год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Открытый конфликт между министром обороны маршалом Игорем Сергеевым и начальником Генерального штаба Вооруженных Сил генералом армии Анатолием Квашниным, в котором обе стороны сочли возможным пойти на вынос сора из избы, явно застал врасплох как президента Владимира Путина, так и российское общество и саму армию.

Вот как драматически описывал в журнале Итоги возникшую ситуацию серьезный, не склонный к сенсационности военный журналист Александр Гольц:

Все инициативы Владимира Путина в области государственного строительства будь то образование семи федеральных округов, решительное ограничение власти губернаторов и установление контроля над ними из федерального центра, придание властных полномочий Совету безопасности исходят из того, что идеальной для управления такой страной, как Россия, является строго иерархическая система командования, основанная на строгом единоначалии, безусловном подчинении младшего старшему, какая должна существовать в Вооруженных Силах.

И надо же было так случиться, что в самый разгар формирования этой самой вертикали эти идеальные принципы были откровенно и грубо попраны. Начальник Генерального штаба, первый заместитель министра обороны Анатолий Квашнин откровенно игнорирует своего прямого начальника Игоря Сергеева. Не поставив в известность главу военного ведомства, он направляет президенту собственный план реформирования Вооруженных Сил (о его содержании Итоги уже неоднократно писали). Более того, он выносит этот план на суд общественности до обсуждения на коллегии Министерства обороны. Страна ведет войну, а высший российский генералитет разделился на два непримиримых враждующих лагеря, и деятельность как Минобороны, так и Генштаба оказалась по сути дела парализованной.

Самое удивительное, что Владимир Путин и его ближайшие сотрудники, пытающиеся насадить армейский порядок в сфере гражданского управления, в течение нескольких недель мирятся с его вопиющим нарушением в армии. Вместо того чтобы немедленно отправить в отставку нарушителя субординации, они длительное время пытались представить происходившее как своего рода интеллектуальную дискуссию в среде военных специалистов. Между тем любому, кто представляет, как функционируют Вооруженные Силы (а Верховный главнокомандующий и секретарь Совета безопасности как кадровые офицеры специальных служб должны бы это знать наверняка), ясно, что вне зависимости от того, заслуживает план начальника Генерального штаба одобрения или нет, он грубо нарушил принципы управления армией. И это куда серьезнее, чем любые проекты.

Считая армейскую вертикаль совершенным управленческим механизмом, президент и его команда оказались совершенно не готовы к тому, что жесткий конфликт может вспыхнуть собственно в армейской среде. Они просто не могли поверить, что генералы принесут дисциплину и субординацию в жертву собственным амбициям. Преклонение перед армией вылилось в неспособность одернуть и примерно наказать зарвавшихся военачальников.

Генерал-майор запаса Алексей Петров прямо обвиняет президента в том, что он сам спровоцировал ситуацию, повлекшую за собой фактическое двоевластие в армии. Почему демарш А.Квашнина стал возможен? спрашивает Петров. И сам же отвечает на поставленный вопрос:

Прежде всего потому, что были созданы внешние условия. Основным условием, позволившим начальнику Генерального штаба первому заместителю министра обороны не считать себя более подчиненным министра обороны, послужило решение президента России Владимира Путина, предоставившего А.Квашнину возможность личных докладов, и введение его в состав Совета безопасности.

Главный недостаток этого решения не в том, что А.Квашнин мгновенно проявил амбиции, а в том, что нарушен один из важнейших принципов управления Вооруженными силами принцип единоначалия.

Идеи расчленения военного ведомства на две составляющие в России были опробованы в дореволюционные времена, и от них вынуждены были отказаться как от несостоятельных.

Нет хуже беды, чем двоевластие в армии. А именно уравнивание в правах начальника с амбициозным подчиненным разрушает систему единоначалия, создает крайне неблагоприятные условия для управленческой деятельности, наносит непоправимый ущерб делу. Необходимо определить, что начальник Генерального штаба подчинен министру обороны и подотчетен только ему.

И далее генерал А.Петров приходит к выводу: Возможность дальнейшей совместной плодотворной службы И.Сергеева и А.Квашнина вызывает глубокое сомнение.

Как мы знаем, президент Путин не стал снимать с должности ни Квашнина, ни Сергеева, по крайней мере на конец сентября, когда был написан этот номер Вестника. И, на мой взгляд, поступил совершенно правильно. Ибо объективная возможность, а по сути неизбежность конфликта между министром обороны и начальником Генштаба заложена в архаичной структуре высшего военного управления, мало в чем изменившейся по сравнению с началом ХХ века и совершенно не соответствующей условиям, в которых находится нынешняя Россия. И если в начале века российская система управления шла более или менее в ногу с аналогами в других развитых в военном отношении странах мира, то за истекшие сто лет она со все большим ускорением, особенно во второй половине века, удалялась и продолжает удаляться от магистральных путей развития систем военного управления в ведущих странах мира.

Начало ХХ века может быть охарактеризовано как период наивысшего развития Генеральных штабов как органов оперативного управления вооруженными силами. К этому времени почти все главные государства мира обзавелись собственными Генеральными штабами. При этом вплоть до конца первой мировой войны их роль стабильно возрастала, притом не только в собственно военном отношении, но и в политике, и в государственном управлении.

Наиболее продвинулся в этом направлении германский Генеральный штаб. Его роль была решающей не только в решении оперативных, организационных и мобилизационных задач, но и практически всех других, связанных с подготовкой к войне. Генштаб был полностью независим от военного министра и подчинялся непосредственно императору. На военное же министерство возлагались лишь задачи административного управления и обеспечения текущих потребностей армии. По сути дела военное министерство было исполнителем директив Генштаба в вопросах материального обеспечения будущей войны. Примерно такую же роль исполнял и Генштаб Австро-Венгрии.

Несколько по-иному были построены системы военного управления во Франции и в Англии. Их Генеральные штабы, хотя и пользовались широкими полномочиями в области оперативного управления вооруженными силами и подготовки своих стран к войне, тем не менее подчинялись своим военным министрам, то есть лицам, назначенным парламентом и ответственным перед ним.

Российская система военного управления занимала промежуточное положение между германской и французской. В России в 1863г. было создано Главное управление Генерального штаба (ГШ), которое вошло в 1865г. в состав Главного штаба, подчиненного военному министру. В 1905г., после поражения в русско-японской войне, НиколайII, стремясь перестроить систему военного управления по германскому образцу, учредил должность начальника Генерального штаба (НГШ). Первоначально НГШ подчинялся непосредственно царю и был приравнен в правах к военному министру. В связи с этим Главное управление ГШ было выведено из состава Главного штаба, подчинявшегося военному министру, и переподчинено начальнику ГШ.

Однако с марта 1909г. НГШ и его аппарат вернулись в подчинение военного министра. Тем не менее роль Генштаба в военном управлении оставалась доминирующей. Генштаб разрабатывал военные и мобилизационные планы, занимался организацией службы войск, управлял железнодорожными перевозками и т.д. Главный же штаб ведал подготовкой личного состава, местными военными управлениями и генерал-губернаторствами.

Отличительной чертой Генеральных штабов начала века, особенно германского, была отчетливо выраженная кастовость их офицерского состава. Офицеры Генштаба не только носили воинскую форму, выделявшую их из остальной массы офицерского состава, но и, попав в Генштаб после тщательнейшего отбора, получали возможность служить в нем вплоть до отставки. Так, Мольтке-старший занимал должность НГШ Германии более 30 лет (1858-1888гг.), Шлиффен 15 лет (1891-1906гг.), Мольтке-младший 8 лет (1906-1914гг.).

Пика своего влияния на военную политику Генеральные штабы достигли накануне и в ходе первой мировой войны. Именно Генштабы враждующих сторон, стремясь опередить друг друга в мобилизационном развертывании войск, фактически принудили свои правительства начать войну. И в годы самой войны их роль оставалась решающей при принятии всех важнейших военных и политических решений. Особенно заметно это было в Германии, где в последние два года войны Генштаб в лице Гинденбурга (НГШ) и Людендорфа (первый квартирмейстер) фактически управлял страной.

Естественно, что после войны страны-победительницы приняли меры по резкому ограничению прав и обязанностей своих Генеральных штабов. Что касается германского Генштаба, то он был полностью распущен, а Германии по условиям мирного договора было запрещено его воссоздание.

Единственным исключением в этом отношении стала Япония, создавшая после войны по германскому образцу свой Генеральный штаб.

Вторая мировая война еще более дискредитировала среди демократических государств Запада идею классического Генерального штаба. Этому в немалой степени способствовала и решающая роль японского Генштаба в подготовке внезапного нападения на американский Перл-Харбор и британские владения в Азии.

Даже сам термин Генеральный штаб утратил былую популярность и исчез из названий высших штабных органов ведущих западных стран. Так, в США такой орган получил название Комитет начальников штабов (КНШ), в ФРГ Руководящий штаб Бундесвера, в Великобритании Штаб обороны вооруженных сил. И это были не просто косметические переименования. Функции штабов были радикально пересмотрены в сторону ограничения их полномочий, а их организация перестроена таким образом, чтобы они как можно меньше напоминали Генеральные штабы прошлого.

В законе о реорганизации Министерства обороны США от 6 августа 1958г. при рассмотрении задач и структуры Объединенного штаба КНШ был специально включен следующий параграф:

Объединенный штаб не должен функционировать или быть организован как единый Генеральный Штаб Вооруженных Сил и не должен обладать исполнительными полномочиями. Объединенный штаб может быть организован и может функционировать как обычный штабной орган с целью обеспечения деятельности Комитета начальников штабов по выполнению предписанных ему обязанностей.

Развитие советского Генштаба пошло в противоположном направлении. Правда, в рамках слома старой царской армии Генштаб был распущен, однако мероприятия по созданию на его месте нового Генштаба начались очень быстро. На службу в Красную Армию было принято большое число царских генштабистов. Так, осенью 1918г. в РККА служили 526 бывших офицеров Генерального штаба, в том числе 160 генералов и 200 полковников и подполковников. Уже в 1921г. был создан штаб РККА, объединявший оперативные, административные и хозяйственные функции, а к 1922г. его численность достигла 12 583 человек. Правда, наименование Генеральный штаб ему было решено не присваивать как несвоевременное. В тот период большевики еще стеснялись употреблять это наименование, так как Генштаб в то время рассматривался в официальной пропаганде как атрибут империалистического государства. Однако шаг за шагом произошла реабилитация и самого термина. Немалую роль в этом сыграла вышедшая в конце 20-х годов книга начальника штаба РККА Бориса Шапошникова (1928-1931гг.; в 1941-1942гг. начальник Генштаба РККА) Мозг армии, посвященная исследованию прошлого опыта зарубежных Генштабов, в особенности Австро-Венгрии. Заголовок своего труда автор явно позаимствовал у Спенсера Уилкинсона (Spenser Wilkinson), книга которого Мозг армии (The Brain of the Army) была в конце XIX начале XX веков настольным пособием многих английских и американских офицеров.

К Великой Отечественной войне советский Генштаб подошел, имея в своем составе восемь управлений (оперативное, разведывательное, организационное, военных сообщений, мобилизационное, устройства тыла и снабжения, по укомплектованию войск и военно-топографическое) и три отдела (укрепленных районов, военно-исторический и кадров).

В годы войны функции Генштаба значительно расширились, особенно в вопросах военного производства. Вот как характеризует эту сторону деятельности Генштаба маршал Матвей Захаров (начальник Генерального штаба 1-й заместитель Министра обороны СССР в 1960-1963гг. и 1964-1971гг.) в своих мемуарах Генеральный штаб в предвоенные годы:

Генеральный штаб постоянно и внимательно следил за состоянием оборонной промышленности. Его деятельность не ограничивалась разверсткой заданий отраслям военного производства по выпуску вооружения и контролем за поступлением в армию готовой продукции; она касалась и таких военных вопросов, как разработка и конструирование новых образцов боевой техники, поддержание на уровне мобилизационной готовности не только оборонной, но и всей промышленности, создание мобзапаса материальных и боевых средств, рациональное размещение вновь строящихся заводов и их дублеров, кооперирование производства и многих других.

Книга маршала Захарова длительное время представляла собой по сути дела единственный достоверный открытый источник информации, в какой-то мере раскрывающий структуру и функции советского Генштаба, хотя и 60-летней давности.

Возможность судить о задачах и функциях современного российского Генштаба появилась лишь два года назад, после публикации 11 ноября 1998г. указа Президента Бориса Ельцина 1357 Вопросы Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации вместе с Положением о Министерстве обороны РФ и Положением о Генеральном Штабе Вооруженных Сил РФ (см. приложения 1 и 2).

Если внимательно вчитаться в текст Положения о Генеральном Штабе и сравнить его с аналогичными документами, определяющими задачи и функции высших военных штабов ведущих стран Запада, то невозможно избежать вывода, что речь идет о структурах, имеющих очень мало общего.

Попробую показать это путем сравнения нашего Генштаба и американского Комитета начальников штабов.

Сначала немного истории. США вступили во вторую мировую войну, не имея единого министерства обороны и единого штаба видов вооруженных сил (в то время армии и ВМС). Днем создания КНШ считается 9 февраля 1942г., когда начальники штабов армии и ВМС встретились со своими британскими коллегами в составе созданного Черчиллем и Рузвельтом Объединенного Комитета Начальников Штабов Англии и США. Так как британскую сторону в этом органе представлял Комитет Начальников Штабов, созданный еще в начале 20-х годов, то для соблюдения протокола Рузвельтом было принято решение называть американских представителей в Объединенном Комитете также КНШ. Однако никаких официальных документов, о создании американского КНШ не издавалось и никакой юридической базы под его деятельность не подводилось. Вся работа КНШ проводилась исключительно на базе указаний Президента. Не было создано при КНШ и никакого постоянного штаба. Вся необходимая штабная работа выполнялась офицерами, временно откомандированными в распоряжение КНШ видами вооруженных сил.

Свой формальный юридический статус КНШ приобрел в 1947г. в рамкахЗакона о национальной безопасности 1947г., в соответствии с которым были также созданы единое Министерство обороны (МО), Совет Национальной Безопасности и Центральное Разведывательное Управление. Закон также санкционировал создание при КНШ постоянного Объединенного штаба (ОШ) со штатным расписанием в 100 офицеров. Два года спустя, в 1949 году, специальным дополнением к Закону 1947г. была введена должность председателя КНШ, а численность сотрудников ОШ доведена до 210 человек. Затем, в рамках реорганизации Министерства обороны в 1958г. численность ОШ была увеличена до 400 человек. На этом уровне она оставалась вплоть до 1986г., когда в соответствии с Законом Голдуотера-Николса о реорганизации Министерства обороны от 1986г. она возросла до 1627 офицеров и гражданских служащих. Этим же законом была учреждена должность вице-председателя КНШ.

Принципиальные отличия Генштаба от КНШ начинаются с того, что начальник Генштаба обладает командной властью, а председатель КНШ нет. Согласно формулировке Закона Голдуотера-Николса, председатель КНШ

превосходит по должности всех остальных офицеров Вооруженных Сил. Однако он не имеет права на военно-командные функции по отношению к Комитету Начальников Штабов или по отношению к какой-либо части Вооруженных Сил.

Ни председатель КНШ, ни КНШ в целом не осуществляют оперативного управления Вооруженными Силами. Генерал Колин Пауэлл, 12-й председатель КНШ (1989-1993гг.), в предисловии к юбилейному выпуску журнала Дифенс, посвященному 50-летию создания КНШ, писал, что КНШ ни в коей мере не является Генеральным Штабом, так как он не обладает исполнительной властью по отношению к Вооруженным Силам.

А вот российский начальник Генштаба, в отличие от председателя КНШ, согласно Положению о Генштабе,

1) осуществляет оперативное управление Вооруженными Силами;

2) осуществляет в установленном порядке перевод Вооруженных Сил на организацию и состав военного времени и организует их применение;

3) организует проверку боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил, а также осуществление контроля за состоянием мобилизационной готовности других войск, воинских формирований и органов...

Это не означает, конечно, что США отрицают важность принципа единоначалия в вооруженных силах. Просто оперативное управление войсками в США осуществляется принципиально иначе, чем у нас. Вся высшая командная власть в США сосредоточена в так называемой Национальной командной инстанции (National Command Authority), в которую входят всего два лица Президент как Верховный Главнокомандующий и Министр обороны. Соответственно Министр обороны не делит свое право управления ни с кем. Не случайно КНШ является высшим штабным органом Министерства обороны, а не Вооруженных Сил. И также не случайно в законодательно оформленных функциях председателя КНШ отсутствуют процитированные выше слова осуществляет оперативное управление, организует и т.д. и преобладают фразы оказывает помощь Министру обороны и Президенту, представляет на рассмотрение, рекомендует и т.п.

В отличие от Генштаба КНШ исключен из вертикали оперативного управления: Президент Министр обороны войска. Вот как, например, проходил приказ Президента США о посылке батальона морской пехоты в Ливан в начале 80-х годов. Приказ Президента поступил Министру обороны, от него главнокомандующему Командования Вооруженных Сил в Европейской Зоне (CINCEUR), от него главнокомандующему ВМС США в Европе (CINCUSNAVEUR), далее командующему 6-м флотом, затем командующему сухопутными силами в Ливане и от него командиру батальона.

За исключением Коменданта Корпуса морской пехоты, ни один из носящих военную форму начальников штабов видов Вооруженных Сил не является командиром. Начальник штаба ВМС имеет столь же малое отношение к командованию оперативными силами, как и остальные его коллеги. Их власть ограничивается формулированием политики и установлением процедур комплектования, обучения, снаряжения, обеспечения и оценки оперативных частей и соединений своих Видов Вооруженных Сил. Для выполнения этих задач каждый вид вооруженных сил имеет в своем подчинении органы управления, которые осуществляют контроль за своими оперативными частями и соединениями до тех пор, пока они не отрубаются и не переходят в подчинение командиров Объединенными и Специальными Командованиями (именуемых главнокомандующими). Цепочка оперативного командования войсками, святая святых военного дела, полностью обходит стороной виды вооруженных сил. (подчеркивание здесь и далее мое В.Ш.)

Принятие на себя функции прямого оперативного управления войсками Министром обороны США произошло в 1958г. во исполнение Закона о реорганизации Министерства обороны от 6 августа 1958г. До этого приказы Министра обороны шли через соответствующие министерства видов вооруженных сил, выполнявшие роль исполнительных агентов (американский термин executive agents) Министра обороны. Этот закон поставил последние и практически непреодолимые барьеры на пути появления в США даже бледного аналога классического Генерального штаба. Закон был принят по инициативе президента Эйзенхауэра, обратившегося в Конгресс 3 апреля 1958 года с предложением реорганизовать Министерство обороны с целью приспособить его к революции в технике войны;. Он указывал, что появились новые виды оружия, превосходившие все до селе известное по своей разрушительной мощи, радиусу действия и скорости доставки к цели. По его убеждению эти средства войны не вписывались в традиционные организационные структуры видов вооруженных сил. Ввиду этого, продолжал президент, мы не можем позволить, чтобы характер нашей обороны определялся различающимися между собой взглядами видов вооруженных сил... Позволить себе в такое время административную путаницу и межвидовые дебаты означало бы навлекать на себя катастрофу. В этой связи президент Эйзенхауэр предложил следующие организационные изменения:

1. Превращение боевых сил в подлинно объединенные оперативные командования. Впредь все оперативные силы будут переданы объединенным командованиям, а какие-либо исключения будут делаться только с санкции Верховного Главнокомандующего. Каждый командир такого объединения должен располагать неоспоримой командной властью в отношении всех сил в его подчинении, в отличие от существующей ситуации, когда некоторые командные полномочия вступают в силу только в чрезвычайной ситуации. Войска, включенные в состав объединенных командований, не могут быть выведены из их состава по приказам отдельных министерств видов вооруженных сил.
2. Установление прямых командных линий от Верховного Главнокомандующего и Министра обороны. С этой целью министерства видов вооруженных сил должны быть отстранены от командной вертикали и впредь не использоваться как исполнительные агенты Министерства обороны.
3. В связи с возложением на Министра обороны функции прямого оперативного командования Президент предложил усилить КНШ для оказания Министру обороны и Верховному Главнокомандующему профессиональной помощи в деле стратегического планирования и оперативного руководства объединенными командованиями. В частности, он предложил снять потолок в 210 офицеров, установленный Конгрессом для Объединенного штаба (ОШ) в целях усиления его роли как штаба Министра обороны, а также предоставить председателю КНШ право голоса в КНШ (до этого такое право имели только начальники штабов видов ВС) и право назначать, с одобрения министра, директора ОШ.

Если первые два пункта не вызвали серьезных возражений в Конгрессе, то предложения об усилении КНШ и особенно Объединенного штаба вызвали у конгрессменов подозрения, что речь идет о превращении ОШ в подобие Генштаба, а председателя КНШ в начальника Генерального Штаба Вооруженных Сил.

В связи с подобной позицией Конгресса в текст закона был введен уже упоминавшийся выше специальный пункт о запрете ОШ функционировать или быть организованным в качестве Генерального штаба Вооруженных Сил и обладать исполнительной властью. Кроме того, чтобы предотвратить превращение офицеров ОШ в касту генштабистов, сроки их службы были ограничены в мирное время 3 годами. Повторный тур службы в ОШ разрешался только с санкции Министра обороны, причем число таких старослужащих офицеров не должно было превышать 30 человек. Также тремя годами ограничивался срок пребывания в должности директора ОШ, без права повторного назначения.

Закон 1958г. о реорганизации Министерства обороны США добавил к подразделу 202 Закона о национальной безопасности следующий пункт:

При совете и помощи со стороны Комитета Начальников Штабов Президент через министра обороны учредит Объединенные и Специальные Боевые Командования для выполнения военных миссий и определит силовую структуру таких боевых командований из состава Министерства Армии, Министерства ВМС и Министерства ВВС, которые будут затем переданы в боевые командования соответствующими министерствами для выполнения подобных военных миссий. Боевые командования ответственны перед Президентом и Министром обороны за выполнение военных миссий, которые могут быть заданы им Министром обороны с санкции Президента. Силы, приданные таким Объединенным и Специальным Боевым Командованиям будут находиться под полным оперативным командованием командующих Объединенными и Оперативными Командованиями.

Напомню, что Объединенные Командования состоят из компонентов от двух и более видов ВС, Специальные Командования из одного вида ВС. На 1 сентября 1992г. имелось девять Объединенных Командований Командование ВС США в Европейской зоне, Командование ВС США в зоне Атлантического океана, Командование ВС США в зоне Тихого океана, Центральное командование, Космическое командование, Транспортное командование, Стратегическое командование, Командование в Южной зоне и Командование специальных операций. Имелось также одно Специальное Командование так называемое Командование сил (Forces Command).

Следующим принципиальным отличием КНШ от Генштаба является их положение в системе соответствующих министерств обороны. КНШ является штабом Министерства обороны, а Генштаб штабом Вооруженных Сил. Этим сразу подчеркивается его особая роль в оборонной организации страны, ибо понятие Вооруженные Силы шире, чем понятие войска Министерства обороны;. Соответственно и функциональные обязанности КНШ определяет Министр обороны США, а не Президент страны, как это делает Президент России в отношении функций Генштаба.

В преамбуле к директиве МО США 5100.1 о функциональных обязанностях КНШ (см. приложение 3) прямо говорится, что КНШ представляет собой непосредственный (immediate) военный штаб Министра обороны. В то же время Положения о Министерстве обороны и о Генштабе ставят их как бы в равное положение в системе военного управления. В Положении о Министерстве обороны говорится, что оно является центральным органом военного управления и состоит из главных и центральных управлений, управлений и иных подразделений, входящих в его структуру. Как видим, Генштаб здесь не упоминается. В свою очередь Положение о ГШ называет Генеральный штаб центральным органом военного управления плюс к этому основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации, к тому же осуществляющим координацию других войск, воинских формирований и органов.