год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Построение демократического государства и адекватной ему системы государственных институтов в России подразумевает проведение военной реформы, создание современной и эффективной военной промышленности. Смена политических и экономических приоритетов, ускоряющаяся интеграция российской и мировой экономик заставляют существенным образом пересмотреть оборонную доктрину страны и направления военного строительства в долгосрочной перспективе. Учитывая международную обстановку и прогнозы ее развития на ближайшую перспективу, можно сказать, что сегодня складываются благоприятные условия для осуществления необходимой стране военной реформы на современной научно–технологической базе. Однако экстенсивное развитие военной промышленности, характерное для советского этапа нашей истории, в нынешних условиях невозможно. Естественным ограничителем темпов реформирования военно–промышленного комплекса становятся внутренние, прежде всего экономические возможности государства: экономика России находится в переходном состоянии, что в значительной мере определяет возможности военного строительства. Успех военной реформы будет определяться многими факторами.

Существенное влияние на военный потенциал страны будут оказывать демографические процессы. Сейчас естественная убыль населения составляет ежегодно от 600 до 800 тысяч человек, причем прежде всего за счет высокого уровня смертности среди мужчин. Однако численность мужского населения допризывного и призывного возраста (15 – 29 лет) в течение 1998–2005 годов по демографическим прогнозам будет иметь ежегодный положительный прирост равный 1–2%. Это дает основание рассчитывать на увеличение по сравнению с 1995 годом данного возрастного контингента на 8,5% к 2000 году и на 13% к 2005 году.

Узким местом в проведении военной реформы являются и, по всей видимости, будут оставаться объемы и ритмичность ее финансирования, с одной стороны, и эффективность использования финансовых ресурсов военными – с другой.

Исходная позиция. В последние пять лет не проводилось сколько–нибудь значительного перевооружения Вооруженных сил. Объемы выделяемых средств позволяли Минобороны России лишь поддерживать эксплуатацию существующих вооружений и ограниченное производство отдельных важнейших образцов вооружения и военной техники с целью сохранения военных технологий. Производство многих из состоящих на вооружении образцов уже перешагнуло предел, за которым их выпуск в столь малых количествах экономически оправдан. Сроки разработки новых образцов вооружения и военной техники затягиваются, теряется их актуальность, что в ряде случаев приводит к отставанию от уровня разработок развитых стран.

Сегодня нельзя признать эффективной, в том числе и с экономической точки зрения, также и систему военной организации в России. Ей присуще дублирование, параллелизм и диверсификация ответственности как в управлении войсками, так и в снабжении их необходимыми ресурсами.

В то же время результаты экономического развития России в 1997 году дают основания полагать, что ее хозяйство стабилизируется и приближается к стадии роста. На этой базе можно реально ставить задачи эффективного проведения военной реформы и военного строительства. Однако успешное их решение возможно лишь при синхронном преобразовании всех элементов военной организации в России.

Главной целью военного строительства на период до 2005 года является создание единой, эффективной и способной к самосовершенствованию структуры, обеспечивающей военную безопасность государства и его граждан, достижение геополитических, социальных, экономических и военно–технических целей, отражающих национальные интересы России.

Основой достижения этой цели являются структурное и качественное преобразование, сохранение и укрепление ключевых составляющих научно–технологической и материально–технической базы военного строительства, исключение непроизводительных, не оправданных интересами обороны и военной безопасности страны расходов, приоритетное решение задач реорганизации и модернизации системы управления войсками, системы снабжения их вооружением и военной техникой.

Оценивая положение России в мире, можно с уверенностью сказать, что в долгосрочном аспекте ей необходим немалый уровень военных расходов. Сегодня, по известным причинам, этот уровень вряд ли достижим.

Однако если рассматривать текущие альтернативы поддержания занятости и структуры производства, то очевидно, что вложения в военную науку и военное производство более предпочтительны, нежели многие сегодняшние не всегда обоснованные капитальные или текущие затраты, поскольку средства, которые федеральный бюджет России рано или поздно должен будет затратить потом, окажутся неизмеримо больше необходимых сейчас из–за прерывания и неравномерной скорости развертывания военных исследований и обновления “основных фондов” Вооруженных сил России.

Что касается НИОКР военного назначения, то уровень ассигнований на эти цели за все годы реформ не достигал установленных Президентом Российской Федерации 10% от общих расходов на оборону (в 1994 г. – 8%, в 1995–м – 9,9%, в 1996 г. – 8%). В США на протяжении двух последних десятилетий на проведение НИОКР военного профиля выделяется 14–16% общего объема бюджета Министерства обороны. Причем руководство Министерства обороны США считает возможным увеличение доли расходов, выделяемых целевым назначением на научные исследования и разработки, до 22–24% .

Структура расходов на оборону в России при сокращении текущих расходов на содержание Вооруженных сил, за исключением расходов на боевую подготовку, должна изменяться в сторону опережающего роста затрат на НИОКР, на закупку вооружений и военной техники. Доля бюджетных средств на закупки вооружения и военной техники и НИОКР по государственному оборонному заказу на 1998 год будет доведена до 30% от расходов на национальную оборону с увеличением этой доли в последующие годы. Естественно, необходимо добиться гарантий эффективного использования как самих бюджетных средств, так и результатов исследований, в том числе за счет рационализации систем управления войсками и распределения заказов.

С 1998 года предусматривается финансирование только перспективных образцов вооружений с учетом приоритетов в военно–технической политике, исключаются поставки в войска устаревших образцов. Высвобождаемое вооружение и военная техника, не пользующиеся коммерческим спросом, должны использоваться для ремонта вооружения и военной техники, находящихся в эксплуатации.

Принимаются меры по переходу к централизованной системе заказа вооружений и военной техники, программному подходу к созданию новых сложных образцов вооружений, а также к поэтапному сокращению заказывающих организаций.

Первоочередного финансирования требуют жизненно важные для страны работы, связанные с поддержанием постоянной боевой готовности ядерных стратегических сил сдерживания, их организационно–штатной и функциональной интеграцией, повышением устойчивости и надежности функционирования основной и резервной систем управления этими силами. Учитывая, что главными задачами Вооруженных сил будет сохранение способности решения задач ядерного сдерживания, включающего стратегическую и оперативно–тактическую компоненты, а также отражение агрессии в военных конфликтах локального и регионального масштаба, следует увязать Государственную программу вооружения на 1996–2005 годы с принятыми (названными) приоритетами.

В целях более эффективного использования ограниченных бюджетных средств и совершенствования организационного управления по созданию важнейших межвидовых систем вооружения следует разработать (в рамках Государственной программы вооружения на период 1996–2005 годы) целевые программы, в которых должен быть объединен весь комплекс работ, а ответственность за своевременность разработки, освоения и поставки этих вооружений возложить на изготовителей финальной продукции. Это позволит оптимизировать расходование выделяемых средств и сократить цикл обновления “основных фондов” Вооруженных сил.

Тенденции развития экономики России и перспективная потребность в заказываемых войсками вооружении и военной технике практически ясны уже в настоящее время. Поэтому сегодня необходимо приступить к отбору головных исполнителей, готовых и способных реализовать программу вооружений при имеющихся финансовых ограничениях. Хотя круг головных исполнителей ограничен, возможности для проведения многоэтапного конкурса разработчиков и производителей все же существуют, особенно если принять во внимание множественность вариантов поставок комплектующих изделий и различных подсистем вооружений, включая импорт относительно малозначимых комплектующих.

Порядок обеспечения государственных нужд в области обороны и безопасности страны определен Федеральными законами “О поставках продукции для государственных нужд” и “О государственном оборонном заказе”. Исходя из опыта практической реализации этих законов и необходимости конкретизации целевой направленности оборонных расходов, предлагается утверждать основные показатели оборонного заказа (в стоимостном выражении) в составе федерального Закона “О Федеральном бюджете” с выделением отдельной строкой средств, направляемых на создание сложных, ключевых видов вооружения, например, ядерных стратегических сил сдерживания, атомных подводных ракетоносцев. Также в качестве одной из мер, способствующих экономической стабилизации и прогнозируемости загрузки оборонной промышленности, целесообразно в некоторых случаях устанавливать объемы разрешенных расходов для заключения долгосрочных договоров (на 2–3 года, следующих за очередным финансовым годом), с переносом этих расходов в соответствующие разделы принимаемых Федеральным Собранием Законов о Федеральном бюджете на последующие годы.

Указанные “инвестиции” в военную безопасность должны поступить в распоряжение Министерства обороны с условием, что оно гарантирует их эффективное освоение и использование. Здесь, так же как и на любой производящей определенные блага фабрике, должно быть проведено четкое разделение интересов “труда” (собственно Вооруженных сил) и “капитала” (налогоплательщиков, одновременно являющихся собственниками “капитала” и потребителями “услуг” военной безопасности). Только такое разделение более или менее гарантирует непрерывную оптимизацию структуры военных расходов.

В качестве дискуссионного предложения можно обсудить следующее: вывести Генеральный штаб из состава Министерства обороны, преобразовав его в своего рода “Совет штабов”, включающий в себя Главный штаб сухопутных войск, Главный морской штаб, Главный штаб ВВС и ПВО, а также главные штабы отдельных корпусов, которые сегодня являются войсками или формированиями прочих ведомств (Отдельный корпус пограничной стражи, Отдельный корпус внутренних войск, Отдельный корпус спасателей). В “Совете штабов” может быть введен, если соответствующие части будут созданы, Главный штаб казачьих войск, ответственный за обеспечение военной безопасности на отдельных приграничных территориях. Председатель “Совета штабов” – начальник Генерального штаба должен быть напрямую подчинен Президенту как Верховному Главнокомандующему и отвечать за качество оперативного управления всеми видами и родами войск, а также за координацию их действий в различных ситуациях. Таким образом будет выделено текущее управление производством “услуг” военной безопасности, опирающееся на заданную материально–техническую базу.

Министерство обороны в этой системе практически должно превратиться в орган управления основным и оборотным “капиталом”, отвечающий за поставки и управление экономическими ресурсами войск, за разработку и реализацию военного бюджета и программы вооружений в среднесрочной перспективе. В этом случае Минобороны станет “гражданским” по существу и по форме.

Отбором и организацией перспективных (поисковых) военных НИОКР следовало бы поручить заниматься Совету Безопасности, который затем передавал бы их результаты Министерству обороны. Это необходимо для того, чтобы разделение “инвестиций” в основной капитал на вложения в материальную часть и в научные разработки опиралось на четко сформулированные предложения со стороны организаций, конкурирующих между собой за представление среднесрочных и долгосрочных интересов собственников.

Таким образом будет разделено управление оперативными, среднесрочными и долгосрочными ресурсами Вооруженных сил, что позволит гарантировать повышение суммарной эффективности их использования, исключить решение текущих проблем в ущерб перспективным. Кроме того, будет сведено к минимуму количество министерств и ведомств, которым разрешено иметь в своем составе войска и воинские формирования, улучшена структура, состав и численность остающихся формирований и тем самым исключены неоправданные затраты, обременяющие бюджет и экономику страны.

Перспективы военной промышленности. Минэкономики России совместно с другими ведомствами продолжает работу над проектом Федеральной целевой программы реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на 1998–2000 годы, предусматривающей ее структурную, технологическую и организационную перестройку. Указанный проект рассмотрен и одобрен на заседании Коллегии Минэкономики России в ноябре 1997 года. С учетом высказанных на заседании Коллегии замечаний и предложений проект будет представлен в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.

Для промышленных предприятий необходимо знание перспективы: каковы планы военного производства, какие мобилизационные задания будут сохранены, какие мощности подлежат выводу из сферы оборонного производства для последующей конверсии, консервации или ликвидации.

При определении круга предприятий и организаций, которые должны будут составить ядро военного производства в России, приняты следующие основные подходы:

• согласование прогнозируемых возможностей предприятий–разработчиков и производителей с планами реформирования Вооруженных сил и потребностями в вооружении и военной технике;
• опора на предприятия с современными технологиями, экспортным потенциалом, устойчивыми кооперационными связями;
• минимально возможное перепрофилирование предприятий;
• учет социальных аспектов осуществляемых преобразований.

Мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективными и мобильными структурами в конкурентной борьбе за поставку войскам финальных изделий являются крупные корпорации, замыкающие технологический цикл: от научно–исследовательских и опытно–конструкторских работ, разработки технологии и высокопроизводительного специального технологического оборудования до выпуска готовой продукции. Примером могут служить такие компании как "Боинг", "Локхид", "Самсунг", "Форд", "Мерседес". Крупные оборонные предприятия России, производящие финальные изделия, в основном являются сборочными, и устойчивость их функционирования порой зависит от состояния дел у многочисленных смежников. К тому же многие конструкторские бюро по разработке вооружений и военной техники, как правило, существуют самостоятельно.

К настоящему времени при активном участии оборонных предприятий создано 12 государственных корпораций и холдинговых компаний, среди которых ВПК "МАПО–М", ОАО "Сухой", МАК "Вымпел", НПП "Энергия", АО "Компомаш" и другие. Предприятия оборонных отраслей стали членами двадцати финансово–промышленных групп. В их числе недавно созданные транснациональные финансово–промышленные группы "Точность" и "Оптроника". Семнадцати организациям присвоен статус государственного научного центра, шести организациям – статус научно–производственного центра.

Процесс реструктуризации оборонной промышленности продолжится и в 1998 году. Предполагается создание объединений на базе 80 предприятий государственной собственности и 30 акционерных обществ. Прорабатывается вопрос создания еще шести финансово–промышленных групп, в том числе четырех межгосударственных.

Процессу реструктуризации должна предшествовать паспортизация предприятий ВПК с точки зрения их технической оснащенности, кадрового потенциала, финансового состояния и т.д. По ее результатам будет произведен отбор предприятий в целях:

• перепрофилирования, приватизации и продажи;
• определения необходимых мер государственной поддержки;
• определения направлений дальнейшей интеграции предприятий.

Важная проблема, требующая особого рассмотрения, – градообразующие предприятия и их будущее. Ее, по всей видимости, придется решать в рамках отдельной программы.

Будет продолжена приватизация предприятий оборонного комплекса. При этом предстоит уточнить и рационально сократить количество государственных предприятий, приватизация которых была запрещена, и количество акционерных обществ, в которых досрочная продажа пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности, также была запрещена.

Экономика и военное строительство в 1998–2000 годах. К концу 1997 года ситуация в российской экономике характеризуется закреплением и развитием ряда позитивных тенденций. Отмечается стабилизация и даже незначительное увеличение ВВП (по оценке, 100,4% к уровню 1996г.) и рост промышленного производства (101,9%). Сокращаются темпы инфляции (0,9% в среднемесячном исчислении). Растут реальные располагаемые денежные доходы населения, сохраняется тенденция снижения безработицы. Таким образом, постепенно преодолевается кризис, охвативший российскую экономику с 1990 года.

Расходы на оборону в 1997 году оцениваются в объеме 69,3 трлн. рублей.

В соответствии с основным вариантом прогноза социально–экономического развития страны ожидается, что в 1998 году уровень инфляции составит за год около 5,7%, дефицит федерального бюджета – 4,7% ВВП, прирост ВВП – 1,5–2%, а промышленной продукции – 2–3%.

К 2000 году прогнозируется выход на устойчивые положительные темпы прироста ВВП не ниже 5% ежегодно. Динамика ВВП представлена в таблице 1.

Таблица 1.

Показатели	1996	1997	1998	1999	2000	2000
ВВП – трлн. руб.	2256	2640¸ 2680	2840¸ 2900	3100¸ 3150	3380¸ 3440
Прирост в % к предшествующему году	–0,5	0,4	1,5¸ 2	3,7¸ 4	4,5¸ 5	10¸ 12

Для выхода на целевые ориентиры военной реформы и реализации принципа экономии будущих расходов необходимо последовательное изменение приоритетов в расходовании бюджетных средств в направлении умеренного увеличения доли военных расходов (прежде всего, расходов на национальную оборону) в Федеральном бюджете России, как показано в таблице 2.

Таблица 2

С другой стороны, верхняя граница расходов на национальную оборону с учетом необходимости финансирования также и правоохранительной деятельности, обеспечения безопасности государства, с учетом складывающегося уровня затрат на обслуживание государственного долга не может и не должна выходить за пределы, указанные в таблице 2. Именно они определяют ориентиры, которые должны иметь в виду военные при проведении реформы и строительстве Вооруженных сил. Выход на эти показатели потребует от государства целенаправленных и не очень популярных действий, связанных с максимальным сокращением всех видов дотаций отраслям народного хозяйства, безадресных субсидий населению и трансфертов регионам, разумеется, с учетом социальных ограничений.

Прогнозируемая динамика расходов на оборону означает их реальное увеличение по мере экономического роста. В сопоставимых ценах 1997 года эти расходы возрастут с 69,3 млрд. руб. в 1997 году до 102,7 млрд. руб. в 2000 году или на 48%.

Учитывая реальные экономические возможности страны в этот период, основные усилия необходимо сконцентрировать на следующих направлениях:

• оптимизация структуры центральных органов военного управления, управления объединениями, соединениями, частями и учреждениями видов и родов Вооруженных сил и других войск как в целом, так и на основе военно–административного деления территории страны по стратегическим направлениям;
• стабилизация финансово–экономической обстановки в войсках, в том числе путем сокращения их состава и численности на основе объединения задач, решаемых в области обороны и безопасности, исключив диспропорции и исполнение несвойственных им функций;
• увеличение масштабов строительства жилья для военнослужащих, увольняемых в запас и в отставку, введение системы служебных квартир для служащих офицеров и гарантированных жилищных сертификатов для увольняемых.

Одновременно – об этом уже говорилось выше – следует создать целостную общегосударственную систему военного управления всеми вооруженными формированиями с едиными подходами к планированию подготовки и ведения военных действий, с единой системой тылового и технического обеспечения войск, осуществить поэтапную структурную, технологическую и организационную перестройку оборонной промышленности в соответствии с Федеральной целевой программой реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на 1998–2000 годы.

Ориентиры на 2005 год. Стратегической целью социально–экономического развития России до 2005 года является построение нового облика российского общества, для которого характерны принципиально иные по сравнению с сегодняшним днем источники, уровень и структура народного благосостояния. Одно из главных условий этого – расширение материальных возможностей общества в результате возобновления в 1998 году экономического роста и ежегодный прирост ВВП после 2000 года не менее 5%.

В период 2001–2005 годов будут выработаны совершенно новые подходы к формированию Федерального бюджета и его взаимоотношений с бюджетами субъектов Федерации. В этот период необходимо более интенсивно продолжать политику последовательного снижения бюджетного дефицита, доведя его в 2005 году до уровня 2,2% ВВП. Решение этой задачи станет возможным благодаря завершению структурных и институциональных преобразований, проведению социальной, военной, налоговой и бюджетной реформ.

Это позволит существенно сократить объем заимствований на внутренних и внешних рынках, резко снизить доходность по государственным ценным бумагам, свести к минимуму расходы бюджета на обслуживание государственного долга. В этот период должна завершиться его реструктуризация. Основную долю в государственном долге будут занимать средне– (3–5 лет) и долгосрочные (10–15 лет) обязательства государства.

Накопление значительных золотовалютных резервов, укрепление экономики страны позволят к концу рассматриваемого периода обеспечить стабильный курс рубля по отношению к иностранным валютам, а также его полную внешнюю конвертируемость.

Прирост производства валового внутреннего продукта по прогнозу на 2005 год оценивается в пределах 41–43% к уровню 1996 года или 28% к уровню 2000 года.

В сопоставимых ценах 1997 года расходы на оборону возрастут со 102,7 млрд. рублей в 2000 году до 123,7 млрд. рублей в 2005 году, т.е. на 20% по сравнению с 2000 годом. В течение этого периода с учетом прогнозных оценок развития экономики и всей военной организации государства будут осуществляться дальнейшие структурные и качественные преобразования Вооруженных сил, опирающиеся на имеющийся потенциал сдерживания, в том числе ядерного. В основу организации обороны страны должен быть положен принцип стратегической мобильности с опорой на ядерное сдерживание.

Таблица 3

Необходимо также завершить формирование единой для страны системы подготовки военных кадров и комплектования ими Вооруженных сил, определить и регламентировать рамки минимально необходимой общей штатной численности военнослужащих в военной организации государства, обеспечить поддержание боеготовности, боеспособности, боевой и мобилизационной подготовки на уровне, гарантирующем эффективное сдерживание агрессии, предупреждение и пресечение внешних и внутренних угроз национальным интересам и безопасности России, а также реорганизацию военно–промышленного комплекса, обеспечив выпуск в необходимом количестве современного вооружения и военной техники.

Прогноз на ближайшее двадцатилетие. Тенденция технологически обусловленного перехода от истребительных и разрушительных войн к “войнам” иного рода, которые будут вестись с применением нелетального, малоресурсоемкого и экологически нейтрального оружия, может быть в первом приближении принята за основу для определения стратегического направления развития военной деятельности на долгосрочную перспективу.

Перспектива развития систем вооружений в этот период во многом определяется возможностью создания и использования качественно новых “прорывных” военных технологий. В этот период основными задачами будут:

• прогнозирование на дальнюю перспективу геополитических, экономических и научно–технологических тенденций, определяющих критические направления военно–технологического прогресса;
• разработка стратегии долгосрочного развития военно–технологической базы на основе общих закономерностей научно–технического и военно–технического прогресса, долгосрочных прогнозов и общей стратегии технологического развития страны;
• обеспечение опережающей подготовки научно–технологической базы для создания военно–технических прорывов, улучшающих качественные возможности решения перспективных задач;
• своевременное упреждение намечающихся за рубежом военно–технического прорывов, создающих угрозу нашей безопасности;
• недопущение критического отставания от передовых стран по уровню развития наукоемких технологических областей, способных оказать влияние на качественный уровень перспективного вооружения.

И. Матеров
Первый заместитель Министра экономики РФ

К моменту проведения данной конференции определился комплекс документов концептуального характера по проблемам военного строитель-ства. Они должны лечь в основу методологии военного строительства в Российской Федерации. К числу таких документов относятся, прежде все-го, ежегодные Послания Президента Федеральному Собранию, в том числе Послание по национальной безопасности от 13 июня 1996 года, а также Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации и Концепция военного строительства в Российской Федерации. Какова их готовность и экономическое содержание?

О готовности документов. Концепцию национальной безопасности (КНБ) Российской Федерации Президент России утвердил Указом от 17 декабря № 1300.

Проект Военной доктрины Российской Федерации подготовлен в Ге-неральном Штабе Вооружённых сил РФ межведомственной рабочей груп-пой под руководством генерал-полковника Манилова В.Л. и сейчас дора-батывается в аппарате Совета обороны. Над Концепцией (Замыслом) воен-ного строительства (КВС) Российской Федерации также идёт активная ра-бота под координацией аппарата Совета обороны.

Важно проанализировать, насколько полно отражено состояние эко-номики и её роль в военном строительстве. Мы являемся свидетелями кри-зиса военной экономики, наиболее тревожные формы проявления которого состоят:

• во-первых, в ухудшении социального положения военнослужащих, гражданского персонала и членов их семей, что отражается на престиже военной службы, моральном состоянии войск, их боеготовности и в целом - на военном потенциале государства;
• во-вторых, в снижении качественного уровня вооружений и воен-ной техники, которыми оснащены войска. Это проявляется в снижении до-ли современных образцов ВВТ, а следовательно ведет к снижению боевой эффективности войск.

Поэтому естественно было ожидать, что в таких основополагающих документах как Концепция национальной безопасности, Военная доктрина и Концепция военного строительства должно быть уделено соответствую-щее внимание экономическим аспектам, экономическим формам воздейст-вия на процесс военного строительства и военной реформы. Однако, нужно признать, что степень проработки финансово-экономических проблем в этих документах существенно различается.

Рассмотрим кратко экономическое содержание каждого из доку-ментов, над которыми шла работа в 1997 году.

1. О Концепции национальной безопасности Российской Федерации. По замыслу именно КНБ должна была стать камертоном всех аспектов обеспечения безопасности России. Однако по поводу экономического обеспечения военной сферы в ней лишь постулируется мысль о том, что к числу важнейших задач обеспечения национальной безопасности России относится "подъём экономики страны, проведение независимого и соци-ально ориентированного экономического курса".

   Конечно же, это условие необходимое, но не достаточное, чтобы строить оптимальную систему экономического обеспечения военного строительства. Просто фиксация такого рода положения не содержит кон-структивной позиции по созданию механизма экономического обеспечения военного строительства.

2. В КВС - документе, содержащем замысел военного строительства до 2005 года, основное внимание уделено экономическим аспектам струк-турной перестройки оборонно-промышленного комплекса, а также декла-рируется необходимость повышения уровня ресурсообеспеченности Воо-ружённых сил, других войск и воинских формирований. Это тоже не более, чем декларация.

   Таким образом, в КНБ и КВС экономическим аспектам уделено со-вершенно недостаточное внимание. Это не может не огорчать.

3. Наконец, о военной доктрине РФ. Здесь ситуация существенно лучше. В 1993 году, когда готовились её основные положения, с трудом удалось оттенить экономический аспект военного строительства. Это на-шло отражение в названии третьего раздела, который первоначально назы-вался "Военно-технические основы", а в окончательной редакции -"Воен-но-технические и экономические основы военной доктрины".

Прошло три года, и в ноябре 1996 года с учётом изменившейся си-туации Советом обороны было принято решение, в котором предусматри-вается разработка военной доктрины уже в составе четырех самостоятель-ных разделов. Они должны раскрывать политические, военные, военно-технические и финансово-экономические основы Военной доктрины. Нужно признать, что эта задача в проекте доктрины в основном решена. Правда, авторы разработки проекта доктрины (а это главным образом специалисты Минэкономики и Минобороны) соединили вместе военно-технические и экономические основы, назвав этот раздел "Военно-экономические основы".

Таким образом, на сегодняшний день из трех концептуальных доку-ментов наибольшее внимание военно-экономическим аспектам уделено в проекте Военной доктрины Российской Федерации. В ней сформулированы основная цель, задачи, принципы и приоритетные направления военно-экономической и военно-финансовой политик. В частности, авторы проекта военной доктрины видят основную цель военно-экономической политики в поддержании военно-экономического потенциала страны на уровне, достаточном для обеспечения военной безопасности личности, общества и государства.

Основные принципы военно-экономической политики сформулиро-ваны следующим образом:

• опора на собственные силы;
• адекватность, те есть соответствие характера и масштабов военно-экономической деятельности, с одной стороны, - задачам внутренней и внешней политики, с другой - финансово-экономическим возможностям России.

Эти положения едва ли могут вызвать возражения по существу. Од-нако разработанные материалы проекта Военной доктрины представляются нам не бесспорными. Так, пока остались недоработанными некоторые весьма существенные военно-экономические проблемы и механизмы их реализации. Они должны быть заложены в Военной доктрине, а затем де-тализированы в других документах, которые определяют содержание воен-ной реформы.

Первая практическая проблема состоит в том, что военно-экономи-ческая деятельность силовых ведомств не рассматривается как единая сис-тема, ее элементы до сих пор методически и организационно никак не ко-ординируются. Это привело к несогласованности методик составления бюджетных заявок, разнохарактерности теории и практики учёта, контроля и анализа военно-экономической и финансовой деятельности. Более того, разным оказался уровень социально-экономического обеспечения военно-служащих, что приводит к перетоку кадров и другим негативным явлени-ям.

Поэтому настало время унифицировать, а в перспективе - привести в единую систему финансово-экономическую деятельность всех силовых ведомств. Создание единых тыловых территориальных органов - первый шаг на этом сложном и болезненном пути.

Вторая проблема, являющаяся частью первой, но имеющая само-стоятельное значение, - отсутствие единой научно-обоснованной военно-финансовой политики. Это наиболее очевидно проявляется в реализации военно-бюджетной политики, в заявках силовых ведомств на бюджетные ассигнования. Речь идёт, прежде всего, о запросах силовых ведомств и о возможностях экономики. Руководители силовых структур в период разра-ботки проекта федерального бюджета вынуждены прибегать к "активной индивидуальной политике". Они апеллируют к Государственной Думе и лично к Президенту России с просьбами об увеличении им лимитов ассиг-нований.

Сейчас, как известно, устанавливается два лимита расходов (в долях ВВП): во-первых, на оборону и, во-вторых, - на правоохранительную дея-тельность и обеспечение безопасности государства.

Расходы на военную систему государства должны устанавливаться в виде единой контрольной суммы как доля валового внутреннего продукта, которая должна определяться и обосновываться ежегодно до начала разра-ботки проекта закона о федеральном бюджете на очередной год.

При этом под военной системой понимается совокупность трёх под-систем: военной, политической и экономической. Термин "военная систе-ма" предлагается использовать как более полный и точный, чем применяе-мый в ряде документов термин "военная организация государства", под которым понимается совокупность органов государственного управления, отвечающих за оборону и военную безопасность государства, Вооружен-ных сил, других войск, воинских формирований и органов, а также части научного и промышленного комплексов, обеспечивающих войска необхо-димым вооружением и техникой. В дополнение к этим элементам военной организации, военная система включает политическую подсистему, обес-печивающую выработку и осуществление военной политики государства, правовую базу и отношения, в том числе экономические, которые склады-ваются в процессе военного строительства, преобразуя совокупность эле-ментов военной организации в систему.

При разработке научных основ военно-финансовой политики необ-ходимо чётко определить границы военной системы, определить состав объектов, по которым будут формироваться расходы на военную систему государства. Назовём лишь основные элементы затрат:

• содержание Вооруженных сил, органов государственной безопас-ности, внутренних, пограничных, железнодорожных и других войск, воин-ских формирований и органов:
• закупки вооружения, военной и специальной техники, научно-ис-следовательские и опытно-конструкторские работы, военная программа атомной промышленности и других предприятий оборонно-промышленно-го комплекса;
• капитальное строительство;
• поддержание мобилизационных мощностей, мобилизационных за-пасов и мобилизационная подготовка;
• ликвидация, сокращение и ограничение вооружений, конверсия и поддержка предприятий оборонной промышленности;
• пенсии и пособия уволенным военнослужащим и их семьям;
• дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований.

При определении контрольной суммы расходов на военную систему в очередном году необходимо исходить из:

• оценки угроз и опасностей, а также оценки состояния и прогноза развития Вооруженных сил, других войск, военных формирований и орга-нов;
• данных о прогнозе социально-экономического развития Россий-ской Федерации в целом и оборонно-промышленного комплекса, в частно-сти, в предстоящем году;
• предварительных итогов социально-экономического развития Рос-сии за год, предшествующий планируемому;
• российского и мирового опыта планирования затрат на развитие военной системы государства.

При определения размера контрольной суммы в ее основе должна быть бюджетная классификация военных расходов, находящаяся в на-стоящее время в стадии утверждения. Кроме того, необходимо соблюдать этапность в решении этой сложной задачи, которая имеет не только эконо-мический, но и политический характер.

Следующим шагом в реализации военно-бюджетной политики должно стать распределение Советом обороны Российской Федерации об-щей контрольной суммы между министерствами и ведомствами с ранжи-рованием целей и задач, стоящих перед этими структурами. Для этого так-же необходимы специальные методики, разработкой которых до сих пор никто не занимается.

Необходимо выделить еще одно направление, нуждающееся в прора-ботке. В военной экономике доля войсковой сферы очень велика. Сейчас она составляет более 60%. Сюда входят экономические аспекты социаль-ного обеспечения военнослужащих, боевая подготовка, капитальное строительство, наука и подготовка кадров. Однако в концептуальных до-кументах до сих пор основное внимание уделяется экономике оборонно-промышленного комплекса.

Уместно отметить одно из достоинств проекта военной доктрины. Оно состоит в том, что впервые после 1970 года в военной доктрине декла-рируется необходимость программно-целевого подхода к развитию сил, средств и структур, обеспечивающих оборону и безопасность страны. Нужно напомнить, что почти 30 лет назад были проведены исследования по разработке основ программно-целевого планирования в военной сфере. Однако в начале 70-х годов разработка программ стала проводиться только для работ, выполняемых промышленностью, то есть НИР, ОКР и поставки серийной продукции, а также капитальное строительство объектов под монтаж оборудования. Сейчас важно провести комплексные исследования по разработке методологии программно-целевого планирования военной системы государства. При этом нужно учесть опыт конца 60-х годов, но-вые явления в военном строительстве, структуре Вооружённых сил, изме-нившиеся условия в экономике страны, во всей военной системе государ-ства.

Есть ещё ряд военно-экономических проблем, которые требуют де-тальной проработки. К их числу относятся:

• исследование состояния военно-экономических отношений в ре-гионах и разработка научных основ военно-экономической региональной политики в условиях усиления роли субъектов федерации;
• создание единой для всех силовых структур концепции военно-со-циальной политики, которая должна свести в единую систему жизненный цикл "человека в погонах" от кадетского корпуса до пенсии.

Я полагаю, что конференция должна подготовить ряд практических рекомендаций, в том числе рекомендовать проведение комплексных иссле-дований в интересах военной системы России. Их выполнение позволит создать научную основу экономического обеспечения военного строитель-ства в Российской Федерации.

С.Викулов
Советник Совета обороны Российской Федерации

Жесткие бюджетные ограничения и военная реформа сделали необ-ходимым совершенствование бюджетного процесса в Министерстве обо-роны России, в том числе разработку и внедрение новой классификации военных расходов как инструмента оптимизации военного строительства.

Значительным шагом вперед на пути формирования нового бюджет-ного механизма в России было принятие в 1996 г. закона о бюджетной классификации. Важной составной частью этого закона является класси-фикация государственных, в том числе военных, расходов. Общие принци-пы построения федерального бюджета России стали соответствовать миро-вой практике и обеспечивают международную сопоставимость федераль-ных расходов, в том числе с функциональной и экономической классифи-кациями, принятыми в МВФ. В целом это принципиально новая классифи-кация государственных расходов, предусматривающая три взаимосвязан-ных типа их структурного деления: функциональная, ведомственная и эко-номическая классификации расходов.

В соответствии с общими принципами построения федерального бюджета все расходы, в том числе военные, представляются согласно этим трем взаимосвязанным типам структурного деления, что наглядно видно из схемы (рис.1) построения бюджета Министерства обороны.

Экономическая классификация представляет собой группировку рас-ходов по экономическому содержанию, единую для всех бюджетополуча-телей, включая Министерство обороны. Состав предметных статей отвеча-ет общепринятому подходу. Предметные статьи детализируют около 80 подстатей и их элементов. Выделены расходы на оплату труда государст-венных служащих, приобретение оборудования, капитальное строительст-во и др.

Функциональная классификация федеральных расходов показывает их распределение по основным функциям государства. Как и в других странах, выделены расходы на государственное управление, международ-ную и правоохранительную деятельность, здравоохранение, образование и др. Всего предусмотрено 23 раздела, разбитых на 107 подразделов. Прямые военные расходы отражает раздел "Национальная оборона", состоящий из пяти подразделов. Самым крупным является подраздел "Строительство и содержание Вооруженных сил".

Расходы по каждому подразделу распределяются по прямым получа-телям, а в рамках их бюджетов - по целевым статьям и видам расходов. Такую группировку расходов отражает ведомственная классификация.

Рис. 1 СХЕМА ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТА МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РФ СОГЛАСНО КЛАССИФИКАЦИИ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Главным получателем средств по разделу "Национальная оборона" является Министерство обороны. Кроме того, бюджет Министерства обо-роны включает расходы, относящиеся к ряду других разделов федерально-го бюджета. В то же время, часть средств, выделяемых по разделу "Национальная оборона", проходит по бюджетам других ведомств, прежде всего Минатома и Минфина.

Законом о бюджетной классификации утвержден состав целевых ста-тей и видов расходов. Однако для обоснования бюджетной заявки и для организации работы в рамках ведомств требуется дальнейшая детализация расходов: их разбивка на элементы и компоненты, а по наиболее крупным направлениям - и на конкретные программы финансирования (проекты). Такое многоуровневое деление имеет особенно важное значение по воен-ным расходам и необходимо для создания эффективной системы финанси-рования военного строительства. На рисунке 1 в качестве примера показана возможная структура статьи "Закупки". Видом расходов выступает авиаци-онная техника, элементом - закупки ее образцов, компонентом - их закуп-ки для ВВС, конкретной программой финансирования - закупки истреби-телей МИГ-29.

Законом о бюджетной классификации РФ по Министерству обороны предусмотрено 18 целевых статей, разбитых на 23 вида расходов (рис. 2). По сравнению с прежней структурой бюджета МО, когда выделялось всего несколько позиций, это значительный шаг вперед. Однако, как следует из анализа состава статей, структура бюджета МО еще недостаточно детальна и не отражает целого ряда важных направлений финансирования. Так у 11 целевых статей отсутствует деление на виды расходов. Особенно обращает на себя внимание отсутствие разбивки расходов по статьям закупок, ре-монта, НИОКР и инвестиций. У трех статей имеется только один

Рис. 2

вид расходов, т.е. статья и вид совпадают. В то же время все расходы на содержание ВС, составляющие более половины бюджета МО, сведены в одну статью, по которой предусмотрено 10 видов расходов.

Ряд статей, особенно вне раздела "Национальная оборона", в бюджет Министерства обороны законодательно не включены или непосредственно не отражены, в том числе затраты на обеспечение навигационной безопас-ности (содержание маячной службы), которые традиционно несет Мини-стерство обороны, и на мобилизационную подготовку экономики, которые реализуются МО совместно с другими министерствами. Следует также от-метить, что фактически в полном объеме данная классификация еще не внедрена и часть статей прямо через бюджет МО не финансируется.

Помимо дальнейшей детализации и совершенствования структуры бюджета МО объективно необходимым стало и выделение специального раздела в рамках функциональной классификации федерального бюджета, а именно раздела "Проведение военной реформы" в связи с планируемыми крупномасштабными мероприятиями, которые, в частности, касаются не только Вооруженных сил, но и других войск и воинских формирований.

Поэтому Указом Президента от 25 ноября 1996 г. "О мерах по обес-печению военного строительства в РФ" была поставлена задача детализа-ции военных расходов и унификации расходов всех силовых структур. Во исполнение этого указа правительство представило в Государственную Думу в июне 1997 г. законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федера-ции" в части детализации и унификации статей расходов федерального бюджета на обеспечение обороны, безопасности и правоохранительной деятельности государства". Этот законопроект с учетом поправок, предло-женных прежде всего Комитетом по обороне и Бюджетным комитетом, сегодня был принят Думой в третьем чтении и передан на рассмотрение Совета Федерации.

При подготовке проекта новой классификации военных расходов учитывались три основных требования.

Во-первых, классификация должна позволять анализировать затраты на строительство Вооруженных сил с различных сторон и выступать сред-ством стоимостной оценки альтернативных вариантов военной реформы, обеспечивая переход от планирования строительства Вооруженных сил по военным задачам к их финансированию по организационным компонентам и направлениям экономической деятельности. Поэтому классификация должна быть многоуровневым и взаимосвязанным структурным делением военных расходов по различным критериям.

Во-вторых, она должна основываться на общих принципах построе-ния федерального бюджета, быть достаточно открытой и прозрачной, что-бы Президент, правительство и Федеральное Собрание могли принимать обоснованные решения по финансированию Вооруженных сил и осуществ-лять контроль за целевым расходованием бюджетных средств.

И в-третьих, необходима международная сопоставимость классифи-кации военных расходов России, в том числе для представления отчетно-сти в ООН в стандартной форме по официальным бюджетным данным.

Одобренные Думой изменения в классификации военных расходов сводятся прежде всего к следующему.

По функциональной классификации расходов (рис.3) наиболее важ-ным является формирование нового раздела "Проведение военной рефор-мы" в составе двух подразделов: "Обеспечение реорганизации Вооружен-ных сил" и "Обеспечение военнослужащих, увольняемых в связи с военной реформой".

Рис.3

В самостоятельный раздел выделены также расходы на мобилизационную подготовку экономики. В действующей классификации они объединены с расходами на гражданскую оборону в рамках раздела по чрезвычайны си-туациям. Кроме того, по подразделу "Водный транспорт" предусмотрена целевая статья "Обеспечение навигационной безопасности мореплавания".

Значительно большие изменения внесены в ведомственную класси-фикацию, в состав целевых статей и видов расходов как Министерства обороны, так и других силовых органов.

В целом новая классификация военных расходов обеспечивает доста-точно высокий уровень систематизации и детализации военных расходов. Отражены все основные направления деятельности Министерства оборо-ны. Выделено 17 целевых статей по разделу "Национальная оборона" и 18 статей, относящихся к шести другим разделам. Это прежде всего разделы "Социальная политика", куда включены пенсии военнослужащим, "Утилизация и ликвидация вооружений" и "Проведение военной рефор-мы".

По разделу "Национальная оборона" особый интерес представляет структура расходов на содержание и строительство Вооруженных сил. В новой классификации они сгруппированы в 13 целевых статей. Первые три статьи отражают затраты на денежное содержание военнослужащих и гра-жданского персонала и на обеспечение личного состава. Объем их финан-сирования непосредственно зависит от численности Вооруженных сил. По-этому выделение данных статей позволяет определить наилучший вариант сокращения численности исходя из бюджетных ограничений. В действую-щей классификации эти затраты представлены видами расходов. Преобра-зование их в целевые статьи повышает международную сопоставимость структуры военных расходов России и расширяет возможности их даль-нейшей детализации.

Большинство других расходов на содержание Вооруженных сил объ-единено в статью "Боевая подготовка и материально-техническое обеспе-чение войск". Отдельно показаны расходы на НИОКР, закупки и ремонт вооружений, строительство военных объектов.

По разделу "Утилизация и ликвидация вооружений" статьи сформи-рованы по видам вооружений: ядерные, химические и обычные вооруже-ния. Отдельно отражены расходы на утилизацию и ликвидацию вооруже-ний по международным договорам и вне их рамок.

В качестве целевых статей по разделу "Проведение военной рефор-мы" выделены: мероприятия, осуществляемые в рамках военной реформы, включая закрытие и конверсию военных баз, а также денежное, жилищное и прочие виды обеспечения военнослужащих, увольняемых в связи с воен-ной реформой. Для обеспечения социальной справедливости и уравнива-ния в правах военнослужащих, увольняемых с военной службы по различ-ным причинам, введена новая статья по разделу "Национальная оборона", отражающая расходы на обеспечение военнослужащих, увольняемых с во-енной службы не в связи с военной реформой. Состав видов расходов по этой статье соответствует их перечню по разделу "Проведение военной ре-формы". Это выплаты выходного пособия, компенсационные выплаты, строительство и приобретение жилья и другие расходы.

Статьи разбиты на довольно большое количество видов расходов - в совокупности на 125 видов расходов, в том числе 82 - по разделу "Национальная оборона" (рис. 4).

По статьям денежного содержания личного состава выделены расхо-ды на центральный аппарат, так как эти показатели прямо отражают

Рис.4

численность центрального аппарата, предельный размер которой установ-лен директивными документами. Предусмотрен достаточно широкий со-став расходов по статьям "Обеспечение личного состава" и "Боевая подго-товка и МТО войск". Выделены расходы на продовольственное и вещевое обеспечение, закупки ГСМ, содержание и эксплуатацию вооружений, экс-плуатацию и текущий ремонт объектов в разбивке по их типам и др.

По статьям расходов на НИОКР, закупки и ремонт вооружений впер-вые предусмотрена стандартная разбивка по видам техники (авиационная техника, артиллерия, корабли и др.). Это позволяет:

• во-первых, прямо связать суммы расходов с количеством закупае-мых или ремонтируемых образцов вооружений с учетом их предназначен-ности конкретным получателям. В итоге видны конечные результаты фи-нансирования и их связь с состоянием Вооруженных сил и военными зада-чами;
• во-вторых, показать размеры закупок вооружений в соответствую-щих оборонных отраслях промышленности, что важно для поддержания военно-производственной базы;
• в-третьих, осуществить многоступенчатую дальнейшую детализа-цию расходов на НИОКР, закупки и ремонт вооружений, что необходимо для формирования приоритетов в каждой области деятельности;
• в-четвертых, унифицировать структуру расходов на НИОКР, за-купки и ремонт всех силовых структур, так как "технический" подход но-сит универсальный характер. Это позволит определить общую величину расходов на закупки определенных видов вооружений, отражающую сово-купный заказ у промышленности;
• в-пятых, представить отчетность в ООН по расходам на закупки в стандартной форме.

По каждому виду расходов планируется разбивка на элементы расходов. Их состав будет утвержден внутренними документами после принятия закона о новой классификации военных расходов. Показатели элементов расходов будут использованы в рамках Министерства обороны для внутреннего планирования, принятия решений при подготовке бюджетной заявки в пределах заданных бюд-жетных ограничений и организации контроля за использованием финансовых средств, а также для обоснования военного бюджета в правительстве и в Думе.

Так, в качестве элементов по статье "НИОКР" возможно выделение расхо-дов на разработки новых образцов и на модернизацию существующих систем; по статье "Закупки" - расходов на закупки образцов, их модернизацию и приобре-тение запасных частей, по статье "Ремонт" - расходов на ремонт на предприяти-ях МО и в отраслях промышленности. На следующих уровнях деления бюджета планируется привязка к видам и родам войск и далее - к конкретным образцам вооружений и их получателям. Привязка к организационным компонентам Воо-руженных сил предлагается и по всем другим статьям.

Принятие данной классификации позволит оптимизировать распределение ресурсов внутри Министерства обороны, существенно расширив возможность проведения всестороннего экономического анализа военной деятельности.

Во-первых, станет возможным по каждой системе оружия отразить затра-ты на все фазы жизненного цикла с привязкой к официальным бюджетным статьям. В результате возникает прямая связь между принятием решения о ходе работ по программе или о количестве закупаемых образцов с бюджетными пока-зателями.

Во-вторых, разбивка расходов на содержание Вооруженных сил по видам и родам войск позволит увязать стоимостные показатели с численностью каждо-го компонента, что необходимо для определения оптимального варианта их пе-рестройки.

В-третьих, становится возможным более обоснованное принятие решений по направлениям военно-экономической деятельности. Так, предложенная структура статей НИОКР и закупки позволяет в бюджетных документах прямо отразить приоритеты военно-технической политики (например, акцент на НИОКР в целях модернизации и закупки новых образцов). Детализация расходов на ремонт позволяет рассчитать количественные показатели уровня боеготовно-сти вооружений, в том числе процент отремонтированной техники каждого вида.

Кроме того, обеспечена международная сопоставимость классификации военных расходов:

• во-первых, выделены все целевые статьи, предусмотренные классифи-кацией ООН, и дана разбивка расходов на закупки вооружения по видам техники;
• во-вторых, в качестве элементов или компонентов расходов по всем це-левым статьям будут показаны организационные компоненты ВС, состав кото-рых соответствует классификации ООН с учетом особенностей построения ВС РФ.

В целом новая классификация, по моему мнению, обеспечивает возмож-ность использования военного бюджета как эффективного инструмента проведе-ния военной реформы и внедрения в Министерстве обороны программно-целе-вого планирования и финансирования. Она представляется необходимым эле-ментом формирования эффективной системы принятия решений по военному бюджету и контроля за его исполнением, что особенно важно в современных ус-ловиях жестких финансовых ограничений. Однако насколько разработчикам но-вой классификации удалось достичь поставленных целей, покажут итоги ее об-суждения в Федеральном Собрании и результаты практического внедрения.

Л. Воинова
Консультант Управления военно-экономического анализа и экспертиз МО РФ

В настоящее время экономика России вступила в новую стадию, од-ной из главных особенностей которой стал перенос центра преобразований из гражданской в военную и военно-эконо-мическую сферы.

Актуальность этих преобразований не просто созрела, их необходи-мость давно стала вопиющей. Вспомним хотя бы уровень финансирования национальной обороны в 1997 году: к 1 сентября - 38,5%; к 1 октября - 43%; к 1 но-ября - 49% от суммы, которая была предусмотрена в бюджете! Эти показа-тели известны, их неоднократно использовали в своих публика-циях многие российские военачальники. Так же известны многочисленные факты, свидетельствующие о действительно бедственном положении, в ко-тором оказались ВС РФ, дру-гие войска, оборонная промышленность и свя-занная с обороной наука. Нет смысла останавливаться на них еще и в этом докладе. Тем более, что хо-тя и запоздало, но все-таки стартовала реальная военная реформа, нача-лось приведение военной компоненты государст-венного устройства страны в соответствие с новыми задачами и условиями обеспечения военной безо-пасности, с экономическими возможностями России.

Часто можно услышать, что цель военной реформы - устранить нако-пившиеся противоречия между военной системой (иногда говорят - воен-ной организацией) государства и задачами, решаемыми этой системой (этой организацией) в современных условиях. На самом деле, главное в реформе - создать новую систему государственного управления обес-печением воен-ной (оборонной) безопасности РФ, такую систему, кото-рая не только уст-ранит накопившиеся противоречия, но и не допустит их в дальнейшем. Ни структура Вооруженных Сил и так называемых дру-гих войск, воинских фор-мирований и органов, ни их состав, ни вооруже-ние, ни оборонные предп-риятия, ничто не должно измениться так сильно как система управления их совокупным скоординированным развитием.

При распаде СССР России в смысле обеспечения обороноспособнос-ти вроде бы "повезло", поскольку именно ей "по наследству" практически целиком досталась прежняя система управления оборонным строительст-вом СССР. Эта система стала естественной опорой для российского руко-водства на начальной стадии собственного военного строительства. Тем бо-лее, что эта система обладала некоторыми безусловными достоинствами.

Но были у нее и существенные недостатки, которые тоже достались России. Поэтому следует хотя бы некоторое внимание уделить той систе-ме, с которой "стартовала" военная организация РФ в 1992 году, и принци-пы которой оказались очень живучими как в струк-туре некоторых органов государственного управления, так и в миропонимании многих управлен-цев.

Что главное в этой системе? Четкое построение, строгое распреде-ление функций. Высший приоритет отдавался решениям партийного руко-водства. Основной цикл управления определяли пятилетки. Главным счи-та-лось выполнение планов. Они утверждались на самом высоком уровне. Бюд-жет был лишь вспомогательным инструментом в реализации планов. При ис-полнении планов наблюдался явный "перекос" в сторону командно-адми-нистративных методов управления. В результате такого построения систе-ма не была застрахована от стратегических ошибок, но в тактическом звене работала практически без сбоев на всех стадиях управления и, что не менее важно, почти без криминала.

Но в силу этих же особенностей системы темп инноваций оказывался замедленным (по сравнению с другими странами), т.к. предсказать научно-технический прогресс и потребности в использовании его результатов в течение предстоящей пятилетки на стадии планирования не мог никто. Что-бы преодолеть этот недостаток особенно к концу пятилетки, в действие включался контур оперативного управления. Однако, принимая новые уп-равленческие решения без отмены планов, система требовала привлечения новых ресурсов. Их не хватало. В итоге происходило перенапряжение эко-номики и, как выяснилось в историческом споре с Западом, проигрыш в гонке вооружений.

Еще острее проявились эти недостатки, когда старая система стала работать в новых условиях. Прежде всего выяснилось, что в правовом го-сударстве, каким объявила себя новая Россия, главным должен быть Закон. А значит, важнее всего не план, не Концепции националь-ной безопасности или военной реформы, не Программа вооружения, даже если их утвердил Президент РФ, не Государственный оборонный заказ (ГОЗ), а федеральный бюджет, принимаемый в ранге Закона.

Для реализации этого принципа одним из первых в России был при-нят закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Для этого же Центральное финансовое управление (ЦФУ) МО СССР было преобразова-но в Главное управление военного бюджета и финансирования (ГУВБиФ) МО РФ. Но в противодействии с новов-ведениями находился раскрученный маховик старой системы. Ее сторонни-кам временно удалось привлечь на свою сторону даже Президента. Ему предлагали утвердить и он утверждал заведомо нереализуемые Программы вооружения, заведомо не укладывающийся в бюджет ГОЗ, соглашался с не-которыми военными акциями, например, в Чечне, без какого-либо обосно-вания, расчета их последствий для экономики.

Как должны разрешаться такого рода противоречия? Согласно Кон-сти-туции РФ, если положения Указа Президента РФ и Закона РФ не совпа-дают, то корректировать надо Указ. Но не все приняли эти правовые нор-мы, не всем они нравятся. Напомним, что из "Основных положений воен-ной доктрины РФ" в 1993 году каленым железом было выжжено малейшее упоминание о бюджете. Только программы, планы и их безоговорочное финансирование! - вот что провозглашалось в качестве основы управления военным строительством.

Однако объективные законы развития общества, уже перешедшего на совершенно новую систему экономического устройства, оказываются силь-нее субъективных факторов. Мучительно, но все же формируется но-вая фи-нансово-экономическая система управления военным строительст-вом. Пох-вастаться ей еще нечем. Ни разу за прошедшие годы существова-ния новой России в ней не был вовремя и качественно сформирован бюд-жет. Ни разу он не был должным образом исполнен. Обороноспособность страны вызывает вполне объяснимые опасения. Военная промышленность ослаблена. Даже на внешнем рынке оружия успехи России нельзя считать стабильными, пос-кольку достигнуты они за счет старого научно-техниче-ского задела. Но-вый практически не нарабатывается. Многие звенья меха-низма управления военным строительством поражены коррупцией и кри-минальными злоупотреб-лениями.

И все-таки в стратегическом смысле уже видны контуры новой сис-те-мы, ощущаются первые результаты ее функционирования. Что важно в ней? Во-первых, приоритет закона о федеральном бюдже-те. Например, в законе о ГОЗ четко сказано, что он утверждается после утверждения бюд-жета. Там же сказано о корректировке ранее составленных программ. Во-вторых, создание единого контура управления, в котором долгосрочные планы играют подобающую им роль помощника в управлении инвести-циями, а не инструмента догматического программирования. В-третьих, осуществлен переход с пятилетнего на годовой цикл управле-ния в качестве основного.

При сопоставлении новой модели управления с существовавшей ра-нее в СССР выясняется, что новый механизм управления оказывается бо-лее сложным, а требуемый темп выработки в нем управленческих решений более высоким. Существенно затрудняется устранение ошибок, неизбежно прису-щих любому управлению, поскольку ослаблены рычаги администра-тивного вмешательства. Зато неизмеримо выше гибкость и возможности оперативной реакции на любые изменения: во внешнеполитической обста-новке, в эко-номике страны, в научных знаниях и технологиях. Если срав-нивать расп-ределение функциональных обязанностей, то заметно отсутст-вие в новой системе органа с такими же возможностями комплексного управления по трем аспектам (вооружения войск РФ, военно-технического сотрудничества и ОПК), какими обладала Ко-миссия Совмина СССР по во-енно-промышленным вопросам (ВПК) в советской системе.

Главным отличием формирующейся в РФ системы государственного уп-равления от прежней, советской является переход на методы экономиче-с-кого управления.

На фиксацию этих преобразований направлены проекты новых зако-нов. И вообще, поскольку система управления усложнилась, заметно воз-росли требования к количеству и качеству нормативных документов, опре-деляю-щих управление военным строительством. Это прежде всего закон о бюд-жетной классификации и бюджетный кодекс. Кодекса пока нет, но уже готов проект. И хотя бы его можно рассматривать с той же, кибернетической точки зрения, коль скоро нас интересует именно эффективность управле-ния военным строительством в РФ со стороны государства.

Обстоятельный доклад о бюджетном классификаторе уже сделан. Не повторяя его положения, рассмотрим заключительную часть пред-лагаемого классификатора, а именно таблицу соответствия между функ-цио-нальной классификацией и системой органов государс-твенного управ-ления - прямых получателей бюджетных средств на осущест-вление таких функций как национальная оборона, правоохранительная дея-тельность и других, связанных с обороноспособностью и безопасностью страны и ее граждан.

Эта таблица даже в укрупненном виде достаточно громоздка. Более 10 прямых получателей средств, каждый получает их по многим (десятки) статьям и видам расходов (более сотни). Но анализировать ее приходится пристально. Почему она так важна? Потому что она отражает главное предназначение бюджета. Ведь бюджет, как правильно отмечено в проекте бюджетного кодекса, - "форма образования и расходования фонда денеж-ных средств, предназначенного для обеспечения задач и функций органов го-сударственной власти"... В этой таблице сходятся функции государства, органы их осуществляющие, и средства, выделяемые для этого.

Что можно сказать о соответствии функций, связанных с военной бе-зопасностью страны, и органов, отраженных в бюджетном классификато-ре? Пока только то, что система далека от совершенства. Некоторые функ-ции грубо говоря "размазаны" по многим органам. Прежде всего это функ-ция управления военной реформой. Решается она многими органами. Средства распределяются между ними. Кем? Как? Даже на стадии обосно-вания бюдже-та ответ на эти вопросы сложен. А тем более на стадии испол-нения. В условиях хронического "недофинансирования", кто решит прак-тический вопрос о распределении скудных средств? Видимо чиновники Минфина. При всем уважении к ним, к их профессионализму, считать та-кое управление военной реформой правильным нельзя. То же можно ска-зать в отношении ликвидации вооружений и подготовки их к утилизации. Бесхоз-ной осталась Федеральная целевая программа "Национальная техно-логическая база", ранее управлявшаяся расформированным Миноборонпро-мом. В то же время среди получателей бюджетных средств, судя по проек-ту бюджета на 1998 год, есть организации, которые не получают в свое распоряжение ни копейки средств на осуществление каких бы то ни было государственных функций, зато получают их на две "надобности": зарпла-ты и содержание кабинетов.

Работают ли Администрация Президента РФ и Правительство РФ над совершенствованием структуры своих органов, отвечающих за эффектив-ное управление военным строительством? Судя по частым реорганизаци-ям, - да. Судя по известным результа-там, по состоянию ВС и других войск, промышленности и науки, - нет! И, кроме того, нельзя не отметить, что непредсказуемо проводившиеся реор-ганизации Правительства РФ с изменением состава прямых получателей бюджетных средств и их распорядителей фактически можно считать нару-шением закона о федеральном бюджете! А с точки зрения теории и практи-ки управления эти реорганизации подрывали процесс военного строительства. Спрашивается, какие такие катаклизмы заставляли Правительство делать эти реорганизации, "менять коней на переправе", не дожидаясь конца финансового года?

Превращение Госкомоборонпрома сначала в министерство, а затем в одну из структур Минэкономики не позволяет считать, что ОПК России по-лучил должную форму государственного управления оборонной промыш-лен-ностью. Намеченное формирование "ядра" ОПК находится в противо-речии с принципом конкурентности и с антимонопольной политикой. Осо-бенно бо-лезненно это отражается на "нижних" этажах системы управления. Там яс-ности совсем мало, поскольку процесс приватизации ОПК только начинает-ся, принципы управления предприятиями, имеющими различные формы собс-твенности, окончательно не определены, организационные структуры, в том числе посреднические, а главное, нормативная база их бескриминаль-ного функционирования не сформированы.

Создание Государственного комитета по военно-технической поли-тике (ВТП) и возложение на него очень важной для страны функции коор-динации внешней и внутренней ВТП свидетельствовали о понимании ру-ководством государства этой проблемы. Но комитет расформирован, функция координа-ции "повисла", вопрос не решается, по крайней мере в явном виде.

Одним из острейших управленческих вопросов остается взаимодейс-твие двух Советов (безопасности и обороны) в управлении военным строи-тельством и военной реформой.

Вместе с тем, повторим, структура системы государственного управ-ления военным строительством обозначилась, ор-ганов в этой системе по количеству предостаточно, многие правовые нор-мы установлены законода-тельно, недостающие можно срочно ввести в дейс-твие указами Президен-та. Так что не хватает для запуска системы в дейс-твие только политической воли руководства и желания чиновников.

Происходят и методологические подвижки. Постепенно внедряются представления о параметрическом нормировании про-цессов, связанных с созданием оборонной продукции. Изучается междуна-родный опыт исполь-зования макроэкономических параметров. Один из таких параметров - до-ля военных расходов, рассчитанная от валового внутрен-него продукта (ВВП) государства, другой - доля тех же военных расходов от общей сум-мы расходной части федерального бюджета. С точки зрения отражения ин-вестиционной политики осознается, насколько важны доля расходов на НИОКР и на закупку ВВТ от общих расходов на оборону.

Образно говоря, есть все детали будущего автомобиля и даже топли-во. Администрация Президента РФ время от времени создает компрессию, Минфин время от времени подает бензин, оба Совета (безопасности и обо-роны) изредка подают искры для зажигания. Нет недостатка и в желающих порулить. И чтобы превратить все это из бездействующего набора предме-тов и объектов в средство передвижения осталось сделать только "мело-чи": подогнать детали друг к другу, собрать все вместе, отрегулировать вчерне, запустить, испытать и снова отрегулировать - основательно. Ка-залось бы - всего лишь. Но каждый, кому приходилось запускать в дейс-твие достаточно сложную систему управления достаточно сложного комп-лекса, знает всю трудность оставшихся пуско-наладочных работ!

С чего их начинать? Уж если мы живем и занимаемся военным строи-тельством в правовом государстве, по крайней мере стремимся сде-лать наше государство таким, в котором основным инструментом государ-ствен-ного управления должен стать Закон, в частности - о бюджете, то и на-чинать надо с согласования системы военного строительства с бюджет-ной системой РФ, а также с синхронизации процессов, которые должны проте-кать в этих системах.

Прежде всего надо продолжить работу над бюджетным классифика-тором, возможно, в направлении его дальнейшей детализации, но главное теперь в другом. Необходимо провозгласить, законодательно закрепить и осуществить, по крайней мере в военной сфере, важнейший принцип ра-цио-нального управления: каждой основной функции государства должен быть поставлен в однозначное соответствие прямой бюджетный получатель и распорядитель средств. Далее этот же принцип должен быть распространен на систему военных задач и совокупность бюджетополучателей, привлекае-мых к их решению. Исключительно важно также реализовать заявленное в проекте бюджетного кодекса положение о сохранении единой классификации для всех стадий: подготовки, утверждения, исполнения бюджета и отчет-ности о его исполнении. Очень кстати вышел Указ Президента РФ от 11 декабря 1997 года. Вот только уточнить бы при его исполнении трактовку подпункта "б" п.1. Не столько "сокращение перечня прямых получателей средств федерального бюджета, являющихся распределителями этих средств" (так в Указе), сколько упорядочение их соответствия государс-твенным функциям - вот что необходимо. По военной реформе и военному строительству в целом таковых, ответственных не видно!

Следующее направление работ, отчасти связанное с классификацией, требует анализа создаваемой в РФ бюджетной системы с точки зрения ра-циональности и реализуемости управления обеспечением военной безопас-ности. Необходимо не только рассмотреть основные понятия бюджетной системы, субъекты и объекты этой системы и взаимодействия между ними, но и осознать, что в обеих сопоставляемых системах (военного строи-тельства и бюджетной) фактически действуют одни и те же объекты, толь-ко деятельность их рассматривается с различных точек зрения. И это по-ложение должно быть зафиксировано в обоих комплектах нормативных доку-ментов: и по военному строительству, и в бюджетном кодексе.

Исключительно важным представляется согласование бюджетного про-цесса с управлением системой обеспечения военной безопасности РФ и проведением в ней военной реформы. Прежде всего, испол-няемый бюджет текущего года и задачи ВС, МО, других войск и "си-ловых" ведомств должны иметь равную глубину обоснования. Это значит, что в течение ряда лет, предшествующих текущему, должны согласованно расс-матриваться, рассчитываться и обосновываться как решаемые задачи и уровень (степень) их решения, так и средства, которые будут выделены на эти цели. И затем как решение задач, так и расходование средств, выделяемых для этого, должны согласовано контролироваться, завершаясь двойной отчетностью: как об исполнении бюджета, так и о решении со-ответствующих задач!

Одновременно работы по военному строительству, осуществляемые в текущем году, должны быть "на-целены" на различную перспективу, что соответствует бюджет-ным категориям текущих и инвестиционных расхо-дов. При этом период, по прошествии которого наступит "отдача" от этих вложений, зависит от характера выполняемых работ (мероприятий).

Для того, чтобы решить задачу согласования бюджетного процесса с ходом военного строительства, необходимо, как оказывается, заниматься в каждый момент времени не одним, а несколькими бюджетами:

1. Прошедшего года, по которому готовятся отчеты (для органов власти, для налогоплательщиков, для международных организаций); одно-временно анализируется степень решения задач военного строительства, полученные результаты, выявляются критически важные, прорывные и на-оборот тупиковые направления работ, дальнейшее финансирование кото-рых не целесообразно; только на основе совокупных оценок может быть сделан вывод о фактической экономической эффективности затрат на во-енное строительство, о разнице между полученными результатами и теми, которые заявлялись при обосновании бюджета, о необходимости коррек-тировки военно-технической политики и бюджетной политики согласо-ванно;
2. Текущего или исполняемого года, по которому важен перекрест-ный контроль текущих потребностей ВС, других войск, военного строи-тельства и их фактического финансирования; не менее важен оперативный анализ вариантов возможного перераспределения средств при-менительно к уточнившимся задачам;
3. Планируемого к исполнению в предстоящем году бюджета, по которому обычно происходит основная видимая часть околобюджетных событий, связанных с его разработкой, формированием, рассмотрением в обеих палатах Федерального Собрания и подписанием Президентом; одно-в-ременно и согласованно по затратам планируются все виды военной дея-тельности, а также ГОЗ с учетом военно-технического сотрудничества;
4. Бюджетами среднесрочной перспективы (в терминах проекта бюджетного кодекса), по которым должна происходить "негромкая", но очень важная предварительная работа, цель которой состоит в проектиров-ках основных укрупнен-ных статей бюджета; одновременно должно проте-кать среднесрочное планирование боевого дежурства, боевой подготовки и других видов военной деятельности, производства вооруже-ний и имущест-ва, подготовки к этому промышленности, уточнение списка потенциальных поставщиков продукции для нужд военного строительства;
5. Бюджетами или, точнее, ориентировочными суммами бюдже-тов долгосрочной перспективы, руководствуясь которыми можно плани-ровать создание научно-технического (технологического) задела сугубо военного или двойного назначения, подготовку кадров, а также некоторые другие работы.

Постановка этих задач иным образом, перевод их из разряда синх-ронно решаемых в разряд последовательно, а еще хуже - независимо реша-емых, ущербна. Бюджетные проектировки, сделанные без учета потребно-стей военного строительства, недостоверны.

Не менее актуален вопрос о доходах, а не только расходах военной сферы. Мы слышим со стороны некоторых должностных лиц о доходах от торговли оружием в несколько миллиардов долларов ежегодно. Но ведь эти доходы во многом определяются предыду-щими вложениями в военную сферу. Или вопрос об утилизации вооружений. Мы видим в бюджете только расходы на нее. А где доходы? То же о техно-логиях двойного назначения. Где доходы от их наработок в военной сфе-ре? Рассматривать военную сферу только как затратную некорректно. А значит детальное планирование военного строительства "в рамках выде-ленных ассигнований", опирающееся на их грубое обоснование, становится малоэффективным занятием.

Естественен вопрос: насколько строгой должна быть синхронизация бюджетного процесса и военного строительства? Ответ очеви-ден: точность должна максимально способствовать осущест-влению обоих процессов на всех стадиях. Представляется целесообразным в перспективе довести эту синхронизацию до суток. Без достижения такой синхронности и согласованности работ мы ежегодно будем натыкаться на срывы и мучительные потуги обеих ветвей власти парировать эти сры-вы. А страдать будет обороноспособность страны и благополучие граждан.

Согласование бюджетного процесса с традиционным процессом управ-ления Вооруженными Силами и другими войсками, управления обо-ронно-про-мышленным комплексом и другими объектами обеспечения во-енной безопас-ности России позволит решить две основные задачи военной реформы:

1. устранить накопившиеся противоречия между военной структурой государства, расходами на обеспечение военной безопасности и его эко-номическими возможностями;
2. создать и запустить в действие механизм управления обеспечени-ем военной безопасности, действующий согласованно с бюджетной систе-мой, а значит способ-ный не накапливать новые противоречия.

Выводы. Первый вывод отражен в названии доклада. Его можно по-вторить с тем лишь уточнением, что совершенствование бюджетного про-цесса должно идти согласованно с совершенствованием са-мого военного строительства в современной России. Поэтому механизм управления во-енной реформой и военным строительством в масштабах государства должен стать контролируемым прежде всего со стороны органа, кото-рому Президент РФ поручит ее проведение.

Второй вывод связан с совершенствованием нормативной базы как во-енного строительства, так и бюджетной системы РФ. Исключительно важным для реального управления и вместе с тем сложным в реали-зации окажется закон о бюджетной классификации, содержащий в числе других классификацию военных (оборонных) расходов. Для оказания упорядо-чивающего воздействия на процедуру формирования военных расходов необходим специальный закон о военных расходах (и дохо-дах), либо спе-циальное дополнение к бюджетному ко-дексу. Такая же упорядочивающая роль будет выполняться законом о воен-но-техническом сотрудничестве в этой специфической сфере внешней поли-тики РФ.

И, наконец, третий вывод касается научной поддержки предстоящих практических работ. Для совершенствования научной базы предлагается, во-первых, объявить сопровождение бюджетного процесса важнейшим нап-равлением деятельности головных НИО МО, в результате чего мы сможем получить ведомс-твенно обоснований бюджет. Кроме того, должны быть практически отра-ботаны принципы независимой экспертизы как основного инструмента полу-чения комплексных вневедомственных оценок вариантов управленческих ре-шений. А для увязки всех исследований необходимо решить как минимум две задачи.

Одна из них - совершенствование методов и средств учета, контроля и отчетности о военно-экономической и финансовой деятельности всех звеньев военной системы, включая внедрение современного бухгалтерско-го учета и отчетности.

Вторая задача более сложна и менее ясны пути ее решения. Ее ос-новная цель - научно обосновать возможности упо-рядочения и синхрони-зации военно-экономических, военно-технических, военно-политических и иных мероприятий, направленных на осуществление военной реформы и перестройку оборонных отраслей промышленности, при-ведение этих ме-роприятий в соответствие с бюджетным устройством и бюд-жетным про-цессом в РФ. Результатами решения этой задачи должны стать:

• рекомендации по рациональным, научно-обоснованным направлени-ям и путям проведения военной реформы и уточнению проекта бюджетного кодекса;
• комплекс методик и моделей, а также про-ект задания на создание ав-томатизированной системы военно-экономичес-ких обоснований развития во-енной системы государства;

Для ускоренной реализации этих результатов целесообразно привлекать специалистов, занимающихся военной экономикой, к военно-научному со-провождению разработки и отладки механизма управления военным строи-тельством в рамках бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ.

Разработанные рекомендации могут быть использованы при обоснова-нии проектов бюджета на 1999 и 2000 годы в части военных расходов и свя-занных с ними расходов на военную реформу, а также при уточнении направ-лений и конкретных путей осуществления военной реформы в РФ.

Частично сферой реализации может стать законотворческая деятель-ность, поскольку в период проведения исследо-ваний будет совершенствовать-ся нормативно-правовая база, устанавливаю-щая бюджетное устройство и бюджетный процесс, равно как и нормативно-правовая база военной рефор-мы.

В заключение доклада, памятуя о свойственном нам шараханьи из од-ной крайности в другую, хотелось бы предупредить возможную кампанию: от непризнания бюджета - к его фетишизации! Главное все-таки военное строи-тельство и обеспечение безопасности страны. А бюджет - очень важ-ный, нужный и действенный, но инструмент.

В.Цымбал
Ведущий научный сотрудник 46 ЦНИИ МО и ИЭППП

Военная реформа всегда требует значительных затрат. Поэтому ее успех в решающей степени зависит от того, насколько экономически обос-нованы решения в области реформирования военной организации государ-ства.

Системный и военно-экономический анализ в принципе обеспечива-ют концептуальную основу для решения такого рода задач. Трудности, од-нако, возникают в процессе практической работы, и порождаются они тем, что в ходе разработки и экономического обоснования программы военной реформы возникает ряд проблем экономического характера, которые пока не нашли приемлемых решений.

На мой взгляд, сегодня первоочередное значение имеет решение сле-дующих проблем:

• уточнение области возможных направлений реформирования Воо-руженных сил;
• корректировка целей реформирования Вооруженных сил;
• установление критериев достаточности в развитии Вооруженных сил;
• определение нормативов материального и финансового обеспече-ния Вооруженных сил;
• механизмы формирования программы реформирования.

В чем же состоит суть этих проблем, и какими мне видятся пути их решения?

Уточнение области возможных направлений реформирования Вооруженных сил. Сегодня уже очевидно, что глубина и масштабы ре-формирования Вооруженных сил практически полностью определяются возможностями государства по их финансированию. Однако хотя проблема допустимой величины военных расходов широко обсуждается в России уже несколько лет (а в мире она обсуждается, по крайней мере, уже свыше сотни лет), экономическая наука пока не в состоянии сколько-нибудь опре-деленно сказать, каковы же реальные возможности России по финансиро-ванию затрат на военные нужды в современных условиях.

Конечно, проблема очень сложна, и имеющийся на сегодняшний день опыт показывает, что найти ответ на вопрос в такой прямой постанов-ке крайне затруднительно. Представляется, что более конструктивный под-ход заключается в том, чтобы военные расходы рассматривать в контексте общих государственных расходов. Тогда для государства исчезнет разница между необходимостью обеспечения денежным довольствием военнослу-жащих и заработанной платой работников бюджетной сферы; затраты на конверсию и мобилизационную подготовку предприятий военно-промышленного комплекса будут иметь для государства такое же значе-ние, как и финансовая поддержка предприятий гражданского сектора и т. д. При этом станет возможным не просто механически ограничивать уро-вень военных расходов, как это делается сейчас, а устанавливать его путем сопоставления всех потребностей государства без предварительного разде-ления их на военные и гражданские. А какая при этом окажется собственно величина военных расходов - это уже вопрос второй.

Вместе с тем, представляется, что научное решение вопроса о вели-чине военных расходов сегодня имеет уже скорее политическое значение и может способствовать лишь достижению определенного консенсуса в об-ществе по этой проблеме. В то же время на практике, учитывая современ-ную экономическую ситуацию, вряд ли следует ожидать улучшения фи-нансирования военной реформы по сравнению с уровнем последних лет. Особенно в свете ведущихся в последнее время дискуссий о целесообраз-ности общего сокращения государственных (а значит и военных в том чис-ле) расходов, как одного из основных путей обеспечения экономического роста в России.

Но в этом случае достаточно определенно можно говорить и об ос-новных направлениях реформирования Вооруженных сил. Я остановлюсь на двух моментах, играющих, на мой взгляд, ключевую роль при формиро-вании программы реформы.

Во-первых. Нетрудно показать, что если мы хотим иметь вооружен-ные силы, в которых техническое оснащение войск, а также материальное и социальное обеспечение военнослужащих будут находиться на уровне ведущих европейских стран, то при нынешнем уровне финансирования численность таких Вооруженных сил может составить только порядка 500-550 тыс. человек. Даже если предположить, что в стране начнется эконо-мический рост с темпом порядка 3% в год, то и в этом случае к концу пер-вого десятилетия следующего века численность Вооруженных сил, осна-щенных и содержащихся по стандартам европейских стран, может под-держиваться только на уровне 700-750 тыс. человек.

Содержание Вооруженных сил численностью около 1200 тыс. чело-век по стандартам европейских стран требует увеличения объемов финан-сирования более чем в два раза по сравнению с нынешним уровнем. При сегодняшнем уровне финансирования содержание Вооруженных сил такой численности может быть обеспечено только ценой существенно более низ-кого по сравнению с европейскими странами технического оснащения Вооруженных сил и уровня жизни военнослужащих.

Во-вторых. Самостоятельно разрабатывать и производить всю необ-ходимую гамму вооружения сегодня может себе позволить только самое богатое государство мира - США. Ни одно из европейских государств из-за высоких затрат на НИОКР и производство современного вооружения де-лать это в требуемых масштабах в одиночку уже не в состоянии. Многие необходимые образцы вооружения в большинстве стран разрабатываются и производятся на основе кооперации с другими странами, либо закупают-ся в третьих странах. По своему экономическому потенциалу Россия сего-дня уступает ведущим европейским странам. Поэтому, если не принять специальных мер, то уже в ближайшие годы в такой же ситуации окажется и Россия.

Отсюда следует три важнейших вывода, касающихся области воз-можных направлений реформирования Вооруженных сил.

1. Провести военную реформу в России путем простого механическо-го сокращения Вооруженных сил невозможно. При таком подходе Воору-женные силы либо будут иметь недостаточную для территории России численность, либо они будут недостаточно технически оснащены. Необхо-димо искать нестандартные решения, которые могут быть непривычны с точки зрения традиционной структуры Вооруженных сил, мобилизацион-ной подготовки государства, последовательности мероприятий по рефор-мированию Вооруженных сил и т.д., но которые позволят Вооруженным силам с учетом войск (сил) других министерств и ведомств обеспечить приемлемый уровень военной безопасности государства.
2. При крайне ограниченных экономических возможностях государ-ства его безопасность не может быть обеспечена только силами и ресур-сами Вооруженных сил. Необходима максимальная координация деятель-ности всех министерств, ведомств и организаций, имеющих отношение к обеспечению военной безопасности государства. Причем не только мини-стерств и ведомств, имеющих собственные войска (силы), но и тех, кото-рые способствуют обеспечению военной безопасности России другими, не силовыми методами: Министерство иностранных дел, "Росвооружение" и др.
3. Необходимо обеспечить максимальную эффективность использо-вания крайне ограниченных ресурсов, которые сегодня и в ближайшей перспективе Россия может выделить на обеспечение своей военной безо-пасности. Диапазон возможных мер крайне широк: от чисто технических (введения стоимостного учета в войсках (силах) всех министерств и ве-домств, финансирование войск (сил) через органы федерального казначей-ства и т. д.) до организационных мер общегосударственного характера, например, интеграция планов строительства войск (сил) всех министерств и ведомств в рамках единой программы военной реформы. Поиск необхо-димых мер и их практическая реализация должны стать основой всей практической работы в области военной реформы.

Корректировка целей реформирования Вооруженных сил. Пред-ставляется, что необходимо более корректно определить цели военной ре-формы. Сегодня и в официальных, и в рабочих документах под целями во-енной реформы понимается приведение масштабов и направлений военно-го строительства в соответствие с характером военных угроз и экономиче-скими возможностями государства.

Не говоря уже о том, что такая формулировка не вполне корректна с формальной точки зрения, она не обеспечивает единства взглядов в орга-нах государственного и военного управления при выработке практических мер в области военной реформы. Те органы и должностные лица, которые в государстве функционально отвечают за обеспечение военной безопасно-сти, акцентируют внимание на первой части цели военной реформы - на возможном характере военных угроз. В то же время должностные лица и органы, отвечающие, в первую очередь, за финансовую и экономическую стабилизацию в государстве, на первый план выдвигают экономические возможности государства.

В результате и на страницах печати, и в органах законодательной и исполнительной власти нередко возникают споры и дискуссии, не имею-щие никакого отношения к решению практических вопросов военной ре-формы. В то же время реальность несколько иная. Президент РФ Б. Н. Ельцин уже неоднократно указывал, что военная реформа должна плани-роваться и проводиться в рамках тех ресурсов, которые государство счита-ет возможным выделить в рамках федерального бюджета. В соответствии с этим в последнее время разрабатывает свои предложения и Министерство обороны. Поэтому представляется, что в интересах единства и более кон-структивной работы в органах власти цель военной реформы следовало бы сформулировать как обеспечение максимально высокой обороноспо-собности страны в пределах выделенных ресурсов. Кстати, примерно так, судя по докладу Министра обороны Великобритании "Оценка Воору-женных сил Великобритании за 1996 год", формулируются цели военного строительства в этой стране.

Установление критериев достаточности в развитии Вооруженных сил. Уточнение целей военной реформы придаст единую направленность поиску рациональных путей реформирования Вооруженных сил. Однако оно не снимает с повестки дня вопрос о том, каким количественным пара-метрам должна удовлетворять военная организация государства и, прежде всего, Вооруженные силы. Сколько необходимо иметь дивизий, боевых самолетов, кораблей, танков и т. д., чтобы Россия была в состоянии проти-водействовать возможным военным угрозам? Или, другими словами, како-вы критерии достаточности в развитии Вооруженных сил?

Необходимо сразу сказать, что установление критериев достаточно-сти относится к числу сложнейших и не до конца решенных проблем воен-ного строительства. Даже в разгар "холодной" войны, когда противники и масштабы возможных войн представлялись вполне определенными, вопрос о критериях достаточности Вооруженных сил решался сторонами скорее эмпирически. Только в области ядерных вооружений критерии достаточно-сти были обоснованы научными методами, хотя и они все эти годы про-должали обсуждаться и уточняться, склоняясь на практике к приблизи-тельному равенству сил.

Еще более сложная ситуация сложилась в нынешних условиях. В си-лу произошедших в мире геополитических перемен традиционный против-ник "исчез", а широкомасштабная война стала представляться маловероят-ной. Причем такая ситуация возникла для всех ведущих стран. Наилучшее решение было найдено в США, где было принято, что численность и про-граммы строительства Вооруженных сил США должны обеспечить им возможность противодействия в крупном региональном конфликте на уда-ленном театре военных действий любому противнику, имеющему до 400-750 тыс. человек личного состава и определенный уровень технического оснащения.

Такой подход вполне приемлем для США, поскольку в силу их гео-графического положения любой крупный региональный конфликт будет происходить "на удаленном театре военных действий", а в число возмож-ных "противников", подпадающих под сформулированные количественные параметры, входит добрый десяток стран в различных регионах мира, включая и такие страны, как ФРГ, Франция.

Но в силу того же географического фактора такой подход совершен-но не пригоден для России, когда любой, заданный аналогичным образом абстрактный противник, легко может быть однозначно идентифицирован, что вызовет напряженность с соответствующей страной.

Тем не менее, несмотря на все трудности, искать критерии достаточ-ности необходимо, ибо без них невозможно обосновать рациональный ва-риант реформирования Вооруженных сил, сформулировать требования к войскам других министерств и ведомств, а также к мобилизационной под-готовке войск, экономики и страны в целом.

Определение нормативов материального и финансового обеспе-чения Вооруженных сил. Программа военной реформы должна базиро-ваться на научно обоснованных нормативах обеспечения, комплектования и оснащения Вооруженных сил. Причем в первую очередь речь идет не о нормативах денежного, продовольственного и вещевого обеспечения воен-нослужащих. Методы обоснования нормативов в этой области достаточно отработаны и не представляют особых сложностей.

Трудности возникают при попытке получить нормативы более высо-кого порядка: каково должно быть рациональное соотношение между за-тратами на техническое оснащение Вооруженных сил и содержание лично-го состава, какова должна быть доля расходов на НИОКР при изменении численности Вооруженных сил, каково должно быть соотношение между боевыми и обеспечивающими частями и подразделениями и т. д.

Ранее большинство ответов на эти и многие другие вопросы военно-го строительства были получены эмпирически на основе статистических данных, накопленных в период "холодной" войны. Сегодня же вся военная организация государства оказалась в той области, где отсутствует эмпири-ческий опыт. Многогранность проблемы не позволяет предложить какой-то единый универсальный подход. Необходимо использовать и мировой опыт, и попытки найти закономерности в материальном и финансовом обеспечении Вооруженных сил, и широкое использование различных ме-тодов моделирования процессов и операций и т. д. Но искать нормативы необходимо, ибо успех военной реформы в значительной степени будет зависеть от того, насколько правильно будет решена эта проблема.

Механизм формирования программы реформирования Воору-женных сил. Названные выше проблемы относятся к числу тех, которые решаться и уточняться будут постоянно, в том числе и в ходе самой воен-ной реформы. Однако существует еще и такая проблема как совершенст-вование механизма формирования программы реформирования Вооружен-ных сил, которая требует безотлагательного решения. В частности, совер-шенствование механизма обоснования финансовых ресурсов на проведение военной реформы.

Сегодня, как и много лет назад, при подготовке бюджетной заявки в Министерстве обороны используется подход, основанный на методе "прямого счета". Суть этого метода состоит в том, что объем финансовых ресурсов, необходимых для Вооруженных сил в течение предстоящего фи-нансового года, определяется путем непосредственной оценки затрат на все мероприятия, которые считается необходимым провести в Вооружен-ных силах в этот период для поддержания их боеспособности и обеспече-ния жизнедеятельности.

Я не буду останавливаться на недостатках метода "прямого счета" для решения таких задач, как обоснование программы реформирования Вооруженных сил. Об этом имеется много публикаций. Отмечу главное: метод "прямого счета" не обеспечивает эффективного использования ре-сурсов, выделяемых государством на строительство Вооруженных сил.

Поэтому с начала 60-х годов все ведущие государства мира постепенно перешли на программные методы обоснования своих планов военного строи-тельства. Думаю, что в этой аудитории нет необходимости останавливаться на существе этого подхода. Можно только отметить, что за прошедшие десяти-летия пока не предложено подхода, который обеспечил бы более эффективное использование ресурсов.

Переход на программные методы разработки программы военной ре-формы сделает более ясным и открытым аргументы разработчиков, значи-тельно облегчит процесс ее рассмотрения и утверждения в законодательных органах, т. к. значительная часть доказательств обоснованности предложенно-го проекта готовится еще в процессе разработки программы.

В то же время значительно облегчается и положение руководства Ми-нистерства обороны, так как в этом случае органы законодательной и испол-нительной власти уже не смогут произвольно, исходя из чисто экономических соображений, сокращать уровень финансирования тех или иных статей воен-ных расходов и оставлять Министерство обороны один на один с возникаю-щими при этом проблемами, неразрешимыми на ведомственном уровне. При представлении военного бюджета на программной основе сокращение воен-ных расходов может производиться только путем сокращения тех или иных конкретных программ военного строительства. И орган власти, сокращая уро-вень военных расходов, фактически должен будет брать на себя ответствен-ность за будущее Вооруженных сил. А это уже совершенно иной уровень их ответственности в области обеспечения обороноспособности страны.

На практике реализация программного подхода для разработки про-грамм военного строительства представляет собой достаточно длительную, многоэтапную итерационную процедуру, которая требует тесной координа-ции и взаимодействия различных органов управления всех видов Вооружен-ных сил и родов войск, наличия развитого аппарата исследований, а также их широкого информационного обеспечения и разработки специальных проце-дур принятия решений. Поэтому переход на программные методы обоснова-ния военного бюджета не может произойти одномоментно и требует опреде-ленной подготовительной работы.

Вместе с тем, представляется, что было бы большой ошибкой беско-нечно затягивать такую работу. У России сегодня слишком ограниченные ре-сурсы, чтобы и далее продолжать их использовать неэффективно. И в то же время есть все возможности для осуществления такого перехода в кратчай-шие сроки.

Прежде всего необходимо отметить, что на протяжении многих лет формирование программы вооружения в нашей стране также осуществляется на программной основе. Поэтому в настоящее время в органах управления и в НИУ Министерства обороны есть специалисты в области программного пла-нирования, наработан определенный методический задел. Из этих специали-стов можно было бы сформировать специальную группу в составе Управле-ния военно-экономического анализа и экспертиз МО с целью разработать ос-нованный на программном подходе новый механизм формирования програм-мы реформирования Вооруженных сил. Его разработку необходимо вести па-раллельно с начинающимся в ближайшее время процессом формирования федерального и, соответственно, военного бюджета на 1999 год.

Представляется, что такой подход позволит к концу очередного бюд-жетного цикла разработать новый механизм формирования программы ре-формирования Вооруженных сил. Тем более, что новый классификатор воен-ных расходов, о котором сегодня докладывала профессор Воинова Л. Н, вполне обеспечивает реализацию предлагаемого подхода.

В.Ткачев
Заместитель начальника кафедры Финансовой академии