|
Обращает на себя внимание такая странность: в основных внешнеполитических документах нынешней России (концепции национальной безопасности, военной доктрине и концепции внешней политики Российской Федерации) отсутствует четко сформулированная категория международной безопасности. В то время как во внешнеполитических документах Советского Союза эта категория была не только четко определена, но и служила стержнем, вокруг которой разворачивалась внешняя политика СССР. Причем, поначалу концепция международной безопасности формулировалась в качестве региональных концепций коллективной безопасности в Европе или в Азии. Затем они трансформировались в концепцию всеобъемлющей международной безопасности, в деталях разработанной в период правления М. Горбачева. Последняя концепция состояла из множества компонентов, но главная её особенность заключалась в двух моментах. Во-первых, в ней подчеркивалось, что безопасность не может быть односторонней, т.е. отвечать интересам только одной страны или группы стран (коалиции), а может быть только всеобъемлющей, т.е. отвечать интересам каждой страны мира. Во-вторых, все сферы безопасности, включая и военные, необходимо решать политическими средствами. Наконец, в-третьих, предлагалась грандиозная программа всемирного разоружения до 2000 г. В концентрированной форме концепция международной безопасности была сформулирована следующим образом: "Безопасность национальная и международная – фактор сохранения мира, основанный на взаимообусловленности национальной и международной безопасности. Обеспечение национальной безопасности отдельных государств и международной безопасности в целом составляет часть общей задачи современности – сохранения и упрочения всеобщего мира, предотвращения ядерной войны".
Эта формулировка четко фиксирует два момента: связь между международной и национальной безопасностью. Второй момент – главная задача национальной и международной безопасности – предотвратить ядерную войну.
Как оказалось, последняя задача была решена в результате поражения и даже исчезновения с политической карты мира именно той державы, которая активнее всего выступала за предотвращение ядерной войны. Другими словами, необходим был слом биполярной и утверждение однополярной системы, чтобы тема мировой ядерной войны ушла на задворки мировой политики.
И все же, помимо ядерного аспекта, в концепции международной безопасности советского периода присутствовали и другие компоненты. Так, один из участников формулирования официальных концепций международной безопасности1, профессор М.Д. Проэктор так формулирует эту категорию: "Видимо, международная безопасность – это такое состояние международных отношений, при котором создаются наиболее благоприятные условия для суверенного развития государств. Для обеспечения их полной политической независимости, ограждения национальных либо союзнических или же всеобщих интересов от агрессии и военно-политического нажима, для равноправных отношений с другими государствами".
Обращаю внимание на то, какое большое значение в то время, а это всего лишь менее 15 лет назад, придавалось понятию государственного суверенитета. Хотя и сейчас эта категория не снята в официальных документах Москвы, однако она уже не занимает столь почетного места, как раньше.
Определение категории международной безопасности и национальных интересов
Как уже было сказано выше, и я еще раз хочу это повторить, в современных официальных документах по внешней политике России уже нет формулировок международной безопасности. Между прочим, нет их и в официальных документах США. И не только в официальных. Через свой компьютер я дал задание найти мне материалы по международной безопасности (international+securuty). На дисплее появилось 234 000 файлов. Из сотни файлов, которые я просмотрел, ни в одном из них я не нашел определения международной безопасности. В то же время как в России, так и в США можно найти тысячи материалов по национальной безопасности. И это весьма симптоматично. За таким явлением скрываются весьма любопытные закономерности.
Но прежде чем я перейду к их объяснению, я хочу предложить свои варианты формулировок термина международная безопасность и сопутствующие ему термины национальных интересов и национальной безопасности.
Итак, интерес - это категория политики, отражающая осознание (субъективизацию) объективных потребностей государства. Внешнеполитический интерес, т.е. национальные интересы вовне являются выражением общих и частных потребностей государства, вытекающих из его социально-политической природы, а также его места и роли в системе международных отношений.
Безопасность (национальная) - категория политики, означающая способы, средства и формы обеспечения национальных интересов государства как внутри страны, так и в системе международных отношений.
Безопасность (международная) - категория, отражающая такое состояние международных отношений, при котором обеспечиваются фундаментальные национальные интересы всех субъектов мировой политики.
Необходимо обратить внимание на разницу между национальной и международной безопасностью. Национальная безопасность - это политика, международная безопасность - это состояние.
Какое состояние международной безопасности предпочтительнее для той или иной страны, зависит от понимания собственных национальных интересов. Поскольку чаще всего эти интересы существенно отличаются у различных держав, то они и являются внутренними источниками "опасности", т.е. напряженности, конфликтов и войн на мировой арене.
Фундаментальные внешние интересы России и США: различия и совпадения
Для того чтобы понять, можно ли сконструировать систему международной безопасности таким образом, чтобы она соответствовала фундаментальным интересам всех стран, надо проанализировать эти самые фундаментальные интересы, точнее, как они формулируются теми или иными значимыми акторами мировой политики2. Но для данной конференции в качестве примера я беру две страны: Россию и США, хотя для получения полной картины необходимо проанализировать национальные интересы как минимум 10 основных стран мировой политики.
На теоретическом уровне обычно к фундаментальным интересам относят: 1) территориальную целостность, 2) независимость или политический суверенитет, 3) сохранение господствующего строя, т.е. политико-экономического режима, 4) экономическое развитие и процветание, которое в немалой степени зависит от взаимодействия с внешней средой.
Посмотрим, как эти интересы формулируются в России и США. Для этого возьмем два основных документа: Концепцию национальной безопасности России, утвержденную в январе 2000 года, и последний вариант американской Стратегии национальной безопасности в следующем веке, подготовленный СНБ США и утвержденный президентом.
Для начала следует сказать, в чем интересы совпадают: это озабоченность международным терроризмом, наркобизнесом, проблемами экологии, распространением оружия массового уничтожения (ОМУ). Правда, всё перечисленное не относится к фундаментальным интересам. Когда же речь заходит об этих интересах, начинаются очень большие расхождения.
В частности, в русском варианте читаем: "Национальные интересы России в международной сфере заключаются в обеспечении суверенитета". Идея суверенитета повторяется и в других частях концепции. В американском же варианте тема суверенитета вообще не затрагивается. Это означает, что США не придают большого значения суверенитету других государств. Более того, у них есть пункт, который обязывает США нарушать их суверенитет, но об этом чуть ниже.
К жизненным интересам США (термин жизненные интересы адекватен термину фундаментальные интересы) относятся: "физическая безопасность нашей территории, а также наших союзников, безопасность наших граждан, экономическое благосостояние нашего общества и защита наших ключевых инфраструктур, включая энергетику, банки и финансы, телекоммуникации, транспорт, водные системы и службы по чрезвычайному положению".
Обращаю внимание на слове "наши". Вся стратегия национальной безопасности США нацелена на защиту и реализацию именно американских интересов и их союзников. Например, ключевыми целями США на международной арене, как зафиксировано в Стратегии, являются: усиление безопасности Америки; стимулирование экономического процветания Америки и содействие демократии и утверждению прав человека за рубежом. Последняя цель как раз и "дает права" американцам вторгаться во внутренние дела тех стран, у которых, по мнению Вашингтона, не все в порядке с демократией и правами человека. Что, соответственно, ведет к нарушению суверенитета.
В российском же варианте национальной безопасности национальные интересы формулируются в нейтральном стиле, как бы вообще. То есть четко не фиксируется, что те или иные национальные интересы имеют отношение именно к России, именно к русским.
Противоречат друг другу и самые главные положения двух концепций. В российском варианте говорится, что национальные интересы России в международной сфере заключаются в "упрочении позиций России как великой державы – одного из влиятельных центров многополярного мира". В американском же варианте четко утверждается, что "Соединенные Штаты остаются самой мощной силой в мире, отстаивающей мир, процветание и универсальные ценности демократии и свободы". В других официальных документах заранее оговаривается готовность США противодействовать попыткам любой державы занять доминирующее место в том или ином регионе. Например, в последнем ежегодном Докладе президенту и конгрессу Министерства обороны США появилась одна очень важная строка, которая отсутствует в Стратегии, а именно: "Предотвратить появление враждебных региональных коалиций или гегемонов".
К такого типа фундаментальным разночтениям можно добавить и такие "мелочи", как-то: Россия настаивает на "равноправных и взаимовыгодных отношениях со всеми странами", а США четко оговаривает, с кем надо вести себя "равноправно", а кого надо, грубо говоря, давить, например, страны-изгои (rogue-states).
Мы видим явную нестыковку в формулировках национальных интересов двух государств. Не менее существенные расхождения мы обнаружили бы, если сравнили фундаментальные интересы США с аналогичными интересами Индии, Китая и т.д. В таком несовпадении заложено различное понимание категории международной безопасности, что ведет к противоречиям, а значит и к неизбежной борьбе. Но исход этой борьбы будет зависеть уже от политики национальной безопасности.
Национальная безопасность и внешнеполитический потенциал страны
Напомню. Национальная безопасность – это политика, направленная на защиту и реализацию национальных интересов страны. Эта политика может принимать разнообразные формы и средства: экономические, дипломатические, военные и т.д. Но, так или иначе, все государства, проводя политику национальной безопасности, защищают внешние интересы. Разница же заключается в том, какими финансовыми ресурсами обеспечивается политика национальной безопасности. Финансирование же этой политики зависит не только от внешних целей государства на международной арене, но и от финансовых возможностей государства, которые в свою очередь зависят от экономического потенциала страны. Скажем, если государство претендует на роль великой державы и при этом на внешнюю политику оно выделяет 1 млрд. долл., заранее можно предсказать, что его попытки обречены на провал, а 1 млрд. долл. выброшен на ветер. Поскольку завоевание подобной роли, как показывает практика великих держав, требует, как минимум, около 50-60 млрд. долл. в год. Но если это же государство тратит на внешнюю политику, допустим, 50 млрд долл, а его экономический потенциал, определяемый через ВВП, составляет где-то 200-250 мдрд долл., то это государство начнет разорять собственную страну, поскольку внешнеполитический потенциал в 50 млрд долл требует, как минимум, ВВП не ниже 1 трлн. долл.
Эти закономерности в свое время "блестяще" продемонстрировал Советский Союз, больше половины экономики которого работала на внешние цели, которые не только не соответствовали национальным интересам страны, но и фундаментально противоречили внутренним потребностям государства. То есть руководители СССР оказались не в состоянии соразмерять затраты на внешнюю и внутреннею политику. Неумение считать был одним из важнейших факторов развала советской империи.
Вся эта цепочка международная безопасность – национальные интересы – национальная безопасность – внешнеполитический потенциал – экономический потенциал взаимосвязаны, а их взаимоотношения определяются законом экономической массы, законом центра силы, законом силы и законом оптимального соотношения между затратами на внешнюю и внутреннею политику.
Исходя из сказанного, сравним внешнеполитические потенциалы современной России и США. Они четко зафиксированы в бюджетах двух стран. Возьмем за основу исполненные бюджеты двух стран за 1999 ф.г. По статье Международная деятельность Россия потратила около 2,7 млрд. долл. по факту, США – 22 млрд долл. Добавив к этим суммам затраты на другие основные виды деятельности, нацеленные на защиту национальных интересов, и особенно затраты на оборону, мы получим для России общую сумму где-то в 10 млрд. долл, для США – около 300 млрд. долл.
Отсюда следует вывод: при несовпадении фундаментальных национальных интересов двух стран выигрывает тот, кто тратит большие суммы на политику национальной безопасности, или на внешнею политику вообще.
Внешнеполитический же потенциал всего Запада, признанным лидером которого являются США, по самым грубым подсчетам, равен округленно 550 млрд. долл. в год. Такой потенциал позволяет Западу формировать однополюсный мир, возглавляемый Соединенными Штатами. И всем претендентам на многополярность есть смысл для начала хотя бы подсчитать, какие экономические и финансовые ресурсы они должны выделить, чтобы сломать сложившуюся структуру международных отношений.
Внешнеполитический потенциал и международная безопасность
А теперь мы вновь возвращаемся к проблемам международной безопасности. Существует не просто связь или взаимосвязь между структурой международных отношений и содержанием системы международной безопасности. Точнее, эта взаимосвязь определяется через одну закономерность: тот, кто доминирует в геостратегическом пространстве международных отношений, тот и определяет содержание международной безопасности. Последняя в конечном счете совпадает с национальной безопасностью страны гегемона или лидера.
Это вывод подтверждается и исторической практикой. Напомню, что после поражения Наполеона контекст безопасности в Европе определяли страны победители – Россия и Великобритания, пока первая не потерпела поражение в Крымской войне. В годы холодной войны международная безопасность определялась биполярной структурой международных отношений, другими словами, двумя сверхдержавами США и СССР. Поскольку сейчас воцарился однополярный мир, возглавляемый США, то и международная безопасность определяется "золотым миллиардом". Причем, у них нет необходимости отдельно формулировать категорию международной безопасности, поскольку они ее сформулировали в своих концепциях национальных интересах. В результате нынешняя глобальная структура международной безопасности главным образом отвечает интересам Западных стран. А там, где эти интересы ущемляются, они быстро "исправляют" ситуацию, не останавливаясь перед применением и военной силы. Это можно проследить на примерах Европы, Ближнего Востока, Латинской Америки.
Я не считаю нужным давать поведению Запада какие-то моральные оценки, поскольку исхожу из того, что в мире правит не мораль и даже не международное право, а правит сила. Когда-то Маркс говорил, когда встречаются два равных права, решает сила. Я полностью в этом вопросе с ним согласен.
Эволюция структуры системы международной безопасности
Почему-то принято говорить, что раньше, в период холодной войны, в концепциях безопасности: будь то международной или национальной, на первом плане были военные аспекты, а после окончания холодной войны более важными стали другие аспекты безопасности, как-то: экономические, экологические, демографические и т.д. Это не совсем так. И раньше в категорию безопасности включались не только военные аспекты. Например, политика Японии в начале 80-х годов строилась на базе доктрины комплексного обеспечения национальной безопасности, состоявшей из триады или трех блоков: оборонного, политического и экономического. А упоминавшаяся концепция всеобъемлющей безопасности вообще имела около 10 различных аспектов безопасности, хотя военный аспект, безусловно, по своей значимости был наиболее важным.
Но проблема заключается в том, что и сейчас после окончания холодной войны военный аспект остается самым главным в деле обеспечения и национальной, и международной безопасности. Достаточно сравнить объемы финансирования всех аспектов безопасности практически любой влиятельной страны мира, чтобы обнаружить, что "оборона" поглощает наибольшие суммы, причем обычно на целый порядок, а то и больше. То есть не надо тешить себя иллюзиями, что военный фактор в мировой политике сошел на нет, или его значение уменьшилось. Поутихли разговоры о возможности термоядерной войны. Это верно. Но реальная вероятность ее исчезновения вряд ли уменьшилась, скорее наоборот, увеличилась, имея в виду, что, возможно, еще несколько государств в XXI веке присоединится к клубу ядерных держав.
Тем не менее, безусловно, сейчас на слуху больше проблем, относящихся к геоэкономической ситуации в мире, т.е. имеющие отношение к интернационализации, интеграции, глобализации. Именно проблемы мировой экономики, финансов, энергетики, информатики и т.д. чаще всего будоражат мир. Но надо признать, что, по крайней мере на данный исторический момент, все названные сферы достаточно профессионально контролируются и управляются Западом. Поэтому в этих областях помощники по улаживанию проблем Западу особенно не нужны.
Но есть некоторые аспекты международной безопасности, где Запад заинтересован в сотрудничестве со всеми. Это - международный наркобизнес, терроризм, коррупция, экология, но особенно проблема распространения оружия массового уничтожения (ОМУ). Последняя тема волнует США, прежде всего, в связи с Россией. Многие эксперты в США, в частности из Фонда наследия, выражают сомнение в способности России проконтролировать собственное ядерное оружие. Поэтому администрация Буша, если она придет к власти, сократив многие виды вспомоществования России, не только сохранит финансирование программ по ликвидации ядерного оружия в России, но, не исключено, увеличит эти расходы.
Другими словами, существует довольно обширная зона международной безопасности, куда Запад с большим удовольствуем готов допустить воленторов для решения проблем.
Есть еще одна тема, где Запад, а точнее США, заинтересован в участии России.
Система коллективной безопасности в Азии и Китай
Для начала я напомню еще раз о системе коллективной безопасности в Азии, которую СССР выдвинул в 1969 г. Она, в конце концов, бесславно провалилась, поскольку все ее рассматривали как политику Москвы, нацеленную на окружение или, как минимум, нейтрализацию Китая, который в те времена проводил активную антисоветскую политику.
Вообще-то мирные инициативы в деле формирования коллективной безопасности обычно нужны слабым государствам. Гегемонистским же державам многосторонние организации в принципе не нужны, поскольку их правила требуют бесконечных согласований между участниками в поисках единогласия. С одной стороны, это ограничивает свободу действий, с другой - уменьшает набор средств в достижении целей. Как отмечает С. Бланк, "гегемонистские державы обычно предпочитают иметь дело с потенциальными вызовами на двусторонней основе, чем предстать перед лицом организованных вызовов". Не случайно Соединенные Штабы всегда весьма пассивно относились к подобным идеям.
Ситуация стала меняться в 90-е годы. Академические круги США из политико-академического комплекса стали проявлять повышенную активность по выдвижению всяческих инициатив в зоне Восточной Азии, нацеленных на создание неких структур коллективистского толка. К примеру, Дж. Най, впоследствии ставший помощником министра обороны, в 1992 г. вдруг предлагает созвать конференцию по безопасности и сотрудничеству в Северо-Восточной Азии - нечто типа организации, куда вошли бы США, Япония, Китай, Россия, две Кореи и, возможно, Канада и Монголия. Некоторые даже предлагают вариант, копирующий ОБСЕ.
Можно приводить немало подобного типа "инициатив". Причина их появления, как сказали бы российские "демократы" весьма "транспарентна", т.е. ясна как божий день: втянуть в эти организации Китай и "взнуздать" его "гегемонистские амбиции". Все эти американские инициативы почти на 100% совпадают с упоминавшейся идеей коллективной безопасности 1969 г. Дело в том, что немало американских, да и не только американских экспертов рассматривают именно Китай как потенциальную сверхдержаву, способную сломать нынешнею однополярную систему. Они только гадают, когда это произойдет: через двадцать или пятьдесят лет. А некоторые полагают, что еще раньше. И поэтому привлечь Россию именно к американскому варианту "коллективной безопасности" означало бы убить двух зайцев: во-первых, не дать оформиться реальному стратегическому альянсу между Россией и КНР, во-вторых, обеспечить себе хорошие тылы в случае реальной конфронтации с Китаем в будущем.
Точно в таком же ключе работает и ставшей модной концепция Предупредительной дипломатии (аналог концепции политики Предупредительной безопасности) - словосочетание, которое, кажется, впервые употребил предыдущий генеральный секретарь ООН Бутрос Гали. По внешнему обрамлению концепция выглядит вполне благопристойно. Ее суть - предупредить намечающиеся конфликты между или внутри государств. Появилось даже много энтузиастов создать под эту концепцию соответствующие организационные структуры, например, Совет по сотрудничеству и безопасности АТР со штабом в Сингапуре. Однако, когда начинаешь вникать в цели и функции такой организации, обнаруживается, что для того, чтобы Предупредительная дипломатия работала на основе политических средств, нужно, как пишет Р. Гейтс, "обладать и военной силой, которую вы готовы применить". То есть, дипломатия, даже предупредительная, без опоры на пушки работать не будет. Потом обнаруживается, что поскольку среди азиатских стран нет общепризнанного лидера, то лидерство как бы поневоле должно "упасть на плечи США", т.к. "благодаря богатству, военной силе и убедительному политическому и культурному влиянию они все еще демонстрируют превосходство свой мощи" (там же). Гейтс совершенно откровенно раскрывает "реальность" в своих выводах. Сделав вежливый реверанс в отношении международных организаций, он заключает свою статью: "Несмотря на это, как со всей очевидностью продемонстрировали ОБСЕ, НАТО и ООН, ни одна международная организация - нигде - не может быть эффективной в решении серьезных потенциальных конфликтов, пока не найдется одна страна, которая возьмет на себя ответственность и бремя лидерства, а другие захотят следовать за ним. ...Консультации между государствами, как и прежде, весьма важны, но ценность предупредительной дипломатии может быть только тогда, когда ее действия дают результат, а не бесполезные дебаты" (там же). Конечно же, Гейтс прав.
Практика уже показала, что все перечисленные организации не могли и не могут остановить конфликты, т.е. обеспечить международную безопасность. Красноречивый пример бесполезности в особенности демонстрирует ОБСЕ, которая не смогла остановить конфликты ни в Югославии, ни в России.
В немалой степени это связано с тем, что все эти организации: будь то ООН, НАТО, АПЕК, МВФ, ВТО и др. служат не интересам международной безопасности, а четко интересам великолепной тройки: США, Западной Европе и Японии. Они их финансируют, они их контролируют, и, конечно же, используют ради собственных целей. Точно также, как и любые международные организации, которые могут возникнуть в будущем с участием этой тройки.
Они не возражают против таких организаций, которые хоть и финансово обременительны, но выполняют определенные идеологическо-пропагандистские функции, функции своего рода международных парламентов для выпускания пара недовольных. Сами же они будут опираться на двусторонние структуры безопасности, что надежнее и менее хлопотно.
Заключение
История международных отношений показывает, что наибольшее количество "мирных" инициатив обычно поступает от слабых государств. Подтекст этой активности заключается в намерениях путем мирной дипломатии на многосторонней основе "перевязать" взаимными обязательствами всех субъектов определенного стратегического пространства в некую систему коллективной безопасности. Идея системы весьма проста - втянуть в нее государство, потенциально угрожающее инициатору "коллективной" безопасности, и тем самым нейтрализовать гегемонистские стремления коллективными обязательствами.
Но даже в случае удачи, т.е. создания такой системы, она не долговечна. Точнее она живет ровно столько, сколько необходимо государству - потенциальному претенденту на лидерство накопить экономическую массу для превращения в центр силы, способного сломать существующий статус-кво. Пример - Лига наций и Германия до второй мировой войны. Мначе говоря, такая система взламывается в соответствии с законом силы, который гласит: как только государство достигает уровня экономической мощи и военного потенциала, адекватного мощи и потенциала ведущих государств мира, оно требует для себя нового статуса, означающего на деле передел сфер мирового влияния. Поскольку старые великие державы обычно противятся подобным требованиям, то приобретение сфер влияния обычно возможно только путем разрушения старой структуры взаимоотношений, включая и соответствующую ей систему международной безопасности.
Тем не менее, сама идея "мирных инициатив" вкупе с коллективной безопасностью не лишена смысла для всех государств вне зависимости от их мощи на данный момент. Для слабых - раствориться в "коллективе" и стать как бы равным со всеми, в том числе и сильными. Для сильных - творить свою гегемонию, со ссылкой на поддержку "коллектива", который не может не поддержать деяния гегемона, поскольку вся система коллективной безопасности практически субсидируется этим гегемоном (приблизительно так же, как ООН). Для средних держав, не претендующих на гегемонию, система дает возможность, не афишируя свои подлинные стремления, подспудно наращивать свой экономический и военный потенциал, чтобы через какое-то время, освободиться от "коллектива" и начать новый передел сфер влияния.
И в связи со всем сказанным я еще раз хочу подчеркнуть: международная безопасность является отражением геостратегической структуры мира. Основной каркас этой структуры формируют наиболее мощные в экономическом и сильные в политическом отношении государства. Это позволяет им навязывать остальному миру свои национальные интересы, превращая их в международные интересы. Чтобы добиться этого, есть два варианта: или самому стать сильным государством, или присоединиться к сильным государствам.
Доклад прочитан на международной научной конференции "ИНТЕГРАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО И ГЛОБАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ОБЛАСТИ МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ". Организаторы: Международный независимый эколого-политологический университет, Фонд Ханнса Зайделя и Центр стратегических и глобальных исследований РАН. Москва, 5-6 декабря 2000 г.
1. Следует отметить, что в разработку этой концепции МБ были активно вовлечены ученые ИМЭМО.
2. Значимыми акторами мировой политики следует считать тех акторов, деятельность которых создает структурообразующий каркас системы международных отношений. К таким акторам обычно относятся сверхдержавы и великие державы.
|
Власть
