год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Общие итоги кризисного, даже катастрофического развития в социальной области последних лет известны. Нет нужды повторяться. Хотелось бы, однако, подчеркнуть, что причины - объективные и субъективные - такого развития еще достаточно полно не проанализированы, а значит, и нет гарантии того, что предлагаемые сегодня Правительством меры позволяют избежать в будущем.

Наконец, неясно и другое: во-первых, почему мы так упорно цепляемся за обанкротившийся курс, вновь и вновь повторяем прежние ошибки. Во-вторых, почему мы не используем для преодоления кризиса те очевидные всем преимущества, которыми обладала и обладает Россия по отношению к другим странам?

* * *

Россия в 1995 году с социально-политической точки зрения представляет собой классический пример государства, выбирающего свой путь. Со всеми вытекающими из этого состояния катаклизмами, политическими и социальными последствиями. Такое в принципе тяжелое состояние Государства и Общества осложняется специфическими для сегодняшней России обстоятельствами. Назовем лишь некоторые из них, серьезно усугубляющие трудности современного положения.

Во-первых, сложности, сопутствующие любым реформам, были многократно усилены полным отсутствием их стратегии, сколько-нибудь разработанной правительственной программы: на протяжении четырех лет по сути дела правительство импровизировало на ходу, зачастую принимая непродуманные, ошибочные решения.

Естественно, сегодня необходимо реально оценивать ситуацию: у правительства не было ни опыта, ни политической воли для четкого и последовательного (на соответствующей законодательной базе) проведения своих решений в жизнь, не нарушая при этом достигнутого уровня социальной защищенности граждан. Импровизированные шаги правительства зачастую переходили грань допустимого, очень смахивали на авантюризм.

К сожалению, ситуация принципиально не изменилась и сегодня: у нас до сих пор нет ни ясной социально-экономической стратегии, и соответственно программы и механизма ее реализации правительством. Процесс эклектического реагирования на возникающие катаклизмы, "борьба" с сиюминутными обстоятельствами - вот сущность нынешней социальной политики правительства.

Сегодня нам необходимо ясно сформулировать цель реформ, продуманно и обоснованно сконструировать стратегию ее достижения и последовательно добиваться ее реализации. Думается, что это необходимо сделать в рамках Концепции национальной безопасности, поддержанной как большинством политических сил, так и ветвей власти.

Во-вторых, период социально-экономических реформ осложнен тем, что Россия, вместо мобилизации собственных сил и резервов, стала уповать на помощь извне, которой она, естественно, не получила, да и не могла получить. Романтические надежды союзных и российских политиков (и что хуже - расчеты) на помощь "Запада" не имели, да и не могли иметь сколько-нибудь серьезной основы. Они имели, однако, серьезные негативные последствия:

• Россия зачастую шла на неоправданные внешнеполитические, военно-политические и иные уступки Западу, теряя при этом не только свои позиции, но и значительные действительные материальные и финансовые ресурсы.
• Беспочвенные ожидания "западной помощи" и удовлетворение требований МВФ на деле оказывались тем скрытым механизмом, который ослаблял национальную экономику.

И в первом, и во втором случае это самым негативным образом сказывалось на Нации: стремительно ухудшалась социально-экономическая ситуация, катастрофически сократилась средняя продолжительность жизни, выросла безработица и т.д.

Этого можно было бы избежать, если бы правительство более настойчиво отстаивало бы национальные интересы, более трезво оценивало обещания по иностранной помощи и их последствия.

Надо ли говорить о том, что современная концепция национальной безопасности должна учитывать сделанные ошибки и стремиться избежать их впредь.

В-третьих, на социальной ситуации в стране непосредственно отразился кризис политической власти, который приобрел перманентный характер. При очевидном отсутствии многих правовых норм, откровенной борьбе за власть, беспредельных политических амбициях лидеров так необходимая в условиях переходного периода сильная политическая власть, способная сконцентрировать все внимание на оптимизации выбора пути при минимальном ущемлении социальных завоеваний страны до 70 предыдущих лет, отсутствовала, либо находилась в постоянном цейтноте, под прессингом борьбы противодействующих сил.

Очевидно, что для решения социальных проблем Нации в условиях кризиса это имело катастрофическое последствие: слабая Власть это всегда возможность использовать политику как инструмент ограбления народа и личного обогащения, неоправданных экономических уступок и всякого рода послабления политическим, региональным и иным лидерам и силам. Вот почему решение социальных вопросов неразрывно связано с укреплением Власти, ее авторитета и дееспособности. Необходимо со всей откровенностью (и без боязни обвинений в антидемократичности) сказать самим себе: политическая борьба не должна превращаться в войну, расплачиваться за которую приходится гражданам России.

В-четвертых, на социальном положении граждан сказывается как никогда нерешенность и запущенность проблем взаимоотношений Центра и регионов, включая (как частную) проблему национальную. Невозможно в едином государстве не только проводить, но и говорить о какой-то социальной политике до тех пор, пока некоторые республики и регионы претендуют де-факто на абсолютную самостоятельность в этой области.

Эти причины, усугубляющие, повторяю, и трудности переходного период причины, усугубляющие, повторяю, и трудности переходного периода, - далеко не единственные, но, на наш взгляд, главные:

Именно они представляют основные угрозы национальной безопасности России в социальной области. И их решение в краткосрочной перспективе не только возможно, но и необходимо устранить. Более того, их решение должно быть неотложным. Именно на этом необходимо сосредоточить внимание в 1995 году.

Во все времена и при любом общественном строе основная задача государства - обеспечить социальную защищенность граждан. Только на этой основе можно строить национальную безопасность страны.

Только народ, его творческий и интеллектуальный потенциал, духовная сила обеспечивают стабильность всей государственной системы.

Достойный уровень жизни для каждого члена общества, его правовая защищенность обеспечивают надежную поддержку руководителям государства в проведении внутренней и внешней политики.

Но если принимать за целевой ориентир, что проводимая реформа должна обеспечить социальную, экономическую, экологическую и правовую защищенность граждан России, то это значит, что курс преобразований ни при каких условиях не должен выходить:

• за допустимые границы спада производства;
• снижение жизненного уровня;
• загрязнения окружающей среды;
• снижения социальной обеспеченности;
• уменьшение бюджетных ассигнований на развитие науки, культуры, образования и здравоохранения, развития социальной инфраструктуры.

Однако все это уже произошло, и сейчас основная задача ближайших лет - это восстановление рубежей благосостояния, которые были обеспечены населению в дореформенный период.

Но одновременно должна решаться и долгосрочная задача - достижение уровня и качества жизни населения, соответствующего национальным идеалам и стандартам экономически благополучных стран, в том числе в области получения образования, обеспечения экономических прав и свобод граждан, защиты от преступности.

С точки зрения социальной защищенности граждан целесообразно рассмотреть результаты четырех лет реформ.

1. Социальная сфера в эпоху реформ

За период шокотерапевтических реформ, длящихся уже почти четыре года, народному хозяйству страны нанесен больший ущерб, чем оно понесло за годы Великой Отечественной войны, в том числе в социальной сфере:

• здравоохранение и образование, переводимые на платную основу, при прежнем, а зачастую и снижающемся уровне их качества, становятся все менее доступными для основной массы населения страны;
• книги и журналы превращаются в предметы роскоши, резко падают их тиражи, а издаваемая литература относится к поп-культуре; книжные магазины преобразуются в "шопы", торгующие колониальным ширпотребом, что чревато дебилизацией подрастающего поколения;
• посаженная на голодный паек культура сменяется ее американизированным суррогатом;
• жилье строится только исключительно для "новых русских", при лишении возможности улучшения жилищных условий для подавляющего большинства населения; из-за возрастания квартплаты и коммунальных услуг многие вынуждены менять свои жилищные условия на значительно худшие;
• российская территория превращается в свалку промышленных отходов индустриального развития стран;
• все возрастающий разрыв между зарплатой госслужащих и доходами лиц, занятых в коммерческих, часто спекулятивных структурах, приводит к оттоку наиболее дееспособных кадров из сферы государственного управления, обороны, охраны правопорядка в частные структуры, что чревато крахом всего государства;
• неэффективность и слабость региональной политики ведет к сепаратизму, национальным конфликтам, что дает повод Западу вмешиваться в наши внутренние дела, в том числе и под предлогом предотвращения глобальной термоядерной катастрофы, нарушения прав человека, угрозы всеобщему миру и т.п.;
• нарастающий подрыв покупательной способности рубля сопровождается усиленной долларизацией страны (запрещение продажи товаров за доллары носит декларативный характер при наличии долларовых цен и разветвленной сети обменных пунктов), что все более усиливает тенденцию скупки на корню всего национального достояния страны за доллары по ценам заниженным в сотни и тысячи раз;
• нищенская, к тому же систематически задерживаемая зарплата, падение технологической дисциплины, старение основных фондов в промышленности и на транспорте приводит к возрастанию количества аварий и катастроф с большим числом человеческих жертв, а резкое сокращение государственного финансирования здравоохранения при подорожании лекарств и сильном спаде в отечественной фармацевтической промышленности ведет к массовому распространению эпидемий (холеры, чумы и т.д.);
• производительный труд, в особенности квалифицированный, оплачивается ничтожно низко в сравнении с доходами даже неквалифицированных работников в спекулятивно-посреднической сфере, процветающей на разворовывании богатств, накопленных трудом предыдущих поколений; это оказывает тяжелое морально-психологическое воздействие на наиболее трудоспособную часть населения;
• сокращение реальной покупательной способности населения в сочетании с грабительскими налогами делает невыгодной всякую производительную деятельность;
• невостребованный интеллектуальный потенциал в стране и "утечка мозгов" на Запад ведут к интеллектуальной деградации общества; имеющийся образовательный уровень в России достигался в течение многих десятилетий целенаправленной государственной политикой, и его утрата не может пройти незаметно для национальной безопасности страны;
• "шоковая терапия" крайне болезненно сказывается на населении страны, что нашло свое выражение в процессе его вымирания, когда в последние годы уровень смертности превысил уровень рождаемости.

Итак, взамен экономической политики государства и государственного регулирования, реализовавших национальные интересы и обеспечивавших социальную защиту населения, проводится экономическая политика, ориентированная на интересы мирового финансового капитала и США, происходит отход от социальной защиты населения государством и отказ от государственного регулирования экономики.

2. Бюджетно-налоговая политика в социальном аспекте

Бюджетно-налоговая политика на 1995 г., по мнению многих экспертов, не имеет социальной направленности, что совершенно необходимо при сложившемся положении в социальной сфере в результате четырех лет реформ.

В законодательном плане принят целый ряд законов, направленных на улучшение материального положения наименее обеспеченных слоев населения, например, приняты в 1994 г. (в первом чтении):

"О государственном социальном страховании",

"О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации",

"О социальной защите инвалидов в Российской Федерации ,

"О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, и их семей" (изменения и дополнения в действующий закон),

"О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по обязательным платежам во внебюджетные государственные фонды" и т.д.

БЮДЖЕТ. Представленный правительством проект бюджета вызвал резкую критику. Считается, что очень быстро, в течение двух месяцев, выяснится, что реальный ход событий не будет соответствовать сценарию, описанному в бюджете. Под вопросом окажутся: минимальный уровень зарплаты, пенсий, пособий, госзаказ, и в частности заказ оборонный, а также другие обязательства государства.

Предусмотренная в бюджете мера - обмен временных свободных средств крупных государственных и полугосударственных финансовых институтов (Пенсионного фонда, инвестиционных фондов. Фонда социального страхования) на специальные ценные бумаги государства с рыночной доходностью - серьезно затруднит жизнь банков, до сих пор активно привлекавших эти средства.

Кроме того, привлечение для финансирования бюджета внешних займов в размерах, предлагаемых правительством, опасно для России, хотя Минфин предлагает значительную часть займа направить на выплаты по внешним долгам.

Анализируя ситуацию с бюджетами последних лет, ряд экспертов считают, что следует прежде всего изменить точку зрения на роль государственных расходов.

Обычно принимают во внимание лишь то, что экономия бюджетных средств снижает инфляцию. Но при этом не учитывается, что несопоставимо больший ущерб наносится производству. От низких пенсий и заработков в бюджетной сфере, снижения масштабов жилищ ного и дорожного строительства страдают не только конкретные люди, но прежде всего - экономика в целом. Разумные государственные расходы - один из рычагов преодоления кризиса.

Макроэкономические исследования наглядно подтверждают, что путь борьбы с инфляцией путем сокращения государственных расходов малоэффективен. В этом случае за каждый процент инфляции нужно платить тремя процентами спада производства. Снижение государственных расходов вдвое сокращает дефицит бюджета на пять пунктов. Такая малая зависимость объясняется сильным спадом производства при указанном сокращении госрасходов. Это почти полностью поглощает выигрыш от их экономии.

Напротив, некоторое увеличение госрасходов может оказаться крайне желательным, так как благодаря этому удается более полно использовать производственные мощности, поднять производство и уровень жизни населения. Причем при относительно небольшом приросте инфляции.

В принципиальном плане необходимо было бы изменить исходную логику формирования государственных расходов. Определяющим здесь должно быть требование соблюдения социально-экономических ограничений, без которых никакие реформы проводиться не могут.

Важно, чтобы финансирование расходов бюджета осуществлялось независимо от поступления доходов, а в случае их недостаточности - за счет кредитов центрального банка с последующим их погашением из поступающих доходов.

НАЛОГИ. Анализ исполнения бюджета за 9 месяцев 1994 г. иллюстрирует катастрофическую неэффективность налоговой системы. Налогов и платежей собрано 35,1 трлн.руб. - недобор налогов составил 21,1 трлн.руб. Среди причин обвала - снижение объема ВВП, кризис неплатежей, сокрытие доходов от налогов.

Главный недостаток налоговой системы - ее фискально-карательная направленность. Никак наше правительство не хочет понять трех простых истин:

• налоги должно быть выгоднее заплатить, чем уклониться от их уплаты;
• невозможно снизить налоговое бремя, не сократив бюджетные расходы;
• налоги не должны непрерывно меняться, подстраиваясь под рост расходов.

Для нашей страны с 90 субъектами федерации и 30 тысячами местных бюджетов жизненно необходима система, обеспечивающая жесткое закрепление налогов за бюджетами разных уровней. Такое распределение даст реальную финансовую самостоятельность органам власти. При этом перечень и предельные уровни региональных и местных налогов следует устанавливать в законодательном порядке на федеральном уровне.

Вся система налогообложения должна стать СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННОЙ, причем социальные аспекты, стимулирующие производство социально значимых товаров и услуг, благотворительность, защиту малообеспеченных, пенсионеров и инвалидов, должны учитываться при установлении любых налогов с населения.

А что же предлагается в этом направлении, например, по налогам с физических лиц.

Подоходный налоге населения не играет сейчас значительной роли в формировании доходов бюджета, его доля составляет лишь 10%. Вместе с тем социальная значимость этого налога выше других, поскольку от него напрямую зависит материальное положение каждого гражданина. В связи с этим вызывает удивление желание правительства решить бюджетные проблемы за счет огромной массы средне- и малообеспеченных граждан.

В самом деле сегодня прогрессия ставок налогообложения начинается с 10 млн.руб. годового дохода. В предложениях правительства этот размер снижен до 1,5 млн.руб., то есть до 125 тыс.руб. в месяц, что ниже прожиточного минимума в большинстве регионов. С учетом инфляции и роста прожиточного минимума очевидна антисоциальность этого предложения, не имеющего ничего общего с переносом налогового бремени с предприятий на граждан. Вероятно, президент, продекларировавший эту идею, не имел в виду малообеспеченных граждан.

Второе "нововведение", предлагаемое правительством , - обложение по ставке в 30% всех доходов не по месту основной работы.

Это правило касается массы граждан, получающих относительно невысокие доходы. В частности, это профессорско-преподавательский состав, медицинские работники, деятели искусства, то есть многие социально неблагополучные категории граждан.

Известно, что налоги - одно из самых важных государственных ограничений, влияющих на стремление людей работать эффективно и вкладывать капитал в развитие производства. Действующая налоговая система - классический пример обратного. Поставив в невыгодное положение работающее население и делая продукцию дорогостоящей, эта система ограничивает участие людей в производстве материальных благ и духовных ценностей.

Сейчас ориентир сделан на труд, на обложение текущих доходов. Их доля в доходной части консолидированного бюджета составляет около 70% (табл.1). В то же время доходы, прямо или косвенно связанные с рентой от используемых природных ресурсов, оказываются в 10 раз меньше. Такая структура налогов никак не соответствует структуре формирования реальной народнохозяйственной прибыли.

Таблица 1

Структура налогов

Первичные факторы производства	Доля налогов, прямо или косвенно изымаемая с первичных налогов (%)
Труд Капитал (имущество) Природные ресурсы Прочие факторы ВСЕГО	70 15 7 8 100

Продолжается прежняя политика интенсивного обложения труда или более точно того, во что он обходится производителям и обществу в целом (заработная плата, различного рода начисления на заработную плату, обложение так называемой сверхнормативной заработной платы, налог на добавленную стоимость и прибыль, которая, как известно, рассчитывается пропорционально себестоимости, а та, в определяющей своей части, все от той же заработной платы и т.д.).

Между тем ясно, важны такие налоги, которые не являются ценообразующими, то есть не вызывают увеличения себестоимости и цен и не допускают автоматического их перекладывания на плечи потребителя по всей воспроизводственной цепи и тем самым сдерживают инфляцию. Указанному условию не удовлетворяют любые налоги, прямо или косвенное связанные с различными вариантами обложения заработной платы.

Вывод, который напрашивается сам собой - нынешняя система налогообложения порочна в своей основе. Для того, чтобы обеспечить России достойный путь для ее выживания и эффективного развития, необходим переход к принципиально иной системе налогообложения.

Главным источником доходов бюджета, считают специалисты РАН и ЦЭМИ, должны стать налог на прибыль и различные его модификации. Налоги такого типа не "ложатся" на себестоимость и взимаются лишь с рентабельных производств, в силу чего незначительно влияют на инфляцию.

3. Социальная стратификация общества

Проводимый курс реформ стал тяжелейшим бременем для всей социальной сферы. Существовавшая ранее система социальных гарантий и социального обеспечения оказалась полностью разрушенной. Человека предоставили самому себе, без всякой помощи со стороны государства по его адаптации к новым условиям хозяйствования.

Основная масса населения по текущему потреблению оказалась отброшенной на двадцать лет назад. Заработная плата работников бюджетной сферы оказалась практически незащищенной от инфляции. К середине 1994 г. она составляла лишь треть по отношению к декабрю 1991 г. (в сопоставимых ценах).

Одним из наиболее опасных результатов реформ в этой сфере явилась быстрая поляризация населения по уровню доходов.

Шоковый рост цен в результате их либерализации в январе 1992 г. привел к резкому снижению показателей уровня жизни. В тот год реальные денежные доходы населения составили немногим более половины от их уровня в 1991 г.

Снижение в 1992 г. покупательной способности заметно отразилось на величине и структуре потребления. Подавляющую часть своих средств люди вынуждены были направлять на удовлетворение жизненно необходимых потребностей. И без того деформированная структура потребительских бюджетов большинства российских граждан стала еще более консервативной. Ухудшился уровень питания населения, особенно по калорийности и структуре.

В конце 1992 и 1993 гг. произошло некоторое улучшение сбалансированности спроса и предложения, было преодолено состояние тотального дефицита. В структуре потребительских расходов снизился удельный вес затрат на покупку продуктов питания. В 1993 г. он составил 46,3 % против 47,1 % в 1992 г. Доля расходов на непродовольственные товары, напротив, возросла с 41,2 до 42,4%. По сравнению с 1992 г. увеличилось потребление основных продуктов питания.

В течение 1993 г. мероприятия по повышению оплаты труда работникам бюджетной сферы, индексация социальных выплат ускорили динамику денежных доходов населения, несколько повысилось их реальное содержание.

В 1994 г. структура среднедушевых потребительских расходов населения не претерпела существенных изменений, за исключением некоторого увеличения доли сильно подорожавших по сравнению с товарами услуг. В то же время у различных по своему экономическому статусу групп населения динамика социальных показателей была очень неравномерной.

В первой половины 1994 г. с замедлением темпов инфляции тенденция нарастания реальных доходов сохранилась. По оценкам Центра экономической конъюнктуры, в среднем по стране располагаемые денежные доходы населения в реальном выражении в январе-июне 1994 г. увеличились по сравнению с соответствующим периодом 1993 г. на 12%. По сравнению с предреформенным периодом, величина реальных доходов населения остается низкой - немногим более 70% от уровня 1 полугодия 1991 г.

Вторая половина 1994 - начало 1995 г. сопровождается новым повышением темпов инфляции и снижением реальных доходов населения.

К концу 1993 г. разрыв в среднедушевых доходах 10% самого богатого и 10% самого бедного населения составил 11,4 раза против 5,4 раза в 1991 г., 8,7 раза в декабре 1992 г., а к концу 1994 г. децильный коэффициент составил (оценочно) 13,5.

Индекс концентрации доходов (коэффициент Джини) увеличился к концу 1993 г. до 0,355 против 0,256 в 1991 г. (в декабре 1992 г. - 0,327), а в январе-декабре 1994 г. составил 0,39.

В 1994 году расслоение общества продолжало нарастать. На долю 10% самого обеспеченного населения приходилось более 28% от всех денежных доходов населения, а на долю 10% наименее обеспеченного - только 2,1%. Более 65% населения имело доходы ниже среднего уровня. Реальный рост доходов происходит далеко не у всей массы населения.

По расчетам, в июне 1994 г. по сравнению в июнем 1993 г. наиболее быстрыми темпами (почти на 30%) увеличились среднедушевые денежные доходы населения в 20%-ной группе самого обеспеченного населения. В 2-3 квинтильных группах (средние слои) доходы в реальном выражении увеличились на 8-17%. В низших по уровню доходов группах реальные доходы уменьшились, у отдельных слоев беднейшего населения снижение составило 15%.

Доходы ниже величины среднедушевого денежного дохода (187,4 тыс. руб.) в июне 1994 г. имели 91,6 млн.чел.(61,7%).

По данным органов госстатистики, к концу 1994 г. 34,4 млн. жителей России имели среднедушевые доходы ниже величины прожиточного минимума, а доля нищих (с доходом ниже половины прожиточного минимума) - 7-10%

К факторам малообеспеченности относится и высокая нагрузка на работающего со стороны иждивенцев. По данным обследования (в 1993 г. было обследовано 25 тыс. российских семей) ,в бедных семьях на каждого работающего приходился по крайней мере один иждивенец. В семьях с высоким уровнем материального достатка, как правило, 2-3 работающих содержали одного иждивенца.

Различные по материальной обеспеченности группы населения имеют и разный уровень потребления. В семьях из группы с самыми низкими доходами более 70% потребительского бюджета расходуется на удовлетворение первичных потребностей: питание, одежду, белье, обувь. От покупки предметов длительного пользования такое население практически вынуждено отказаться (4 % всех потребительских расходов). В группе семей с наивысшими доходами удельный вес расходов на продовольственные товары на 10 процентных пунктов меньше, чем у низкодоходного населения, доля товаров длительного пользования составляет 14% всех потребительских расходов.

Из общих расходов на питание в беднейших семьях приходится примерно:

• 30% - на покупку хлебных продуктов;
• 20% - на мясные и молочные продукты;
• 8% - на овощи и фрукты.

У высокообеспеченного населения расходы на питание составляют:

• мясные и молочные продукты - более40%;
• хлебные продукты - 6%;
• овощи и фрукты - 15%.

Еще более отличается уровень среднедушевого потребления населения из крайних (по 10%) групп с наибольшими или наименьшими доходами. Потребление мясных продуктов и овощей населением из группы с самыми низкими доходами почти в 2 раза ниже, чем с высокодоходными, фруктов - примерно в 4 раза, рыбных продуктов в 6,5 раза ниже, зато хлебных продуктов и картофеля беднейшее население потребляет гораздо больше. Энергетическая ценность питания низкодоходных семей на 20% ниже, чем высокообеспеченных.

По расчетам Министерства труда, в настоящее время в России существует слой сверхбогатых людей - около трех миллионов человек. В основном это руководители посреднических фирм, коммерческих банков и бирж, лица, занимающиеся экспортно-импортными операциями. К ним также следует отнести преступников - коррумпированных представителей исполнительной власти, главарей организованной преступности, которые входят в группу населения, обладающую сверхвысокими доходами.

Основные источники первоначального накопления капитала: спекуляция, ростовщичество, присвоение рентных доходов, ранее поступавших государству, а также криминальная деятельность. Таким образом, общество стало быстро расслаиваться на относительно небольшой процветающий слой и основную беднеющую массу населения.

По данным Министерства труда, "самые бедные" составляют 40- 50%, а "просто бедные" - это 30-35% населения.

Наиболее многочисленный в прошлом средний слой населения составляет сегодня лишь 1-15%. При этом происходит резкое ухудшение его профессиональной и социальной структуры. Ранее средний класс в основном представляли квалифицированные рабочие, интеллигенция, управленцы. Ныне все эти слои опустились на социальное дно. Растущее различие в области материальных благ лишь в малой степени зависит от личных усилий. Происходит в невиданных ранее масштабах обогащение одних за счет обнищания других.

СТАТИСТИКА УРОВНЯ ЖИЗНИ

С начала 1992 г. происходит небывалое раньше расслоение общества по величине заработной платы (доходов). До этого максимальная и минимальная зарплата не отличались, как правило, больше чем в 10 раз (как и в большинстве стран). После начала "шоковой терапии" разница стала в сотни, в то и в тысячи раз.

На рис. показан график инфляции (за единицу отсчета приняты цены 1985 г.).

Графики инфляции и падения уровня жизни

Как следствие изменения в уровнях доходов средняя кривая, построенная на основании средней зарплаты всех работающих в стране, не опускается катастрофически, а иногда даже и приподнимается, но именно это и затушевывает тяжесть существования основной массы населения. При большом рассеивании средняя величина не может характеризовать сущность явления, поэтому на рисунке даны еще две кривые падения уровня жизни. Нижняя характеризует наполненность "потребительской корзины" 90% работающих, т.е. подавляющей части населения России. Верхняя линия показывает уровень жизни остальных 10% россиян.

На графике видно, что десятая часть работающего населения имеет сносные условия жизни. Временами их жизненный уровень приподнимается над отметкой 1985 г., но с ростом инфляции и на их доходах сказывается общая тенденция к обеднению. Экономическое положение основной массы населения показывает нижняя линия. Становится ясно, что все попытки Правительства хотя бы притормозить падение жизненного уровня, а уж тем более повысить его, почти ничего не дают.

(По материалам "Советской России", декабрь 1993 г.)

В настоящее время одной из основных причин социального расслоения является и нарастающая дифференциация в оплате труда. В середине 1994 г. соотношение между средними заработками 10% наиболее высокооплачиваемых и 10% низкоплачиваемых работников достигло, по оценкам, 27.

Уровень образования и квалификации подавляющей части рабочих и служащих не соответствует размеру их заработной платы, так как происходящее социальное расслоение и по масштабам, и по направлениям не отвечает изменениям в экономике и структуре занятости населения, параметры которых адекватны большинству развитых стран.

В 1994 г. продолжилось формирование численно обширного, но обладающего недостаточной покупательной способностью низшего слоя населения, в котором члены семьи вынуждены почти все свои денежные доходы направлять на удовлетворение первичных потребностей, а не на приобретение товаров длительного пользования и на сбережения, т.е. подрываются предпосылки создания прочной базы устойчивового экономического роста в перспективе.

Итак, через четыре года после провозглашения и начала стабилизационных мероприятий в России реальных положительных перемен в гонке потребительских цен и денежных доходах населения не произошло.

Ухудшение социально-экономических условий жизни способствовало обострению демографической ситуации: отрицательный естественный прирост населения, снижение рождаемости происходят на фоне резкого ухудшения здоровья и повышения смертности.

Что должно особенно беспокоить, так это недопустимое падение нравственности особенно в среде молодежи. Такие нравственные идеалы, как честность, порядочность и справедливость, уважение к труду отодвигаются на задний план. Во главу угла ставится нажива. Престижные еще совсем недавно профессии предаются забвению, как недоходные.

Падение достоинства и нравственности среди российских граждан идет рука об руку с дискредитацией власти, всего, что связано с понятием российской государственности. Вспышка коррупции, взяточничества, анархии в управлении породили апатию и неверие в любую политику.

Все эти крайне опасные для России явления ведут к социальной напряженности, противопоставляют одни слои населения, одни регионы страны другим, расшатывают власть, криминализируют экономику.

4. Безработица как результат реформ

Результативная и взвешенная социальная политика является не только конечной целью, но и базисным условием реформ. При этом социальные индикаторы должны выступать в роли граничных условий, накладывающих ограничения на программу экономических преобразований. В практическом аспекте при формировании социальных индикаторов "ПОРОГ ЗАНЯТОСТИ, ГАРАНТИРОВАННЫЙ ПРОЖИТОЧНЫЙ МИНИМУМ" надо исходить из того, что людские ресурсы составляют основу реформ, и учитывать ключевую роль рынка труда.

В настоящее время безработица становится относительно самостоятельным фактором развития экономики и причиной дополнительного сокращения инвестиционного и потребительского спроса. В итоге может возникнуть устойчивый процесс "вторичной депрессии", который будет предопределяться динамикой безработицы в предшествующих периодах. Именно по этой причине политика занятости уже сейчас должна выполнять активную роль стабилизирующего фактора, способствующего предотвращению перехода временной безработицы в застойную, долговременную.

ДВОЙСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОЦЕНКАХ БЕЗРАБОТИЦЫ МАСКИРУЕТ МАСШТАБЫ КРИЗИСА

В правительственных программах на первом месте - обуздание инфляции, стабилизация производства. Занятость отодвинулась куда-то на задний план и трактуется как следствие экономической политики, а не как цель и основной стабилизатор экономики. Официальная российская статистика (и это неоднократно подтверждали специалисты Международной организации труда - МОТ) не полностью отражает ситуацию с безработицей в стране, занижая реальный уровень безработицы примерно в пять раз. Если глубину экономического спада России измерять не только стоимостным но и реальным уровнем безработицы, то тогда и вся проблема безработицы выглядела бы иначе.

Такая постановка вопроса особенно актуальна, так как перед экономической политикой стоят противоречивые цели:

• борьба с инфляцией;
• преодоление спада производства;
• необходимость социальной защиты населения, в том числе от резкого роста безработицы.

Значит, расстановка приоритетов в немалой степени зависит от набора индикаторов, используемых для оценки ситуации. Официальный уровень безработицы, регистрируемый службой занятости, создает впечатление, будто широкомасштабная безработица нам не угрожает. По методологии МОТ, определение уровня безработицы проводится на основании периодических опросов семей, и к безработным относятся лица от 16 лет и старше, которые в рассматриваемый период не имели работы (доходного занятия), занимались активными поисками работы, были готовы приступить к работе.

Очевидно, что различие в методологиях подсчета численности безработных - не столь уж безобидная вещь, если приводит к пятикратному расхождению результатов.

Что же стоит за столь полярными оценками одного и того же явления официальной статистики и международными стандартами?

На наш взгляд, совершенно разный подход к определению роли и места безработицы в экономической жизни вообще и в процессе реформирования экономики в частности. Согласно господствующей точке зрения, безработица как один из макроэкономических показателей не имеет заметного самостоятельного значения, она рассматривается скорее лишь как результат и следствие антиинфляционной политики, как неизбежная плата за финансовую стабилизацию.

Совершенно очевидно, что при таком взгляде на это явление хочется одного: из существующих оценок нормы безработицы взять наименее тревожную, хотя бы затем, чтобы не подогревать по этому поводу и без того горячие антимонетаристские воззрения широких слоев общества.

Противоположная точка зрения исходит из того, что норме безработицы принадлежит ключевая роль в оценке спада производства, а потому признает объективную необходимость ее реального измерения - и естественно, по международным стандартам.

Положение на рынке труда будет определяться не столько числом безработных, зарегистрированных службами занятости, сколько общей численностью полностью и частично безработных, т.е. всем потенциалом безработицы.

Важная роль показателя безработицы в оценке "здоровья" экономики заставляет выбрал рост социально-экономических издержек из-за безработицы в качестве одного из критериев допустимых границ рецессии экономики. При этом "цена" роста безработицы как экономического критерия, по-видимому, должна определяться не столько ростом компенсационных выплат, сколько издержками в форме потерь реально возможного, но упущенного (вследствие незанятости части трудоспособного населения) производства валового национального продукта.

Этот критерий политика занятости в настоящее время даже не рассматривает, не говоря уже о построении специальных макроэкономических нормативов, что обусловлено:

во-первых, задачей формирования механизма, определяющего экономические и финансовые возможности социальной поддержки безработных, сохранения рабочих мест и смягчения социальных последствий долговременной безработицы в зависимости от превышения фактического уровня безработицы ее естественного уровня, характерного для состояния экономического равновесия;

во-вторых, задачей оценки потерь ВНП, связанных с недоиспользованием (по причине безработицы) трудовых ресурсов. В этом случае эффективность использования труда является ключевым параметром, предопределяющим экономическую отдачу других, сопряженных с ним ресурсов "материальных, финансовых".

СТРУКТУРНЫЙ АНАЛИЗ УРОВНЯ БЕЗРАБОТИЦЫ

При аналитическом прогнозировании процессов на рынке труда на ближайшую перспективу необходимо иметь в виду, что осуществление умеренно жесткой финансовой и денежно-кредитной политики в 1993-1994 годах обусловило выход производства на действительные спросовые ограничения не только по конечной, но и по промежуточной продукции. Результатом стал дальнейший спад производства в 1994 г.

При характеристике современного состояния российского рынка труда необходимо иметь в виду прежде всего колоссальное падение ВВП за последние три с половиной года. В промышленно развитых странах такой спад вызвал бы ситуацию, похожую на Великую депрессию 30-х годов. Вместе с тем большая инерционность экономических процессов и деформированность, утяжеленность структуры производства в тех или иных формах замедлили наступление кризиса. В итоге на протяжении длительного периода времени открытая безработица не росла таким темпом, каким можно было бы ожидать. Среди факторов, объясняющих такую специфику развития событий, можно отметить и сложившуюся структуру занятости, и психологический барьер прежней системы, мешающий признавать и фиксировать безработицу.

Таким образом, главной особенностью процессов на рынке труда в последние годы явилось то, что рост безработицы не принял масштабов, адекватных спаду производства. В этот период официальная безработица была на уровне 1 % при спаде производства в 17-20%.

К настоящему времени резервы относительно безболезненного приспособления к спаду производства со стороны рабочей силы уже в значительной степени исчерпаны. Безработица в силу своих резко возросших масштабов вышла на качественно новый уровень. Возникновение долговременной, застойной безработицы в условиях отсутствия превентивной, упреждающей политики занятости может привести к тому, что народное хозяйство страны потеряет свой создаваемый десятилетиями трудовой потенциал. Безработица принимает массовый характер и в скором времени будет устойчиво измеряться двузначным числом. Норма безработицы в 12-15% вполне может продержаться несколько лет подряд. И нет никаких веских оснований считать, что перестройка экономики вызовет лишь короткий период высокой безработицы и связанного с состоянием рынка труда обнищания населения.

Если вспомнить о перестройке, проводившейся в 80-х годах в некоторых западноевропейских странах, в которых, несмотря на сравнительно развитые механизмы рынка труда, безработица, измерявшаяся двузначным числом, сохранялась на протяжении десятилетия, то можно ли ожидать сколь-нибудь менее серьезной и менее продолжительной безработицы в стране, не располагающей механизмами поддержания занятости?

Кроме того, анализируя рост безработицы, необходимо учитывать и недостоверность информации, имеющейся у статистиков. Например, следует учитывать скрытую безработицу в форме вынужденного досрочного выхода на пенсию, сохранения рабочего места без реальной отработки и др., в результате чего доля безработных (число лиц, считающих себя безработными) в 4-5 раз превышает, как правило, численность официально зарегистрированных безработных. Кроме того, данные об официально зарегистрированных безработных, по-видимому, не полностью отражает реальный масштаб безработицы в силу того, что не всегда и не все граждане, потерявшие или не имеющие работу, обращаются в государственные службы занятости.

Так, по оценке Госкомстата России, на конец декабря 1994 г. число зарегистрированных безработных составляет 1,6 млн. человек, или 220% к соответствующему периоду прошлого года. При этом доля лиц, которым назначается пособие по безработице, составляет 84%. Количество зарегистрированных безработных от численности населения в трудоспособном возрасте в среднем по стране составляет 2,1 %. В структуре официальной безработицы преобладают женщины, на долю которых приходится около 70% общей численности.

И в то же время на конец декабря прошлого года, по оценке Госкомстата, общая численность лиц, не имеющих работы и активно ее ищущих, а также работающих в режиме неполной занятости, т.е. общий потенциал безработицы составил 10,2 млн. человек, или 13% экономически активного населения. Из них 5,8 млн. человек (7,1 %) не имели занятия, но активно его искали и в соответствии с методологией МОТ классифицировались как полностью безработные.

Кроме того, 4,8 млн. чел. вынуждены работать в режиме неполной рабочей недели (1,9 млн. чел.) или находиться в отпусках без сохранения зарплаты (2,9 млн. чел.).

Такое разительное расхождение между официальной безработицей и ее уровнем, оцененным по международным стандартам, свидетельствует об опасной двойственности в оценке этого явления. Непосредственно угрозу экономической безопасности страны создает именно то, что острота кризиса на рынке труда маскируется низким уровнем официальной безработицы. Здесь можно предположить финансовую подоплеку, если иметь в виду, что Государственный фонд занятости способен сегодня обеспечить финансирование региональных программ занятости только при уровне безработицы не более 3%.

К числу характерных особенностей современного состояния рынка труда можно отнести растущую вторичность занятости, которая в определенной мере гасит вспышки открытой безработицы, являясь амортизатором долговременной безработицы. Общие размеры ее оценивались к середине 1994 г. примерно в 8 млн. работников, из них около 2,5 млн. занято торгово-посреднической деятельностью.

БЕЗРАБОТИЦА КАК ЦЕНА ФИНАНСОВОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ

В программных положениях по развитию реформ и стабилизации экономики имеет место оторванность финансово-экономической политики от ее социальной составляющей, в том числе от безработицы как неизбежного следствия предлагаемого резкого торможения инфляционных процессов.

На наш взгляд, снижение уровня инфляции необходимо было бы жестко увязать с государственной политикой в области занятости населения, так как инфляция и безработица являются взаимосвязанными процессами. В этом случае жесткие показатели антиинфляционной политики должны найти "зеркальное" отражение в нормах безработицы, так как это может быть достигнуто в результате эффективной дезинфляционной политики* при норме безработицы, получившей в экономической литературе название "естественной" нормы. Именно с учетом этой предельной величины, имеющей характер макроэкономического параметра, меры по финансовой стабилизации экономики могут быть согласованы с политикой занятости, и найдено оптимальное соотношение между сдерживанием инфляции, с одной стороны, и ростом безработицы - с другой.

В целях согласования политики занятости с антиинфляционной политикой необходимо рассмотреть проблему выбора между полной занятостью и дополнительными издержками, вызываемыми инфляцией, и неполной занятостью и потерями потенциально возможного роста валового национального продукта. Другими словами, речь здесь идет о "цене", которую надо заплатить за снижение темпов инфляции ростом безработицы. Это чисто экономическая структурная проблема должна занять важное место в прогнозах социально-экономического развития особенно на долгосрочную перспективу.

Можно привести ряд интересных примеров из опыта западных стран.

Так, например, по оценкам известного американского экономиста А.0укэна, снижение инфляции на 1% путем намеренного создания условий для роста безработицы оборачивалось в среднем издержками, эквивалентными потерям от б до 18% ВНП. С практической точки зрения интерес представляют динамические оценки, воплощающие в себе мультипликативный (умножающий) эффект влияния роста безработицы на экономическую динамику. Подсчитано, например, что если бы экономическая политика правительства США в 1953-1980 годах не преследовала цели преднамеренного сохранения высокого уровня безработицы для снижения инфляции, то в среднем занятость населения могла бы увеличиться на 4,5 млн. человек.

Другой пример говорит о том, что при поиске эффективных инструментов антиинфляционной политики нельзя делать упор только на финансовые рычаги в ущерб социальным факторам. Согласно информации Федеральной резервной системы США, из 10,7 млн. безработных в 1982 г. примерно 1/3 потеряли работу в результате жесткой монетаристской политики, проводимой Федеральной резервной системой в 1970-1982 гг.

В целом эти малоизвестные у нас факты свидетельствуют о том, что политика сокращения инфляции посредством монетарных ограничений чревата огромными издержками и растратой человеческого капитала.

Следует особо отметить, что в обсуждаемых в настоящее время программах выхода экономики России из кризиса отсутствует достоверная гипотеза о природе безработицы как самостоятельном факторе развития экономики в стадии рецессии.

По мнению специалистов, основная причина роста безработицы в 1995-2000 гг. будет состоять не столько в падении общей величины конечного спроса и последующем его росте, сколько в существенном несоответствии распределения производств по отраслям и регионам сложившемуся размещению трудовых ресурсов, для которых характерна в настоящее время низкая мобильность и невысокая эластичность предложения труда относительно роста (падения) производства.

Прогнозные оценки равновесного уровня безработицы к 2000 и 2005 гг. могут принять соответственно значение порядка 3,5-4% по отношению к экономически активному населению.

Результаты расчетов на краткосрочную перспективу показали, что при жестких мерах по резкому ограничению инфляции, например, в 1995 г. безработица в среднегодовом исчислении должна составить 8,7 млн.чел. (или 10,2% от трудовых ресурсов), что будет выше по отношению к базовому варианту для этого года примерно на 2 млн.чел., являясь непомерной ценой для предлагаемых мер по подавлению инфляции, т.к. неизбежно потребуют расширение фонда поддержки занятости, что, в свою очередь, "продавит" бюджет. Важно отметить, что "мультипликативный эффект" дополнительного роста безработицы в результате резкого торможения инфляции будет ощущаться вплоть до 1998 г., когда безработица установится на уровне 16%, достигнув 14 млн.человек. Для сравнения скажем, что во всей Западной Европе в последние годы безработица затронула 17-18 млн.человек.

Снижение безработицы в России начнется только с 1999 г., когда, по предварительным прогнозам, не только рост инвестиций, но и потребление приобретет устойчиво повышающую тенденцию.

Масштабы безработицы естественным образом подводят к вопросу о макроэкономической "цене" ее роста.

По нашим оценкам, потери от роста безработицы в 1994 и 1995 гг. составят соответственно 4 и 8 % от ВВП, то есть очень скоро они станут сопоставимы с дефицитом бюджета.

С социальной точки зрения принципиально важно, что издержки безработицы крайне неравномерно будут распределяться по слоям общества: каждый процент роста общей нормы безработицы, как правило, сказывается на бедных в несколько раз сильнее, чем на остальных.

Отечественная статистика такими данными пока не располагает, а вот американские статистики определили, что в 1967- 1980 гг. в США каждый дополнительный процент роста официальной безработицы снижал доходы (до уплаты налогов) малоимущих на 5,8-5,9%. Для семей среднего достатка этот показатель оказался в пределах 0,7--1%. Другими словами, потери доходов, связанные с ростом безработицы, концентрируются в семьях с низкими доходами.

В целом аналитический прогноз вариантов роста безработицы в перспективе подтверждает принципиальное положение о том, что сокращение темпов инфляции за счет роста безработицы не может стать основным направлением борьбы с инфляцией, которая должна ориентироваться не на рост безработицы, а на сокращение издержек и прежде всего путем разрыва инфляционной спирали "зарплата - цены - зарплата".

При этом нет примеров факторов, подтверждающих правоту мнения о том, что нулевая инфляция является как необходимым, так и достаточным условием для активного экономического роста и снижения уровня безработицы.

Итак, сокращение темпов инфляции посредством чисто монетаристских методов за счет увеличения безработицы является исключительно дорогим и неэффективным средством.

МЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕССОВ ЗАНЯТОСТИ

В программе структурных преобразований должны быть определены меры по повышению уровня занятости в двух направлениях:

• распределение доходов на основе приоритета создания новых рабочих мест;
• регулирование ритма и роста квалификации трудовых ресурсов.

Для реализации первого направления политики увеличения занятости в программах структурной перестройки должны специально выделяться инвестиции для увеличения числа рабочих мест.

Рыночный механизм один не в состоянии гарантировать полную занятость или занятость на строго контролируемом уровне, необходимо в процессе структурной перестройки усилить государственное регулирование механизма рынка труда.

Система мер по сокращению безработицы методами государственного регулирования исходит из того, что формирование эффективной политики занятости является не только структурообразующим фактором, но и мощным антиинфляционным инструментом государственного регулирования экономики.

*Термином дезинфляция обозначается процесс, при котором имеет место либо сокращение уровня инфляции, либо вообще ее прекращение.

5. Пенсионное обеспечение

АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

Пенсионное обеспечение - одна из острых социально-экономических проблем в России в современный период, социальная значимость которого определяется тем, что оно затрагивает жизненные интересы почти 37 миллионов престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца.

Состояние пенсионного обеспечения, сложившегося к концу 1994 г., дано в таблице.

ПОКАЗАТЕЛИ	1991г.	1992 г.	1993г.	1994г. (ожидаемое)
Численность пенсионеров, млн. чел.	34,1	35,5	36,1	36,8
Минимальная пенсия по старости, руб.	342	2250	26320	54140
Средняя пенсия по старости, руб.	438	3666	45271	127590
Среднемесячная оплата труда, руб.	1195	16071	141218	354236
Соотношение средней пенсии по старости к среднемесячной оплате труда, %	36,7	22,8	32,1	36,0
Прожиточный минимум пенсионера, руб.	200	3800	33300	102505
Соотношение минимальной пенсии по старости к прожиточному минимуму пенсионера, %	171,0	59,2	79,0	52,8
Расходы на выплату трудовых пенсий в год, млрд.руб.	69	637	8351	33635
Валовой внутренний продукт, трлн.руб.	1,2	18,0	162,0	632
Расходы на выплату пенсий к валовому внутреннему продукту, %	5,8	3,5	5,2	5,3
Справочно: падение ВВП к предыдущему году, %	-13	-19	-12	-15

Таким образом, при учете не абсолютной величины ВВП, а относительной видно реальное положение дел с пенсионным обеспечением.

По экспертным оценкам, реальное содержание средней пенсии по старости в ценах 1987 года снизилось в 4 раза.

Неустойчивый характер имеет соотношение средней пенсии по старости и средней зарплаты, которое существенно снизилось в 1992 году до 23%, а в 1994 г. составляло 36%.

Произошла деформация в реализации основного принципа построения пенсионного обеспечения - связи с трудовым вкладом.

Дифференциация максимальной и минимальной пенсии в настоящее время составляет 2,28:1 вместо 3-3,5:1 по законодательству. Средняя пенсия по старости отличается от максимального ее размера на 14%.

Анализируя положение с пенсионным обеспечением, следует, на наш взгляд, остановиться на некоторых основных моментах.

С одной стороны, система пенсионного обеспечения, должна гарантировать гражданам, вложившим свой труд в создание материальных или интеллектуальных ценностей страны, достойный уровень жизни.

При этом не следует забывать и моральную сторону проблемы, быстро и хорошо забытую за годы перестройки и "шоковой терапии", а именно, слово "пенсионер" не должно превращаться в нарицательное, равноценное "нахлебнику". Общество, тем более претендующее на "гуманное с социально ориентированной экономикой на рыночных принципах", должно уважать людей, трудившихся для будущих поколений.

Действующее пенсионное законодательство отличается нестабильностью вследствие принятия множества поправок как популистского характера, так и из-за допущенных просчетов.

Рост расходов на выплату пенсий определяется не только естественным увеличением численности пенсионеров (почти на 3 млн. человек с 1991 г.) и необходимостью направления значительных и постоянно растущих доходов на поддержание уровня их жизни в условиях роста цен. Высокая затратность пенсионной системы обусловлена и тем, что внутри самой системы имеется немало механизмов нерационального расходования пенсионных средств - возможность получения пенсии независимо от уплаты страховых взносов, множество неоправданных льгот и т.д.

Характерной является ситуация с льготным пенсионным обеспечением по условиям труда и за выслугу лет. В 1994 г. каждому седьмому пенсионеру пенсия назначена со снижением возраста на 5-10 лет по сравнению с общеустановленным (без учета "северных" пенсий). Доля расходов на эти цели в общих расходах на выплату пенсий по сравнению с 1991 г. возросла на 53%. При этом пенсионное законодательство не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам, до 30% из общего числа работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных условиях.

В конце 1993 г. и в 1994 г. обострилась ситуация с финансированием пенсионного обеспечения. Сбор страховых взносов ухудшился прежде всего из-за:

• последствий экономического спада;
• снижения финансовой дисциплины;
• неплатежеспособности предприятий.

При кризисом положении в экономике рассчитывать на устойчивые источники традиционных поступлений в Пенсионный фонд не приходится.

В то же время темпы роста расходов опережают формирование доходной части бюджета Пенсионного фонда.

Напряженность с финансами пенсионного обеспечения, сложившаяся к настоящему времени, при сохранении установленного страхового тарифа отчислений в Пенсионный фонд будет усиливаться. Потребность в обеспечении текущих выплат и мероприятий по защите пенсий от инфляции (не говоря о каких-нибудь новациях) неизбежно порождает проблему нехватки средств и обоснованности страхового тарифа.

Этому способствует наметившаяся тенденция к падению доли фонда оплаты труда в ВВП, к сокращению доли заработной платы в структуре доходов населения.

К неустойчивости поступлений в Пенсионный фонд ведет и ситуация на рынке труда. Возможное уменьшение объемов страховых платежей из-за сокращения занятости населения будет происходить на фоне устойчивой тенденции увеличения численности пенсионеров, а значит, и расходов на выплату им пенсий.

Анализ различных факторов, обусловливающих необходимую величину пенсионных средств, показывает, что при отсутствии (вопреки закону) текущих ассигнований из федерального бюджета поступления страховых взносов при действующем уровне страхового тарифа уже в ближайшее время будут недостаточными для покрытия необходимых расходов (при полной мобилизации ресурсов со стороны Пенсионного фонда). Для обеспечения нормального процесса финансирования пенсий уровень страховых взносов в Пенсионный фонд должен быть увеличен по сравнению с действующим.

Альтернативой этому может быть использование внутренних резервов пенсионной системы путем рационального и экономного расходования имеющихся средств и получения дополнительного дохода за счет их инвестирования (капитализации).

Кроме того, представляется необходимым уже в 1995 году принять решение о расширении базы пенсионного страхования за счет включения в нее всех видов оплаты труда, на которые в настоящее время страховые взносы не начисляются (составляющие до 5% фонда оплаты труда).

Действующая пенсионная система в правовом, организационном, экономическом и социальном отношениях нуждается в изменениях, которые делали бы ее адекватной современным условиям и социально ориентированной экономике.

Пенсионная система России, безусловно, требует совершенствования. Но, поставив эту цель и ориентируясь на мировой опыт и высокие стандарты Запада, не следует забывать о реальном состоянии экономики и ее перспективах.

При прогнозировании деятельности пенсионной системы необходимо учитывать и демографическую ситуацию в стране, а именно, в 1992 г. впервые за последние годы численность населения в России стала уменьшаться. В 1993 г. число умерших превысило число родившихся на 737 тыс. чел.

В 1993 г. продолжительность жизни в России снизилась до 66 лет, причем у мужчин, по последним исследованиям, до 58 лет.

СПРАВОЧНО: продолжительность жизни в США и Великобритании - 75 лет;

Канаде - 76; Швеции - 78; Японии - 79 лет.

Возможности реформирования пенсионной системы будут определяться прежде всего общим социально-экономическим положением в стране. С другой стороны, требуется выбор таких подходов, реализация которых оказывала бы обратное стабилизующее влияние пенсионной системы на макроэкономические показатели.

Оптимальным представляется развитие пенсионной системы в России по пути совершенствования государственного пенсионного страхования.

Право человека на социальное обеспечение по старости, инвалидности и смерти кормильца, провозглашенное Всемирной Декларацией прав человека, а также гарантируемое Конституцией Российской Федерации, реализуется в нашей стране, как и во всех странах мира, через систему социального страхования.

Государственное пенсионное страхование как главная составляющая часть социального страхования характеризуется рядом общих признаков и соответствием его общим принципам, присущим всей системе социального страхования. Оно построено на следующих принципах:

• Всеобщность

Всеобщность, заключающаяся в том, что социальное страхование распространяется на всех членов общества и является достоянием всего человечества и любой страны независимо от ее политических и экономических структур, а также территориального и государственного устройства.

Всеобщность означает также обязательство всего общества и государства, действующее в интересах народа, содержать нетрудоспособных членов общества.

• Обязательность (принудительность) страхования

Соблюдение этого принципа необходимо для того, чтобы система обеспечения нетрудоспособных имела гарантируемый на основе закона и постоянно возобновляемый источник поступления средств в форме обязательных страховых взносов, которые должны уплачиваться как работодателями, так и самими работниками, а также в определяемых законом случаях государственными поступлениями из государственного бюджета.

Обязательные страховые взносы по своей экономической природе являются частью стоимости рабочей силы и по своей сущности обобществленной частью необходимого продукта, отчуждаемого экономически активными трудоспособными членами общества в пользу нетрудоспособных. Они носят не фискальный, а компенсаторный характер.

Этим определяется главное отличие взносов по социальному страхованию от налогов, которые в своем большинстве взыскиваются с прибавочного продукта (прибыли, доходов от финансовой деятельности, торговых операций и т.д.).

Страховые взносы, являясь составной частью трудовых отношений, не могут регулироваться налоговым законодательством. Они в зависимости от потребностей в ресурсах на выплату пенсий должны регулироваться законодательством о социальном страховании.

Следует учитывать, что социальное страхование отличается от других форм страхования (страхование рисков утраты товаров, транспортных средств и т.д.) тем, что это социальное страхование является общественным страхованием, а средства, получаемые при этом, могут использоваться только в интересах нетрудоспособных членов общества.

• Гарантированность обеспечения

Гарантированность обеспечения реализуется на основе общегосударственного законодательства и, в частности, Закона о государственных пенсиях, на основе которого определяется право застрахованного на трудовую пенсию, условия ее предоставления, а также размер выплачиваемой пенсии, которая обычно назначается на всю предстоящую жизнь пенсионера.

Государство в этом случае является гарантом обязательной реализации права членов общества на пенсионное обеспечение.

• Солидарность поколений

В социальном плане государственное пенсионное страхование построено на принципе солидарности поколений. Поколение экономически активных членов общества содержит современных ему нетрудоспособных членов общества.

Солидарность поколений в сочетании со всеобщностью означает обязательство всех работающих независимо от отрасли производства, в которой они заняты, а также места жительства и территориального деления, одинаково участвовать в формировании бюджета Фонда пенсионного обеспечения.

• Независимость государственного пенсионного страхования от форм собственности

Как показывает мировой опыт, системы социального страхования во всех странах являются общими по своим принципам независимо от того, является ли страна развивающейся, развитой или находится в условиях переходного периода от плановой к рыночной экономике.

Пенсионные средства, аккумулируемые в Пенсионном фонде, не могут быть изъяты или каким-либо иным способом использованы государством. В этой связи понимание их как внебюджетных средств, а Пенсионного фонда как"внебюджетно-го", основанное лишь на классификации финансовых ресурсов, не только не отражает сущности пенсионного страхования, но и содержит предпосылки для прямого или косвенного задействования средств Пенсионного фонда для нецелевого использования.

Общественный, а не государственный характер пенсионных ресурсов диктует необходимость контроля за текущей деятельностью Пенсионного фонда в форме Наблюдательного совета, в состав которого входили бы представители работодателей, застрахованных, общественных организаций, парламентариев и органов исполнительной власти.

Все указанные выше положения целесообразно учесть при разработке предложений по развитию системы государственного пенсионного страхования, организации управления, научного и ее информационного обеспечения функционирования.

В связи с низким уровнем реальных доходов основной части населения и неустоявшейся конъюнктурой рынка капитала личное добровольное страхование на основе деятельности негосударственных пенсионных фондов может рассматриваться лишь как дополнительное к государственной системе пенсионного страхования. Развитие негосударственных пенсионных фондов может стимулироваться налоговыми льготами и сопровождаться мерами по усилению государственного контроля за их финансовой надежностью.

Реформирование пенсионной системы - долгосрочная программа, предполагающая решение как проблем стратегического порядка, так и неотложных текущих задач.

Главной задачей в период до стабилизации экономики по-прежнему будет реализация мер по поддержанию уровня жизни пенсионеров в условиях роста стоимости жизни. В этих целях должна быть продолжена практика периодической индексации пенсий с учетом роста потребительских цен.

К числу первоочередных задач следует отнести создание четко выверенного механизма формирования минимального размера пенсии, а также поддержание равновесия ранее назначенных пенсий с уровнем пенсий, устанавливаемых в настоящее время.

Наряду с этим представляется необходимым в 1995-1997 гг. решить ряд проблем организационного и экономического характера, которые диктуются и сложившейся ситуацией, и необходимостью создания предпосылок для устойчивого развития системы государственного пенсионного страхования в будущем.

Безотлагательность формирования новой модели управления пенсионным обеспечением вызывается прежде всего экономическими соображениями, и ее совершенствование должно в основном идти по следующим направлениям:

• упорядочение организационной структуры;
• упорядочение пенсионных льгот по условиям труда;
• оптимизация финансовых и информационных потоков;
• укрепление собственной финансовой базы;
• создание информационной системы обслуживания пенсионного обеспечения;
• совершенствование системы контроля за расходованием средств Пенсионного фонда;
• разработка нормативно-методических документов, регламентирующих деятельность Пенсионного фонда и его отделений на местах, на основании законов Российской Федерации.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА. Действующий механизм финансирования пенсионных выплат включает в себя: отделение Пенсионного фонда - областное управление соцзащиты - районный орган соцзащиты - пенсионер. Такая сложная система, естественно, ведет к распылению средств. Прохождение финансовых потоков в этой цепи требует не только немалых отчислений за банковские услуги, но и растянуто во времени. В связи с этим необходимо иметь в наличии оборотные средства сверхмесячной потребности для обеспечения (авансирования) своевременной выплаты пенсий в последующем месяце.

Создание единой пенсионной службы позволит исключить излишние звенья в финансовой цепочке сбора и расходования пенсионных средств. Уже в ближайшее время в тех субъектах Федерации, где имеется готовность к переходу на новую организацию работы, могут быть устранены многие финансовые потери за счет ликвидации сложившейся практики "зависания" пенсионных средств (например, до 350 - 400 млн. рублей на срок от 5 до 10 дней в Московской области в 1992 г. до создания единой службы). На этой же основе возможен переход к более рациональному порядку финансирования пенсий - под фактическую потребность вместо авансирования.

Неотложность совершенствования организации пенсионного обеспечения диктуется и необходимостью устранения нецелевого и необоснованного расходования пенсионных средств в значительных объемах, которое имеет место в органах социальной защиты населения и на предприятиях связи при назначении и выплате пенсий из-за ограниченных возможностей существующего правового и финансового контроля за их использованием со стороны Пенсионного фонда.

Учитывая, что рациональная организация пенсионного обеспечения окажет существенное влияние на его финансовую стабилизацию, формирование этой службы на местах целесообразно осуществлять на договорной основе с субъектами Федерации. По оценкам Пенсионного Фонда, реорганизация может быть завершена к концу 1996 г.

Расходы на содержание единой пенсионной службы и ее местных органов должны оплачиваться за счет страховых поступлений, как это сегодня осуществляется в Пенсионном фонде. Учитывая, что при объединении всех функций по пенсионному обеспечению устранятся многие финансовые потери, обусловленные действующей схемой, административные расходы не скажутся на уровне пенсионных выплат.

УПОРЯДОЧЕНИЕ ПЕНСИОННЫХ ЛЬГОТ В СВЯЗИ С УСЛОВИЯМИ ТРУДА. Реализация этой задачи позволит сократить нерациональные затраты пенсионной системы, существенно влияющие на ее общее финансирование, и обеспечить достижение большей социальной справедливости при назначении пенсий.

Доля расходов на пенсии, устанавливаемые со снижением возраста в общих расходах на выплату пенсий по сравнению с 1991 г. возросла на 35%. При этом пенсионное законодательство не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных условиях.

В перспективе развитие государственного пенсионного страхования приведет к формированию профессиональных пенсионных систем, предусматривающих особые условия пенсионного обеспечения с учетом особенностей труда в той или иной профессии (должности).

Для установления тесной зависимости предоставления пенсионных льгот от реальных условий производства и формирования соответствующего экономического механизма представляется необходимым:

Во-первых, провести работу по совершенствованию гигиенического нормирования вредных факторов производственной среды и трудового процесса, и на этой основе установить критерии для отнесения работ, профессий и должностей к категориям, которым будут предоставляться досрочные пенсии.

По имеющимся оценкам, применение критериев для оценки условий труда в конкретных производствах позволит на 30-35 % сократить предоставление пенсионных льгот в связи с их необоснованностью и объективно определить сферу действия льготных пенсий, например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет технический прогресс не сможет обеспечить коренное улучшение условий труда.

При этом в переходный период (до формирования профессиональных систем) льготы по государственному пенсионному обеспечению должны распространяться на те производства, где вредные условия труда либо опасность для здоровья человека сохраняются вне зависимости от состояния научно-технического прогресса.

Разработка таких критериев с учетом имеющихся наработок может быть завершена уже в 1995 году, а их применение возможно начать уже с 1996 года.

Во-вторых, ввести систему возмещения предприятиями пенсионных расходов на досрочные пенсии, имея в виду создание такого экономического механизма, который в конечном итоге позволит передать предоставление пенсионных льгот по условиям труда в отраслевые (профессиональные) пенсионные системы.

Такой механизм может быть использован в качестве переходной меры для тех производств, где применение объективных критериев оценки условий труда повлечет за собой необходимость прекращения назначения льготных пенсий работникам, уже имеющим необходимый стаж для досрочного выхода на пенсию, т.е. решить проблему сохранения приобретенных прав.

УКРЕПЛЕНИЕ СОБСТВЕННОЙ ФИНАНСОВОЙ БАЗЫ. Вопрос изыскания дополнительных финансовых средств, не повышая при этом тарифы страховых ставок и не прибегая к заимствованию возвратных бюджетных средств или кредитов, является наиболее сложным.

По действующему порядку средства Пенсионного фонда, не требуемые для выплаты текущих пенсий и пособий, могут инвестироваться для получения дохода. Однако из-за отсутствия свободных средств в последнее время такая возможность не реализуется.

Анализ деятельности Пенсионного фонда показывает, что процесс сбора, аккумуляции и перераспределения пенсионных средств невозможен без участия коммерческих банков, обслуживающих большинство плательщиков взносов в Фонд. Объективно пенсионные средства всегда находятся в финансовом обороте. Вопрос состоит в том, кто будет извлекать доходы от этого оборота.

По мнению Пенсионного фонда, все доходы, образующиеся при прохождении пенсионных средств через любые банковские системы, должны использоваться по целевому назначению, т.е. направляться на пенсионные выплаты, что уже и делается.

Начиная с 1992 г. во многих регионах создаются социально-коммерческие банки, одним из учредителей которых является и Пенсионный фонд. В настоящее время подобные банки действуют в 47 субъектах Федерации.

Наряду с обслуживанием системы Пенсионного фонда эти банки проводят и льготное обслуживание пенсионеров, способствуют, как показывает опыт, совершенствованию системы выплаты пенсий, сокращению наличных расчетов и расходов Фонда на доставку пенсий.

Так, в 1994 г. для финансирования пенсий за счет доходов от текущего обслуживания его счетов в коммерческих банках дополнительно привлечено свыше 200 млрд. руб. В проекте бюджета Фонда на 1995 г. эти поступления предполагается увеличить до 350 млрд.руб.

В перспективе система специализированных банков позволит обеспечить значительный прирост его финансовых ресурсов.

Учитывая опыт последних лет, а также проблематичность в настоящий момент увеличения размера тарифа страхового взноса, соприкасающуюся базу по внешним финансовым источникам, представляется весьма важным для всей системы пенсионного обеспечения иметь возможность размещать временно свободные средства в ценные бумаги и банковские вклады, что должно быть закреплено законодательно.

Это обеспечит правовую защиту уже сложившейся и оправдавшей себя практики сохранения средств Фонда от инфляции методами, доступными для контроля со стороны государства.

ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА ОБСЛУЖИВАНИЯ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ. Развитие пенсионной системы предполагает назначение пенсий на основании более полного учета трудового вклада, а в перспективе право на пенсию будет определяться в зависимости от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд.

Для реализации этой задачи необходима разработка и внедрение соответствующей информационной системы, предусматривающей создание персонифицированного банка данных о всех плательщиках страховых взносов в Пенсионный фонд. Причем такой учет, помимо ранее указанных преимуществ, создает возможность точного прогнозирования изменений численности занятого населения и пенсионеров в стране как в целом, так и по профессиям, продолжительности стажа и средним признакам и как следствие более точного прогнозирования необходимых расходов на выплату пенсий.

Создание необходимой базы данных персонифицированного учета, которая могла бы практически использоваться при назначении пенсий, требует определенного времени для накопления соответствующей информации. Полная реализация программы возможна, как показывает мировой опыт, в течение 5-7 лет.

С учетом имеющихся наработок уже в 1995 году возможно приступить к отработке пилотного проекта персонификации учета страховых взносов в одной или нескольких территориях.

Наряду с этим внедрение элементов персонифицированного учета страховых взносов с использованием его данных при назначении пенсий в ближайшие 2-3 года может быть осуществлено и в профессиональном разрезе. Персонификация взносов может быть предложена в настоящее время в качестве составной части механизма решения проблемы увеличения пенсий работникам ряда отраслей, имеющим достаточно высокие заработки, но не получающим адекватные им пенсии (гражданская авиация, ТЭК и др.).

Персонификация учета страховых взносов - это, на наш взгляд, только часть единой информационной системы пенсионного обеспечения, которая должна включать также социально-экономическую и экологическую информацию в целом по народному хозяйству и в территориально-отраслевом разрезе; демографическую ситуацию и ее прогноз; оценку депрессивных регионов и территорий; оценку политических, экономических и военных рисков.

Таким образом, технической основой пенсионного обеспечения должна быть информационная система с распределенными базами данных, опирающаяся на соответствующий математический аппарат.

Это позволит не только надежно планировать на краткосрочную перспективу, но и прогнозировать основные критерии и показатели пенсионного обеспечения, а также повысит его оперативность.

Важнейшим вопросом остается контроль за расходованием пенсионных средств.

Представляется целесообразным, чтобы помимо государственного контроль за финансовой деятельностью Пенсионного фонда, как и других фондов социального страхования, осуществлял Наблюдательный совет, действующий на основании общего положения, утверждаемого законом Российской Федерации.

При этом оперативная отчетность об исполнении бюджета представляется в сроки, установленные нормативными актами, регулирующими деятельность Фонда.

В целом финансовая деятельность Пенсионного фонда должна подвергаться независимым аудиторским проверкам, результаты которых должны быть доступны общественности. И здесь очень важно использовать наряду с чисто формальными методами контроля, опирающимися на статистически достоверные объемы информации, такие, которые позволили знать мнение электората (опросы, анкеты, экспертные оценки и т.д.).