год 2010-й - более 30.000.000 обращений

В Отделе правовой экспертизы законопроектов по государственному управлению и административному законодательству рассмотрен подготовленный Комитетом Государственной Думы по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности для рассмотрения Государственной Думой во втором чтении проект федерального закона "О моратории на изменение профиля использования объектов социального назначения".

Полагаем, что при доработке законопроекта необходимо учесть следующее.

1. Нуждаются в уточнении положения статьи 2 проекта, устанавливающие порядок изменения профиля использования объектов социального назначения. В частности, предлагаемое пунктом 1 данной статьи возложение на Правительство Российской Федерации обязанностей по установлению критериев объема использования услуг и территорий их оказания весьма сложно в практической реализации поскольку не ясен правовой смысл указанных законодательных требований.

   Так же не имеет требуемой правовой точности устанавливаемый пунктом 4 рассматриваемой статьи порядок принятия решения об изменении профиля использования объекта социального назначения. При этом проект не достаточно четко определяет, что имеется в виду под учетом мнения соответствующих государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (не установлено, что понимается под "мнением" соответствующего органа, а также каким же образом определяется орган, который в каждом конкретном случае является "соответствующим" и обязан принять участие в согласовании необходимой документации).

   Не решено каким образом определяется орган местного самоуправления, участвующий в согласовании соответствующего решения (по месту нахождения объекта социального назначения или по месту нахождения юридического лица, использующего данный объект).

2. Нуждаются в доработке положения статьи 3 проекта, определяющие меры административной ответственности за нарушения требований, установленных предлагаемым федеральным законом.

   Нормативные правила пункта 1 статьи 3 проекта, определяющие фактическую сторону соответствующего правонарушения, носят весьма расплывчатый характер, не достаточно четко определена объективная сторона и структура противоправного посягательства. Предлагаемая проектом норма фактически предполагает привлечение к ответственности за любое деяние, в котором может быть усмотрено отклонение от требований настоящего законодательного акта что создает возможность произвольного и неоднозначного толкования и правовой оценки поведения участников данного правонарушения и, следовательно, не отвечает требованиям, предъявляемым к правоохранительной норме.

   При этом следует иметь в виду, что неотъемлемым элементом, характеризующим административное правонарушение, являются его общественная опасность, противоправность и виновность совершившего его лица, которые не усматриваются в данном законопроекте. Тем самым нарушаются требования статьи 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, определяющей суть (понятие) административного правонарушения.

3. Необходимо отметить, что устанавливаемая проектом мера административного взыскания за соответствующее правонарушение в виде штрафа от 100 до 1000 минимальных размеров заработной платы не соответствуют статье 27 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, согласно которой штраф, как правило, устанавливается в пределах от одной десятой до 100 минимальных размеров оплаты труда.

   4. Обращает на себя внимание, что введение проектом административной ответственности не обеспечено необходимыми процессуальными элементами, позволяющими обеспечить применение устанавливаемых мер административного воздействия.

   Так как в проекте не предусмотрено, какой орган или уполномоченное должностное лицо должно осуществлять сбор необходимых материалов по правонарушению, составлять протокол об административном правонарушении и осуществлять иные процессуальные действия, позволяющие обеспечить применение установленных мер административного воздействия. Следует иметь в виду, что в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (статья 234) о совершении административного правонарушения составляется протокол уполномоченным на то должностным лицом либо представителем общественной организации. Случаи, когда протокол об административном правонарушении не составляется, исчерпывающе перечислены в статье 237 Кодекса. При этом полномочия должностных лиц по осуществлению процессуальных административно-юрисдикционных мер определяются в актах специального законодательства, регламентирующего компетенцию соответствующих органов.

   Согласно проекту рассмотрение административных дел о нарушении требований настоящего закона отнесено к подведомственности судебных органов (пункт 1 статьи 3 проекта). При этом необходимо учесть, что действующее законодательство не предусматривает возможность осуществления судом необходимых процессуальных действий по сбору административного материала, в целях полного, всестороннего и объективного исследования правонарушения. В этой связи, представляется необходимым определить государственный орган либо должностное лицо, уполномоченное составлять административный протокол по факту нарушения требований рассматриваемого законопроекта, осуществлять сбор необходимых материалов, направлять их и на рассмотрение в судебные органы.

   Вызывает сомнение установленное проектом правило, согласно которому дела о соответствующих административных правонарушениях предлагается рассматривать в порядке предусмотренном главой 241 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР, поскольку указанная глава ГПК не может служить необходимой правовой основой для рассмотрения соответствующих административных правонарушений. Так, проект предусматривает возможность обращения в суд по факту нарушений требований настоящего законодательного акта, в то время как согласно закону в порядке предусмотренном указанной главой ГПК гражданин может обратиться в суд лишь при нарушении его прав и свобод (статья 2391 ГПК). Вместе с тем, данная глава ГПК не предусматривает возможность обращения в судебный орган органов государственной власти и местного самоуправления, что не позволяет определить правовую основу обращения в суд указанных органов, которое устанавливается проектом (пункт 1 статьи 3).

   Также, важно учесть, что статьей 2397 ГПК, устанавливающей требования к решению суда по жалобе гражданина о нарушении его прав, не предусмотрена возможность принятия решения о применении к нарушителю мер административной ответственности, в связи с чем предлагаемая в проекте норма фактически не позволяет суду наложить на правонарушителя соответствующее административное взыскание.

4. Требует доработки пункты 2 и 4 статьи 3 проекта. При этом следует иметь в виду, что согласно доктрине необходимым элементом правонарушения, являющего основанием для применения мер в том числе и административной ответственности, выступает виновность правонарушителя в совершении противоправного деяния, под которой понимается психическое отношение лица к совершенному им правонарушению и наступившим последствиям. В этой связи виновность является неотъемлемым элементом состава правонарушения, совершенного физическими лицами. При этом, в качестве основания для применения мер ответственности в отношении организаций (юридических лиц) выступает объективное несоответствие их деятельности действующему законодательству, организации не имеют самостоятельной воли и понятие вины к ним не применимо.

На наш взгляд, при доработке рассматриваемой статьи следует иметь в виду, что согласно устоявшейся законодательной практике определение мер административной ответственности производится путем внесения изменений и дополнений в действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, поскольку именно указанный Кодекс содержит необходимые процессуальные институты, позволяющие достаточно эффективно применить соответствующие меры административного воздействия, обеспечив при этом необходимую защиту прав граждан.

Проект требует редакционной и юридико-технической доработки. Помимо указанного, при подготовке данного проекта к рассмотрению Государственной Думой необходимо учесть, что в соответствии с постановлением Государственной Думы Российской Федерации от 18 октября 1996 года N 692-II ГД (пункт 4) установлено, что при рассмотрении законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие кодексы, в том числе и в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, в обязательном порядке заслушивается заключение Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформы.