто сокращением финансирования. Единственной статьей, профинансированной полностью, была выплата причитающегося пособия уходящим в отставку офицерам. Однако это делалось, во-первых, за счет урезания финансирования на содержание остающихся войск (т.е. опять задержки денежного довольствия, прекращение всех остальных выплат). Во- вторых, наиболее насущная и важная часть программы сокращений – жилищное обеспечение для увольняемых – была фактически разрушена финансовым крахом.

Большинство демобилизованных офицеров обеспечивалось жильем через программу "Жилищные сертификаты", финансовую гарантию которой предоставляло Федеральное правительство: то есть в регионах, куда по завершении службы отправлялись жить офицеры, эти сертификаты должны были приниматься местными властями в уплату за жилье определенной площади, качества и стоимости. В 1998-2002 гг. около 210 тыс. военных должно было быть обеспечено такими сертификатами. В 1998 г. на их финансирование было предусмотрено 5 млрд. рублей. Но из-за финансового краха и скачка инфляции после 17 августа (включая цены на жилье) сертификаты утратили значительную часть своей покупательной способности. К концу года Министерство обороны выпустило 13 тыс. таких сертификатов вместо запланированных 40 тыс. Уже выданные сертификаты не способны обеспечить соответствующего жилья тем, кто не успел их материализовать. Почти 11 тыс. офицеров, демобилизованных в 1998 году, остались без жилья, а еще 9 тыс., уже уволенных из Вооруженных Сил, не могут освободить свои служебные квартиры, потому что им некуда перебраться. В то же время, Министерство обороны не обеспечивает необходимым жильем около 90 тыс. служащих офицеров. В целом, в результате финансового кризиса, и, прежде всего из-за краха жилищной программы, запланированное сокращение численного состава Вооруженных Сил до 1,2 млн. не было целиком выполнено к январю 1999 года. В результате несколько менее 1,3 млн. военнослужащих остается в армии, и дальнейшие сокращения пока маловероятны. Это означает, что распадается вся концепция реформы: сокращение численности – экономия средств – повышение качества и реформирование.

Кроме того, еще один важный аспект военной реформы пал жертвой финансового кризиса. Это был переход к службе на контрактной основе. В разгар предвыборной президентской кампании в мае 1996 года Борис Ельцин подписал Президентский указ №722 о переходе к полностью добровольному принципу формирования войск к 2000 году. Это было бы эффективным решением проблем нехватки живой силы, ухудшения морального состояния и падения престижа воинской службы, нарушения прав военнослужащих и снижения качества подготовки личного состава.

Для реализации этой концепции были необходимы две принципиальные вещи. Во-первых, – глубокие сокращения силовых уровней. Было подсчитано, что содержание сформированных на добровольной основе Вооруженных Сил численностью в 0,8 млн. человек стоило бы столько же, сколько содержание 1,8 млн. в начале 1997 года. Во-вторых, при отдельном финансировании сокращений было необходимо сохранить, по меньшей мере, те же основные параметры оборонного бюджета, поскольку солдат-контрактник получает значительно больше призывника. Через несколько лет армия, набранная по контракту, могла бы принести некоторую экономию благодаря более длительному сроку службы и устранению необходимости в ежегодных массовых перевозках и начальной подготовке призывников. И все же, поначалу расходы на содержание Вооруженных Сил были бы выше, особенно – если было бы принято решение повысить денежное довольствие солдатам для привлечения лучшего контингента и, соответственно, офицерам.

Когда в 1997 году началась реальная реформа, из 1,б млн. личного состава было около 0,4 млн. призывников, 0,3 млн. служащих по контракту, 0,9 млн. офицеров и младшего командного состава. По нормальным стандартам для армии в 0,7 млн. военнослужащих, призванных "с гражданки", требуется лишь 0,.3 млн. офицеров. Глубокое сокращение численности командного состава привело бы, в конце концов, к значительной экономии за счет его содержания, как на то и рассчитывали, но стоило бы дорого за счет других факторов. Глубокое сокращение числа призывников обошлось бы дешево и сняло бы проблему уклонения от призыва. Но, с другой стороны, оно не привело бы к серьезной экономии средств на содержании и еще более обострило бы диспропорцию между офицерами и призывниками.

Поскольку финансирование сокращений с самого начала было недостаточным, а после 17 августа вообще замерло, было решено главный упор делать на сокращение служащих по контракту, увольнение которых было дешевле (закон не предусматривал обеспечения их жильем и других выплат) и, в то же время, обещало некоторую экономию за счет их содержания, поскольку их жалование гораздо выше, чем у призывников (обычно в 5 раз, а в зонах боевых действий – в 10 раз). Таким образом, сокращение в 1997-1998 гг. примерно на 0,5-0,6 млн. человек было проведено, по меньшей мере, на 40% за счет сокращения службы по контракту, и следовательно, шло вразрез с одним из направлений реформы, относительно которого существовал наиболее полный консенсус.

Кризис 1998 года надолго покончил с этой концепцией. Это было молчаливо узаконено в "Основах (концепции) государственной политики Российской Федерации по развитию Вооруженных Сил до 2005 года", предусматривающих смешанный принцип формирования Вооруженных Сил на контрактной/призывной основе до 2005 года, а затем переход к полностью добровольной службе только для других войск и военных формирований, но не для Вооруженных Сил.

Смена правительства в сентябре 1998 года и многочисленные заявления нового премьер-министра Евгения Примакова о необходимости нового курса для России вместо обанкротившейся "шоковой терапии" и "макроэкономической стабилизации" пробудило большие надежды на общий пересмотр экономической политики, и в частности – на радикальное улучшение в области оборонной политики и военной реформы. Однако, первый проект бюджета, внесенный новым правительством в декабре 1998 г., охладил, как ушат холодной воды, этот оптимизм.

В части финансирования "Национальной обороны" он фактически "заморозил" военный бюджет на уровне урезанного бюджета 1998 г. (с поправкой на инфляцию). Военный бюджет 1999 г. составил после поправок Госдумы 93,7 млрд. рублей, то есть 2,34% от ВВП и 1б,3% от расходной части федерального бюджета. Проект бюджета был представлен с нарушением закона о бюджетной классификации, вместо 100 с лишним строк в нем было лишь три: строительство и содержание ВС, военная программа Минатома и мобилизационная подготовка. Раздел "Военная реформа" отсутствовал вообще (только в разделе целевых фондов на реформу выделялось 1,1. млрд. рублей – вчетверо меньше предыдущего года). Полностью отсутствовал подраздел "Утилизация и ликвидация вооружений и военной техники, исключая международные договора", который имеет прямое отношение к проблеме списанных атомных подводных лодок.

Проект бюджета на 2000 г., подготовленный следующим после Примакова правительством Сергея Степашина, но внесенный после его отставки правительством Владимира Путина, мало изменил эту картину. Наднациональную оборону предлагается выделить 119,4 млрд. рублей, что равняется 2,3% от ВВП и 14,9% от федерального бюджета. С поправкой на запланированную инфляцию (18%) это представляет некоторое увеличение по сравнению с 1999 г. – 101 млрд. рублей в ценах 1999 г. Но, поскольку инфляция на 2000 г. явно занижена, реальное финансирование будет, совершенно очевидно, ниже уровня 1999 г. Новый бюджет также представлен с нарушением законов и абсурдно засекречен, в нем отсутствует статья по утилизации вооружений помимо договоров и вообще нет ни статьи, ни целевых фондов по военной реформе.

В условиях министерской чехарды, вызванной лихорадочной деятельностью президентского окружения по поддержанию тающей личной власти Бориса Ельцина, оба последних военных бюджета 90-х годов закрепили порочные пропорции военного финансирования, а вместе с ними – усугубили все проблемы Вооруженных Сил и военной реформы, застопоренной на полпути.

После смены руководства МО в 1997 г. началась реальная военная реформа, прежде всего – в части реформирования Вооруженных Сил, и пошла она, в целом, по правильному пути, выработанному в ходе многолетних дебатов и исследований наиболее прогрессивной частью российских военных, академических и политических кругов. Не случайно, общие направления преобразований – и по отправной концепции, и по конкретным мероприятиям – весьма близки к программам демократических партий, в первую очередь, движения "Яблоко". Для успеха в решении этой кардинальнейшей для внутренней и внешней безопасности страны задачи требовалось сравнительно немногое: обеспечить пусть невысокий, но стабильный уровень финансирования национальной обороны в постоянных ценах на несколько лет (скажем, в пределах уровня 1997 г.), и выделять в течение этого времени по отдельной статье федерального бюджета необходимые средства на сокращение численности ВС с соблюдением законов и поддержанием моральной и социально-политической стабильности в войсках.

Но и этого не было сделано, реформа сопровождалась резким сокращением военного бюджета (более чем на 50% в 1998-2000 годах) и урезанием практически до нуля специальных ассигнований на сокращение Вооруженных Сил РФ. В итоге, на более низких (на 30%) количественных уровнях качественная сторона жизнедеятельности армии не улучшилась, а еще более ухудшилась, реформа была опять в большой мере скомпрометирована, причем, теперь уже не по вине руководства Министерства обороны.

Во всех передовых военных державах мира (США, ФРГ, Великобритании, Франции, КНР) на оборону тратится в среднем не менее 3,5% ВВП и 20% федерального бюджета – при намного более высоких абсолютных объемах, чем у России. И эти страны не решают колоссальных проблем радикального военного реформирования на фоне провала общеэкономических преобразований и затяжного финансового кризиса.

Но даже по масштабам федерального бюджета РФ (расходы – 800 млрд. рублей на 2000 г.) 20-30 млрд. рублей – это весьма мало. Ошибки в прогнозе инфляции и налоговых поступлений, расходы, за которые правительство не в состоянии отчитаться – "гуляют" в гораздо более широком диапазоне финансовых средств. И это как раз то, чего недостает для военной реформы и поддержания минимальной достаточности обороны. Но у президента и исполнительной власти не хватает чувства государственной ответственности за стабильность положения и роли армии во внутренней жизни демократической России, за ее обороноспособность в следующем веке, престиж и влияние на мировой арене. Только смена высшего государственного руководства путем демократических выборов может придать "второе дыхание" военной реформе, обеспечить совместимость рыночной экономики, демократии и прочной обороноспособности России.