год 2010-й - более 30.000.000 обращений

1. Законопроект не содержит приемлемого, однозначно понимаемого определения оппозиционной деятельности. Предусмотренные законопроектом критерии оппозиционности (статья 1) несут в себе преимущественно субъективное начало. В проекте отсутствует механизм, который позволял бы объективно оценить, действительно ли политические программы претендентов на оппозиционный статус противопоставляются политике властей либо же они выдвигаются как платформы, частично совпадающие с ней, а частично нет.

   Отсутствие в законопроекте четкого определения оппозиционной деятельности неизбежно затруднит возможность применения законодательных норм на практике.

   В статье 1 законопроекта, по всей видимости, закладывается модель единого института оппозиции сразу для всех уровней: федерального, регионального и уровня местного самоуправления. Между тем реализация такой модели на практике вызывает сомнения. Неясно, например, будет ли считаться оппозиционным такое общественное объединение, политическая программа которого принципиально расходится с политикой Президента РФ и Правительства РФ, но сторонники ("выдвиженцы") которого возглавляют исполнительную власть в ряде (или даже в большинстве) субъектов Российской Федерации. Не ясно также, будут ли в этих субъектах иметь статус оппозиционных те объединения, которые на федеральном уровне считаются "правящими".

   Законопроект исходит из "однонаправленного" характера оппозиции: лишь по отношению к Президенту и органам исполнительной власти. Тем самым не затрагивается проблема отношений большинства и меньшинства в законодательных (представительных) органах государственной власти. Однако на практике вполне возможна ситуация, когда общественное объединение, "ориентированное" на исполнительную власть, в законодательном органе будет находиться в меньшинстве, являя собой парламентскую оппозицию.

2. Некоторые положения законопроекта сформулированы таким образом, что в случае вступления закона в силу они неизбежно породят конфликтные ситуации и вызовут значительные трудности при его реализации.

   Согласно статье 2 проекта субъектами оппозиционной деятельности являются “публично заявляющие о своей оппозиционной деятельности” общественные объединения, депутатские объединения, а также отдельные лица. Однако неясно, должно ли такое заявление регистрироваться каким-либо государственным органом, а также должно ли оно быть обнародовано. Между тем такие действия представляются оправданными хотя бы потому, что органы государственной власти и средства массовой информации, на которых законопроектом предполагается возложить определенные обязанности, должны быть осведомлены о существовании соответствующих субъектов оппозиционной деятельности.

   В части второй статьи 6 проекта предусматривается, что "парламентская оппозиция имеет право на предоставление ей эфирного времени ... пропорционально своему представительству в представительном и законодательном органе Российской Федерации..., но не менее семи минут в неделю для каждой парламентской оппозиции, представленной в ... государственных средствах массовой информации". Реализовать эту норму в силу неясности ее смысла вряд ли возможно. Непонятно, что означает термин "парламентская оппозиция". Если под ним подразумевается оппозиционное депутатское объединение, то неясно, почему применительно к федеральному уровню речь идет о представительстве во всем Федеральном Собрании, а не в Государственной Думе. Кроме того вызывают недоумение слова законопроекта о "парламентских оппозициях", представленных в СМИ.

   В статье 8 содержится одно из ключевых положений проекта - о праве оппозиции на создание "теневого" правительственного кабинета. Однако редакция этого положения такова, что она не позволяет четко уяснить волю разработчиков. Как устанавливается в проекте, создать такой кабинет вправе "оппозиционные общественные объединения, набравшие на выборах депутатов Государственной Думы... не менее одной пятой голосов от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании, и создавшие депутатские объединения (фракции и депутатские группы)". При этом в законопроекте не раскрывается, что подразумевается под "теневым" правительственным кабинетом (например, имеется ли в виду "слепок" с Правительства Российской Федерации или же под кабинетом понимается образование больших масштабов, включающее не только "теневых" министров, но и "теневых" руководителей иных органов исполнительной власти).

   Приведенная формулировка проекта не учитывает, что на выборах голоса избирателей "набирают" не общественные, а избирательные объединения, что фракции и депутатские группы создаются в Государственной Думе не общественными объединениями, а депутатами.

   Сочетание двух условий, необходимых согласно законопроекту для создания "теневого" кабинета (получение одной пятой голосов избирателей и образование депутатского объединения) не соответствует реалиям и требованиям логики. Так, каждое избирательное объединение, федеральный список кандидатов которого получил не менее одной пятой голосов избирателей, имеет свою фракцию в Государственной Думе, однако далеко не каждое объединение, имеющее фракцию, отвечает первому критерию. Например, в Государственной Думе второго созыва из четырех избирательных объединений, на основе которых сформированы фракции, только одно преодолело указанный рубеж. Таким образом, выделение второго условия для создания "теневого" кабинета является излишним.

   В законопроекте не определено назначение "теневого" кабинета. Положение о том, что "его члены могут приглашаться с правом совещательного голоса для участия в заседаниях коллегий соответствующих (каких? - Неясно.) министерств, государственных комитетов и комитетов", не раскрывает сути создаваемой структуры. Использование формулировки "могут приглашаться" не порождает конкретных обязанностей и сводит к нулю юридический смысл указанной записи. Таким образом, законопроект как бы легализует новое понятие ("теневой" кабинет), однако не раскрывает содержание этого понятия и тем самым уподобляет его "черному ящику". С юридической точки зрения такой подход не может быть признан приемлемым.

   Конструкция части второй статьи 8 проекта не позволяет реализовать содержащееся в ней положение на практике. Не учтено, в частности, то обстоятельство, что в отличие от выборов депутатов Государственной Думы на выборах в законодательные органы субъектов РФ пропорциональная избирательная система, как правило, не применяется.

   Вызывает возражения статья 9 законопроекта. В ней предусматривается, что если представители оппозиционного общественного или депутатского объединения входят в состав Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ или исполнительного органа местного самоуправления по решению соответствующего объединения и составляют в указанных органах большинство, то оно утрачивает статус оппозиционного. Данное положение вполне может стать "мертвой" нормой, поскольку противники утраты выгодного для объединения оппозиционного статуса могут сослаться на то обстоятельство, что вхождение в состав Правительства происходит по решению Президента, а не соответствующего объединения, что должность главы исполнительной власти субъекта РФ замещается опять же не по решению какого-либо объединения, а в результате избрания населением и т.д.

   Конструкция приведенной нормы такова, что она может способствовать дальнейшему "размыванию" аморфных границ оппозиционности: сколь угодно много представителей общественного объединения могут занимать указанные должности как бы сами по себе, в личном качестве, оставаясь при этом в составе объединения, которое будет по-прежнему считаться оппозиционным.

   Вводимый в статье 9 критерий большинства нуждается в пересмотре. Он не учитывает возможность создания многопартийных правительств, когда ни одна из правящих политических сил не имеет в правительстве большинства.

   Критерий большинства не может быть признан приемлемым также и потому, что он не учитывает различий в "весовых категориях" членов правительства, уравнивая, например, вице-премьеров и "рядовых" министров. Кроме того указанный критерий не может быть распространен на те случаи, когда исполнительная власть осуществляется неколлегиальным органом (например, администрации областей, как правило, в форме правительства не организованы).

3. Некоторые положения законопроекта имеют "отвлеченный" характер и не решают задачу конкретного регулирования общественных отношений либо дублируют нормы, содержащиеся в других правовых актах.

   По нашему мнению, не дают ничего нового в юридическом отношении статьи 3 и 4 законопроекта (о видах и формах оппозиционной деятельности).

   Дублирующий характер имеет, например, положение пункта 2 статьи 5 проекта, согласно которому "допускается работа членов и участников оппозиционных общественных объединений, а также отдельных лиц, занимающихся оппозиционной деятельностью, ... в качестве государственных служащих ...". В Конституции Российской Федерации уже установлено, что "граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе" (часть 4 статьи 32), в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" - что "при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было ... ограничений или преимуществ в зависимости от ... убеждений, принадлежности к общественным объединениям... " (пункт 2 статьи 21). В этой связи включение указанного положения в законопроект не является строго необходимым. Обоснованность включения данного положения конкретно в статью 5 ("Обеспечение оппозиционной деятельности") еще более сомнительна. Рассматривать реализацию трудовых прав граждан как средство обеспечения оппозиционной деятельности вряд ли допустимо.

   Подпункт 4 пункта 6 статьи 5 проекта дублирует часть четвертую статьи 17 Федерального закона "Об общественных объединениях" ( о распространении на работников аппаратов общественных объединений, работающих по найму, законодательства Российской Федерации о труде и о социальном страховании).

4. По тексту законопроекта имеется ряд постатейных замечаний. Наиболее значимыми из них представляются следующие.

   Между статьей 1 и пунктом 1 статьи 5 проекта имеется логическое противоречие. Согласно статье 1 оппозиционной деятельностью признается определенная разновидность общественно полезной политической деятельности (иными словами, оппозиционной может быть только общественно полезная деятельность). Как вытекает же из статьи 5, общественно полезной признается такая оппозиционная деятельность, которая не противоречит основам конституционного строя РФ (иными словами, оппозиционной может быть как общественно полезная деятельность, так и деятельность, не являющаяся таковой).

   Нуждается в переработке пункт 4 статьи 5 проекта. В абзаце первом этого пункта предусматривается, что субъекты оппозиционной деятельности "не могут быть привлечены к ответственности за выражение и распространение политических идей или убеждений, не призывающих к физическому насилию". Данное положение следует согласовать с частью 2 статьи 29 Конституции Российской Федерации. Кроме того необходимо иметь в виду, что сохранение в законопроекте указанного положения будет означать невольную ревизию Уголовного кодекса Российской Федерации. В статье 282 Кодекса установлена ответственность, в частности, за пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности, причем, как вытекает из указанной статьи Кодекса, ответственность за эти деяния должна наступать и в том случае, если они не сопряжены с применением насилия или с угрозой его применения.

   В абзаце втором пункта 4 статьи 5 законопроекта не вполне обоснованно сделана ссылка на часть вторую статьи 16 Федерального закона "Об общественных объединениях". В законопроекте идет речь о том, что мероприятия, направленные на защиту идей социальной справедливости, не могут рассматриваться как разжигание социальной ненависти и вражды. Норма же Федерального закона сконструирована более узко: не может рассматриваться как разжигание социальной розни включение в учредительные и программные документы общественных объединений положений о защите идей социальной справедливости.

   С точки зрения юридической техники представляется неприемлемой конструкция пункта 6 статьи 5 законопроекта. Двоеточие в конце абзаца первого вызывает недоумение: положения этого абзаца не могут быть признаны обобщающими для последующих предписаний, содержащихся в подпунктах 1-4.

   Формулировка абзаца первого требует корректировки, поскольку нынешняя редакция может быть истолкована в том смысле, что в органах и учреждениях, не перечисленных в этом абзаце, ущемление прав субъектов оппозиционной деятельности допускается.

   Положение подпункта 1 о том, что в случае приостановления деятельности оппозиционного общественного объединения государство гарантирует сохранность имущества, принадлежащего объединению, изложено без учета норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общественных объединениях". Согласно статье 30 этого Федерального закона собственность общественного объединения охраняется законом. В соответствии же со статьей 8 Конституции все формы собственности защищаются равным образом. Поэтому закрепление в законопроекте "повышенного внимания" государства к имуществу оппозиционных объединений представляется необоснованным. Подобное замечание касается и положения подпункта 1 о том, что в случае запрета на деятельность оппозиционного объединения государство гарантирует "удовлетворение исков членов или участников объединения о возвращении принадлежащего гражданам Российской Федерации имущества, находившегося в распоряжении объединения".

   Нуждается в уточнении положение подпункта 2 пункта 6 статьи 5 законопроекта, согласно которому в случае приостановления деятельности оппозиционного объединения его члены и участники продолжают находиться на занимаемых ими выборных должностях в государственных органах и органах местного самоуправления "до истечения срока полномочий" этих органов. Такая формулировка вводит недопустимое ограничение на переизбрание (досрочное освобождение от должности по результатам голосования) руководителей представительных органов, их комитетов и комиссий, других подобных лиц.

   Следует уточнить положение пункта 7 статьи 5 законопроекта о том, что "право граждан и их объединений на участие в оппозиционной деятельности гарантировано Конституцией Российской Федерации и охраняется законом". В Конституции Российской Федерации такое право не установлено.

   Статья 7 законопроекта, касающаяся права оппозиции на ответ, налагается на нормы Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”. В статье предусматривается, что в случае критики субъектов оппозиционной деятельности в государственных средствах массовой информации эти субъекты имеют право на ответ. Между тем в указанном Законе Российской Федерации закреплено право гражданина или организации на опровержение сведений, не соответствующих действительности и порочащих их честь и достоинство (статья 43), а также право гражданина или организации, в отношении которых распространены сведения, не соответствующие действительности либо ущемляющие права и законные интересы гражданина, на ответ, комментарий, реплику (статья 46). Поскольку понятия “критика” и “сведения, не соответствующие действительности...“ не тождественны, постольку содержащие их нормы законов будут конкурировать друг с другом. Правила юридической техники требуют устранения подобных коллизий.

   В статье 10 законопроекта предлагается установить, что "настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования". В связи с необходимостью своевременного ознакомления с законом многочисленных правоприменителей и граждан было бы правильно увязать его вступление в силу не с днем официального опубликования, а с более поздним моментом. Уместно отметить, что по общему правилу, предусмотренному статьей 6 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", федеральные законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.

5. В нарушение правил юридической техники статьи законопроекта имеют неоднотипную структуру: статьи 4 и 5 состоят из пунктов, статьи же 6-8, насчитывающие от двух до пяти абзацев, на пункты не делятся.