год 2010-й - более 30.000.000 обращений

ПОВЕСТКА ДНЯ:

1. О международных договорах Российской Федерации, связанных с избежанием двойного налогообложения.

Доклад доктора юридических наук, руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по международным делам Владимира Николаевича ТРОФИМОВА.

2. О проекте Федеральной программы обеспечения и защиты прав и свобод человека (1998-2002 гг.)

Комментарии:

доктора юридических наук, профессора, директора Центра международного права и гуманитарных проблем Дипломатической академии МИД Российской Федерации Станислава Валентиновича ЧЕРНИЧЕНКО и

доктора юридических наук, профессора кафедры международного права Московского государственного института международных отношений (университета) МИД Российской Федерации Эмилии Семеновны КРИВЧИКОВОЙ.

Председательствуют - ИСАКОВ В.Б., начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы. КОЛОДКИН А.Л., президент Российской Ассоциации международного права.

Исаков В.Б.

Уважаемые коллеги! Давайте начнем работу Экспертного совета. Я благодарю всех, кто пришел к нам на встречу.

В повестке дня два вопроса. Прежде всего, это вопрос о международных договорах Российской Федерации, связанных с избежанием двойного налогообложения, практики заключения и ратификации этих договоров и правовых проблемах, которые возникают в этой связи. Мы полагаем, что еще останется время обменяться мнениями о проекте федеральной программы обеспечения и защиты прав человека. Тоже очень важный вопрос, имеющий, в том числе, и международные аспекты.

По первому вопросу позвольте предоставить слово доктору юридических наук, руководителю аппарата Комитета Государственной Думы по международным делам Владимиру Николаевичу Трофимову.

Трофимов В.Н.

Договоры о правовой помощи достаточно регулярно вносятся на рассмотрение Государственной Думы. Это один из видов международных договоров, которые мы рассматриваем достаточно часто, и, если не ошибаюсь, уже в Государственную Думу их внесено, наверное, несколько десятков. Это двухсторонние договоры, которые заключаются Российской Федерацией с каждой отдельной страной, и они регулируют, как следует из их названия, вопросы избежания двойного налогообложения. К сожалению, при ратификации и рассмотрении этих договоров возникают различного вида проблемы. Ряд договоров до сих пор не ратифицирован. В Государственной Думе высказываются различные замечания в отношении этих договоров. Видимо, это послужило причиной того, что данная тема была включена на рассмотрение Экспертного совета.

Договоры эти по своей сути носят экономический характер. Я буду говорить в большей мере о юридических проблемах, но буду касаться и экономических проблем. Видимо, буду говорить о юридических проблемах, скорее, как об инструменте решения экономических вопросов, которые стоят за этими договорами.

В Государственной Думе эти договоры вносятся на рассмотрение пленарного заседания Комитетом по международным делам. Головным является Комитет по международным делам, и именно он выносит на ратификацию эти договоры. Хотя, если судить по сути этих договоров, то, может быть, более логично было бы, чтобы их рассматривали, в первую очередь, Комитет по экономической политике или комитет по бюджету, потому что в них существенным элементов являются именно экономические вопросы.

Или, может быть, следовало бы подумать о том, чтобы эти два комитета в обязательном порядке предоставляли свои заключения по этим договорам, и без них не выносить эти договоры на ратификацию. Как известно, в Регламенте Государственной Думы обязательным является лишь заключение Комитета по международным делам, или Комитета по делам СНГ. Но в этом случае, может быть Комитету по международным делам при рассмотрении этих договоров следовало бы подумать о том, чтобы были заключения этих комитетов. Почему это так? Я дальше скажу, из сути проблемы будет ясно, что существенно было бы в обязательном порядке иметь заключения этих комитетов.

Откуда взялись эти договоры, почему они заключаются? Дело в том, что в различных странах постоянно меняется налоговое законодательство, в том числе оно сейчас существенно меняется и в Российской Федерации. Меняются условия хозяйствования, и все это заставляет вновь и вновь обращаться к вопросу о том, чтобы избежать двойного налогообложения.

Договоры, которые призваны регулировать эти вопросы, должны по своей сути быть адекватными национальному законодательству и условиям хозяйствования. И поэтому сейчас, поскольку возникла Российская Федерация на месте бывшего СССР, в этой связи многие из таких договоров, как касающиеся избежания двойного налогообложения, которые существовали у СССР с другими государствами, теперь перезаключаются. И в результате Государственная Дума должна иметь дело с большим количеством договоров. Более того, я выскажу такую крамольную мысль, что если будет принят новый Налоговый кодекс, а когда-то это все-таки произойдет, то не исключено, что опять придется все эти договоры заключать заново, и опять все они в новом виде к нам сюда попадут. Мне кажется, что это вполне возможно.

Было решение Правительства № 352 от 28 мая 1992 года, которое определило типовую модель заключения такого договора. Российская сторона ведет переговоры по этим договорам, именно опираясь на постановление Правительства, а также на типовые модели Организации экономического сотрудничества и развития. Именно эти модели и лежат в основе заключенных договоров, которые и вносятся к нам на ратификацию. Ошибки или недостатки этих договоров частично происходят из-за того, что эти модели страдают таким недостатком, и частично из-за того, что в ходе переговоров заключаются, вырабатываются такие формулировки, которые вызывают у нас замечания.

В чем суть этих договоров? Физические и юридические лица одного государства действуют и в каких-то других государствах, конкретно в каком-то другом государстве, и они платят, естественно, налоги своему государству, гражданам которого они являются или где они являются резидентами. И действуя на территории другого государства, они тоже там вынуждены как нерезиденты платить налоги. Получается двойное налогообложение. И договор позволяет в какой-то мере решить эту проблему. Вполне справедливо ожидать, что такие проблемы должны решаться. С одной стороны, либо этот вопрос решается таким образом, что налог платиться в обеих странах, но таким образом, чтобы в совокупности он не превышал суммы налога, который выплачивается в одной стране.

Казалось бы, все хорошо. Но возникает вопрос, даже два вопроса, связанные, во-первых, с экономической несбалансированностью договоров. Тут существенной должна быть экономическая экспертиза. Т.е. действуют хозяйственные субъекты другого государства на нашей территории, и наши на чужой территории, и в результате заключения этого договора происходит перераспределение потока финансов, которые должны выплачиваться в качестве налогов. И очень даже может быть, что в каких-то случаях не удается добиться полной сбалансированности, и в результате, скажем, Россия теряет часть доходов от налогов, а другое государство их приобретает больше, или наоборот. А иногда происходит ясное использование юридических терминов и формулировок таким образом, что защищаются только интересы одного государства в ущерб интересам другого государства. Такие примеры я далее приведу. Конечно, я высказываю свою собственную точку зрения по данному поводу, может быть она и не будет принята выступающими.

Я думаю, что лучше сказать теперь о проблемах, с которыми мы сталкивается в Государственной Думе. И если возникнет необходимость, можно будет пойти по структуре этих договоров.

Одна из основных проблем, это то, что в этих договорах, как мы говорим, (это немножко вольная интерпретация), основным языком является английский язык. Обычно это звучит так, что данный договор совершен в двух экземплярах - на русском и соответствующем языках, или еще упоминается английский язык, и все три текста имеют одинаковую силу. В случае расхождения между текстами будет применяться текст на английском языке. Подобная формула в таком виде переходит из договора в договор.

Что эта формула означает, как мы ее понимаем? Она означает, что английский текст, грубо говоря, является основным. То есть если в английском тексте существует какая-то формулировка, которой нет в русском языке или в тексте договора на другом языке, то, соответственно, применяются те формы, которые находятся в тексте на английском языке. Я понимаю это именно так, может быть я ошибаюсь. Какой текст должны ратифицировать депутаты? Эти договоры подлежат в нашем государстве ратификации.

По логике вещей, они, наверное, должны ратифицировать и английский текст, раз он занимает такое положение. Но, видимо, надо понимать также, что депутаты Государственной Думы не владеют иностранными языками. Если бы у нас была иная ситуация, если бы договоры не подлежали ратификации, можно было бы предполагать, что у нас есть специалисты в Правительстве, которые блестяще владеют английским языком, и раз уж они пошли на такую формулу, то они отвечают за то, что они подписывают, и тогда вопросов, наверное, не возникало бы. А поскольку текст вносится сюда на английском языке, то возникает проблема.

Мы раздаем текст на английском языке депутатам, а способны ли они оценить то, что они ратифицируют? Более того, к сожалению, несколько раз предпринимались попытки сверить тексты английский с русским, и должен сказать, что были найдены расхождения. Расхождения существуют даже на таком уровне, когда люди, не заключавшие этот договор, т.е., по сути дела, не имевшие к нему раньше отношения, садятся и кладут рядом оба текста, начинают их сверять, и даже на этом уровне, почти дилетантском, и то находят разночтения, и достаточно существенные, что вряд ли, наверное, хорошо.

Самое интересное, естественно, мотивировка. Мотивировка, которую мы слышим от представителей исполнительной власти, заключается в том, что это обычная международная практика, что когда такие договоры заключаются, то обычно используют английский язык в качестве третьего языка в качестве языка, который позволял бы разрешать споры, которые могут возникнуть. Хотя, насколько я понимаю, вся суть заключения договора на русском и иностранном языке, она и заключается в том, что если находится какое-то разночтение, то обе стороны попадают в равное положение.

И получается как бы процедура равновесия. Договор существует на русском языке и, например, на языке хинди, и если есть разночтения, то есть основание для сторон чувствовать себя в равном положении, а не обращаться к третьему языку. Тем более, что касается Индии, то там, конечно, английский язык используется в государстве в качестве рабочего, а в нашей стране, насколько я понимаю, не используется ни как государственный, ни как рабочий.

Еще интересная деталь. Я упомянул о постановлении Правительства, в котором приведен образец заключения договора об избежании двойного налогообложения. Самое интересное, что там формула не предусматривает возможности заключения Соглашения на английском языке. То, что предписано Правительством, предполагает возможность заключения на двух языках - русском и иностранном. И все. Т.е. насколько я понимаю, иностранный язык, английский - третий, это продукт творчества тем, кто ведет переговоры, заключает эти договоры по существу вопреки указанию Правительства нашей страны.

Что же теперь делать? Во-первых, первый элемент, ратифицировать и текст на английском языке. Деваться некуда. Второе - это процедура сверки. Сначала мы пошли по следующему пути: стали запрашивать исполнительную власть прислать нам документ, который бы говорил, что такая сверка проведена. И нам присылали такой документ. Легко прислали текст буквально в два абзаца: "мы прочитали оба текста, и считаем, что нет существенных разночтений". Но здесь у специалистов Государственной Думы возникает справедливое сомнение, что такая бумага вряд ли заменяет собой реальную сверку. Просить исполнительную власть, просить тех же, кто заключал этот договор, написать бумагу, в которой было бы написано, что текстов договора не соответствуют друг другу, наивно было бы считать, что такую бумагу мы когда-нибудь получим, даже если такие разночтения и существуют.

Таким образом, возникает вопрос о том, чтобы проводить эту сверку здесь. Либо здесь, либо находить независимых экспертов, которые бы считывали и находили эти разночтения. Конечно, проблема, о которой мы говорим, она мелкая, несопоставимая с огромными политическими проблемами, которые стоят перед Государственной Думой. Ратификация Договора СНВ-2, ратификация договора об открытом небе, соглашение с Европейским Союзом о партнерстве и сотрудничестве. Может быть, расхождения между текстами это и мелочи. И нам иногда трудно доказывать депутатам, что это может играть существенную роль, когда дойдет до конкретных вопросов, и какой-то хозяйствующий субъект вынужден будет в результате нести какие-то потери.

Но тем не менее, надо этот вопрос как-то решать. Возможно, нам надо обращаться к руководству Аппарата Государственной Думы с просьбой выделять нам соответствующие средства, либо находить какие-то иные пути. Но первый выход - это проводить сверку своими силами. И вторая моя рекомендация - это, видимо, обратиться в Правительство, может быть те договоры, которые еще не подписаны, внести в них коррективы, обратить внимание Правительства тоже в какой-то форме. Я, может быть, дальше коснусь возможностей.

Я упустил один элемент довольно существенный, который надо, видимо, озвучить, поскольку если будет дискуссия, надо это иметь в виду. Вопрос об экономической несбалансированности договоров.

Насколько я понимаю, когда идет процедура заключения такого двустороннего договора, российская сторона собирает полную информацию о том, какие хозяйствующие субъекты действуют на территории другого государства, какие иностранцы действуют на территории нашего государства, определяется сфера, скажем, строительство атомной электростанции, строительство турками у нас каких-то сооружений, еще чего-то, намечаются сферы, в которых ведется эта работа, прикидываются объемы налогов, которые могут выплачиваться, и после этого, на основе этой полнейшей информации возникает структура договора, которая характерна только для взаимоотношений России с какой-то конкретной страной.

На мой взгляд, для того чтобы, может быть, не Комитет по международным делам, а Комитет по экономической политике, Комитет по бюджету могли бы грамотно оценивать содержание, и плюсы, и минусы такого договора об избежании двойного налогообложения и говорить, насколько он сбалансированный и выгодный нам или не выгодным нам, надо получать и анализировать такую подробную информацию о том, какие хозяйствующие субъекты, где работают и какие налоги мы от них получаем.

Иногда, в частичном виде, такая информация к нам попадает. Скажем, по Индии, когда мы послали запрос, то нам пришел ответ, в котором более-менее подробно описывалось, как будет строиться атомная электростанция (если она будет строиться), и содержались просьбы или пожелания, что там надо вводить льготы на налог не на 6 месяцев, а на 12 месяцев. То есть для всесторонней оценки, я думаю, такой документ необходим. Это не вопрос юридической оценки, но я считаю нужным, раз я говорю об этой теме, говорить о том, что надо запрашивать документ, из которого можно было бы посчитать, хотя бы приблизительно, что мы выигрываем, и что мы проигрываем. Тем более, что в практике Государственной Думы был случай, когда именно такой договор, я чуть позже скажу об этом, был представлен в Госдуму, где он был именно экономически несбалансирован, именно на этом основании он был отвергнут и не ратифицирован.

Еще одна проблема. Я обращусь к такому же соглашению с Азербайджаном, которое еще не ратифицировано. Например, термин "постоянное представительство". Что такое термин "постоянное представительство"? Этот термин используется в подобного рода договорах, и он вполне четко определен. Для цели настоящего соглашения термин "постоянное представительство" означает постоянное место деятельности. Я подчеркиваю, место деятельности. Это совершенно четко написано и совершенно однозначно должно пониматься.

Высказывалось замечание в отношении статьи, регулирующей вопрос постоянного представительства. Часть статьи определяет постоянное представительство именно как место: место управления, филиал, контора, фабрика, мастерская, шахта. А дальше идут исключения, что независимо от предыдущих положений настоящей статьи термин "постоянное представительство" не включает некоторые понятия. И здесь уже речь идет не о месте, а о деятельности. Когда мы обратили внимание на этот недостаток статьи, я также пришел к выводу о том, что, пожалуй, те, кто высказывает это замечание, правы.

Например, сейчас в тексте договоров говорится о том, что независимо от предыдущих статей настоящей статьи термин "постоянное представительство" не включает использование сооружений и содержание товаров и изделий, принадлежащих предприятию исключительно для цели их хранения и демонстрации. Т.е. юридически, мне кажется, здесь использована неверная формулировка. Может быть, на практике как-то и удастся должным образом не допустить путаницы, но с юридической точки зрения, если мы нашли недостаток, мы должны обратить на него внимание, а может быть, даже исправлять. Ясно, что здесь речь идет не об использовании сооружений, а о самих сооружениях.

Я бы легко переформулировал эту фразу таким образом, чтобы она отвечала определению термина "постоянное представительство". Я бы говорил о сооружениях, используемых для хранения товаров и целей, подлежащих исключительно для цели хранения и демонстрации. Легко! Когда я заглянул в постановление 1992 года и посмотрел, какой там образец, там именно образец тот, который мне кажется неверным, где речь идет об использовании, о содержании. Пожалуйста, содержание запасов товаров или изделий, принадлежащих этому предприятию исключительно в целях переработки на других предприятиях. Т.е. опять речь идет о деятельности. Может быть, мы не должны говорить о том, что это должно являться основанием для отказа в ратификации, но тем не менее, это проблема.

Следующая проблема. Определение термина "недвижимое имущество". Высказывалось замечание не мной, но когда я с ним познакомился, я согласился с этим замечанием, что этот термин отличается от терминологии, используемой Гражданским кодексом Российской Федерации.

Что же делать в такой ситуации? Конечно, с одной стороны, есть статья 15 Конституции, пункт 4, и, формально говоря, если мы какие-либо формулы записываем в международный договор, тем более подлежащий ратификации, и они отличаются от нашего законодательства, то преимущественную силу имеет такой международный договор. То есть с формальной точки зрения, вообще говоря, приоритеты здесь достаточно ясны. Но все-таки мне кажется, надо обратить внимание на этот вопрос. И вопрос этот очень серьезный, потому что эти договоры, будучи хотя и двусторонними, во многом определяют именно концептуальные вопросы, определяются термины, определяют формальные подходы, и это очень серьезная проблема.

Мы создаем у себя беспорядок и неразбериху! С одной стороны, мы принимаем Гражданский кодекс и предлагаем нашим физическим и юридическим лицам строить свою отчетность, строить свои документы в соответствии с этим ГК, а с другой стороны, когда доходит дело до платы налогов, оказывается надо исходить совсем их другой структуры. В частности, вопрос о недвижимом имуществе, так как он определен в этих договорах - это касается договора не только с Азербайджаном - он включает в себя и часть элементов, которые видимо, являются движимым имуществом.

Какие можно рекомендации сделать? Во-первых, рекомендовать, чтобы в ходе переговоров мы все-таки тяготели к Гражданскому кодексу. Делать ли заявление по ратификации? Мы с экспертами консультировались, мне высказывалось такое мнение - подумать, а что если мы возьмем и к ратификации сделаем заявление или оговорку? (хотя оговорка к двустороннему договору - это всегда острая тема)! Сказать, что в определении этого термина российская сторона ориентируется больше на свое национальное законодательство? Я все-таки засомневался, что необходимо идти по этому пути, потому что мы тогда поставим выше нас Гражданский кодекс, и возникнет тоже непонятная путаница.

Возникает неясность, то ли мы сделали оговорку, то ли мы не сделали оговорки и тогда, видимо, этот договор все равно будет иметь преимущественную силу? Я все-таки думаю, что развязка может заключаться в следующем: я позволю себе небольшую цитату - было запрошено Министерство финансов по данному вопросу и Министерство финансов дало ответ, а почему, собственно говоря, используется такой термин? Сказано было следующее. Согласно международной практике, режим налогообложения доходов, имущества движимого и недвижимого, а также того, которое к нему дополнительно причисляется и может рассматриваться как движимое, оно совпадает с порядком налогообложения доходов от использования недвижимого имущества. То есть и движимое и недвижимое имущество облагается одинаково, и поэтому это послужило причиной использования термина, который включает в себя не только недвижимое, но и движимое имущество.

И у меня в этой связи есть вполне ясная рекомендация: если речь идет об одинаковом налогообложении и того и другого имущества, разделите этот термин на два, разделите на две части. Пусть они содержат норму одинакового обложения налогом, но концептуальную путаницу делать, наверное, не надо. Концептуально отдельно возникнет термин наш из Гражданского кодекса, и необходимо определить его в соответствии с ГК, и рядом аналогичную норму, касающуюся движимого имущества, с теми же условиями в отношении налогообложения. Но вводить терминологическую путаницу?! На мой взгляд, это серьезнейшая проблема, которая может иметь далеко идущие негативные последствия.

К сожалению, ситуация такова, что мы уже значительную часть этих договоров ратифицировали. Если бы стояли немножко на другом этапе, получили бы первый договор, нашли бы в нем все эти недостатки и после этого сказали, что мы не будем ратифицировать по таким-то и таким-то основаниям, может быть это было бы хорошим сигналом для исполнительной власти, и дальше эти недостатки были бы исправлены. Мы этого не сделали. И теперь, конечно, мы находимся в трудном положении: не ратифицировать -значит получить упрек, а куда вы смотрели раньше? А вот вы раньше ратифицировали, и ничего, все нормально работает. То есть ситуация сложная! Можно, наверное, только просить исполнительную власть.

Я, когда идет несовпадение с Гражданским кодексом каких-то терминов, все-таки еще бы одним путем рекомендовал воспользоваться. Например, несовпадение по вопросу о термине "ассоциированные предприятия". В Гражданском кодексе такого нет. Что делать? Наше государство ориентируется на Гражданский кодекс - там совсем другое определение; а иностранцы пользуются другим термином. Может быть так и говорить тогда в соглашении, что когда речь идет о налогообложении юридических и физических лиц иного, не российского, государства, то тогда применяется термин "ассоциированные предприятия", а не применять просто этот термин таким образом, что он теоретически может быть применен и к российским юридическим лицам и к иностранным юридическим лицам.

Мы создаем путаницу, чреватую серьезными последствиями. Вообще я должен сказать, что соглашения об избежании двойного налогообложения просто изобилуют различными терминами. Я просто прошелся по тексту и посмотрел, терминов здесь огромное количество. Причем есть, конечно, в начале общее определение терминов: определение термина, что такое Российская Федерация, что такое Индия, договаривающиеся государства, что такое компания, лицо, национальное лицо, налог, налоговые льготы. А дальше идет текст договора. И уже в тексте договора мы видим термин "резидент договаривающегося государства", термин "постоянное представительство". Это все определения! Это уже статья 6 - термин "недвижимое имущество"! Статья 10 - термин "дивиденды".

Статья 11 - термин "проценты", термин "роялти", термин "вознаграждение за технические услуги", термин "профессиональные услуги". Я иду через весь договор - в 23 статье - уже конец - и то термин "налог". Еще! Мы имеем дело не просто с договором, а с договором, который определяет какие-то концептуальные основы, дает колоссальное количество терминов, причем, видите, в таком разбросанном виде, поэтому, естественно, все это вызывает серьезную путаницу и известные сложности.

Я должен рассказать еще об одной проблеме, которая у нас возникала, например, в отношении соглашения с Турцией. Именно тот случай, когда была экономическая несбалансированность этого международного договора. Эксперты, которые работали с этим договором, выяснили, что договор предоставляет льготы по налогообложению, речь касалась льгот для строительных фирм, эти льготы распространялись не до 6, а до 18 месяцев - существенные льготы! Практика такова, что турецкие рабочие работают на нашей территории. И из сути этой статьи следовало, прямо не было сказано, но следовало, что мы создаем крайне льготные условия для того, чтобы турецкие рабочие работали, строили что-то на нашей территории в ущерб российским строительным фирмам.

Иными словами, это положение характеризовало данный договор как экономически несбалансированный. Кроме того, в этом договоре было еще одно положение, которое тоже вызвало вопросы, в частности, по определению сферы применения данного договора, когда речь шла о зонах морской юрисдикции, об экономической зоне, то там не было ссылки на Конвенцию ООН по морскому праву.

Учитывая отношение Турции к этой Конвенции ООН по морскому праву, а также учитывая, что у Турции существенные споры с Грецией в отношении зон морской юрисдикции и островов в Эгейском море, таким образом, турки, заставив нас подписать и согласиться с формулой, втянули нас в спор Турции с Грецией по вопросу о принадлежности островов и вопросу о юридическом статусе этой экономической зоны. Эту вещь, к сожалению, проглядели в Министерстве иностранных дел и проглядели те, кто заключал этот договор, и это тоже было основанием, чтобы это соглашение с Турцией не было ратифицировано. Кстати, отказ от ратификации послужил нам хорошим опытом.

Многие сомневаются, говорят, что если мы не будем ратифицировать, это будет скандал, это будет серьезная политическая проблема, мы нарушим отношения с каким-то государством. Оказалось, что ничего подобного. Договор не был ратифицирован, и Правительство дало указание заключить новый договор, и сейчас ведутся переговоры.

Я бы еще один элемент сказал. Откуда вообще основная причина заключения такого количества этих соглашений? Наверное, она кроется еще в том, что у нас очень высокие налоги, в нашей стране. И в результате возникает проблема бегства от налогов. Она, может быть, не очень ясная, но наверное мы, с одной стороны, хотим поощрить наших юридических и физических лиц, чтобы они работали за рубежом, и там где-то что-то зарабатывали, а с другой стороны, заключая такие договоры, мы поощряем наших юридических и физических лиц не платить налоги здесь, а платить другому государству. В частности, этот вопрос возник в принятом соглашении с Израилем. Хотя, может быть, не очень четко это было сказано, но тем не менее до сих пор это соглашение не ратифицировано, и речь шла именно о том, что существует экономическая несбалансированность. Но тут, видимо, проблема решится только тогда, когда у нас будет нормальная экономическая ситуация в государстве.

Мой общий вывод и общая рекомендация: нужно какое-то обращение в Правительство, либо в форме письма, либо заявление к ратификации, может быть даже не надо ратифицировать какие-то договоры и ясно говорить в чем дело. но надо побудить Правительство, видимо, пересмотреть постановление 1992 года и внести в него существенные коррективы, чтобы дальше мы имели меньше проблем с этими договорами, раз уж такая большая практика в заключении и ратификации. Благодарю вас! Извиняюсь, что немножко долго получилось.

Исаков В.Б.

Владимир Николаевич сделал обзор широкого спектра проблем, которые возникают при ратификации договоров о двойном налогообложении. Как видите, языковые, юридические, экономико-правовые проблемы здесь есть. Может быть, есть вопросы к Владимиру Николаевичу?

Черниченко С.В.

Возникает очень интересный юридический вопрос о том, что ратифицируется: договор или его текст? Мне кажется, что здесь есть нюанс. Когда речь идет о ратификации, мы говорим о ратификации договора как такового, а не о ратификации текста. И если нет при ратификации никаких оговорок, резюмируется, что ратифицируются все аутентичные тексты. Может быть, я придираюсь, может быть, вы просто не отредактировали свою фразу? Я бы хотел, чтобы вы пояснили свою мысль.

Трофимов В.Н.

Наверное, я действительно недостаточно грамотно сказал. Конечно, ратифицируем мы договор - это понятно. Но с другой стороны, понимаете, что значит процедура ратификации - невозможно принести вам текст, который написан иероглифами, которых вы не знаете, как-нибудь вас побудить обманом поставить вашу подпись, а потом манипулировать этим и говорить, ну как же, вы ратифицировали, деваться некуда, вы дали свое согласие. Но никто не виноват, что так получилось! Мы, я думаю, все-таки должны обеспечивать такую процедуру ратификации, чтобы она была не в форме резиновой печати, которая прилагается к документу. Нужно предусмотреть такую процедуру, чтобы отвечать за то, что делаешь.

Черниченко С.В.

Вы не собираетесь это все в письменном виде изложить? По близкому вопросу когда-то у нас здесь профессор Собакин выступал. Помните? По вопросу о текстах. И это очень перекликается с тем, что он подготовил. Насколько я знаю, свой материал он опубликовал, может быть и вам надо где-то его опубликовать? Потому что хорошо, конечно, воспринимать на слух, но я думаю, что депутатам было бы ценно иметь все это в письменном виде.

Трофимов В.Н.

С точки зрения здравого смысла, может быть, действительно, стоило это все изложить на бумаге, но, как практик, я вам скажу совершенно твердо, что апеллировать к депутатам совершенно бесполезно. Они не будут ни читать, ни ориентироваться на это.

Хлестов О.Н. (Дипломатическая академия)

Среди ваших рекомендаций упоминается вопрос об оговорках к двустороннему договору. Вы что, допускаете возможность рекомендовать делать оговорки к двустороннему договору? Или я не понял Вас?

Трофимов В.Н.

Я знал, что вы трудный вопрос зададите. Я вспоминаю свою работу в Верховном Совете РФ и помню, как на ратификацию к нам пришел договор с Белоруссией о выводе стратегических ядерных сил с территории этой страны. Если не ошибаюсь, белорусская сторона ратифицировала его прямо с оговоркой о том, что статья 4, если не ошибаюсь, не действует в отношении Белоруссии. То есть как минимум, я вам отвечаю, что такая практика есть.

Лаптев П.А.

В связи с этим, можно задать вопрос профессору Черниченко? Я бы хотел на суд уважаемого профессора Черниченко вынести наше заключение по аналогичному Договору с Израилем. Как известно, этот договор ратифицирован не был. Одна из причин этого то, что в русском тексте отсутствует важнейший налог на зарплату физических лиц. В английском тексте и в тексте на иврите он присутствует. Правильно ли мы сделали, предложив обменяться нотами по этому вопросу для уточнения русского текста? Или вы считаете, что было бы достаточно сказать: уважаемые господа депутаты и товарищи тоже, вот вам английский текст, там этот налог есть, и, пожалуйста, ратифицируйте его. Ваше мнение по этому поводу?

Черниченко С.В.

Дело в том, что это не только юридические вопросы, но и психологические - я имею в виду возможную реакцию депутатов. Я думаю, что более мудрым является подход, с которого вы начали - обмен нотами. Это снимает проблемы. Потому что, если вы начнете депутатам предлагать английский текст, это такую цепь дискуссий повлечет за собой, из которой вы не выберетесь. Конечно, можно сделать какое-то интерпретирующее заявление в одностороннем порядке, но думаю, что путь обмена нотами наиболее продуктивен. Конечно, есть еще один вариант - подписать протокол. Но опять-таки на каком языке его подписывать и так далее?

Исаков В.Б.

Я бы в более общем виде вопрос поставил. В гражданском праве есть правило такое, что договора нет, сделки нет, если стороны не договорились по существенным условиям этого договора. Спрашивается, есть ли акт ратификации, если неясно, что ратифицировать? Если стороны не договорились о смысле того, что они ратифицировали? Это как бы для дискуссии. Пожалуйста, теперь ваш комментарий.

Родионов А.А. (Министерство юстиции)

Я хотел просто отметить, что в каждом договоре в самом-самом конце пишется, что данный договор заключен в стольких-то экземплярах, каждый на таких-то языках. Таким образом, вопроса здесь вообще нет, что ратифицировать, на каких языках. То есть сам по себе договор по факту на нескольких языках, на двух, на трех, бывает и больше. Поэтому здесь вопроса нет. Такой маленький комментарий. А другой вопрос, я позволю себе немножко продолжить.

Действительно, в практике очень достаточно часто встречается, что приходится заключать договор на трех языках. Тут упоминались Турция, Израиль, я думаю, что и Китай подойдет, там, где экзотические языки. Но эта оговорка о том, что используется английский или французский, при толковании она как раз нас и спасает от того, что могут быть какие-то технические погрешности, могут быть погрешности перевода на данный конкретный экзотический язык.

Конечно, совершенно бессмысленно доказывать депутатам, что этот текст правильный, читайте его, и совершенно нелепо требовать от них знания английского или французского, но то, что это текст на английском или французском языке необходим, я думаю, что ни у кого сомнения не вызывает. Но надо ли его ратифицировать? Нет, конечно. Он и так составная часть договора. А вот то, что Павел Александрович сказал, когда выявляются такие погрешности, это, конечно, чисто техническая ошибка - понятно, но, тем не менее, это сущей воды безобразие. Техническая ошибка! Но куда смотрели при заключении? Чистка должна быть?

Колодкин А.Л.

У меня такой вопрос.

Первое. Я не совсем понял, в чем Турция нас втянула в этот спор с Грецией?

И второй порос. Я внимательно смотрел все эти материалы. И здесь по договору с Израилем есть два предложения, депутатов Кривельской и Вишнякова.

Предлагают дополнить Федеральный закон о ратификации конвенции между Россией и Израилем, со следующим заявлением, или как-то еще. Настоящая конвенция не распространяется на физические лица, имеющие двойное гражданство Российской Федерации и государства Израиль. Как ваше мнение по этому поводу? Я, лично, с ними согласен. Я не понимаю в этих делах финансовых. А то получается так, что и там платить не будут и тут. Вот в чем суть. Этот вопрос по существу. Человек, имеющий двойное гражданство, Хазанов, еще кто-то, это существенно, он там выступает и здесь. Здесь он освобождается и в Израиле освобождается. А где же платить будет?

Михеев Ю.Я. (Комитет Государственной Думы по международным делам)

Вы, видимо, невнимательно посмотрели Соглашение об избежании двойного налогообложения. В основу этого соглашения взят принцип не гражданства, двойного или одинарного, а принцип резидентства. Если вы больше 183 дней, половины года, прожили в том или ином государстве, в этом государстве Вы и платите налоги.

Колодкин А.Л.

Нет, не я невнимательно посмотрел, а депутаты, они же вносят предложение, а не я. Это во-первых. Другой же вопрос - принцип, который положен. От того, что двойное гражданство, или не двойное, все равно будет одинаковое к вам отношение. 183 - есть у вас два, нет у вас два гражданства, все равно вы по-другому принципу.

Лаптев П.А.

Так вот Хазанов тот же самый не будет ни там платить, ни там платить.

Михеев Ю.Я.

Не надо практику, когда уходят от налогообложения и там и там, путать с принципами, которые положены в основу Конвенции.

Колодкин АЛ.

В Конвенции записано в первой статье. Цитирую, чтобы публика знала. "Настоящая Конвенция применяется к лицам, которые являются лицами с постоянным местопребыванием в одном или в обоих договаривающихся государствах..."

Михеев Ю.Я.

Вот видите, здесь в основу положено не гражданство, а местопребывания.

Хлестов О.Н.

Относительно двойного гражданства.

В законе Российской Федерации о гражданстве 1991 г. сказано, что двойное гражданство РФ может быть, если это предусмотрено в законе или в соглашении. Закона о двойном гражданстве нет. Соглашений только 2.

Но некоторые наши граждане хитрят. Они получают два паспорта и ездят не с российским, с израильским, или с панамским. Наше государство не признает двойного гражданства, например, у Хазанова, поскольку соглашения России с Израилем нет.

Колодкин А.Л.

Речь-то идет о том, что хотят заключить.

Трофимов В.Н.

Я позволю себе зачитать формулу, которая существует во всех соглашениях (зачитывает).

Понимаете, если бы не было других соглашений, а просто говорилось бы о территориальном море и о Турции, то можно было бы с натяжкой предполагать, что имеется в виду Конвенция по морскому праву. Но ситуация не такова. Но теперь Турция берет, например, наш договор с Россией, рядом пойдут другие договоры России с другими государствами, и говорит Греции: вот посмотрите, даже Российская Федерация понимает, что ситуация в отношении нашего континентального шельфа, наша экономическая зона, она иная, чем в отношениях России с другими государствами. Видите, тут нет ссылки на международное право, нет ссылки на Конвенцию по морскому праву. Естественно, после этого мы будем иметь проблемы с Грецией. Нужно нам это?

Колодкин А.Л.

Я с этим не согласен. И в других соглашениях можно и не упоминать. Достаточно сказать о международном праве.

Калинин С.А. (Министерство финансов РФ)

Маленькое замечание по вашей ремарке. В отношении термина территории. Термин территории в переговорной практике является одним из ключевых, в плане проблем. Поэтому обсуждение занимает такое количество времени, что даже налоговые вопросы уходят не только на второй план, а на третий. И эта тема, кстати, всегда находится под пристальным вниманием Правового департамента именно России, который придерживается четких политических позиций. В данном случае мы руководствуемся Минфином при заключении договоров, именно в политической линии в данном вопросе. Это что касается термина территории.

О принципах по тем вопросам, которые вы здесь называли, можно было бы очень долго дискутировать, откровенно говоря.

Но в одном я с вами готов согласиться. 352 постановление, оно уже устарело, не смотря на то, что оно действительно базируется на общей модели, которую, как правило, большая часть государств применяет. Это нормальная практика при заключении соглашения. Но все-таки ориентация на 352 постановление, как на какую-то базовую модель, это было бы неправильно.

Тем более, что это постановление дает полномочия Минфину в некоторых вопросах отступать от его положений, скажем от этой рыбы. Это действительно не более, чем рыба. Потому что насколько индивидуальна сама практика переговорного процесса с конкретной стороной, что всего учесть невозможно. Хотя, наверное, что-то улучшить можно было бы в качестве рекомендации. Откровенно говоря, если бы были вопросы ко мне, как к представителю Минфина, в данной части, поскольку мы готовим все эти проекты, я был бы готов на это ответить.

Исаков В.Б.

Хорошо. Мы предоставим возможность высказаться по наиболее важным моментам, которые вы хотели бы отметить.

Михеев Ю.Я.

Всем понятно, что когда то или иное положение не точно сформулировано, а тем более, когда его не хватает (оно вообще выпало) это- безобразие. Мы замечания уже делали, в первую очередь тем, кто заключает соглашение от Министерства финансов, Министерства иностранных дел. Думаю, даже не эта проблема должна обсуждаться. Но это, в основном, технические вопросы - их всегда можно выяснить с помощью текста на английском языке. Вопрос об английском языке вставал в Комитете по международным делам.

Когда заключаются договоры, скажем, со Словакией, со Словенией и в них используется английский язык, это вызывает иногда улыбку, а чаще даже возражения. Говорят: "Близкие языки, и зачем нам английский ?" Но для того, чтобы получить дополнительный инструмент для уточнения воли двух сторон, нам нужен английский язык. Считаю, что это - не лишний инструмент.

Иногда есть другой, более важный вопрос. Говорят: "Эта терминология не совпадает с нашими законами, с Гражданскими кодексом, Уголовным кодексом и так далее".

Но при этом забывают, что любой договор - это компромисс, согласование, по меньшей мере двух или многих (когда это - многосторонний договор) воль. Как же можно в каждом договоре сделать так, чтобы он точно соответствовал нашему законодательству? Это просто невозможно. Что можно в таком случае сделать? Можно в той или иной статье, когда возникает этот вопрос, записать такую формулировку:

"Термин (например, "недвижимое имущество") имеет то значение, которое он имеет в законодательстве договаривающихся государств, в котором находится данное имущество". Или записать, что "в каждом государстве тот или иной термин имеет то значение, которое он имеет в законодательстве данного государства".

Второе. Можно сделать интерпретирующее заявление при принятии закона о ратификации о том, что мы тот или иной термин понимаем в том или ином смысле. Такие заявления мы уже делали. Сейчас в Думе рассматриваются, вы об этом знаете, Европейские конвенции, уже несколько из них Дума ратифицировала. И в этих Конвенциях терминология отличается от нашей. И такие заявления, согласованные с Президентом, Думой уже были приняты.

И третье. Может быть, при внесении договоров на ратификацию в пояснительной записке или в выступлении официального представителя Президента или Правительства четко указывать, какие положения того или иного договора отличаются от нашего законодательства. И тогда уже наши депутаты будут голосовать за этот договор то, что называется "с открытыми глазами". Вы знаете, что по статье 15 Конституции это возможно. Но с тем условием, что положения того или иного договора распространяются не на все договоры, не на всю законодательную базу, а лишь на взаимоотношения между двумя государствами по этому данному вопросу.

Вот таковы три возможных выхода из этого положения.

И хотел бы сказать господину Калинину из Министерства финансов. В пояснительных записках, а иногда и в препроводительных материалах, все время идет ссылка на постановление Правительства № 352? Если Вы говорите, что это "рыба", которую можно брать, а можно и не брать, можно с ней что угодно делать, зачем же тогда ссылаться на это Постановление? Необходимо менять это Постановление, с учетом развития последних событий и у нас, и в других странах.

И вопрос о том, какой текст ратифицируется. По-моему, сегодня уже найден консенсус о том, что мы ратифицируем договор, а не тексты. Об этом говорится в последней статье каждого договора.

Спивакова (Правовое управление Совета Федерации)

Обсуждаемый сегодня вопрос конечно очень важный, потому что приблизительно 25% поступающих на ратификацию Соглашений, это как раз договоры, посвященные двойному налогообложению.

Что касается Совета Федерации, то к нам документы, конечно, уже приходят в вычищенном виде. Вот это соглашение с Израилем. Проблемные с правовой точки зрения документы до нас просто не доходят (как, например, в случае с Израилем). С одной стороны, нам, конечно, легче.

Но я хотела бы обратить внимание всех присутствующих на то, что у нас очень большую проблему вызывает отсутствие экономического обоснования соглашений. И здесь можно смело заявить, что где-то в перспективе уже маячит ситуация, когда наши губернаторы, без наличия вот этого экономического обоснования просто не будут ратифицировать направляемые договоры. Одно дело, когда поступает соглашение о двойном налогообложении с Норвегией. В этом случае выступает представитель Мурманской области.

Он будет стоять на смерть, доказывать, приводить экономическое обоснование необходимости заключения такого соглашения и он докажет, что нужно его ратифицировать. Но, если это соглашение, например, с Мали, которое недавно проходило, то здесь его особо не будет отстаивать Мурманский губернатор. Он не понимает его значимости ни для себя, ни для России. И пока он не увидит бумажку, где все это расписано, он просто не будет голосовать. У нас губернаторы встают и говорят: где экономическое обоснование, покажите нам цифры. Вот это очень большая проблема.

Большая просьба, имейте это в виду, для наших сенаторов готовьте более широкое экономическое обоснование.

Что касается юридических вопросов, то мы, конечно, ратифицируем договор, а не тексты.

Еще мне хотелось бы обратить внимание на вопрос использования терминов. Вот термин "Недвижимость". Ведь мы же пишем уже в самой первой статье его определение для целей настоящего договора. И определение по нашему Гражданскому кодексу вписать мы никак не можем. Это будет определение компромиссное , приемлемое для двух сторон. Поэтому, конечно, можно сегодня рекомендовать в будущем использовать определения каждой Стороны. Хотя, на мой взгляд, это и не нужно делать, сложившийся подход никак не подрывает наших интересов. Спасибо.

Реплика.

Согласие есть.

Хлестов О.Н. (Дипакадемия)

После нашей дискуссии было бы полезно обобщить практику, как проходит ратификация в нашей стране и высказать рекомендации о ее совершенствовании.

И, в частности, подготовить рекомендации о более квалифицированной подготовке предложений о ратификации, вносимых в Государственную Думу.

Целесообразно также помочь депутатам лучше знать процедуру ратификации и ее значение. Депутаты иногда думают, что это процесс, в ходе которого можно изменять текст уже подписанного договора. Ратификация - это одобрение или отклонение договора, который разработан исполнительной властью. Или парламент его одобряет. или отклоняет. А пытаться изменить текст статьи - это не компетенция парламента при ратификации договора.

Относительно оговорок. Оговорки при двусторонних договорах недопустимы. Они меняют смысл договора, который выработан. Это недопустимо.

При ратификации допустимо интерпретирующее заявление. Оно, в частности, позволяет выпустить "пар", когда бывает "накал" при обсуждении договора, что было при ратификации договоров о Германии.

Было бы полезно провести лекцию среди депутатов по этим вопросам, чтобы они все это лучше знали.

Относительно расхождения между текстами договоров, подготовленных на различных языках. Поскольку договор результат компромисса, расхождения бывают, например, Устав ООН. Они неизбежны. В тоже время необходимо рекомендовать исполнительной власти повысить уровень подготавливаемых текстов исполнительной властью.

Относительно двусторонних соглашений на русском и ином языке. Здесь проблемы нет. Языки договора аутентичны, и при их толковании равнозначны. Труднее, когда возникает вопрос по соглашению, сделанному только на английском языке, к которому мы присоединяемся.

Насчет третьего языка в договоре.

В прошлом веке, в начале нашего века они - например - английский, французский были основными; но потом державы стали составлять договоры на своих языках. Поэтому с точки зрения уважения суверенитета заключение договора на третьем языке в качестве основного не самое лучшее, но в некоторых случаях допустимое.

Исаков В.Б.

Пожалуйста, уважаемые коллеги, какие были замечания по этому вопросу? Может быть, со стороны Минфина будет какой-то комментарий, потому что в его адрес был целый ряд замечаний.

Калинин С.А.

Я бы с удовольствием прокомментировал, но после выступления уважаемых коллег, которые так подробно начали выступать, по второму разу не хотелось бы.

Лаптев П.А.

Профессор Лукашук позвонил и просил обратить меня внимание, в частности, Министерства финансов, Министерства юстиции, Министерства иностранных дел на вопросы русского языка. Сейчас эти лингвистические вопросы приобретают большое значение. В ряде договоров употреблены термины: "выражение Российская Федерация". Это, по нашему мнению, является оскорбительным для Российской Федерации. Мы уже сделали замечание по этому поводу.

Уважаемый профессор Хлестов, когда он возглавлял Договорно-правовой отдел Министерства иностранных дел, как он сказал, не помнит таких фокусов. Я хочу сказать, что, наверное, и многие другие коллеги не помнят такого неряшливого отношения к текстам международных договоров Российской Федерации, которые имеют место. Это касается этой категории договоров и категории договоров об инвестициях. Они наиболее неряшливы с точки зрения оформления на русском языке.

Я имею в виду, что тексты написаны людьми, для которых русский язык не является родным. Я не преувеличиваю, вот товарищи из Совета Федерации, наверное, подтвердят мои слова. Уважаемый профессор Хлестов сказал, что горестно за соответствующие структуры, которые пропускают такие грамматические нюансы.

И последнее, что я хочу сказать. Депутаты обращались к нам неоднократно. Уважаемому г-ну Родионову, который присутствует сегодня здесь, наверное, будет тоже интересно. Статья 10 Федерального закона о международных договорах говорит, что предложения о заключении международных договоров Российской Федерации, которые расходятся с законодательством Российской Федерации, должны согласовываться с Министерством юстиции. И должно это быть указано в соответствующей пояснительной записке, чтобы ни здесь, в Государственной Думе, ни в Совете Федерации не искали и не требовали от нас, чтобы мы по каждому моменту прописывали, каким нормативно-правовым положениям законодательства Российской Федерации это противоречит.

А иной раз то, что здесь говорилось, и докладчиком, (очень тонкий доклад был сделан), иной раз и мы можем ошибиться, как уже несколько раз было. Мы тоже не застрахованы. И поэтому если бы это уже заранее нам было дано в точки зрения справки либо Министерства юстиции, либо в целом того субъекта законодательной инициативы, который вносит на ратификацию Государственной Думы соответствующий международный договор.

Родионов А.А.

Павел Александрович, ты меня извини, пожалуйста, но дело в том, что сказали насчет 10 статьи, не совсем соответствует реальному положению дел. Здесь есть два этапа. Этап первый - когда еще до выхода распоряжения Правительства и Президента нам направляют на согласование. Вот тогда мы дорабатываем текст, даем замечания, что то-то и то-то не соответствует тому-то и тому-то. Поправьте. Как правило, поправляется. Но, ты понимаешь, механизм прохождения документов, аппарат Правительства тут же скажет, почему не приняли к сведению замечание Минюста.

А вот этап второй, когда документ уже полностью согласован и подписан. Ну хорошо, все равно присылают к нам на согласование. Но на согласовании мы уже не текст смотрим договора, понимаешь. Там текст уже подписан, там уже ничего не изменишь! А мы смотрим что? Проект закона, пояснительную записку, проект письма, скажем, Правительства к Президенту. И на этом мы уже ничего сделать не можем. Это - во-первых.

Во-вторых, кстати говоря, в комментариях к закону это было записано, что обоснование министерство или ведомство само должно написать, чему противоречит данный конкретный договор.

Другой вопрос, что, может быть, уже назрело время посмотреть сам закон о международных договорах, уже, слава тебе, Господи, он три года действует почти, и что-то там поправить, но это уже вопрос другой совершенно.

Я ответил?

Михеев Ю.Я.

По вопросу, который затронул Павел Александрович, о том, что есть необходимость проработки документов и о том, чтобы нам направляли справки, согласования. Мы уже запрашивали Правительство по этому вопросу. И нам несколько раз говорили о том, что договор, внесенный на ратификацию в Государственную Думу, до того, как он был внесен, проработан и согласован со всеми министерствами - с Министерством юстиции, Министерством иностранных дел, другими соответствующими министерствами. И поэтому отдельного документа по этому поводу не надо.

В последнее время как стали делать? Присылают проект закона, где все визы собраны на втором экземпляре. И там, действительно, есть и Министерство иностранных дел, и Министерство юстиции и так далее.

Поэтому, когда мы начинаем запрашивать министерства, иногда нам дают пояснения, что они тот или иной договор смотрели. А иногда отсылают к вышеназванному мнению Правительства, тем не менее, несмотря на все согласования, есть очень много недоработок в тех документах, которые нам присылаются.

Лаптев П.А.

Грубейшие ошибки. Поступило из Правительства письмо за подписью В.С. Черномырдина. Написано: "в соответствии со статьей 84, пункт "г" Конституции Российской Федерации". А ведь в ст.84 говорится о полномочиях Президента РФ.

Исаков В.Б.

Уважаемые коллеги!

Я хотел бы обратить внимание в заключение на один момент, который уже ни на одном нашем заседании поднимался. Это сложности интерпретации юридических терминов на разных языках и на русском языке. Вот вчера на Экспертном совете по кодификации и систематизации законодательства тоже поднималась эта проблема, что сегодня в России нет надежного рабочего инструмента, который мог бы помогать в этих случаях. Мы постепенно начинаем подходить к необходимости создания такого словаря-тезаурусу, официального или полуофициального, где давалась бы такого рода интерпретация.

Отчасти эта проблема уже решается. Но, во-первых, я бы вас проинформировал, что есть шестиязычный юридический словарь, который создан фирмой "Гарант", который поставляется в комплекте с другой программной продукцией этой фирмы. Он у нас есть в сети Государственной Думы. При необходимости вы всегда можете этим шестиязычным словарем воспользоваться. Но это частная разработка, неофициальная и далеко не бесспорная. Близится к завершению работа над русской версией дизауруса обработки. Там будет три эквивалента - русский, французский, английский. Этот дизаурус охватывает только ключевые слова - дискрипторы. Это такие карточки, где производится описание, внизу дается понятие, допустим, международное право - договоры - сборники.

Это список дискрипторов, в котором зашифровано данное издание. Там закладывается только вот этот смысл - ключевых дискрипторов, ключевых слов. Всех проблем этот словарь не решает. Поэтому встает задача сложная - создание объемного юридического словаря, который бы охватывал основную юридическую терминологию. Начали переговоры с Институтом русского языка о какой-то механической помощи в создании такого словаря-дизаурса юридической терминологии и юридических словосочетаний, естественно, с английскими и французскими эквивалентами, потому что даже работа над тезаурсом показала, что здесь есть масса сложностей, допустим, в русском языке нет эквивалента слову "кнут", который в парламентской практике есть.

Не было такого понятия, не было такого явления. А у них нет тоже таких явлений, которые, скажем, есть в нашей парламентской практике. Поэтому найти эквиваленты очень непросто было в языках, тем более в международно-правовой практике. Я специально даю эту информацию, чтобы вы были в курсе начала этих работ, потому что на каком-то этапе мы обязательно придем к вам и обратимся за помощью. Как показала практика работы, чисто переводческий, технический перевод приводит к потере массы юридических нюансов. Поэтому требуется помощь специалистов, в ряде случаев комментариев, для того, чтобы добиться точности переводов, скажем, юридических терминов с одного языка на другой.

Эта работа, к сожалению, затормозилась из-за печальной вести, которая пришла. Умер крупный психолог В.В.Давыдов. Они все там в шоке, поэтому все эти работы остановились.

Колодкин А.Л.

Уважаемые коллеги!

Нам сообщили, что скончался выдающийся наш отечественный ученый с мировым именем, доктор юридических наук, профессор Федор Иванович Кожевников. Все это знают, что такое означало это имя, что это означает сейчас. На учебниках Кожевникова и на его книгах мы учились, все, кто заканчивал юридический вуз, не только международники. Он помогал Ассоциации международного права в свое время. И является одним из основоположников науки международного права. Я прошу от имени руководства почтить его память вставанием. Спасибо.

Исаков В.Б.

Уважаемые коллеги, позвольте пойти дальше по повестке дня.

Вторым вопросом нашей программы сегодня - это обсуждение проекта Федеральной программы обеспечения защиты прав и свобод человека (1998-2002 гг). Мы приглашали на наше заседание Владимира Алексеевича Карташкина и ряд сотрудников этой Комиссии.

Кто-нибудь пришел из комиссии, кто мог бы несколько слов сказать о разработке, о подходах?

Я знаю, что достаточно серьезно отнеслись к разработке этого документа, многие ученые участвовали в работе, целый ряд сессий провели, поэтому была бы не лишней эта информация.

Если никого из этих людей нет, давайте тогда прямо перейдем к обсуждению.

Я предоставлю слово Станиславу Валентиновичу Черниченко - члену нашего Экспертного совета - для комментария.

Черниченко С.В.

Благодарю вас.

Уважаемые коллеги!

Я, прежде всего, хотел бы задать вопрос: насколько для службы этой Программы будет весомо наше здесь обсуждение?

О чем идет речь? Прислушаются ли к нашим рекомендациям? Вот в чем дело.

Далее. Как вы понимаете, я не хотел бы злоупотреблять вашим временем и давать подстрочные комментарии. Это невозможно. Я хотел бы высказать два или три общих замечания, и, может быть, несколько конкретных замечаний.

Первое общее замечание. У меня такое впечатление, что много ученых принимало участие в составлении Программы. Она, если можно так выразиться, грешит мо-нографичностью, особенно вводная часть.

Ее совершенно безболезненно можно было бы опустить или свести к минимуму. Между прочим, общие рассуждения встречаются и в тексте самой Программы, а не только во введении. Это рассуждения о том, что собой представляют права человека, какое значение они сейчас имеют. Мы все это прекрасно знаем.

Программа - это вещь конкретная, во всяком случае, такая программа.

Второе замечание. У меня вызывает некоторые сомнения структура работы. Принцип ее построения немного странный. Как в старом анекдоте: шел дождь и два студента. Деление по разным основаниям. С одной стороны, например, говорится о развитии российского законодательства о правах человека. Далее - об обеспечении единых стандартов защиты прав человека на всей территории Российской Федерации. Потом вдруг неожиданно выделяются социальные права.

Насколько я знаю, в Палате по правам человека Консультативного совета при Президенте программа обсуждалась. Результаты обсуждения нашли отражение в печати. В частности, я знакомился с обзором дискуссии, которая там имела место, в газете "Русская мысль".

Там тоже обращалось внимание некоторыми выступающими на то, что, видимо, структура по-другому должна была бы строиться. Права человека имеют определенную классификацию. Выделили социальные права. Кстати, как показывает содержание этого раздела, речь идет не только о социальных, но и об экономических правах.

А куда делись гражданские, политические права?

В самом начале, во введение, употребляется классификация, которая принята у нас, но расходится с международными стандартами. Тут говорится: личные, политические, экономические, социальные и культурные права.

Термин "личные" крайне неудачен. Все права человека - личные в той или иной степени. Этот термин с советского времени существует. Почему бы нам не придерживаться классификации, которая принята в международных документах? Права человека подразделяются на экономические, социальные, культурные, гражданские и политические. Не будем дальше продолжать этот перечень. Есть концепция третьего поколения прав человека, прав солидарности. Пока что, на данном этапе работы над программой, она нас не интересует.

Я думаю, что надо ввести какое-то определенное упорядочение в структуру работы. Допустимо выделение так называемых социально уязвимых групп или просто уязвимых групп населения. Почему-то этот раздел назван несколько своеобразно: права человека групп населения, нуждающихся в неотложной защите своих прав. Простите, а остальные группы, разве они не нуждаются, особенно в наших условиях, в неотложной защите своих прав?

Термин "уязвимые группы", который, кстати, признан Организацией Объединенных Наций, включить в программу. В принципе, я пошел бы по пути выделения основных категорий прав человека. Можно было бы во введении дать обзор состояния нашего законодательства, но минимальный.

Далее. Еще одно замечание. Тоже общего характера. Мне представляется, я об этом уже сейчас сказал немного, что программа должна быть достаточно конкретна. Здесь же я замечаю, что наряду с конкретными предложениями есть весьма абстрактные положения типа: "улучшить", "обратить внимание", "ускорить" и так далее, вот там, где речь идет, скажем, о реформе нашей судебной системы, о правах заключенных, - предложения достаточно конкретные. Но в других местах они не столь конкретны. Возникает вопрос: а, может быть, такие предложения можно было бы либо конкретизировать, либо опустить? Мы уже слишком знакомы с этими старыми клише: улучшить, повысить, обратить внимание.

Теперь мне хотелось бы вкратце остановиться на некоторых конкретных вопросах. Есть в работе неточные формулировки. Причем, неточные формулировки, порой имеющие принципиальное значение. Скажем, на странице 4-ой говорится о принципах, которые закреплены в Основном законе Российской Федерации. Насколько я знаю, такого термина у нас нет. У нас этот документ называется Конституцией Российской Федерации.

На странице 71-ой встречается очень любопытная формулировка. Это абзац 2-ой, 6-ой раздел. "Конституция Российской Федерации, признавая приоритет международного права над внутригосударственным законодательством...". Непонятно, почему приоритет международного права над законодательством, а не над внутригосударственным правом. Опять деление по разным основаниям. Причем этот приоритет распространяется якобы и на Основной Закон страны.

Получается, что международное право или, скажем точнее, международные договоры имеют приоритет перед положениями Конституции. Наша доктрина и практика отвергают такое толкование Конституции.

Это в целом довольно деликатный вопрос. Считается, что у нас Конституция абсолютно гармонично сочетается с нашими международными обязательствами. Но я столкнулся с некоторыми расхождениями. На одной из конференций (по-моему, это было осенью прошлого года, в Конституционном Суде, конференция бал посвящена 5-летию функционирования Конституционного Суда) я затронул этот вопрос. Как быть в том случае, когда действуют международный договор высшего уровня, так называемый межгосударственный, и его положения расходятся с Конституцией, причем договор заключен до принятия Констиуции. Приоритет отдавать положениям Конституции? Венская конвенция о международных договорах 1969 года не допускает, как правило, ссылки на то, что договор заключен с нарушением внутреннего права (см. ст. 46). Тем более, что в данном случае и нарушения в строгом смысле нет.

Венская конвенция является в силу части 4-ой статьи 15-ой Конституции частью нашей правовой системы, частью нашего права. Возникает проблема.

Приведу пример. Сравните положения Пакта о гражданских и политических правах, касающиеся введения чрезвычайного положения, и соответствующие положения нашей Конституции. Есть расхождения. Для того, чтобы избежать трудностей, я предложил судьям, если перед ними такие вопросы будут возникать, просто толковать Конституцию в духе Пакта о правах человека, не касаясь вопроса о приоритете. Иначе мы зайдем в тупик.

Я остановился на этом более подробно, потому что упомянутая формулировка программы имеет принципиальное значение.

Другие соображения. Страница 10-ая. Здесь говорится очень правильно:

"Серьезным ущемлением прав граждан является принятие ведомственных инструкций, призванных регламентировать порядок реализации законов, а на практике приводящих к созданию дополнительных препятствий для осуществления гражданами своих прав". Правильно, но этого недостаточно.

Здесь надо вот еще на что указать. Мы в нашем законотворческом процессе очень часто грешим ссылками. Принимается закон и в него включается фраза: действует такое-то правило, за исключением случаев, предусмотренных в законе. Где бедный человек будет искать эти законы, тем более, что часто они еще не приняты?

Иногда закон сам толкает на принятие ведомственных инструкций. Лучше принимать более подробный закон, иначе мы развяжем руки чиновникам.

Очень часто (здесь тоже грешат наши ведомства, особенно финансовые) принимается какой-то закон, а потом уже принимаются на его основе ведомственные инструкции, которые вводят те или иные пошлины. Короче говоря, для того, чтобы на практике какой-то человек воспользовался преимуществами, вытекающими из данного закона, он должен, прежде всего, заплатить определенную сумму. Не проще ли такие вещи все-таки закладывать в законы? Я понимаю, что это тяжелая работа, но тем не менее, надо это делать. Иначе мы будем все время сталкиваться с потоком законов, которые будут противоречить друг другу, затем с потоком ведомственных инструкций и так далее. Это очень серьезное зло, с ним надо бороться. Если бы можно было это как-то отразить в Программе, я бы это только приветствовал.

Еще одно конкретное замечание. Вернее, не одно, а пожалуй, два. Они касаются нашей судебной системы и вообще наших правоохранительных органов.

Везде мы восхваляем то, что судьи у нас стали независимыми. Но не следует ли подумать и отразить это в программе, как гарантировать граждан от судейского произвола? Мы прекрасно знаем, что низовое звено наших судов в силу ряда причин, в том числе экономических, находится на весьма и весьма невысоком уровне.

Я часто наблюдаю так называемый юридический садизм. Скажем, совершенно явно по какому-то делу можно вынести приговор относительно мягкий. Судьи нередко предпочитают самое жесткое решение, самый жесткий приговор. Эта тенденция сохранилась с советских времен, но она и сейчас не изменилась. Кроме того, сейчас судьи очень часто просто злоупотребляют своим служебным положением. Это касается и вопроса об изменении меры пресечения, вопроса освобождения из под стражи и т.д. Я уж не говорю о таких печальных случаях, может быть, не столь многочисленных, как взятки. Совсем недавно по телевидению говорили в связи с этим о судье Холодове. Ничего нельзя было сделать, потому что коллегия судей, которая решает вопрос о возможности привлечения такого судьи к ответственности, сохраняя честь мундира, по существу его выгораживает.

Не стоит ли подумать о включении в программу такой идеи: не коллегия судей этим должна заниматься, а какая-то комиссия независимых экспертов. Я имею в виду действительно независимых экспертов. Конечно, туда должны войти и представители Министерства юстиции. Это бесспорно. Но должны быть независимые эксперты, но вместе с тем профессионалы. У нас достаточно для этого хороших, квалифицированных людей. Сюда можно включить адвокатов, представителей научных учреждений.

Мы стыдливо обходим все время один вопрос. Я знаю, еще в советское время его пытались решать. Это вопрос о том, что недопустимо, когда человека берут под стражу, на стадии предварительного следствия или уже на стадии отбывания наказания, помещать его вместе с теми, кого мы в быту называем уголовниками. Это очень трудно сделать, но необходимо. Иначе будет продолжаться санкционированное государством издевательство над так называемыми бытовиками.

Об этом мало говорят. В программе, касающейся обеспечения прав человека, это надо как-то предусмотреть. Это очень серьезный вопрос.

Мне не очень конкретным представляется положение об административной юстиции. Этот вопрос сейчас рассматривается, но мне кажется, что параметры этой системы должны были бы быть отмечены в Программе более конкретно.

Еще одно соображение. Может быть, с этого соображения надо было бы начинать. В разделе, посвященном социальным правам, говорится о прожиточном минимуме и так далее. Это страница 33-я. Вопрос, который я сейчас хочу поднять, вроде бы выходит за рамки программы обеспечения прав человека.

Мы почему-то, когда говорим о правах человека, очень стыдливо касаемся проблемы налогообложения. А рассматриваемая нами программа могла бы подвигнуть наших законодателей к очень серьезной реформе в этой области. Насколько я знаю, новый Налоговый кодекс не решает многих проблем. Я понимаю, что это очень серьезный вопрос. Но как-то в правочеловеческой тематике его надо отразить. Почему?

Мы до сих пор с помощью нашей налоговой системы душим национальное производство. Это Чубайс сделал открытие, что у нас реальные доходы населения выросли на полпроцента. Я как-то этого не ощущаю. Видимо, те, кто у нас месяцами зарплату не получают, тоже этого не ощущают.

Любой экономист скажет, что доходная часть бюджета складывается за счет поступлений от налогообложения примерно на 20 процентов. Это в нормальных странах. Остальное идет за счет других поступлений. У нас 90 процентов. Это совершенно ненормально. Об этом и Явлинский говорил, и Шмелев. Как это не связать с правами человека? Здесь же видна прямая связь. Будет падать дальше производство, а оно будет падать при таком налогообложении, и никаких прав не будет. Не будет денег на реформу судебной системы, на подготовку специализированных судов и так далее.

Во-первых, нужно тут, я думаю, равняться на определение объективными, независимыми экспертами, на периодической основе прожиточного минимума и из этого исходить при определении ставок налогов, а не так, как мы сейчас делаем: от какой-то суммы берется определенный процент и все. Все это можно было бы отразить в программе, хотя я понимаю, что идея не слишком реализуема, но все-таки над этим надо думать.

Иногда задают вопрос: а за счет чего будет складываться доходная часть бюджета, если уменьшить налогообложение? Любой грамотный экономист ответит, что, во-первых, выйдет из тени в значительной степени теневая экономика, и это уже даст доход. Во-вторых, мы же продаем сырье за рубеж, но далеко не все доходы идут не в бюджет, а оседают у гигантов типа "Лукойла" и так далее. Может быть, не надо до идиотизма доходить в приватизации. Я не против приватизации, но вопрос требует изучения и в ракурсе прав человека. Почему бы его не отразить в федеральной программе прав человека? Вероятно, можно было бы, уважаемые коллеги, говорить еще и еще, но я думаю, что настало время сделать окончательный вывод. Конечно, над Программой очень серьезно поработали и авторов мы должны поблагодарить. Но материал сырой и работать над ним надо еще много. Благодарю за внимание.

Исаков В.Б.

Слово Кривчиковой Э.С., пожалуйста.

Кривчикова Э.С.

Спасибо большое. Я хочу сказать, что я здесь как бы за Юрия Михайловича Колосова, который плановый докладчик, но который, к сожалению, уехал и предоставил мне такое почетное право - поговорить здесь, в том числе и за него. Но все соображения, которые он мне оставил, они носят частный характер, конкретный, я о них скажу позже, а я бы хотела высказать общие соображения. Я целиком присоединяюсь к Станиславу Валентиновичу и разделяю его точку зрения, что структура вызывает определенные сомнения.

На самом деле, существуют международные документы, в которых закреплены пять категорий прав человека. Можно отметить, что я здесь не нашла культурных прав вообще, как таковых. Хотела бы отметить, что 1998 год - год особенный. Это год 50-летия принятия Всеобщей Декларации прав человека. Сейчас все решительно международные универсальные организации, прямо скажем, "встали на уши" для того, чтобы достойно отметить эту дату. Я только что вернулась из ЮНЕСКО, где обсуждались некоторые проблемы.

Скажем, есть программа ООНовская, принятая Генеральной Ассамблеей, есть программа ЮНЕСКО, связанная с празднованием 50-летия Всеобщей Декларации прав человека. Мне кажется, эти документы надо более внимательно изучить, боле тщательно, и все выводы, которые делаются сейчас, когда подводятся итоги к 50-летию прав человека, как-то положить в эту федеральную программу. И то, что она принимается именно в год 50-летия, мне представляется это положительным и хотелось бы этот положительный момент подчеркнуть.

С другой стороны, я хотела обратить внимание, что даты не сопрягаются, это на пятилетие что ли программа: 1998-2002 год? В ООН несколько иные даты, там, правда, декада идет прав человека: 1995-2004, но здесь где-то по тексту есть даты 1998-2000 год, может быть, как-то с датами разобраться с тем, чтобы Программа, может быть, хотя бы соответствовала каким-то международным датам. Теперь хотелось бы отметить в общем ключе, что конечно, хотелось бы видеть не только социальные права, сейчас очень большое значение придается культурным правам. Необычайно большое значение. Как раз в рамках ЮНЕСКО намечена целая программа обеспечения прав человека в области культурных прав и как-то ее здесь не отражать, наверно, было бы, с моей точки зрения, не просто халатностью, а вообще очень большим упущением.

И еще одно общее соображение. Может быть, оно покажется всем несколько, я даже не знаю, какой здесь термин подобрать, но я заметила по тексту, прошу прощения за такой термин, "идеологические фиги". Упоминание, что в Советском Союзе было черт знает что с правами человека, а вот эта Программа поднимает этот вопрос. Мне кажется, все-таки это правовой документ и, может быть, эти идеологические какие-то вещи уже на этом этапе стоило так уж особенно не фиксировать, что на данном этапе мы должны принимать взвешенные, выверенные, с точки зрения правового документа термины.

Теперь некоторые конкретные замечания, которые мне оставил Юрий Михайлович, я думаю, что не все, но некоторые из них я считаю нужным обнародовать. В частности, на странице пятой документа записано: "Основные фундаментальные права человека должны соблюдаться в любой ситуации. Они могут быть временно ограничены законом в случае наступления обстоятельств, указанных в Конституции важнейших международно-правовых актов: угроза государственной и общественной безопасности..." и так далее по тексту, все это видят. Вот, Юрий Михайлович считает, что здесь надо было бы совершенно более конкретно и не в такой завуалированной форме сказать, что ограничение прав человека в обычных обстоятельствах допустимо только по закону и исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других, и удовлетворение справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе со ссылкой на статью 29 пункт 2 Всеобщей Декларации прав человека, где-то нужно было бы предусмотреть, может быть, в федеральной программе, а может быть как-то отдельно и опубликовать текст Всеобщей Декларации прав человека не только на русском языке, но и на языках субъектов Федерации, других языках, которые у нас на территории Российской Федерации, в связи с 50-летием это был бы акт весьма значимый и весьма существенный, который во многом повысил значение проблемы прав человека.

Здесь на странице II перечень мер в области совершенствования законодательства следовало бы дополнить мерами по обеспечению доступа к ведомственным и должностным инструкциям по вопросам прав человека. Я думаю, что здесь замечание Юрия Михайловича имеет особое значение, потому что иногда в ведомственных и должностных инструкциях по правам человека разъясняют ту же Конституцию, которая названа основным законом или некоторые другие законодательные акты и такие инструкции не всегда доступны для обозрения написаны.

Замечания, которые мне хотелось бы тоже озвучить, речь идет о том, что когда на страницах 21 и 24 перечисляются бесконечные органы, занимающиеся в Российской Федерации защитой прав человека, то, может быть, необходимо поставить задачу о ликвидации такой множественности этих органов или, по меньшей мере, создания механизма координации этих органов.

Ряд замечаний Юрия Михайловича сводится к тому, что необходимо присоединиться к ряду конвенций. В самой Программе очень большой перечень конвенций, к которым России желательно было бы присоединиться. Я бы здесь хотела сказать, что вопрос присоединения к конвенциям требует особого изучения. Например, МОТовские конвенции: не все МОТовские конвенции, может быть, для нас и подходящие, потому что многие из них были ориентированы на развивающиеся страны и по своему уровню не соответствовали тому уровню законодательства, которое было у нас в стране. И перед тем, как делать рекомендации присоединения к тем или иным конвенциям, стоило бы их специально изучить. В том числе, я обратила внимание на 115 конвенцию о принудительном труде, мы уже являемся участниками одной конвенции МОТовский о принудительном труде и чем это всегда кончалось, знают те, которым известно все наше участие в Международной организации труда. Это не к тому, чтобы не ратифицировать, я, наоборот, за то, чтобы Россия являлась участником конвенций, которые на самом деле повышают уровень нашего законодательства, а не снижают его. И вот в этом направлении Юрий Михайлович обращает внимание, что стоит присоединиться к Международной Конвенции о правах всех трудящихся мигрантов и членов их семей. Также стоит рассмотреть вопрос о присоединении России к конвенциям, регламентирующим вопросы международного усыновления.

Конечно, исходя из того, что Юрий Михайлович у нас эксперт в Комитете по правам ребенка, он к ребенку отнесся особенно, он считает, что необходимо, во-первых, предусмотреть принятие единого закона о правах ребенка, может быть, предусмотреть специального уполномоченного по правам ребенка. В отношении терминологии, он считает, что права несовершеннолетних детей, - на странице 55, абзац первый - это неточность, потому что совершеннолетний утрачивает статус ребенка, поэтому употреблять термин по отношению к ребенку неправильно. Нельзя говорить "права несовершеннолетних детей", может быть, просто "права детей". Пора нам прислушаться к рекомендациям Генеральной Ассамблеи ООН и ввести 20 ноября День прав ребенка, не День защиты детей - 1 июня, и не День защиты прав ребенка, а именно - День прав ребенка, учитывая, что на этот счет имеются рекомендации Генеральной ассамблеи в связи с принятием именно 20 ноября Конвенции о правах ребенка.

Одно замечание, которое мне передал Юрий Михайлович любезно, меня озадачило. Я бы хотела эту озадаченность передать всем присутствующим, это не простой вопрос, он на каждом решительно форуме поднимается - это соотечественники. На самом деле, что такое термин "соотечественники"? По-моему, уже никто не может сообразить теперь, что значит этот термин, и когда принимаются документы, в которых есть этот термин, считает, что все, кто считает себя соотечественником, пусть они так и считают, и не будем сейчас уточнять и так далее.

Вот, Юрий Михайлович считает, что соотечественниками нужно считать сограждан, я с ним не могу согласиться. Соотечественники - это нечто другое, чем сограждане, и когда он пишет, что "соотечественники, имеющие иностранное гражданство, находятся под юрисдикцией государства проживания". То тогда Юрий Михайлович теряет тех, которых сейчас называют негражданами. Это же вообще явление абсолютно недопустимое в современных международных отношениях, и тем не менее, громадное количество наших бывших, так скажем, общих советских граждан, вдруг получили термин "неграждане".

Мне кажется, что "соотечественник" в какой-то мере покрывает эти категории людей, которые оказались сейчас вне правовых рамок защиты. Поэтому, с одной стороны, у меня мысль такая, что стоит его уточнить, а с другой стороны, я думала, может быть, не стоит его уточнять? Может быть, на самом деле, он дает этой своей правовой неопределенностью возможность защищать любые категории людей, которые считают себя соотечественниками. И, может быть, как на самом деле здесь предлагается выдать такой документ, какое-то удостоверение соотечественника или еще что-то? Ну, это уже детали, это технические какие-то вещи.

Поэтому, здесь я просто хотела отметить, потому что Юрий Михайлович оставил это в письменном виде, свое несогласие с его замечанием, что соотечественники - это сограждане.

Есть тут некоторые другие соображения. Хочу обратить внимание, что сейчас особое внимание на международном уровне в связи с 50-летием Всеобщей Декларации прав человека придается обучению правам человека, на всех решительно стадиях, начиная с даже чуть ли не с детского возраста, школа, это само собой. Существуют специальные программы обучения, в ООН принята программа обучения правам человека, издаются различные учебники, учебники для школ, Юрий Михайлович предлагает ввести в школе "граждановедение".

Речь идет о том, чтобы , помимо конституционных основ преподавать еще права человека. Ясно, нужно не только в старших классах учить правам человека, но и в детских садах. Вышел первый проект учебника под эгидой ЮНЕСКО на английском и французском языках, который рассчитан на обучение чуть ли не с первого класса, то есть с момента появления ребенка в школе. Там даны рисунки красочные, там даны краткие тексты, очень понятные, что такое человек, что такое ребенок, что такое права, какие права и та далее. Может быть, нам тоже подумать об этом, чтобы уже с этого возраста начинать обучение правам человека.

И есть еще одна проблема. Я ее могу только поставить, но тут у меня двойственное положение даже с этой постановкой, речь идет об обучении через Интернет. Я думаю, что мы, наверно, наша страна еще не совсем готова на всех решительно уровнях нашей большой страны, большой территории заниматься обучением через Интернет, но это то, что ставится уже на международном уровне, уже есть программы Интернета, уже многое обучение идет, специально туда вкладываются тексты, материалы и так далее. То есть полностью эту проблему опускать не стоит. У меня такое предложение к авторам федеральной программы, посмотреть международные разработки, международные разные планы и что-то взять из того, что можно уже сейчас вложить в эту Программу с перспективой на будущее. Благодарю за внимание.

Ашавский Б.М.

Прежде всего, мне хотелось бы согласиться с предыдущими ораторами, с теми замечаниями, как по концепции, так и по частностям. Причем, интересно, что ознакомившись с этой Программой, я обнаружил после того, как выступил Станислав Валентинович, что многие позиции у нас даже по многим конкретным проблемам совпадают. Что мне хотелось бы сказать?

Во-первых, относительно концепции самой Программы. На мой взгляд, отдавая дань ее авторам, она страдает некоторой отчетностью, то есть в ней содержатся такие формулировки, которые в общем скорее были бы уместны в каком-то отчете, посвященном, скажем, юбилею принятия всеобщей Декларации прав человека. Я не будут приводить много примеров, но, скажем, в разделе, касающемся образования и просвещения в области прав человека, говорится о созданных структурах, занимающихся формированием знаний о правах человека, в частности кафедры ЮНЕСКО по правам человека и демократии МГИМО, московской школе прав человека и так далее.

Представляется, что это не для программы, а скорее для отчета. На мой взгляд, здесь должна быть какая-то очень яркая концепция. Важно не заволокитить опять эту проблему, которая постоянно ставится в качестве пункта повестки дня на различных совещаниях, в различных органах. Необходимо высветить основную проблему, которая связана у нас с правами человека, а именно проблему того, чтобы население наше превратить в индивидов, наконец, чтобы это были самоценные личности, которые не боялись бы обратиться в суд для защиты своих прав, не пугались бы, когда их приглашают в какой-то официальный органон или учреждение.

Ведь, в основном-то сталкиваются с этими проблемами конкретные граждане, то есть тот самый народ, об интересах которого мы очень часто говорим, но за общими словами забываем, что сейчас, в данный момент в очередях в наши суды стоит уйма граждан, которые уйдут оттуда не солоно хлебавши. И то же самое происходит и в других органах, связанных, так или иначе, с защитой прав человека. Иными словами, речь должна идти о документе, направленном на формирование в России гражданского общества. Во-вторых, в отношении структуры этого документа. Я согласен, что здесь необходимо внести какие-то коррективы, чтобы структура отвечала однородным критериям. В-третьих, в отношении конкретных вопросов.

Скажем судебная защита прав человека и оказание юридической помощи. Здесь довольно хорошо прописана часть, связанная с судебной защитой. Что же касается одного из важнейших, на мой взгляд, вопросов, о роли адвокатуры в обществе, по роли которой оценивают состояние прав человека в том или иной государстве, то здесь следовало бы еще поработать. Ведь до сих пор не принят закон об адвокатуре. Сейчас мы стоим буквально на грани кризиса, который может охватить всю судебную систему. Я имею в виду то решение, которое было принято в отношении налогообложения адвокатуры и та ситуация, с которой сталкиваются сейчас все профессиональные объединения адвокатов.

О какой защите прав человека может идти речь когда адвокатов фактически приравнивают к обычным предпринимателям Мы стоим сейчас перед дилеммой: будет у нас адвокатура или нет. Ведь в новом налоговом кодексе (буквально во всех его проектах) так и не найдено разумное решение этого вопроса. Причем это вопрос не какой-то частный - это вопрос, который на самом деле касается функционирования всей судебной, и правоохранительной системы.

Теперь вопрос, связанный с группами населения, нуждающимися в неотложной защите своих прав. Я полностью согласен, что такой раздел необходим, но нужна здесь и более точная терминология. Это касается всех социально незащищенных или уязвимых слоев населения, не только тех, которые упомянуты в Программе. В частности, я имею в виду пенсионеров, инвалидов и, извините, бомжей, и душевнобольных, которые находятся в государственных лечебных учреждениях. Мне недавно довелось в составе делегации от нашего университета посетить один из таких домов призрения. Не буду все подробности рассказывать, но там люди, а это было зимой, нагишом лежали на голых кроватях. То есть речь идет о том, что за этими общими фразами стоят вполне конкретные люди.

Необходимо напомнить и о лицах, нуждающихся в социальной адаптации. В Программе выделены лица, лишенные свободы. Это верно. Но ведь колоссальная проблема - это то, каким образом сложится судьба у тех, кто выйдет из этих мест лишения свободы. То есть, каким образом они будут социально адаптированы.

Теперь то, что касается вопросов, связанных с международными обязательствами в области защиты прав человека. Конечно, можно выстроить этот документ в таком ключе, что это будет очередным рапортом к юбилею Всеобщей Декларации прав человека. То есть перечислить наши достижения в этой области, перечислить ратифицированные Россией международные договоры и т.д. Но, наверное, более важны практические преломления этих вопросов. Прежде всего, то, как выполняются принятые нами международно-правовые обязательства в этой области.

Прежде всего - это работа нашей судебной системы, прокуратуры, милиции. Насколько они информированы, насколько образованы для того, чтобы проводить в жизнь эти международно-правовые обязательства. Есть очень интересная монография Игоря Ивановича Лукашука, связанная с вопросами применения международно-правовых норм в судебной практике. Но, наверное, этого недостаточно. Здесь нужны какие-то общегосударственные мероприятия, связанные с повышением квалификации судебных, прокурорских и милицейских работников.

И, наконец, вопрос, который мне представляется наиболее важным. Он связан с просвещением и образованием всех слоев населения в области прав человека. Считаю этот вопрос наиболее важным, особенно в контексте тех проблем, которые мы с вами рассматривали не так давно на Международной конференции, посвященной правовым гарантиям доступа населения к правовой информации. Конечно, у нас есть определенные достижения в этой области, но сейчас речь не о них. Необходима специальная государственная программа в области образования. Причем, начиная, может быть, с детского сада и заканчивая высшими учебными заведениями и всеми видами дополнительного образования.

Что я имею в виду? Вы помните яркое выступление заместителя министра высшего образования господина Осмолова. Он тогда привел пример с учебником для детей в этой области. Пример довольно показательный, лишь подтверждающий отсутствие какой-либо государственной политики и программы в этой области. Отдельные шаги в этом направлении, например, введение в ряде школ специального предмета - граждановедения, не меняет общей картины.

Таким образом, Программа, на мой взгляд, нуждается в концептуальной, структурной и содержательной доработке.

В заключение хотелось бы поблагодарить вас за то, что вы поставили одним из пунктов обсуждения этот важный вопрос.

Спасибо.

Родионов А.А.

Мне, к сожалению, нужно уже бежать. Во-первых, что касается Конституции и международных договоров? Ваш покорный слуга является госчиновником, для которого государственное устройство является некой данностью. Мне не нравится Президент, но это Президент данной страны. Мне не нравится Конституция, но это Конституция моей страны. Закон о международных договорах может быть где-то "дубоват", но у него совершенно четко сказано, если нормы международного договора противоречат Конституции, сначала меняется Конституция, а потом уже решается вопрос о ратификации данного международного договора. Поэтому вопрос о соотношении норм международного договора и Конституции не стоит. Действует Конституция.

Во-вторых, что касается вообще в целом документа. Эмилия Семеновна Кривчикова сказала, что это юридический документ. Это документ не совсем юридический, а политический.

Кривчикова Э.С.

Собираются из него сделать юридический.

Родионов А.А.

Законом он вряд ли будет. Но он должен установить основные направления нашей деятельности и, в первую очередь, исполнительной власти, потому что очень много делается именно на уровне исполнительной власти. Совершенно справедливо Станислав Валентинович это отметил, что существует огромное количество подзаконных актов, которые издают органы исполнительной власти. И в этой связи я бы считал целесообразным включить в этот документ может упоминание, а может целый раздел о введении у нас института омбудсманов (?).

Реплика

- А уполномоченный?

Родионов А.А.

- Уполномоченный - это уполномоченный, а омбудсман - это омбудсман. В Мадриде в прошлом году состоялся семинар Совета Европы по этой проблеме и там они откровенно говорили, что 50% работы по защите прав человека берут на себя онбудсманы в Европе. 50 процентов.

Маленький комментарий по системе. Станислав Валентинович, Вы сказали, что у нас люди не защищены от произвола судей. Безусловно, это так. И это во многом связано с их положением, с ух уровнем образования и опытностью. Но есть еще и момент такой. Маленький конкретный пример. Человека можно держать под следствием ограниченное количество времени, а за судом бесконечно. Вот какое нарушение прав человека. И судье ничего не скажешь. Он за судом, он подсудимый, его можно держать в суде сколько угодно. Вот вам проблема какая. Это страшная проблема.

И, наконец, Эмилия Семеновна, по вопросу о соотечественниках. Мне пришлось больше года возиться с так и не принятым законом о соотечественниках, который сейчас отложен. Не единожды я пытался пробить следующее определение. Не определение, вернее, а понятие. "Этнические россияне" и сюда попадают, действительно, все и выходцы именно из России, потомки коренных народов, населяющих Россию. В противном случае те же самые азербайджанцы тут же попадут под понятие соотечественников. Простите: с какой стати?

Кривчикова Э.С.

- Поэтому надо уточнять.

Родионов А.А.

- Термин был предложен. Но пока ни до чего не дошли. "Этнические россияне" - это представители коренных народов, населяющих Россию. Чукча, проживающий в Соединенных Штатах Америки, будет этническим россиянином. Но азербайджанец, проживающий в Литве, этническим россиянином, простите, не будет.

Кривчикова Э.С.

- А если он проживал все время на территории России (оживление в зале).

Родионов А.А.

- Ну, и что?

Уважаемые коллеги, благодарю за внимание. К сожалению, мне нужно уже бежать.

Исаков В.Б.

- Мы вас включаем в одну группу, не сопротивляйтесь, можете идти.

Корбут Л.В.

- Мне стало гораздо легче, потому что все мои мысли вообще упоминались ораторами. Я согласна с профессором Черниченко, о том, что наши законы пишутся как литературные произведения. Их читать практически совершенно невозможно. И закон он каков? Он должен иметь предписание и ответственность за невыполнение предписания. Мы это никогда практически не соблюдаем. Забыли, что законы вообще писать действительно очень трудно. И какие-то такие положения должны обдумываться особенно.

Мне хотелось просто конкретно оказать о женщинах и детях. Об этом разделе. Раздел о женщинах нуждается в какой-то корректировке, хотя концепция, которая сейчас принята Думой о законотворческой деятельности по равным правам и равным возможностям мужчин и женщин, это сделать довольно просто. А что касается детей, то здесь так было много отчетной литературности, то хочется просто обратиться к конкретике. Я не против заграничных названий, но мне кажется, что мы все-таки живем в России и наши слова, которые мы употребляем в законодательной практике, должны быть доступны широким слоям населения. Поэтому, мне кажется, что надо непременно настаивать на создании института или федеральных комиссаров, или уполномоченных, или как мы их назовем, это дело десятое, на всех уровнях, начиная от федерального.

Второе. Конечно, надо образовать в свете того, что мы стремимся к созданию гражданского общества, такие общественные образования, комиссии, которые бы наблюдали на всех уровнях за соблюдением прав ребенка. Я чисто конспективно. И, конечно, непременно надо для детей создать специально юстицию, которая занималась бы только детьми. И также реабилитация детей после того, когда они отбывают какие-то наказания. И что касается самого главного в связи с нашим принятием Конвенции Организации Объединенных Наций о правах ребенка, то нам, конечно, нужно пройти сквозь все наши законы, которые касаются детей на предмет их соответствия Конвенции о правах ребенка и Всемирной Декларации.

И самое последнее - это, конечно, больной вопрос. Это вопрос обучения. Мы на всех наших детских комиссиях бесконечно говорим о обучении, начиная с детского сада и кончая всеми институтами, именно правам человека, достоинству, гражданственности и тому подобное. Эти программы они разработаны, их не трудно было бы внедрить при помощи средств массовой информации, издания каких-то учебников. Об этом уже говорилось.

Что касается Дня прав ребенка, то он, действительно, должен быть обязательно хотя бы потому, что День прав женщины уже существует. В последнее воскресенье ноября он широко отмечается. И тут можно было бы дать широкую платформу и сделать для детей такой же День прав ребенка. Конечно, нужна очень широкая информатика для того, чтобы права ребенка пропагандировались всеми средствами массовой информации. И не только показывали какие-то мультипликационные фильмы, но и показывали фильмы, которые бы их учили быть гражданами нового общества.

Исаков В.Б.

- Спасибо большое.

Уважаемые коллеги, к сожалению, время к концу подходит, я предоставляю слово моему уважаемому сопредседателю для выступления и подведения итогов, хотя не исчерпан вопрос - это однозначно.

Колодкин А.Л.

- Я хотел бы вот что подчеркнуть. Во-первых, я хочу поблагодарить профессора Черниченко, профессоров Колосова и Кривчикову за весьма обстоятельные и фундаментальные выступления, содержащие действительно весомые рекомендации. Следует также поблагодарить выступавших здесь Бориса Матвеевича Ашавского, Людмилу Васильевну Корбут и Александра Анатольевича Родионова.

Теперь у меня шесть конкретных пунктов, а потом будет предложение. Первое. Я вам честно скажу, просто никуда не годится это Введение. И поскольку наш совет международно-правовой, то в первую очередь нужно отметить положения этой программы, особенно во Введении, связанные непосредственно с проблематикой нашего Совета.

Профессор Черниченко сказал, что у него впечатление такое, писали ученые, но я хотел бы спросить, а в какой области? Совершенно недопустимо неупоминание во Введении того главного положения о том, что права человека определяются сегодня общепризнанными принципами и нормами международного права. Сегодня нельзя говорить и писать о правах человека, забывая, что здесь главенствует международное право. То, что здесь говорилось о положениях Всеобщей Декларации прав человека и так далее - они же не отмечаются здесь, что является общепризнанными принципами и нормами международного права.

Также недопустимо лишь на 72 и 73 страницах вспоминать о Конституции страны. Согласно статье 17-й в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. И мы с профессором Лукашуком часто говорим о том, что об этом вообще забывают. Я должен сказать, честно говоря, что тут я Володе Карташкину скажу, - международника-юриста вообще, как говорят в Одессе, "не стояло". Ни слова о Совете Европы, ну как же так? Сейчас страна вступила в Совет Европы. Ведь основной стержень - обеспечение прав человека в соответствии со стандартами Совета Европы. А там, где говорится о стандартах, даже не упоминается вообще Совет Европы. Для нас же это очень большая проблема. И не здесь об этом говорить, о смертной казне, о переходе в Минюст этих всех дел и так далее.

Третье. Ничего не сказано о Декаде прав человека ООН. Декада международного права ООН. Но как же об этом не говорить?

Четвертое. Извините меня за непрофессорское выражение: какой-то дурацкий язык - дилетантский, я терпеть не могу этот язык, не юридический. Что это такое? "Международно-правовые подходы" к защите прав человека. Где же здесь общепризнанные принципы права и нормы? Конституция по-старинке названа "Основной закон". Возьмите такой оборот: "Права человека обеспечивают стабильность, устойчивое развитие общества, его нормальную жизнедеятельность на основе проверенных историческим опытом правовых форм взаимодействия людей". Это что вообще такое?

Теперь, может быть, мне кто-нибудь объяснит, извините, что это такое: "определяются права человека, свобода личности, ее автономия и самоопределение".

Пятое. Профессор Чериниченко говорил о том, что много общих фраз, призывов. Какова правовая нагрузка такого выражения: "Общепризнанные принципы запятая нормы международного права и договоры". Получается: "Расширение свободы сопряжено с обогащением и увеличением объема прав человека".

Шестое. Теперь посмотрите, как написана вот эта знаменитая 6 глава, где говорится об наших обязательствах. Извините, в Конституции, статья 15, пункт 4, не сказано, что в Российской Федерации все нормы международного права являются частью правовой системы страны. А в Программе имеется перечисление - что все нормы международного права часть этой системы. Это вообще грубейшая ошибка.

Предложения. Наш Комитет по 10-летию международного права ООН и Ассоциация международного права должны проводить семинары с судьями, с прокурорами, отдельно запланировано с военнослужащими и сотрудниками внутренних войск МВД по соблюдению прав человека и нормам международного права в целом. Вот это, наверное, надо включить в Программу.

Другое конкретное предложение: чтобы все это привести в надлежащий вид, у меня такое предложение.

Очевидно, нужно нашему Совету эти все рекомендации изучить и обобщить, но для этого мне представляется важным, чтобы профессор Черниченко, начальник отдела международного права Павел Александрович Лаптев, профессор Кривчикова или Колосов, вы там сами решите, Ашавский и Родионов, вот такая группа взяла этот проект и привела в соответствие с тем языком, который должен быть в этой программе и включила туда конкретные рекомендации международно-правового характера. Нет возражений? Нет, поручаем.

Черниченко С.В.

- Я прошу прощения. Владимир Борисович, тут в ходе дискуссии мне пришли в голову два предложения. Это очень важно, с моей точки зрения. На странице 12 сказано приблизительно следующее: "Предусмотреть процедуру обязательной и независимой экспертизы подготавливаемых законопроектов, затрагивающих права человека. В этих целях поручить Комиссии по правам человека при Президенте совместно с МИДом готовить заключения". Простите, это не независимая экспертиза, а работа чиновничьих структур. Необходимо предусмотреть создание действительно независимой рабочей группы.

И второе. На странице 74 есть фраза: "Поручить комиссии по правам человека ежегодно приглашать на свои заседания российских экспертов в конкретных органах ООН". Я бы добавил здесь следующее. Необходимо писать: "признать недопустимым выдвижение на пост независимых экспертов в международных органах госслужащих". Это совершенно очевидно. Директор какого-либо департамента не может одновременно быть независимым экспертом. У нас сейчас наблюдается неприятная тенденция к совмещению нашими гражданами выполнения обязанностей независимых международных экспертов и одновременно обязанностей, например, работник МИДа.

Исаков В.Б.

- Уважаемый коллеги, я чувствую, что еще замечаний масса осталась. Поручение по терминологии дали группе, кроме того, если вы прямо по тексту какие-то свои замечания дадите, пожалуйста, Павлу Александровичу Лаптеву, мы в обобщенном виде передадим это все в комиссию по правам человека при Президенте. Поскольку это проект, который будет еще дорабатываться, я думаю, что ваши замечания будут полезны, тем более, что обсуждение показало, что ряд очень важных международно-правовых аспектов здесь просто упущен, как с точки зрения терминологии, так и по существу. Я думаю, что эти замечания будут полезны.

Колодкин А.Л.

- Если товарищ Карташкин согласится.

Исаков В.Б.

- Это, как говорится, воля автора, мы диктовать не можем. Я бы хотел отметить, что мы не отрицаем, что это серьезная работа, что мы не хотим обижать авторов, но ряд моментов они упустили. Что и было целью обсуждения - подсказать им ряд моментов, которые можно, пока еще время есть, в этой программе учесть.

Михеев Ю.Я.

- Можно чуть-чуть посильнее. Я по истории вопроса. Мы приглашали к нам в Комитет Карташкина. Он представил этот проект, затем этот проект послали мы в Совет Думы. И Совет Думы разослал в комитеты, комиссии, депутатские объединения с предложением изучить и представить замечания в Комитет по международным делам. Видимо, от имени Совета можно эти замечания послать к нам в комитет. А мы уже направим их в Комиссию Карташкина.

Исаков В.Б.

- Это даже более правильно. В соответствии с поручением Совета Думы. Очень хорошо. Прекрасно.

Объявление следующего порядка. В апреле наше Правовое управление проводит всероссийское совещание работников юридических служб. Поэтому мы просто физически не потянем совещания еще одного в апреле. Поэтому, скорее всего, у нас следующая встреча будет в мае. Мы за это время посмотрим, что из накопившихся вопросов наиболее актуально, посоветуемся с вами и предложим уже тему нашей следующей встречи.

Хлестов О.Н.

- О перспективах работы нашего совета. Мы обсуждаем конкретные вопросы и это хорошо. Наш Совет по международному праву, и, было бы полезно запланировать на будущее рассмотрение вопроса о повышении роли международного права в политике России. В МИДе надо больше уделять внимание международному праву , а также и в Госдуме, тем более, что оно является частью правовой системы. Поэтому было бы целесообразно запланировать обсуждение вопроса - Россия и международное право. В результате чего можно было бы подготовить заявление Госдумы Думы о роли международного права в политике России, обращении к исполнительной власти, использовать его более эффективно и т.п.

Исаков В.Б.

- Хорошо. Это фундаментальная идея. Ясно, что ее разрабатывать надо вместе с МИДом и Советом Федерации. Идея принимается. Форму реализации мы обсудим отдельно. И докладчиков. Кто предложил, тот и докладывает.

Хлестов О.Н.

- Я готов.

Исаков В.Б.

Спасибо, уважаемые коллеги. На сегодня все.