год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Исаков В.Б. Здравствуйте, я предлагаю вам продолжить работу нашего семинара. И нашим первым оратором сегодня утром будет господин Владимир Рощин, Первый заместитель начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы, которому я и даю слово.

Рощин В.А. Добрый день, уважаемые коллеги! Спасибо, что после вчерашних трудных часов, целого дня, нашего заседания вы нашли в себе силы прийти на второй день. Благодарю вас.

Тема моего выступления сегодня, она чисто специфическая, может быть не всем будет интересно, но тем не менее я постараюсь коротко, в пределах регламента, рассказать вам о технологии подготовки федерального закона к принятию на практике работы Государственной Думы.

Часть этой темы вчера уже была изложена в выступлениях Владимира Исакова, Мишеля Леруа, Николая Хаванского, Анисима Экимова. И, помните, депутаты выступали в самом начале нашего вчерашнего семинара: Вячеслав Киселев, Владимир Семаго, Сергей Попов. Все они коснулись в той или иной мере технологии подготовки и принятия закона. Я постараюсь остановиться лишь на вопросах, которые они не затрагивали, чтобы не повторяться.

В Российской Федерации законодательный процесс регулируется Конституцией, регламентами, иными актами палат Федерального Собрания, Федеральным законом "О порядке публикования и вступления в силу федеральных конституционный законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", а также нормативными актами Президента, Правительства, принятыми в пределах их компетенции.

Коротко, в чем же состоит вот этот законодательный процесс, стадии законодательного процесса. Прежде всего, я бы назвал четыре основные стадии. Это: внесение законопроектов в Государственную Думу, рассмотрение законопроекта Думой, его принятие или отклонение, одобрение Советом Федерации, принятого Думой федерального закона либо его отклонение. И четвертое, подписание и обнародование Президентом федерального закона, либо его отклонение. Да, и пятое, это уже заключительная стадия - официальное публикование.

Но кроме этих основных стадий есть и другие, так называемые дополнительные, хотя они являются полнокровными стадиями, всего непрерывного законодательного процесса. Что я имею в виду. Это прежде всего повторное рассмотрение Думой закона, отклоненного Советом Федерации и, естественно, после этого либо его принятие с учетом предложений согласительной комиссии, или одобрение в ранее принятой редакции, или отклонение после повторного рассмотрения.

Вторая такая дополнительная стадия, это повторное рассмотрение Советом Федерации принятого Думой федерального закона с учетом предложений согласительной комиссии, его одобрение или отклонение.

Третье. Подписание или отклонение Президентом федерального закона, отклоненного Советом Федерации и принятого Думой в прежней редакции.

Четвертое. Повторное рассмотрение Думой федерального закона, отклоненного Президентом, его принятие в редакции или с учетом предложений Президента, либо прежняя редакция.

Пятое. Это повторное рассмотрение Советом Федерации федерального закона, принятого Думой в редакции или с учетом предложений Президента, либо в прежней редакции. И также в этой стадии - одобрение или отклонение.

И шестое. Подписание Президентом федерального закона, одобренного Советом Федерации при его повторном рассмотрении.

Вот примерный набор этих стадий. О них можно и не день, и не два, и больше. И поэтому я не буду у вас отнимать много времени. Я лишь расскажу о тех стадиях, которые нам приходится непосредственно рассматривать в Думе.

И нам, как работникам Правового управления приходится участвовать, помогать депутатам на всех этих стадиях. На разных стадиях законодательного процесса реализуются различные требования к законопроекту, принятому закону, которые, в частности, определяются Регламентом Государственной Думы.

Вчера перечислялись субъекты права законодательной инициативы. Я хочу лишь обратить ваше внимание, что по Конституции Российской Федерации предусмотрено, 723 субъекта права законодательной инициативы . В качестве них выступают: Президент, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные и представительные органы субъектов Российской Федерации, а также суды Российской Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд.

Вчера Мишель Леруа более подробно рассказал вам о субъектах права законодательной инициативы в странах Западной Европы.

Поэтому здесь я тоже не буду подробно на этом останавливаться. Но хотел бы вам сказать, что во многих странах Европы и Америки в круг субъектов права законодательной инициативы включены Правительство и парламентарии. В ряде стран данный круг включает и иных субъектов, как то центральное госучреждение, религиозные и иные общественные формирования, внутрипарламентские органы, группы избирателей. Но можно среди таких стран назвать Болгарию, Словакию, Чехию, Румынию.

В других странах таким правом наделены только парламент, как например, США. Либо правительство - Испания. Либо правительство и депутаты парламента - Германия. Но практика свидетельствует, и об этом вчера также говорилось, что в странах Западной Европы, а также в Канаде, законопроекты в основном на 85 - 90 процентов вносятся правительством.

А как у нас обстоит дело? За три года работы нашего парламента, я имею в виду, 1994 по 1996 годы, Правительство внесло 170 законопроектов в Думу, из которых Дума приняла только 59. А Президент подписал и того меньше - 36. Вот вам качество работы Правительства.

С 1994 года по июль 1996 года субъектами Российской Федерации внесено в Думу около 300 законопроектов. Своим конституционным правом воспользовалось почти 50 законодательных органов субъектов Российской Федерации. Но наиболее активно, так бы я сказал, наиболее активно в этом законодательном процессе участвовали Республики Карелия, Коми, Чувашия, Алтайский край, Амурская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Камчатская, Московская, Мурманская, Новгородская, Тульская и многие, многие другие области. А также естественно два наших города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Но, к сожалению, результативность таких инициатив невелика.

Государственной Думой из 300 инициатив было принято только- 13 федеральных законов. А где остальные? А остальные либо возвращены Советом Думы, как неотвечающие требованиям законопроекта, либо отклонены, либо находятся до сих пор где-то в недрах наших комитетов. Любопытна динамика вот этих законодательных инициатив. Потому что готовясь к семинару я проанализировал эту динамику за прошлые годы и получил довольно любопытные цифры. Депутаты Государственной Думы в первой половине 1996 года были инициаторами 70 процентов законопроектов.

За год эта цифра уменьшилась. 1996 год - 50 процентов в целом. И за четыре месяца 1997 года тоже, 50 процентов, то есть какая-то уже появляется стабильность. Правительство Российской Федерации в первой половине 1996 года было 20 процентов законопроектов, в целом за год 25 %. Для сравнения 1997 год - 23,3 процента, тоже какая-то есть стабильность.

Активизировался Президент. Если в первой половине 1996 года было два процента инициатив Президента, это я хочу предупредить без законов о ратификации, то в 1996 год уже восемь процентов, в 1997 - 10 процентов.

Активизировался и Совет Федерации и члены Совета Федерации.

Если в первой половине 1996 года были внесены буквально единицы, то уже за год шесть процентов. В 1997 году - 7,3 процентов.

Субъекты Российской Федерации стали активнее, было пять процентов, за год десять процентов. И в этом году уже 8,6 процента. Отстают суды, на их долю приходятся единицы внесенных законопроектов.

То, что большая часть законопроектов продолжает все-таки исходить от депутатов Думы объясняется очень просто. Министрам проще свои отраслевые интересы проводить через депутатов, а не через Правительство, там более усложненная процедура. Такому ведомственному лоббированию надо положить конец, и меры к этому уже предпринимаются.

Президент своим указом от 3 апреля, свежий указ, многие с ним уже знакомы, от 3 апреля 1997 номер 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Федеральному Собранию" дал прямые поручения Правительству применять меры дисциплинарной ответственности к руководителям федеральных органов исполнительной власти, представляющим проекты федеральных законов в интересах своих ведомств через депутатов и комитеты Государственной Думы. То есть как подчеркнуто там в нарушение установленного порядка.

Дальше. Дано поручение Администрации Президента обеспечить строгий контроль за неофициальным представлением в Государственную Думу проектов федеральных законов должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, опять подчеркиваю, в нарушение установленного порядка.

С тем, чтобы исключить из практики случаи явного лоббирования законопроектов отдельными депутатами Государственной Думы при внесении ими некачественных, неграмотных проектов целесообразно было бы обсудить, видимо, вопрос о возможности внесения ими только тех законопроектов, которые поддержаны их коллегами по парламенту, как это принято в ряде государств. Думается, что это ни коим образом не будет ограничивать конституционное право депутатов, а лишь выразит их стремление к разумному самоограничению во имя эффективности самого процесса законотворчества.

Кстати, вчера Владимир Исаков приводил примеры, что Конституцией нашей и сегодня предусмотрен ряд законов, которые могут быть внесены только группой депутатов.

Внесению законопроектов в законодательный орган предшествует весьма ответственная и продолжительная работа по его подготовке. К подготовке законопроекта обычно привлекаются различные специалисты и соответствующие государственные органы, научные учреждения.

Например, разработка законопроектов Президентом, Правительством, судами как правило осуществляется их правовыми службами, судьями, федеральными органами исполнительной власти с участием ученых и многих других специалистов. Но и здесь еще очень много недочетов.

Проекты от них, как и от депутатов Думы поступают порой сырыми, некачественными. Явно грешит законодательная техника, понятийный аппарат почти отсутствует. Короче их продукция сегодня не может пока служить эталоном для других субъектов правозаконодательной инициативы. И с тем, чтобы как-то помочь субъектам правозаконодательной инициативы в работе над законопроектами мы подготовили, я имею в виду Правовое управление, сборник образцов документов Государственной Думы, в котором помимо общих требований по внесению и оформлению законопроектов и других сопровождающих документов приводятся образцы различных писем, справок, постановлений и тому подобное.

Рабочий вариант такого сборника вы имеете на руках, вам только что раздали. Повторяю, рабочий вариант. Он изготовлен как на бумажном, так и на электронном носителе. И, надеемся, он поможет в работе с законопроектами как депутатам, так и всем другим работникам, участвующим в законотворческом процессе.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы вносимый законопроект должен сопровождаться пояснительной запиской с обоснованием необходимости принятия закона, включая финансово-экономическое обоснование, когда его реализация предусматривает материальные или иные затраты перечнем нормативных правовых актов, отмена, изменение или дополнение которых потребует принятия данного закона, а также заключение Правительства Российской Федерации, если законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Это предусмотрено статьей 104-й часть 3-я Конституции. Но на этой стадии работы с законопроектами очень важно дать ответ на такой вопрос: с какого времени можно считать, что законопроект внесен в Государственную Думу? Сегодня однозначного ответа на этот вопрос нет. Действующий Регламент Думы на этот вопрос прямо не отвечает. Образованная Президентом объединенная комиссия по координации законодательной деятельности в своих рекомендациях от 26 марта 1997 года высказалась за то, чтобы таким моментом считать решение Совета Думы о назначении ответственного комитета по конкретному законопроекту. Такая позиция, как полагает комиссия, позволила бы строго выполнять требования части 3-й статьи 104-й Конституции о предоставлении вместе с законопроектом заключения Правительства, а не восполнять этот пробел Совету Государственной Думы. Однако Дума с такой позицией пока не согласна. В принятой недавно 18 апреля этого года за основу новой редакции Регламента, в ней отмечается, что законопроект считается внесенным в Думу со дня его технической регистрации в Управлении документационного обеспечения, в аппарате. Как и действующий Регламент, проект Регламента сохраняет за Советом Думы право направлять поступившие законопроекты на заключение в Правительство. Как дальше будет решен этот вопрос сказать сегодня пока трудно.

Не пришли к единому мнению объединенная комиссия и авторы новой редакции Регламента и по поводу последствий отрицательного заключения Правительства. Объединенная комиссия полагает, что законопроекты, указанные в части 3-й статьи 104-й Конституции и получившие отрицательное заключение Правительства могут рассматриваться только вместе с законопроектом о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете..." на текущий год. И это видимо правильно, так как позволит исключить возможность принятия законопроектов, необеспеченных соответствующими финансовыми ресурсами. Не исключено, что данный вопрос будет решен при обсуждении в Думе законопроекта "О порядке принятия федеральных законов", реализация которых невозможна без изменения федерального бюджета. Этот проект внесен буквально на днях депутатами Гребенниковым и Рыжковым.

Не менее важно на этом этапе установить, является ли инициатор законопроекта надлежащим субъектом права законодательной инициативы. То есть предусмотрен ли этот субъект частью 1-й статьи 1О4-й Конституции. Особенно тщательно это должно проверяться, когда инициатива исходит от законодательных представительных органов субъектов Российской Федерации и, как ни печально, от судов Российской Федерации. Не раз мы сталкивались со случаями, когда от имени Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда к нам поступают законопроекты без постановлений пленумов этих судов, а они только могут внести. А из субъектов Российской Федерации, имеющих двухпалатный парламент, порой поступали постановления одной из палат, а не в целом законодательного органа, либо вносились проекты, не требующие вообще законодательного решения.

Вот один пример. Совсем недавно, 15 апреля 1997 года, Совет Думы вынужден был возвратить законодательную инициативу Сахалинской областной Думе, приславшей законопроект о дополнении постановления Совета Республики, подчеркиваю, Совета Республики Верховного Совета РСФСР "Об упорядочении исчисления времени на территории РСФСР. Ну, прежде всего по Конституции прежней 1978 года Постановление Совета Республики не является нормативным актом, правовым актом, который можно было бы поправлять законом.

Во-вторых, сегодня эти вопросы уже решаются на уровне Правительства. И, в-третьих, законопроект поступил без необходимых сопровождающих документов.

Если законопроект и материалы к нему отвечают всем предъявленным к ним требованиям, он регистрируется в Думе и Советом Думы назначается ответственный комитет для подготовки законопроекта к рассмотрению Думой. Обеспечивается заблаговременно рассылка законопроекта, сопровождающих материалов депутатам, решается вопрос о включении законопроекта в примерную программу законопроектных работ и в Календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц, который формируется Советом Думы, исходя из последовательности поступлений законопроектов по тематическим блокам. К первому чтению сейчас активно практикуется внесение таких законопроектов по блокам.

Какие же это блоки? Это прежде всего блок государственной строительности(?) конституционного права граждан, экономическая политика, социальная политика, бюджетное, налоговое, финансовое законодательство, оборона и безопасность, ратификация международных договоров. Вот эти основные блоки. Если законопроект касается совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным статьей 72 Конституции, Совет Думы направляет их в законодательные представительные органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. И устанавливает срок их представления.

В связи с тем, что в практике работы Думы имели и к сожалению, имеют место случаи, когда по таким законопроектам устанавливается явно не реальный срок, 5, 10 дней, а законодательные органы в субъектах собираются на свои заседания раз в месяц, то есть эти сроки явно не реальные. То сейчас в проекте, новая редакция Регламента, специально оговаривается, что рассылка законопроектов субъектам Российской Федерации производится не позднее, чем за 45 дней до их рассмотрения на заседании Думы.

В связи с этим работа по рассмотрению вопросов совместного ведения определенно улучшится.

В случае внесения в Думу альтернативного законопроекта до рассмотрения в первом чтении другого законопроекта по тому же вопросу, Совет Думы поручает ответственному комитету подготовить их к рассмотрению одновременно. Если же альтернативный проект внесен после принятия законопроекта по тому же вопросу в первом чтении, то такой альтернативный проект Думой не рассматривается. Рассмотрение законопроекта в Думе осуществляется в трех чтениях.

Если Думой, применительно к конкретному законопроекту, не будет принято другое решение.

Например, вы все знаете, что федеральный бюджет на год рассматривается Думой в четырех чтениях. Это вот мы наблюдали, когда подтверждался бюджет на 1996, на 1997 годы. По этому вопросу о порядке принятия закона "О федеральном бюджете..." на тот или иной год принимается специальный закон и там предусматривается во скольких чтениях он будет приниматься.

В практике работы Думы были случаи, когда некоторые законы принимались сразу в трех чтениях. Рекорд скорострельности, я бы так сказал, безусловно здесь принадлежит Федеральному закону "О перечислении прибыли Центрального банка Российской Федерации в федеральный бюджет", который был в один день, 5 июня 1996 года, принят Думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом. И на следующий день опубликован. Кажется этот закон достоин "Книги рекордов Гиннесса". Но не всегда такая скорострельность дает положительные результаты.

Возьмем, например, многострадальный Федеральный закон, и вчера о нем упоминалось, "О внесении изменений и дополнений в УПК и ИТК РСФСР (Исправительно-трудовой кодекс), в связи с принятием Уголовного кодекса Российской Федерации", принятый Думой 15 декабря 1996 года и подписанный Президентом 21 декабря 1996 года.

Закон подписан, действует, но закон содержит явные, грубые правовые, грамматические, стилистические ошибки. Такие законы не делают чести ни парламенту, ни Президенту, автору этого проекта.

Данный пример подтверждает общепризнанную истину - законотворческий процесс не терпит суеты. Практика показывает, что поспешно принятые в трех чтениях федеральные законы, как правило, отклоняются либо Советом Федерации, либо Президентом.

Взять хотя бы известный всем Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Законы "О статусе героев Советского Союза", "О защите прав потребителей" и многие другие.

Можно привести примеры противоположного свойства. Затягивание законотворческого процесса. Из 61 законодательной инициативы Президента, которые сейчас находятся в Думе, 44 включены в примерную программу законопроектной работы, а 13 находятся еще на рассмотрении в комитетах. При этом надо учесть, что из этих 13 законопроектов 2 были внесены Президентом еще в 1995 году, 4 - в 1996-ом и 7 - в 1997 году.

Порядок подготовки рассмотрения законопроектов определяется соответственным комитетом самостоятельно, на основе федерального законодательства и Регламента. Для работы над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы, о чем вчера также нам депутаты подробно рассказывали.

В соответствии с Регламентом, Правовое управление Аппарата Думы по поручению Совета Думы или ответственного комитета осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечней актов, подлежащих отмене, изменению, дополнению в связи с принятием закона.

Хотя действующим Регламентом прямо и не установлены задачи, содержание и порядок проведения правовой экспертизы законопроектов, тем не менее, отдельные их элементы, выработанные практикой, изложены в Положении "О Правовом управлении". Так, задачи и содержание экспертизы в обобщенном виде сводятся к анализу соответствия законопроектов Конституции, их совместимости и соотношения с действующим законодательством, с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, корректности и полноты применения правил законодательной техники, а также участию в юридико-технической доработке текстов законопроектов.

Задачи и содержание правовой экспертизы законопроекта, ее объем тесно связаны с особенностями рассмотрения законопроектов на разных этапах его чтения в Государственной Думе.

Достаточно сказать, что в 1996 году Правовым управлением было проэкспертировано более трех тысяч законопроектов и иных документов. Сюда вошли, прошла экспертиза законопроектов и к первому, ко второму, к третьему чтению. А иногда к нам поступает по пять, по шесть раз на экспертизу один и тот же законопроект и к одному и тому же чтению.

Исходя из сложившейся практики, в проекте нового Регламента прямо указывается, что Правовое управление осуществляет экспертизу по законопроекту перед первым чтением, правовую экспертизу на предмет соответствия его Конституции, федеральным конституционным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов, подлежащих отмене, изменению, дополнению и признанию утратившими силу.

Перед вторым чтением: постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта. Проверяет соблюдение требования законодательной техники и предлагает внести уточнения в перечень актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению, дополнению.

Перед третьим чтением участвует в устранении возможных внутренних противоречий, в установлении правильных взаимосвязей статей и редакционной правки в виде изменения текста законопроекта при втором чтении.

И, наконец, после принятия закона, участвуют в выпуске принятого закона для направления его на рассмотрение в Совет Федерации.

В проекте Регламента прямо записано, что все законопроекты и проекты постановлений Государственной Думы должны иметь заключение или визу Правового управления. Все такие заключения в обязательном порядке сопровождают законопроект и рассылаются комитетам, депутатским объединениям, депутатам Государственной Думы, Президенту, Правительству, субъектам права законодательной инициативы, внесшим законопроект.

Такая практика складывалась на протяжении трех лет и реализуется уже давно в жизнь. Но беда в том, что не все комитеты, не все депутаты Государственной Думы положительно воспринимают заключения Правового управления, а то и просто игнорируют их под тем предлогом, что Правовое управление не является субъектом права законодательной инициативы. Смешной довод, но это довод и он почему-то действует пока сегодня. Несмотря на смехотворность этого довода, а его сегодня часто используют в наш адрес.

Да, мы не претендуем на роль субъекта права законодательной инициативы. Наша задача совсем другая - прежде всего, оказывать помощь депутатам в принятии ими соответствующих Конституции и другим законам и, наконец, просто принятие грамотных законов. У некоторых депутатов проявляется, к сожалению, аллергия на самостоятельные, независимые суждения работников Правового управления, игнорирование заключений Правового управления, говорит прежде всего о том... Говорит прежде всего либо о неуважении мнения независимых экспертов, а мы себя относим именно к таким - независимым, либо о нежелании слышать позицию других специалистов, несовпадающую с позицией авторов законопроекта, либо о невысокой профессиональной правовой культуре разработчиков, депутатов. А скорее всего и то, и другое, и третье.

Такой вывод основан на том, что из проанализированных 118 отклоненных в 1996 году Советом Федерации и Президентом законов, принятых Думой в 1995-1996 годах, подавляющее большинство законов были отклонены по тем же самым правовым, подчеркиваю, правовым основаниям, на которые обращало внимание в своих заключениях Правовое управление. Аналогичная ситуация складывается и в этом году. Уже за четыре месяца Президент отклонил, по состоянию на 23 апреля, 32 закона, Совет Федерации - 13 законов.

Среди некачественных законов можно было бы назвать такие, как "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации", "О служебных изобретениях, полезных моделях и промышленных образцах", "О порядке исчисления увеличения государственных пенсий", "О регулировании энергоснабжения населения и организаций", "О наркотических средствах и психотропных веществах".

О последнем законе вчера Николай Хаванский как раз вот рассказывал то же, как он проходил через Совет Федерации.

И я бы хотел занять у вас несколько... Буквально минуту на этот последний закон "О наркотических средствах". Любопытная ситуация возникла вокруг этого закона и принятия его на заседании Думы. Докладывая этот законопроект в третьем чтении на заседании Думы председатель Комитета по охране здоровья сообщил: "Была проведена лингвистическая доработка законопроекта. В соответствии с заключением Правового управления внесены необходимые уточнения.

Законопроект готов к принятию в третьем чтении". Это я цитирую по стенограмме.

Председательствующий на заседании обратил внимание докладчика, что посмотрите, в заключении Правового управления отмечено 11-ть несоответствий Конституции, 11 -ть.

Докладчик отреагировал как-то неадекватно на это замечание председательствующего и заявил: "Я хотел бы отметить, что наше Правовое управление не столько помогает, сколько вредит. Мы категорически не согласны с рядом предложений Правового управления, потому что в таком случае надо возвращаться к первому или ко второму чтению. При этом нарушается сама концепция".

Обсуждения никакого не последовало после этого, поскольку это третье чтение. Депутаты дружно (291 голос) приняли этот законопроект. Против проголосовало только 5, воздержалось - 2. И 152 депутата вообще не...

В пакете с этим законом шел еще один закон "О внесении изменений и дополнений в УПК и в Кодекс об административных правонарушениях" ...(?). И совершенно справедливо на следующих этапах эти оба закона были отклонены.

Возникает вопрос. А что же делать с такими ситуациями? Ведь это не первый случай такой позиции. Иногда бывает, что Правовое управление дает на 15, на 20 страницах заключение. Естественно не может идти речь о положительном заключении в таком объеме. А депутат-докладчик спокойно говорит: заключение Правового управления у нас есть. И все. И точка. И не объясняет о чем оно это заключение. Либо наоборот говорит, что Правовое управление замечаний не имеет. И дружно такие проекты голосуются.

Конечно, тема для нас очень и очень болезненна. Но я бы хотел предложить... Владимир Борисович у нас всегда ориентирует на то: не надо воспитывать депутатов. Они сами знают, что им делать. Я согласен, воспитывать не надо. Но надо что-то делать.

Поэтому я считаю, нам надо воспользоваться, поскольку здесь юристы сидят, воспользоваться своими знаниями. Может быть, есть смысл провести установленным Гражданским кодексом и Гражданско-процессуальным кодексом 1-2 ...(?). Потому что такое заявление, что Правовое управление вредит, это оскорбление работникам Правового управления. Это оскорбление в целом Аппарату. Я думаю, может быть, действительно есть смысл рискнуть и подать иск в суд о защите чести и достоинства, и деловой репутации. Вот после этого, может быть, не будет таких выступлений.

Спасибо за внимание.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. В.Б. Исаков.Спасибо.

Теперь я предлагаю дать слово господину Маковскому - Первому председателю исследовательского центра по частному праву при Президенте Российской Федерации любезно выступить перед нами.

Маковский А.Л. Уважаемые дамы и господа!

Передо мной стоит довольно сложная задача говорить о законе, который породил много проблем, вытекающих из его содержания. Речь не об этих проблемах, а о проблемах, связанных с ним как с законодательным актом.

Надо сказать прежде всего, что Гражданский кодекс, конечно, стал сегодня очень серьезным фактором нашей прежней жизни, нашего общества. И я в связи с этим хотел бы только обратить внимание на два обстоятельства, о которых, может быть, не всегда помним.

Первое заключается в том, что сегодня на основании Гражданского кодекса в стране вынесены уже десятки тысяч судебных решений. То есть он является в полной мере действующим законом.

Хотя, к сожалению, наверное, и не всегда так, как хотелось бы. И не во всех случаях, когда хотелось бы, чтобы он действовал.

И второе обстоятельство, о котором, наверное, знают очень мало кто, в этом зале и мало кто обратил на него внимание - это то, что Гражданский кодекс в значительной мере послужил основой для создания модельного кодекса, Гражданского кодекса государств-стран СНГ. Причем законченного кодекса, принятого во всех трех частях Межпарламентской Ассамблеей и послужившего основой для принятия гражданских кодексов в ряде стран Содружества. Приняты первые части ГК в Кыргызстане, в Казахстане. Полностью весь Гражданский кодекс в Узбекистане. Внесены первые части ГК в парламенте и обсуждаются в Армении сегодня, в Молдавии, на Украине. Причем при всем, так сказать, своеобразии украинского Гражданского кодекса он тоже примерно процентов на 70 совпадает с модельным Гражданским кодексом. То есть мы по существу, основываясь на ГК России, сделали очень важное дело. Мы в значительной мере обеспечили единообразие гражданского законодательства в странах Содружества.

И естественно, что такой акт заслуживает разговора о нем и как о законодательном акте.

Какие, собственно, законотворческие проблемы возникали и будут пока еще возникать в связи с этим кодексом?

Первый вопрос, который возникал и, наверное, будет подниматься еще неоднократно, не слишком ли быстро был принят этот кодекс? Посудите сами, работа над Гражданским кодексом была начата в 1991 году. Первая часть ГК была одобрена Государственной Думой 24 октября 1994 года, она состоит из 453 статей и введена в действие с 1 января 1995 года. Вторая часть, состоящая из 656 статей, была одобрена Государственной Думой 22 декабря 1995 года и введена в действие с 1 марта 1996 года. Тысяча сто девять статей, на подготовку которых, в общей сложности, ушло четыре с небольшим года.

Это, конечно, по историческим меркам довольно мало, потому что, скажем, проект Российского Гражданского уложения перед революцией, который так и не стал законом, готовился в течение 30 лет. Гражданский кодекс РСФСР 1964 года, в подготовке которого я участвовал с первого до последнего дня, готовился 7 лет.

Гражданский кодекс провинции Квебек, относительно свежий кодекс, готовился 12 лет. Мы проделали эту работу за довольно короткий срок, и сейчас завершаем работу над третьей частью, небольшой, сравнительно, по объему, но очень сложной. Там всего около 250 статей. Стоило ли вообще так торопиться?

В особенности часто говорят о ГК как об акте несколько скороспелом, ссылаясь на принятие второй части ГК, которая была одобрена Думой 22 декабря, в последний день ее существования. По существу, я бы сказал, без большого детального обсуждения, дискуссия продолжалась в течение менее часа и Дума подавляющем большинством голосов, под занавес, так сказать, своей жизни, одобрила вторую часть ГК.

Может быть, в связи как раз со второй частью ГК и стоит обратить внимание на то, что предшествовало этому такому быстрому принятию ее Государственной Думой.

Работа над второй частью ГК была закончена в апреле 1995 года. Проект был разослан 67 министерствам, ведомствам, комитетам, государственным организациям Российской Федерации, крупнейшим институтам и университетам, ряду крупных ученых. Было получено более двух тысяч замечаний, около пятисот из них были учтены разработчиками ГК.

После того, как в октябре проект был внесен Президентом в Государственную Думу, на проект в Комитет по законодательству поступило около шестисот замечаний, из которых вынесены на обсуждение Думы были 211, исходящие от субъектов правозаконодательной инициативы. Из этих 211 были приняты 156, то есть подавляющее большинство.

Принятию проекта предшествовала его публикация в газете, его публикация отдельным изданием с комментариями разработчиков по главам и обсуждение на парламентских слушаниях, которые проводились в Государственной Думе, которые проводились в Нижнем Новгороде и в Магнитогорске.

Вот при этих условиях так ли уж плохо, что проект был принят сравнительно быстро Государственной Думой? Есть другой опыт, можно сравнить.

Проект первой части Гражданского кодекса Казахстана принимался парламентом Казахстана в течение семи дней путем постатейного голосования. Все семь дней на заседании присутствовал Президент Назарбаев. Обсуждали статью за статьей.

Вот можно положить рядом эти кодексы сегодня, и вы увидите, что принципиального различия в качестве этих законов нет. Значит, все-таки, наверное, решающее значение имеет не то, как проходит обсуждение в парламенте, а то, какая подготовительная работа до представления проекта в парламент и в самом парламенте осуществляется перед тем как проект выносится на обсуждение.

Второй вопрос, который возникал... Да, в связи с быстротой принятия Кодекса надо сказать и об одном явно совершенно отрицательного характера обстоятельстве. Это об очень коротких сроках введения такого большого закона в действие. Практически, там и в первом и во втором случае было около двух месяцев, что явно недостаточно. И нам всем, включая и нашу судебную практику, включая и науку, приходится за это расплачиваться до сегодняшнего дня. По существу работу по разъяснению этого кодекса мы ведем постоянно, а эта работа могла бы быть сделана вперед предшествовавшего введения ГК в действие и тогда, наверное, было бы меньше ошибок в его применении.

Второй вопрос, который возникал, это вопрос о том: а нужно ли вообще было принимать Гражданский кодекс, явно рассчитанный на какие-то стабильные отношения и имеющие целью стабилизировать, так сказать, ситуацию в стране в условиях, когда страна переживает переходный период, когда не закончена земельная реформа, не закончена приватизация, не закончена жилищная реформа? И довольно много было таких мнений о том, что вы делаете слишком поспешно то, что можно было бы делать еще много, много лет спустя.

Надо сказать, что опять-таки показывает, что все-таки принятие кодекса было правильным шагом, потому что кодекс, не мешая реформам и намеренно от них, так сказать, отмежевавшись в своих нормах, создал почву для стабильного применения закона. Это тот остров, та земля под ногами, на которую сегодня может опереться и наша коммерческая, и наша судебная практика.

В условиях рынка, в условиях, когда его участники, собственно, самой природой рынка обречены на многовариантность поведения, на возможность выбора различных вариантов, для них очень важно иметь какие-то постоянные величины, исходя из которых они могут выбирать варианты своего поведения. И важнейшей такой постоянной величиной должен являться закон, закон Гражданский, закон "О налогах", то есть то, что регулирует экономикой. И с этой точки зрения Гражданский кодекс вот такие определенные, постоянные величины, постоянные параметры экономического поведения в общем-то для рынка сегодня определил. С этой точки зрения, наверное, и этот шаг в условиях переходного нашего положения был сделан правильно, хотя, конечно, ГК несет на себе следы того, что он создан в условиях переходного периода.

Ну, прежде всего, так сказать, очевидный след, то, что осталась замороженной 17-я глава Гражданского кодекса, касающаяся права собственности и других вечных прав на землю.

Есть и другие следы. Я бы сказал, что в Гражданском кодексе, его второй части, есть институты, которые сделаны ну, немножечко с опережением, которые сделаны, если хотите, на запас, которые пока еще применяются очень мало, а некоторые может быть и вообще не применяются.

Следующий вопрос и следующая проблема, которую пришлось решать и проблема, которая в общем-то нам подарена нашими западными коллегами, это проблема дуализма частного права. Можно ли было ограничиться в России созданием Гражданского кодекса, не создавая параллельно с ним или вдогонку, в дополнение к нему отдельного торгового или предпринимательского кодекса?

Эта идея в России пала на благодатную почву, потому что те, кто занимался и знает историю нашего советского права и правоведения, знает, что у нас существовало очень сильное течение в пользу создания хозяйственного права и особого хозяйственного кодекса, смысл которого заключался в том, этого течения, что по существу гражданское право, это не есть право, пригодное для условий, так сказать, социализма, регулирования экономики в условиях социализма. Здесь будет действовать особое хозяйственное право, представляющее собой некое сочетание, симбиоз административных, так сказать, и цивилистических(?) гражданско-правовых начал.

И переходом к рынку тех, кто рьяно отстаивал идею хозяйственного кодекса, стали столь же рьяно отстаивать идею предпринимательского или торгового кодекса, тем более, что образцов, как вы понимаете, на Западе достаточно много, практически подавляющее большинство стран с рыночной экономикой имеют наряду с Гражданским кодексом и Торговый кодекс.

Разработчики Гражданского кодекса не закрывали, так сказать, глаза на возможность создания Торгового кодекса. Более того, я бы сказал, что вопрос в значительной мере оставался открытым до тех пор, пока не была закончена работа над второй частью Гражданского кодекса.

Вторая часть содержит отдельные виды договоров и отдельные виды других недоговорных обязательств. И вот когда работа была закончена, мы посмотрели, а какие же из этих договоров являются чисто предпринимательскими, то есть такими, в которых участвовать могут только предприниматели, только коммерческие организации и никто другой. Оказалось, что таких договоров, таких институтов из 31 имеющегося, так сказать, во второй части всего два. Это то, что называется франчайзингом, договором коммерческой концессии, договором, в котором всегда в силу прямого указания закона обе стороны должны быть предпринимателями и договора конфронтации.

Да, есть большое число договоров преимущественно предпринимательских, и поставка, и строительный подряд, и перевозка грузов, но они не исключают полностью возможности участия на другой стороне и не предпринимательских. Тем самым практически вопрос о создании самостоятельного торгового кодекса был решен. Я уже не говорю о том, что для этого были и другие предпосылки, но и в частности многолетняя российская традиция, которая начиная с 1806 года, с тех пор как начались работы в России по кодификации гражданского законодательства, упорно, так сказать, и очень аргументировано особенно в конце ХIХ века, отвергало идею создания самостоятельного торгового или предпринимательского права.

Следующий вопрос, который связан с ГК как законом, это вопрос о его объеме. Две части ГК - это 1109 статей, еще примерно 250 статей, в общем это где-то немногим, так сказать, меньше полутора тысяч подчас довольно крупных статей. Это самый крупный закон, который создавался в России, начиная с 1917 года во всяком случае.

Хорошо это или плохо иметь такие крупные законы? Какие, так сказать, издержки мы несем создавая такие крупные законы и что собственно мы приобретаем имея такие крупные законы?

Есть две причины, которые заставили делать Гражданский кодекс, кодексом такого большого объема. Первая из них заключалась в совершенно определенном намерении его составителей, вытекающим из природы, так сказать, теперешней экономики нашего общества намерение поднять на уровень закона, как можно больше норм, регулирующих имущественные отношения. По возможности свести к необходимому минимуму акты подзаконного характера в сфере регулирования имущественных отношений.

Возможность там, где это удастся сделать так, чтобы между законом и договором, между законом и гражданско-правовым обязательством не было никаких правовых разногласий.

И этим собственно в первую очередь было вызвано то, что очень многие нормы, которые до этого существовали в виде постановлений Правительства у нас или даже в виде ведомственных актов были введены теперь в федеральный закон. Ну, например, мы практически отказались от регулирования поставки постановлениями правительства, а у нас было пять положений о поставках, которые действовали раньше в стране.

На уровень закона подняты нормы, которые регулируют банковские отношения, банковские договоры, денежные обязательства. Раньше практически даже постановлений Правительства на этот счет было очень мало. Эти отношения регулировались почти исключительно инструкциями Государственного банка и Министерства финансов. Это вот первое обстоятельство, которое заставило в значительной мере увеличить размеры Гражданского кодекса.

Второе обстоятельство заключалось в том, что жизнь в условиях рынка, экономическая жизнь стала гораздо более разнообразной и сложной. Опять-таки вторая часть ГК в этом отношении очень характерна. В первом нашем российском ГК 1922 года она состояла из 12 глав. В ГК 1964 года из 22 глав. В ГК новом 31 глава. А если взять не только, так сказать, институты, имеющие самостоятельные главы, но и многочисленные разновидности, подвиды договоров, то в Гражданском кодексе сегодня около ста подвидов и разновидностей договоров гражданского права. То есть новая жизнь потребовала гораздо более богатого гражданско-правового инструментария для своего регулирования. И с этим в частности тоже связано увеличение размеров Гражданского кодекса.

И увеличение размеров Гражданского кодекса стало одной из причин того, что будучи связаны краткими сроками на его подготовку, мы были вынуждены предложить законодателю необычный для наших условий шаг - принимать закон по частям. Причем сначала имелось в виду, что будет две части, а теперь уже ясно, что будет три части.

И надо сказать опять-таки ничего страшного из этого не произошло, хотя предрекали нами многочисленные противоречия между различными частями ГК, они есть, я сам не буду о них говорить, пускай, так сказать, другие их найдут, есть такие. Но это не смертельные недостатки. Мы гораздо больше выиграли на том, что мы ввели этот кодекс по частям в действие, не дожидаясь окончания работы над ним полностью.

Я думаю, что, если мы поступили бы иначе, может быть мы сейчас и не имели бы вообще Гражданского кодекса.

Следующая проблема, связанная с Гражданским кодексом, как законом, и может быть, самое главное, это место Гражданского кодекса в системе гражданского законодательства. Место Гражданского кодекса в системе российского законодательства вообще.

Для того, чтобы по возможности исключить принятие случайных законов в сфере Гражданского права, законов нескоординированных с Гражданским кодексом, а заранее предопределить достаточно стройную и цельную систему Гражданского законодательства, в Гражданском кодексе кажется опять-таки впервые в нашей законодательной практике был использован довольно необычный прием. В нем были прямо названы, был прямо назван целый ряд федеральных гражданских и не только гражданских, кстати говоря, законов, которые должны быть изданы в развитие и дополнение Гражданского кодекса. Таких прямых упоминаний о других федеральных законах в ГК более 30. Причем даже в первоначальных вариантах эти законы назывались поименно с большой буквы. На последних этапах редактирования Дума побудила отказаться от этого проекта. Они сейчас с заглавной буквы не называются, но называются, тем не менее достаточно определенно. Это по-существу, если хотите, и определенная программа гражданского законотворчества.

Справедливости ради надо сказать, что программа эта в целом выполняется не очень успешно. Хотелось бы, чтобы больше внимания ей было уделено. По-существу, в полной мере, так сказать, намерением разработчиков ГК отличает, пожалуй, акционерный закон. Другие законы, которые там названы, они еще либо вообще не разработаны, либо находятся в стадии разработки, либо испытывают очень трудную судьбу в нашем Парламенте, в обеих его палатах, это Закон "О регистрации юридических лиц", Закон "О регистрации недвижимости и сделок с недвижимостью", Закон "Об ипотеке" и некоторые другие.

Причем я должен сказать, что если бы меня спросили, что сейчас в области гражданского права или в связи с гражданским правом, может быть, точнее что надо было бы сделать для того, чтобы препятствовать криминализации нашей экономики, я бы сказал, что нам прежде всего надо было создать, ввести в действие очень хорошие и тщательно продуманные системы: регистрацию юридических лиц и регистрация недвижимого имущества. Это очень непросто, в особенности если идет регистрация недвижимого имущества. Потому что тут требуются деньги, тут мало одного закона, это годы, это трудная работа, это преодоление, уже того, что произошло в регионах, которые создали свои системы регистрации недвижимости. Преодоление в какой-то мере интересов ведомств, которые тоже стоят во главе некоторых систем регистрации недвижимости. Но тем не менее это сделать нужно. Если мы хотим иметь цивилизованный экономический оборот, мы без этого никуда не продвинемся, а двигаемся мы очень и очень медленно.

Вопрос о системе, о месте ГК в системе законодательства очень тесно связан с вопросом о его изменении, о том, собственно, какую роль он сам играет в этой системе, равен ли он остальным законодательным актам, либо же он занимает какое-то особое положение. Еще при прохождении первой части ГК с чей-то легкой руки появилось выражение "Гражданский кодекс - это суперкодекс", опирается это выражение на 2 слова, которые содержатся в 3 статье, где сказано, что Гражданское законодательство Российской Федерации состоит из настоящего кодекса и принятых в соответствии с ним других федеральных законов, вот эти слова "в соответствии с ним", они и породили характеристику ГК, как суперкодекса, и явились причиной многих споров и в теории, и на практике.

Должны ли действительно другие гражданские законы, ну, хотя бы те, которые в нем прямо названы, Гражданскому кодексу соответствовать, ведь совершенно ясно, что и он федеральный закон, и они федеральные законы, и это не федеральные конституционные законы, они принимаются одинаковым простым большинством голосов, и вроде бы вообщем-то действует принцип, последующий закон имеет большую силу по отношению к предыдущему, и на словах "в соответствии" можно закрыть глаза, и о них забыть. Вот если это произойдет, будет очень и очень жаль. К сожалению, наша теория сегодня нам в этом отношении помогает мало, а основания для того, чтобы сказать, что эти слова предают некоторые особые качества Гражданскому кодексу, и я бы сказал должны придавать особое качество и некоторым другим кодексам по сравнению с другими федеральными кодексами есть.

Мы почему-то забыли, что начиная с 1968 года основы законодательства, различных его отраслей, которые издавались в Союзе, все имели эти слова, и они были наполнены большим смыслом, практически, все другие союзные, я не говорю республиканские законы, которые издавались в соответствующей отрасли законодательства, издавались в строгом соответствии с этими основами. По существу мы тем самым обеспечивали единство отрасли, и когда речь идет о системообразующих кодексах, не о любых кодексах вообще, а системообразующих отраслевых кодексах, а их, наверное, всего 6-7 у нас, то наверное эти слова должны иметь определенный смысл.

И есть ли механизм какой-то для того, чтобы обеспечить действенность этих слов? Есть. Ну, я не предложу тот механизм, который заложен сегодня в первой части ГК Кыргызстана, где прямо сказано, что если принят закон не соответствующий Гражданскому кодексу, то он не действует. Но есть другой более мягкий механизм, он, кстати, был в проекте ГК, что нормы гражданского права, гражданский закон противоречащий Гражданскому кодексу вступает в действие только после внесения изменений в Гражданский кодекс. То есть, чтобы хотя бы законодатель всегда, когда он хочет принять норму отличную от кодекса совершенно сознательно положил рядом между собой две нормы и совершенно сознательно сказал, надо сделать иначе, не просто я сделал иначе не глядя на то, что делается там, а я сделал иначе, потому что та норма действительно заслуживает того, чтобы быть измененной.

Сегодня изменения в ГК уже внесены, есть изменения в 3 статьях ГК. Должен сказать, что все они не очень удачные, я не буду останавливаться на них, это был бы предмет отдельного и довольно длительного разговора. Но я могу объяснить почему к изменениям кодекса надо относиться и подходить очень осторожно, и к изменениям других таких же актов, не только Гражданского кодекса, именно вот системообразующих кодексов. Я далек от того, чтобы когда-нибудь сказать, что наш Гражданский кодекс лучше французского Гражданского кодекса, но я могу утверждать совершенно определенно, что наш Гражданский кодекс сложнее французского Гражданского кодекса. Потому что французский ГК и ГК ряда других стран построены по институционной системе: лица, вещи, обязательства, то Гражданский кодекс России и этот, и предыдущий, также, как и Гражданский кодекс Германии и других стран построен по пандектной системе, он имеет довольно большую общую часть, положение вынесенное за скобки как-бы отдельных конкретных институтов.

И поэтому связи внутри него очень сложные. И меняя кодекс, одну норму, вы всегда должны помнить об этих связях. Это знаете, как вот в известном рассказе Рея Бредбери, что происходит, когда оказавшись в будущем вы случайно наступаете на эту самую бабочку, чем это потом и как отзовется.

Я вам покажу только на одном примере, насколько сложны эти связи. Во второй части ГК в главе о купле-продаже есть норма, одна статья о купле-продаже жилых помещений, жилых домов. Но она подчиняется десяти статьям общим, касающимся вообще договора о купле-продаже недвижимости. А договоры купли-продажи недвижимости подчиняются общим 30 статьям, о договорах, об общем положении о договорах купли-продажи. А договоры купли-продажи подчиняются трем главам первой части ГК общим положениям о договорах. А общие положения о договорах подчиняются общим положениям об обязательствах, это более ста статей. А есть еще общие положения о сделках, которых вообще нет, насколько я помню в институционных гражданских кодексах. Вы понимаете, сколь сложны и многообразны эти связи. И меня каждую норму надо об этих связях помнить.

Еще два вопроса, о которых я бы хотел сказать. Из чего сделан Гражданский кодекс? Из чего вообще можно было так быстро сравнительно сделать такой большой закон? Как ни странно это может показаться, я почти уверен, что в Гражданский кодекс, надо будет когда-нибудь этим подсчетом заняться, вошло более двух третей тех норм, которые имелись в ГК развитого социализма, ГК 1964 года.

Я уверен в этом, потому что я когда-то проделал похожий подсчет после принятия ГК 1964 года. И я увидал, что в ГК развитого социализма вошли две трети нормы, которые были в ГК 1922 года, созданного вроде бы, так сказать, для периода новой экономической политики.

В ГК вошли в переработанном виде многие положения наших законов реформ. Закон "О собственности", Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности". Вошли положения, о которых вообще мы совершенно забыли, разумеется тоже в переработанном виде российского гражданского уложения. Очень интересный закон, точнее проект, который законом не стал, но чрезвычайно интересно.

Вообще я должен сказать, что если кто-то с ним познакомится из цивилистов внимательно, он должен будет сказать, что если бы Россия приняла гражданское уложение, каким она хотела его принять перед первой мировой войной, по существу на то время это был бы самый совершенный и самый передовой Гражданский кодекс. И естественно, что мы обратились к этому акту, и кое-что из него заимствовали.

Но я должен сказать здесь и сказать очень может быть серьезно о той большой помощи, которую в работе над ГК нам оказали наши иностранные коллеги. Эту помощь трудно переоценить. Мы получили огромную помощь со стороны ряда превосходных людей и крупных ученых. Прежде всего, пожалуй, в наибольшей мере это были цивилисты Голландии. Это были такие крупные ученые Соединенных Штатов как Саморс Уай. Это была большая группа германских ученых, которые помогали нам через Фонд международного правового сотрудничества и помогают до сих пор в этой работе. Это были итальянские ученые, профессор Бонели и другие.

И эта помощь была совершенно неоценима. Она была неоценима не только по своему качеству, но я бы сказал и по своему такту. В нашем ГК нет ни одной строчки, ни одного слова, написанного нашим иностранным коллегой. Все сделано собственными руками. Но советы, рекомендации и замечания мы получали постоянно.

Я должен сказать еще об одной вещи, что эта помощь не стоила России ни копейки. Это все было сделано на правительственные деньги, а не на кредиты, и на это тоже надо быть благодарным. И, наверное, надо сказать, что сегодня практически любые крупные законы в сфере экономики, они невозможны без обращения к иностранному опыту.

И, наконец, последнее. Может быть это еще два момента. То, о чем здесь говорили, неоднократно, это о качестве закона, почему одни получаются плохими, а другие получаются хорошими. Или во всяком случае более удачными. И как сделать так, чтобы плохих законов не было? И как вообще обеспечить экспертизу закона?

Надо сказать, что то, что делает Правовое управление сегодня, проводя экспертизу своими силами, создав вот экспертные советы, в том числе экспертный совет, касающийся гражданского законодательства, это вообще великое дело, великое дело. Но все-таки это только начальный шаг для того, чтобы очень серьезно поставить в стране вопрос о необходимости правовой экспертизы законопроектов.

И опять-таки ведь есть опыт иностранный и опыт очень заслуживающий внимания, опыт существования специальных конституционных органов, занимающихся правовой экспертизой, ни для кого не обязательный, рекомендательный. Ну в частности, государственный совет Нидерландов. Экспертиза, которого зиждется только на его авторитете и на одном маленьком обстоятельстве: закон, который принимается без такой экспертизы, он имеет пометку, что он пометку экспертизу государственного совета не проходил и все, больше ничего.

Наверное, нам надо думать о том, чтобы создать, может быть, не вторгаясь пока в Конституцию, не меняя Конституцию, это довольно сложно. Но думать о том, чтобы создать орган, который таким экспертным бы органом являлся, государственным экспертным органом, дающим рекомендации, не обязательные совершенно ни для кого, которые зиждятся на авторитете этого органа.

В мире нет и не будет парламентов, которые могут полностью отвечать за превосходное качество своих законов, включая и Конгресс Соединенных Штатов Америки.

Потому что закон, американский торговый кодекс, единообразный торговый кодекс, который принят модификациями в 50, во всех штатах Америки, считается одним из лучших и наиболее крупных, кстати говоря, американских законов, разработан не Конгрессом, разработан совершенно другими людьми, разработан юристами-учеными в значительной мере, разработан юристами-практиками, адвокатами, а не конгрессменами. Не надо рассчитывать на то, что Конгресс когда-то сам будет делать хорошие законы. Парламент сам будет изготавливать хорошие законы.

Значит без экспертизы мы не обойдемся. И не обойдемся мы без того, чтобы собственно начальный коллектив, который начинает разработку закона, был очень сильным по своим качествам и был бы заинтересован в своей работе. То есть был бы таким, каким оказался коллектив, работавший над Гражданским кодексом.

Этот коллектив сложился более или менее случайно, более или менее стихийно. В работе над основами гражданского законодательства 1991 года, в работе над законами о собственности Союза, а затем России. Над первой частью ГК России работало всего 12 человек. Но это были единомышленники. Даже не все из них получали за это заработную плату. Многие работали из чистого энтузиазма. Над второй частью работало больше народу. Помимо этой основной рабочей группы, было создано 8 небольших рабочих групп по отдельным наиболее важным институтам ГК. Но люди, которые работали здесь тоже считали, что это вообще важно для страны и это почетно для них.

Я никогда не забуду, когда я обратился к одному очень крупному специалисту в области теории права и трудового права, с которым я много лет просто по работе не сталкивался, и позвонил ему и попросил принять участие в работе над одной из глав ГК. Он мне ответил: "Почту за честь".

Вот когда работа над проектами зиждется на таких началах, то результаты, как правило, бывают более или менее удачными.

Председательствующий. Спасибо, Александр Львович.

(Аплодисменты.)

Александр Львович развернул такую очень выразительную картину создания Гражданского кодекса, но очень скромно воздержался от каких-то оценок. Я тоже, как мы, в какой-то мере участник этого процесса, и председатель комитета по законодательству могу сказать, что вот эта группа энтузиастов, с моей точки зрения, совершила настоящий интеллектуальный и гражданский подвиг. Я не побоюсь этого громкого слова, потому что мы видим, какие мучения претерпевает, скажем, Административный кодекс, который меняется едва ли не каждый месяц. Просто мучение переживают люди из-за того, что приходится постоянно вот подправлять, штопать принципиально свои основы, устаревшие законы. И просто страшно себе представить, что было бы сегодня с базой нашей экономики, нашей рыночной экономики, если бы не было вот этой глыбы Гражданского кодекса, если и в сфере рыночной экономики мы тоже шли мелкими шажочками, штопая какие-то старые, устаревшие законы, принимая частные решения.

Поэтому вот вклад людей, которые создали Гражданский кодекс две его части, теперь завершается работа над третьей частью, это конечно колоссальный вклад в развитие законодательства. И я думаю, что историки права безусловно, да и благодарные потомки этот вклад оценят.

Спасибо.

Председательствующий. Хорошо. У меня есть предложение о выступлении, вот.

Господин Леруа как бы выступит с комментарием, видимо, да.

Прошу.

Мишель Леруа. Господин председатель, дамы и господа!

Я бы хотел сделать замечания по поводу предложения первого выступающего господина Рощина, которые он по поводу того, что он сказал, что иск по поводу против членов Думы может быть представлен, которые в уничижительном смысле по поводу правового, правового учреждения.

Я хотел бы посоветовать, чтобы вы не шли по этому пути. Прежде всего здесь технически здесь есть путь. Во-первых, Дума имеет парламентский иммунитет по Конституции. Во-вторых, в любом обществе законодательная власть - это тот момент, который меняется часто, он динамичен.

В то же время в любом обществе также право - это стабильный элемент. Можно сказать, что он консервативный, что он стабилизирующий, это не важно как его назвать, но во всяком случае он обеспечивает стабильность.

То есть он оказывает как бы сопротивление изменениям. И что есть какие-то несогласия между динамическим элементом и наоборот стабилизирующим элементом, это как раз отражает природу вещей, природу всех институтов в обществе, как они и задуманы в государстве. И когда один из институтов имеет право решения, а другой институт имеет право высказывать мнение-заключение, это означает, что тот, кто имеет право решения, он берет верх, но верх, этот верх он берет временно, потому что Дума - это тот институт законодательного процесса. Если действительно мнение было дано Правовым управлением правильно, а Дума его не заметила, то будут санкции, которые потом придут, потому что будет сопротивление со стороны других институтов, например, Совета Федерации, или Президент может отклонить.

Но и если даже потом закон все-таки пройдет, то Конституционный Суд может возразить против. И закон окажется неприменимым. Во всяком случае в частности когда Правовое управление включено в администрацию, в один из основных органов законодательной власти, они находятся в таком положении, что они должны сотрудничать. Здесь на них лежит обязательство институционально, они осуждены на то, чтобы вместе работать, сотрудничать полезно, эффективно. А эта работа может совершаться, только если есть некоторое доверие, доверие, которое предполагает, что правовой советник, консультант мог бы говорить свободно, что он не согласен, он мог бы говорить такие вещи своему собеседнику. Может быть они покажутся неприятными в том смысле или в другом, но я полностью согласен и я не думаю, что даже если ты не согласен не обязательно быть неприятным и говорить неприятные вещи. И это можно это сказать вполне вежливо и галантно и это происходит во всех странах в мире.

Политические деятели, у них всегда, конечно, бывает большой темперамент, но они не всегда галантно реагируют, но работать под угрозой обжалования санкции какой-то, это конечно работа может быть невозможной. И это как раз наоборот помешает тому, что люди будут говорить то, что надо именно сказать для того, чтобы работа была действительно плодотворной. Спасибо.

Председательствующий. Свой комментарий сейчас будет делать господин Моран, сопредседатель нашей сегодняшний конференции, пожалуйста.

Моран. Я бы хотел сказать две вещи по поводу выступления господина Маковского. Прежде всего, он нам представил идею, которая представлена ему по Гражданскому кодексу о его превосходстве по сравнению с другими документами, и это действительно очень хорошее решение было для того, чтобы обеспечить стабильность в стране, но я хотел бы сказать, что это не редкая ситуация, когда два акта, когда существует некоторая иерархия, предполагается, например, закон "О принятии законов", невозможно отступить от закона "О принятии закона", принимая какой-то особый закон. И это совершенно классический путь. То есть надо, чтобы принятие всех законов шло по одной и той же процедуре и они были ирафизированы.

Часто такое явление во внутреннем праве бывает и в международном праве также. Например, в Венской конвенции предполагается, чтобы была иерархия принятия и чтобы эта процедура принятия законов была бы единой. И вполне возможно, что эти акты должны быть, они являются главенствующим по отношению у другим.

Поэтому я хочу сказать, что то, что юристам трудно признать, они должны признать, что акты, которые по одной и той же процедуре приняты, они должны быть иерархизированны. В связи с этим встает другой вопрос о неприемлемости закона, который отступает от другого закона или от положения, по которому говорит, что это надо делать полностью сознательно.

Я думаю, замечания господина Маковского о необходимости иметь государственные органы, которые бы готовили специально законы, это вполне отвечает тому, что мы говорили вчера, что необходимо, чтобы было бы место где бы тщательно готовились бы законопроекты, законы с участием разных экспертов и это конечно будет в моем докладе.

Потом, чтобы там были не только юристы, но чтобы были там, присутствовали носители других знаний и отраслей и мне кажется, что вы, у вас конституционная обстановка немножечко особая, потому что у вас имеются многие места и на уровне Правительства, и на уровне парламента. Там имеются органы, которые обязаны готовить законы и без пересмотра Конституции нельзя ли улучшить сотрудничество между этими органами в некотором случае может быть нужно какой-то общий орган, который бы координировал или бы отвечал за подготовку закона, за тщательную подготовку законопроектов. А они готовили законопроекты в разных, совершенно не связанных между собой органах. Это не предложение, это просто размышления вслух.

Маковский А.Л. Координирующий орган есть, ну попытка по крайней мере его создать. Я имею в виду Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности, которую возглавляет Первый заместитель Председателя Государственной Думы, но она как бы еще не набрала обороты. Она собирается примерно раз в месяц и обсуждает достаточно серьезные вопросы. Кстати, одно из обсуждений было посвящено ситуации в области гражданского права недавно. Поэтому ваша идея уже отчасти реализуется.

Спасибо.

Председательствующий. Ну, что ж, уважаемые коллеги, Регламент заставляет меня объявить перерыв до 11.3О. В 11.3О мы продолжим, как раз с докладом господина Морана о методологии законотворчества.

(П е р е р ы в)

(После перерыва.)

Председательствующий. Уважаемые коллеги, продолжим нашу работу. Я с удовольствием предоставляю слово для доклада профессору Шарлю Альберу Морану, Швейцария, по теме: "Методология законотворчества. Метод принятия закона и права. Введение в методику разработки законодательных актов".

Господин Моран, пожалуйста. Где Вам удобно: можно здесь, можно там.

Моран Ш-А. Господин Председатель, дамы, господа!

Я буду говорить вам сегодня о дисциплине, которая сейчас только создается. Я называю ее "легистика", не столько методология законотворчества, сколько легистика и скоро я объясню почему.

Вчера мой коллега, господин Маркес Гедес говорил, упоминая об Аристотеле, что Аристотель считал, что закон, это был рациональный подход к проблемам, из которого исключены человеческие страсти. И в сущности можно констатировать, что юридическая наука никогда действительно не занималась тем, чтобы вводить здравый смысл в изготовление, в процесс производства законов. А что здравый смысл заключался в применении закона. И здесь возникает огромный юридический силлогизм. Всячески затушевывалась идея о том, что можно внести здравый смысл и в процесс разработки законов. Что рационализм, рацио должны присутствовать в законотворчестве. То, что я немножко, может быть, помпезно называю легистикой, основано как раз именно на том, что можно рационализировать, можно в значительно большей степени рационализировать процесс разработки законов.

Итак, вот эта дисциплина, легистика, которую мы сейчас создаем, она в какой-то мере соприкасается с той легиматикой, о которой вчера говорил господин Оберто и многие юристы в принципе восприняли эту идею и в частности о том, что можно использовать технические электронные средства, чтобы совершенствовать процесс разработки законов.

Эта наука, легистика, она включает, подразумевает включение в себя различной технологии, методологии подготовки законов. Собственно говоря, когда вчера вы об этом говорили, специалисты из Думы сказали, что, рассказали о том, что они делают и это в общем тоже входит в эту систему. А когда вчера выступал господин Леруа, он совершенно справедливо заметил, что законотворчество и законодательство имеет смысл не столько с точки зрения создания хороших законов, но и с точки зрения их применений.

Я скорее сейчас буду останавливаться на проблеме разработки максимально правильных, по возможности правильных, законов. Если мы хотим позитивно ответить на предложение Аристотеля, то здесь есть два момента, которые нужно отвергнуть.

Первая позиция, это позиция юридических позитивистов о том, что при законах незачем заниматься рационализацией производства законов. Это не входит в юридическую часть работы. И первое понятие, принимать закон, это значит всего лишь выражать определенные ценности, выражать определенную политическую конъюнктуру. А потом вдруг законы таинственным образом, вдруг станут чистыми и рациональными. Вот в этом и заключаются загадки. Если закон нехорош, можно всегда сделать высший закон. Здесь нет каких-то особенных правил. Правил законотворчества, в принципе, не существует.

А вторая концепция, которая, мне кажется, то же абсолютно неприемлемой - это то, что закон - это чисто научный продукт. Наука может производить законы. В двадцатые годы, а в частности, у Роллингса, существовала американская мечта, было движение соинтологии представители которого считали, что скоро политические битвы закончатся. Закон может подменить собой науку и что на основе закона можно будет принимать правильные решения.

Я думаю, что нужно выбрать какую-то среднюю позицию. Что необходима определенная наука о методологии законотворчества. Она не должна иметь целью предопределять политические выборы, но должна явиться вспомогательным средством для принятия определенных политический опций путем изучения, углубленного изучения проблем и возможных последствий применения того или иного закона. Это то, чем, кстати, чаще всего не интересуются на стадии разработки законов.

Легистика - это что-то похожее на изучение пакта "Об окружающей среде", "О защите окружающей среды", ведь пакт этот, скажем, не предписывает публично властям строить или не строить, допустим, автостраду. Это политический выбор. Но в этом пакте содержится анализ всех проблем, которые возникнут, если автострада будет построена, какая будет ее полезность, каким будет ее вредное влияние на окружающую среду, то есть комплексный анализ проблем, которые могут возникнуть в результате того или иного проекта. А уже власти делают политический выбор, учитывая весь комплекс этих аналитических данных, взвесив все преимущества и недостатки соответствующих решений. Я думаю, что в Бельгии это можно сравнить с техникой бухгалтерского баланса. И, как мне кажется, вот техника такого бухгалтерского баланса позволяет сравнить достоинства и недостатки и перенести это в сферу законотворчества.

Опять же, я не хочу сказать, что это готовая модель, модель "под ключ". Во-первых, это очень молодая наука, которая только-только создается. Которая развивается, может быть, в очень небольшом количестве стран - в Германии, в Австрии, в Швейцарии, во Франции она очень мало известна. Эта дисциплина - легистика, еще она одновременно и формальная, и материальная. Она еще не развилась...

И вот, я думаю, что теперь следует, говоря о новой науке, определить легистику, то есть науку о законотворчестве - это дисциплина, которая имеет целью рационализировать производство и создание законодательства и повышать его эффективность, то есть рационализировать сам процесс разработки законов с целью сделать их более эффективными и более понятными.

И там возникают два больших направления легистики, то, что я бы назвал, легистикой по существу, которая стремится повысить эффективность участия законодательства и, главным образом, те последствия, которые законотворчество будет иметь в обществе.

А во-вторых, то, что я называю формальную легистику и я думаю, что именно эта ветвь развивалась в Бельгии. Не столько первый ее аспект, сколько второй, который касается повышения понятности законов и совершенствования их составления.

Значит, до обеда я буду вам говорить о первой части, а после обеда - о второй.

В легистике у вас всегда имеются два аспекта - конитивный аспект, то есть знание явления нормативного творчества и всегда имеется методика, совет, но это наука не нейтральная, она претендует на то, что она даст некоторые советы по улучшению законодательства, как это делается в науке о менеджменте, которая также является нормативной наукой и которая также претендует на то, что она помогает как лучше управлять предприятием.

И что особенно интересует юристов, так это то, что эти идеи легистики начинают применяться конституционными судами и, в частности, в Германии, когда суд начинает изучать как законы оказывают влияние на пользование основными правами. Это очень интересно. Я должен вам об этом сказать.

Имеются постановления, это Постановление, например, Калькара о вопросе, который был задан суду. Закон, разрешает ли он строить сверхгенераторы и наносит ли он ущерб жизни? И Конституционный Суд ответил: "У меня сомнения. Я не могу это сказать точно, но есть риск здесь, опасность."

И на основе этих размышлений Конституционный Суд отказался кассировать законы, где есть опасности, которые повлияют на использование основных прав и свобод, потому что здесь есть риск для жизни. И в парламенте Германии был представлен целый ряд обязательств, связанных с легистикой, которые надо было соблюдать.

То есть этот закон, например, какой-то он является действительным при условии, что вы внимательно изучили все вопросы, связанные с поставленными вопросами, что вы изучили все данные, которые социальные науки, например, конкретно речь шла о законе об аборте, что вы изучили все, что связано с последствиям этого закона.

И Конституционный Суд Германии создал обязательства для законодателя пронаблюдать закон и исправить его. Пронаблюдать, просмотреть, какие последствия от этого закона будут и исправить его, если существуют, например, какие-то риски, опасности, посягательства на основные права. Это и называется "обязательства для наблюдения и изучения" и такие имеются около десяти постановлений Конституционного Суда в Германии. Вот об этом обязательстве.

Дальше я хочу сказать, что легистика - это наука, она черпает знания в разных сопредельных науках: политологии, социологии, экономике, менеджменте, информатике. То есть во всех науках, которые могут служить для улучшения эффективности законодательства. Все науки могут учитываться.

И попытаясь рационализировать законодательство, в сущности, мы стараемся расчленить на разные фазы законодательный процесс. И я бы хотел вам показать на кинопроекторе, но, к сожалению, не могу этого сделать.

Во всяком случае, процесс подготовки и дальше принятия законов делится на несколько этапов, и на каждом этапе имеется целый ряд методических советов.

Первый этап - это определение проблемы. Когда вам говорят, напишите закон как можно скорее по такому-то вопросу, по вопросу о лекарстве, о наркотике или так далее, первое, что законодатель должен сделать, это он все-таки какое-то время себе оговорить. Сразу он не может создать законопроект.

Он должен проанализировать сначала проблему и как бы отойти немножечко во времени от проблемы. И, прежде всего, задать себе вопросы, в чем заключается эта проблема. И часто эта проблема как раз не формулируется так, как ее вам задают. Например, в Швейцарии проблема запрещения покупки недвижимости иностранцами связана скорее с проблемой благоустройства территории и сразу же сказали, что эта проблема связана с проблемой занятия земли. И оказалось, что эта проблема связана скорее с благоустройством территории и надо было сформулировать ее по-другому соответственно.

Таким образом, надо учесть причины, связанные с этой проблемой, а также то, как эта проблема встает, какова продолжительность этой проблемы. Если эта проблема через пять лет сама решится, зачем законы принимать? Вот на каких условиях задается вопрос. Надо, значит, таким образом, прежде всего определить эту квоту во времени, то есть это длительная проблема или нет, какая среда затрагивается этой проблемой - напрямую или косвенно.

И очень важный вопрос, который надо задавать при этом: что произойдет, если мы не будем вмешиваться в виде законодательства? Прежде чем создавать закон как раз надо этот задать вопрос. А может быть и не нужен этот закон? И не потому, что в общественности было какое-то движение или какой-то порыв, что нужен закон.

Второй этап. После того, как проанализирована проблема, надо определить некоторые цели, какие цели надо поставить и здесь целую работу надо провести, какую иерархию между целями определить. Имеются менее определенные, более определенные цели, а также и средства, которые связаны с этими целями. То есть надо провести целый анализ для того, чтобы определить на каком уровне этот закон должен быть определен. Например, счастье людей не будет заключаться в том, что мы определим какую-то далеко идущую цель, а надо спуститься чуть-чуть пониже, поближе к людям и определить, и сделать это определение цели наиболее оперативным, потому что это тоже является одним из средств для того, чтобы отказаться может быть от создания, от закона. Потому что, если мы не можем четко определить цель, поставить перед собой цель, это как раз знак того, что нет уверенности в том, что закон необходим, закон в данном, в конкретном случае. Или он может быть необходим, чтобы успокоить просто общественность. Как раз рационально подходящий вопрос законодателю, он как раз и задаст себе такие вопросы.

Я очень быстро, к сожалению, должен проходить. Дальше, следующий этап. Вы должны подумать об инструментарии: какой инструментарий выбрать, отвечает ли он целям и может ли он помочь достичь цели? Обычно с правовой точки зрения здесь говорят о пропорциональности и способности средств добиться привести к этим целям. Но здесь немножечко дается, должен быть детальный анализ, подробный. Нужен ли данный инструментарий, может ли он привести к необходимой цели или они друг друга вообще разрушат, цель и инструментарий. Например, уголовные санкции могут помешать, напротив, гражданским механизмам и так далее.

И это меня заставляет перейти к следующему этапу. Эта оценка предусматриваемых последствий от этого закона. То есть надо задать себе вопрос: какие последствия возникнут от этого закона? И здесь аналогия та же, что и если изучать влияние закона на окружающую среду. И всегда здесь надо делать прогноз о будущем.

А здесь, конечно, зависит от законодательств. Некоторые очень подробные, например, налоговое законодательство. Тогда просчитывают сколько денег от налогов получат и моделируют ситуацию, в других областях, может быть, труднее, но всегда надо помнить о том, что это один из этапов процесса законотворчества и вы всегда должны задавать себе вопрос о последствиях, о прогнозируемых последствиях закона, прежде чем перейти к следующему этапу.

Далее можно перейти, после того как сделаны все эти анализы к написанию самого текста. И об этом я буду говорить после обеда. Можно ли рационализировать производство законодательного текста самого закона, но здесь мы еще не останавливаемся, потому что легистика на принятии закона не останавливается, потому что она заботится и о будущем закона, о том чем он станет и следующим этапом в этом процессе законодательства, что называется достижение цели в политике, это посмотреть опять-таки по следствию, которое возникает от закона ретроспективно. И это предполагается как раз в новых способах законотворчества. Делаются эксперименты с помощью закона, но за этим всем стоит мысль, которая заключается в том, что за короткий период в 2-3 года надо оценку сделать закону и исправить закон по результатам наблюдаемой оценки его действия.

Вот если вы хотите я быстро представил вам легистику и в заключение я сейчас не должен вам представлять все это, но мне кажется полезно уже с интеллектуальной точки зрения как раз и иметь в виду все эти фазы, и если мы не можем провести необходимое научное исследование для того, чтобы ответить на этот вопрос, следует чтобы законодатель всегда имел в голове все эти вопросы и он задавал их себе в течение всего процесса создания закона.

Председательствующий. Да. Я как раз, Сурен Адибекович, у меня такая к Вам просьба. Здесь в нашем семинаре участвует Председатель Экспертного совета по конституционному законодательству, которое действует при Комитете по законодательству и при Правовом управлении, Сурен Адибекович Авакьян, я Вам просто предоставляю возможность сказать, выступить, высказать свою точку зрения. У Вас вопрос к докладчику?

Хорошо. Хорошо. Тогда вот может быть давайте сюда, здесь вопрос зададите и как бы небольшую дискуссию проведете.

Авакьян С.А. Я профессор юридического факультета Московского университета, заведующий кафедрой конституционного права, Авакьян. Я представляю себя для докладчика.

Мой вопрос будет связан с вашим интересным докладом, и раз уж Владимир Борисович позволил сказать несколько слов, я, видит Бог, не собирался вообще выступать, только быть слушателем, но, уважаемый коллега профессор, в нашей стране есть одна проблема для законотворческого процесса или скажем так шире для правотворческого процесса и Вы в Вашей концепции науки легистики об этом мне говорили, и отсюда возникает, собственно говоря, и вопрос к Вам.

Суть этой проблемы состоит в том, что на той стадии, когда мы в нашем государстве подходим к проблеме необходимости правового регулирования, я подчеркиваю, не законодательного регулирования, а именно правового регулирования общественных отношений, мы должны определиться с тем, каким актом и следовательно каким органом мы начнем регулировать общественные отношения.

Я думаю, что и в вашей стране, и в других государствах такая же проблема также стоит. Будет ли это регулирование? Особенно, как вы сказали, начальное регулирование осуществлено сразу посредством закона, или же оно будет осуществлено посредством подзаконного акта с последующим приходом ему на смену закона, либо это будет регулирование только актом, ну, в нашей стране, допустим, Президента или Правительства. Эту проблему и, следовательно, в концептуальном плане данного вопроса мы должны заниматься сразу.

В нашей стране эта проблема обострилась в последние годы в связи с тем, что при отсутствии законов: и там где они желательны, и там где они очевидны, стали появляться президентские указы. Это достаточно ясно. Есть и постановление Правительства, но особенно указы Президента, заменяющие законы, как первые или первичный этап регулирования. Ну, и спорили по этому поводу и, вот, Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих решений взял и записал, кстати говоря, решения по конкретному поводу в связи с Указом Президента по главам администраций субъектов Российской Федерации, взял и записал, что при отсутствии закона, если общественные отношения того требуют, то Президент может их регулировать своими указами вместо закона. Поэтому, я полагаю, что это конечно очень широковещательное решение Конституционного Суда, которое принципиально меняет пропорции в законодательном и правотворческом процессе в Российской Федерации, позволяет заменять законодательную деятельность, подзаконной деятельностью.

Более того, позволяют сотрудникам Администрации Президента сейчас высказывать такие мнения, что а, в общем-то, почему бы, что указы имеют тот же уровень и ту же силу, что и законы. И что вот, когда есть законы, тогда законы соответствуют этим законам. А когда законов нет, то они выполняют функции законов. Это вызывает у нас озабоченность, и если хотите это будет часть дискуссии по вашему докладу. Но, все-таки, мой вопрос остается к вам такой. Вот в вашей концепции вы исходите из того, что подготавливается сразу закон именно как парламента, и определяется концепция этого акта, или же вы говорит в данном случае закон, не имея в виду, а просто имеете в виду нормативный акт? А будет ли это закон или иной акт, это, как сказать, тоже решается? Или же все-таки данный вопрос в части при формулировании ваших концепций в науке лингвистике, он является принципиальным? Я хотел, что-нибудь услышать. Только прошу не сразу отвечать, пока я не сяду на место.

В.Б. Исаков. Сурен Адибекович , только вот, наверное, я боюсь, что наши гости не настолько хорошо знакомы с российскими реалиями, я чуть-чуть поясню вот тот пример, который вы привели конкретный.

Дело в чем. Переходный период до принятия нынешней Конституции и какое-то время после ее принятия, но до начала работы парламента, существовала такая практика, когда Президент Российской Федерации принимал указы по вопросам законодательного регулирования, но в конце каждого указа стояла надпись, что он вносится на рассмотрение Федерального Собрания и действует до принятия соответствующего закона.

К сожалению, эта практика сохранилась и по настоящее время. Достаточно резко, но тем не менее Президент издает такого рода указы, которые фактически замещают собой законы. Вот эта практика по одному из указов, по единой системе исполнительной власти была оспорена в Конституционном Суде и Конституционный Суд подтвердил, что такое возможно. Что в принципе издание в силу формирования правовой системы не противоречит Конституции, издание такого рода временных указов по вопросам законодательного регулирования, которое действует до принятия Государственной Думой соответствующего закона.

Я должен сказать, что в юридических кругах это решение, было воспринято крайне неоднозначно, поскольку открыло возможность к практическому замещению, ограничению каких-то не было установлено Конституционным Судом, открыло дорогу к фактическому замещению законов указами Президента.

И хотя, скажем так, в широких масштабах это не происходит, но опасность такого рода и существует и господин Авакьян на этот момент указал. Теперь я предоставляю вам слово для ответа. Вот это необходимые пояснения по конкретному примеру. А проблему, которую поставил один из докладчиков, конечно, значительно шире, и она касается выборов юридических средств регулирования в правовом государстве тех или иных социальных или правовых проблем.

Моран Ш.-А. Я действительно не касался этой проблемы, потому что эта проблема конституционная и ее можно разрешить только, если глубоко изучить Конституцию, и это действительно Конституционный Суд должен сказать соответствует ли данный акт, скажем, более высшему акту и так далее. Но я в своем докладе во второй части, именно после обеда я как раз, и здесь я отвечаю на ваш вопрос.

Правительство сейчас, конечно, оно должно изучать вопрос, который ему подаваться, по инициативе общества или парламента и так далее, но во всяком случае оно должно думать о том, какой надо дать ответ. А я считаю, что выбор уровня должен идти после анализа, потому что анализ должен быть такой, может быть закона и не нужно, может быть можно проблему решить по другому. В то же время учитывая характер проблемы может быть ее можно решить на уровне регламента или как-то по другому, и вот здесь вопрос опять правовые нормы, законодательные нормы или другого характера.

Значит, здесь оценка последствий этого закона должны идти до того, как будет выбран акт, сам акт, о котором я буду говорить сегодня после обеда.

Председательствующий. Ну, что же, в соответствии с нашим регламентом я объявляю перерыв до 14.00 часов. В 14.00 господин Моран продолжит свой доклад о проблеме уже более узкой, экспертизе законопроектов, разработки концепции и редактирования.

(П е р е р ы в)

(После перерыва.)

Председательствующий. Прошу вас занимать свои рабочие места. Мы продолжаем нашу работу. Я с удовольствием предоставляю слово профессору Морану для продолжения его очень интересного доклада. Господин Моран, прошу.

Моран Ш.-А. Теперь я надеюсь, что после этого перерыва у вас хватит терпения выслушать меня вторично. Это, пожалуй, исключительный случай, когда оратор говорит два раза подряд, но я делаю это с удовольствием. Потому что сейчас я приступаю ко второй части своего доклада, рассмотрение тех требований, которые формально легистика предъявляет к текстам. И чуть-чуть повторюсь, когда скажу, когда нужно принимать законы следует соблюдать требования юридического характера и главным образом требования, проистекающие из необходимости соблюдения действующего законодательства.

А затем в продолжение утреннего заседания я должен сказать, что вы наверняка убеждены в необходимости соблюдать определенные требования фундаментальной легистики, которые направлены на связность с законодательством, на соответствие законодательства потребностям общества. И здесь критерий объявляет уже не законность, а эффективность.

Существует целый ряд более известных требований формальной легистики, мы об этом уже упоминали, когда речь шла о законодательной технике, и которая направлена главным образом на достижение связности и понятности законодательных документов.

Критерии здесь различны. Критерии по всем этим параметрам, законность, понятность и эффективность, критерии различны, и надо их рассмотреть будет поочередно.

Здесь также можно постановить определенные связи взаимодействий, и по этим схемам можно убедиться, возможно ли усилить понятность документов. И с этой точки зрения, я думаю, что, как говорил господин Леруа, не нужно добиваться какого-то чрезмерного перфекционизма, всегда будут какие-то двусмысленности в языке. И даже тексты, которые будут разрабатываться лицами, имеющими развитые, юридические службы, и в данном случае я имею в виду Маастрихтский договор. Ведь это договор, который будет регулировать жизнь всех государств, его подписавших. Но тем не менее, все более менее понимают какими будут цели и основные направления развития Европейского Союза.

Это, конечно, не образец для подражания. И как говорил уже господин Леруа, законы должны толковаться. А мне всегда казалось, что закон это всего лишь изначально предопределение смысла. И что администрация и судьи должны, то есть это их задача, толковать смысл этих законодательных положений. Именно в этом и заключается принцип разделения ветвей власти. Ведь администрации и судьи должны, обязаны придать смысл закону. Я думаю, что это реалистичное понимание разделение властей. И так и бывает в большинстве стран.

Теперь, итак, мы должны добиваться максимальной понятности текстов не впадая при это в перфекционизм. Итак, основная задача того, кто должен принимать законы заключается в том, чтобы после очень внимательного анализа различных проблем перейти к стадии какого-то проекта. Сначала проект не сформулирован и существует общее понимание того, что надо делать. Какие-то определенные направления.

Например, мы должны принять какой-то закон о вредных, скажем, веществах. И в плане борьбы за окружающую среду. Теперь, когда мы представляем себе, что нам надо, мы должны преобразовать этот как бы допроект, предварительный проект, тот проект, который у нас есть в голове, мы должны его трансформировать в юридический текст, хорошо сформулированный, тщательно изложенный в форме статей и так далее. И это уже работа, которая возлагается на юристов.

И эту работу я описывал сегодня утром, которую часто делают, действительно, юристы, но возможно и ее могут делать и другие лица, специалисты в той или иной области, которые понимают сущность механизмов и сущность тех нормативных механизмов, которые нужно создать. И здесь на этой первой фазе нужно сначала создать что-то вроде скелета закона. И законодатель начинает с этого: составляется скелет нормативного акта.

Первый вопрос, это составляется ли новый нормативный акт или переделывается уже существующий. И в этом случае и концепция и способ действия будет уже разный, с точки зрения методологии как добиться этого понимания, этой связанности документов снова, как я уже сегодня утром это делал, нужно снова разделить это на несколько этапов.

Первый этап будет касаться нормативной области. То есть в нашем проекте то, что надо сделать, должно теперь принять форму юридической нормы, пока еще не создавая какое-то определенное право.

Время от времени государство, например, рекламирует разные способы экономии энергии и так далее, но вся эта деятельность государства не проходит через правовую сферу. Мы говорим, что государство имеет право заниматься рекламой в той или области, но нельзя забывать, что государство имеет и другие способы воздействия, чем право.

Поэтому прежде всего мы должны четко очертить то, что мы должны сделать. Например, государство может создать какую-то модель или привести какой-то опыт, и форму закона они могут принимать только в том случае, если государство хочет заставить кого-то принять определенный тип поведения. Например, как заставить людей экономить электроэнергию или проводить солнечную энергию.

А теперь попытаемся разграничить все то, что является центром законотворчества. И здесь мы выделим, прежде всего, права и обязанности, которые создаются для частных лиц, это первая категория, норма.

Во-вторых, организационные нормы, нормы компетенции, которые определяют задачи органов власти, это другая категория норм, которая отличается от первой. И процессуальные нормы. Вот три основных типа прав и обязанностей, которые, институтов и процедур, которые должны быть соблюдены.

Исходя из этого можно определить широту полномочий, широту регламентарных полномочий, в частности могут добавляться какие-то детали к нормативным актам.

Второй этап. Нужно учесть существующее нормативное окружение и это означает все правовые нормы, которые связаны с тем законом, или с теми актами, которые мы хотим принять, как говорят, эти нормы уже являются множественными. Они всюду, их очень трудно обнаружить. И первый вопрос, естественно, определение того, делаем мы новый акт или изменяем уже существующий, если мы совершаем новый какой-то, создаем новый акт, то учитывая юридическое окружение, мы более свободны. Гораздо сложнее действовать, если уже существуют какие-то положения, в которые надо внести изменения.

Вы должны обеспечить горизонтальную связанность юридических норм, то есть они не должны вступать в коллизию, ваши нормы не должны существовать, вступать в коллизию, с существующими нормами на этом же уровне. Кроме того, нужно обеспечить вертикальную логичность, а это очень серьезная проблема. То есть вы должны соблюдать вышестоящее законодательство. В частности, если вы делаете законы, вы должны соблюсти конституционные нормы, нормы международного права. И сегодня утром мы уже приводили примеры.

Скажем, закон о принятии законов, соотношение закона о принятии законов с самими законами. А кроме того, надо обеспечить связность и во времени. То есть обеспечить соблюдение динамики принятия норм, чтобы не было в дальнейшем коллизий, коллизий между нормами.

Итак, это потребность учитывать нормативное окружение это то, что в значительной степени тормозит законодательный процесс, мы не свободны делать, что захотим. Мы связаны с уже существующим законодательством. Здесь нет ничего нового в этом утверждении, но если мы хотим вносить какие-то новшества в законы, мы должны не нарушать уже существовавшую связанность. Связанность должна восприниматься по-разному по отношению к разным типам правовых норм.

Интересно, можно отметить, что необходимо обеспечивать связанность между установившимися твердыми правовыми нормами, но не обязательно между принципами. В законодательстве часто бывают нормы, которые излагают принципы, которые иногда могут оказаться противоречивыми. С одной стороны, скажем, принцип свободы, с другой - принцип необходимости соблюдения государственных интересов.

Каким-то образом эти принципы можно сгармонизировать. Это интересно и это связано с проблемой выбора, выбора. Но если вы должны обеспечить связанность между установившимися нормами, здесь противостояние может оказаться смертельным, в то время как с принципами, с принципами можно проще обеспечить их дальнейшее сосуществование.

Я считаю, что конституционное правило строится скорее на принципах, а не на установившихся нормах. Время от времени, скажем, запрет убивать, если считать, что запрет на убийство является твердо установившейся нормой, которую нельзя нарушать.

Время от времени все-таки возникают дискуссию, а может быть возможно исключение из этого правила, если речь идет о защите государственных интересов. И таким образом всегда существует какое-то противоречие между, скажем, абсолютной свободой и возможными ее ограничениями.

Это касается очень в значительной степени права регионального планирования. Здесь нет твердых норм, все это строится на принципах, которые должны сконкретизироваться в определенный момент. И эти принципы часто оказываются противоречащими друг другу. Региональное планирование - это целый ряд, целый ряд противоречивых интересов, которые наши планировщики должны учитывать и сочетать друг с другом.

То есть во всем есть какие-то преимущества и какие-то недостатки. И конечно легче, легче творить законы, строить их на принципах, чем на твердых нормах, какие-то принципы можно отвергнуть в какой-то момент.

И наконец третий этап, здесь я, пожалуй, вернусь к этому, если будет время, вы должны сделать выбор, в смысле выбор нормативного уровня, рассмотрев проблему. Это с точки зрения нормативного уровня вы должны руководствоваться различными критериями, различными типами критериев и подкритериев, юридическими критериями, которые указывают вам, куда надо поместить в иерархии ваш акт. Скажем, принципы конституционности заставляют вас наиболее важные нормы издавать на уровне законов.

Можно рассмотреть возможность законодательного делегирования, то есть основные элементы должны содержаться в законе, а менее важные элементы могут быть делегированы Правительству для решения этих вопросов.

Могут быть и другие критерии, помимо юридических, например, лингвистические критерии. Следует установить, проградуировать как бы важность проблем, чтобы легче было выбирать соответствующий уровень нормативных актов. Например, с какой скоростью надо действовать, чтобы пересмотреть тот или иной акт. Бывают законы, которые нуждаются в быстром изменении, бывают законы, которые изначально предусмотрены для более длительного использования, например гражданское законодательство. И, исходя из этого, вы будете выбирать между, скажем, выбором уровня регламентарного акта или уровня закона. Критерий гибкости тоже может руководить вами в выборе того или иного уровня.

Затем, выбрав тот уровень, на котором вы будете работать, возможно, что вам захочется работать и на двух уровнях. Часто законодатель, а точнее парламент просит у Правительства не только подготовить законопроект, но и показать проект соответствующих ордонансов, которые будут приниматься на основании этого закона. И часто законодатель хочет иметь представление о комплексе того законодательства, которое может возникнуть на базе того или иного закона. То есть можно работать одновременно по двум уровням: готовить законопроект и разобраться в содержании дальнейших ордонансов, а может быть и целой системы, а может быть еще дополнительных актов, которые будут расположены на том же уровне, но будут принимать различные формы. Если речь идет о законодательстве, принимаемом на неопределенный срок или срок ограниченный, формы могут оказаться разными.

Наконец, вам предстоит наиболее трудный выбор, который может осуществляться только интуитивно. Это нормативная плотность вашего документа, до какой степени будут определены в вашем документе правовые нормы. И это требование частично тоже определяется правом. Во всех законодательствах существует, особенно во всех конституциях, существует положение о том, что практически во всех конституциях бывают пустоты, невозможно заранее предусмотреть точные регламентирующие акты для того, чтобы регулировать все сферы государственной жизни.

Итак, вы должны составить в себе идею о той плотности законодательной, которую будет иметь ваш акт. И здесь у вас довольно большая свобода оценки, и здесь в конечном счете вы имеете дело с разделением властей между формальным законодателем: что регламентирует парламент, что он оставляет на регламентирование Правительства, и что могу я сделать, законодатель, независимо от того, нахожусь я в парламенте или в Правительстве, являюсь я судьей или министром.

И второй аспект распределения полномочий, это вы должны задать себе вопрос: до какого предела я могу передать компетенцию Правительству или судье. А иногда выбор заключается в лингвистическом выборе. Если вы находите достаточно неопределенное слово, то вы можете передать полномочия и Правительству и судьям, а если вы найдете очень четкое, жесткое понятие, вы можете очень резко ограничить пределы компетенции. То есть выбором нужного слова вы можете расширить или сузить пределы полномочий, которые вы передаете исполнительной власти, либо судебной власти.

Таким образом вы можете, скажем, сделать исчерпывающий список в вашем акте. В этом случае он будет очень сильно ограничительным, а отказавшись от исчерпывающего принципа изложения, вы делаете его гораздо более свободным.

Дальше вы должны посмотреть как будет распределяться такая плотность внутри самого документа, могут там быть части, которые будут очень плотно насыщены юридическими понятиями, другие могут быть слабее в этом плане. Затем вы должны установить структуру нормативного акта так, чтобы эта структура была адекватной предмету регулирования и чтобы она могла отвечать ожиданиям потребителей, пользователей. Здесь нужна определенная логика юриста, который структурирует свои эти концепции с точки зрения и требований права и с точки зрения логики пользователя, который может пользоваться другой логикой, который сразу хотел бы видеть изложение своих прав в законе с гарантией их защиты и так далее.

То есть выбор нелегкий.

Я не думаю, что нельзя заниматься народным законотворчеством. Даже если мне кажутся очень симпатичными законы, которые сразу заявляют как можно больше прав для людей, мне все-таки кажется, что требование внятности и логики этому противоречит. Мы не должны заниматься журналистикой в законотворчестве. Мы должны работать по юридическим категориям, через юридические категории.

Итак, теперь мы переходим к организациям, на которые направлены, то есть направлены ли они на, скажем, организации, либо на частные лица. Как будет осуществляться хронология даже тех актов, которые последуют за вашим документом? Как будет строиться материальная организация, скажем, не окажутся ли цели, не будут перепутаны в последовательности цели и средства? То есть вы должны это решать, исходя из типа правовых норм, из совокупности прав и обязанностей. Вы должны определить на кого будут направлены работать ваши акты. Должны быть организационные процедурные моменты учтены, возможные санкции. То есть вы должны пересмотреть всю организационную структуру акта, исходя из этих различных типов правовых норм. И когда вы пройдете через все эти этапы, вы можете определить вашу собственную систему, систематизацию вашего акта. Вы можете назвать его, вы можете определить как он будет называться, будет ли это сокращенное название, какая у него будет преамбула, какие будут ссылки содержаться в преамбуле. В преамбуле самое важное, это ссылки на юридические обоснования документа.

Почти всегда бывает введение, в котором содержатся, например, те или иные определения, терминология, сфера применения. Это достаточно общие места, вы все их знаете.

Но все-таки я хочу подчеркнуть, лучше с самого начала произвести разделение всех тем и частей договора. Наконец, заключительная часть, где вы говорите об условиях применения, об условиях принятия и так далее. Это вы все прекрасно знаете, я просто хочу обратить ваше внимание, что это все должно быть приведено и содержаться в определенном порядке. Затем вы должны тщательно структурировать каждое положение, каждую статью закона, идя от общего к частному, называя норму, а затем исключения из нее. И с точки зрения структуры мы рекомендуем, например, не делать слишком длинных статей, скажем, один абзац - три фразы. Это мелкий практический совет, но это тоже важно. Ведь это уже ближе к завершающей стадии работы и я хочу сразу сказать, что я не знаю ни одной страны, где такая работа делается в совершенстве.

Мы должны стремиться к совершенству, но не зацикливаться на этом. Очень часто политические потребности приводят к определенной спешке. Потребности общественного мнения, требования момента приводят к тому, что не всегда возможно соблюсти все условия, которые я назвал и, как мне кажется, возможность следовать этим требованиям сильно обусловлена обстоятельствами. Но, я думаю, что, используя тот анализ и те рекомендации, которые вот я сейчас изложил вам по поводу фундаментальной легистики и формальной легистики, мы немножко приблизимся к идеалу Аристотеля, созданию законодательства на основе разума, а не страсти. (Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо, господин Моран.

Я с удовольствием предоставляю слово следующему нашему докладчику, начальнику Отдела лингвистической экспертизы Наталии Алексеевне Калининой. Тема ее доклада: "Работа над языком и стилем проектов федеральных законов". Пожалуйста.

Калинина Н.А. Дамы и господа, уважаемые гости из субъектов Российской Федерации! С некоторыми из Вас я рада была вчера познакомиться, и мне приятно, что проблемы у нас общие. Благодарю за предоставленную мне возможность выступить сегодня перед Вами и частью этих проблем попробовать с Вами поделиться.

Качество языка и стиля законопроектов - проблема актуальная не только для России, не только для Российского парламента. Мне доводилось интересоваться, как организована работа над языком и стилем проектов законов во Франции, когда я участвовала в российско-французском семинаре. К нам приезжали представители Национального Собрания Франции, и они откровенно мне сказали и, честно говоря, меня это удивило, что во Франции специалистов, профессионалов, качество языка и стиля французского законодательства не совсем устраивает и они продумывают возможность создания специального органа, специальной структуры, которая занималась бы разработкой проблем, связанных с необходимостью унификации законодательства, с выработкой единых требований, правил по составлению юридических текстов и в частности по редактированию.

Позволю себе такую смелость и скажу, что у нас, наверное, такой орган создан.Это Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Нами, в частности накоплен значительный опыт работы над языком, над стилем проектов законодательных актов.

Я не буду повторять цифры, которые вы слышали вчера. Достаточно сложно представить себе, как на практике удается обрабатывать (специально употребляю такой техницизм) такое количество проектов законов, которые пропускает через себя Государственная Дума. Вчера Владимир Борисович Исаков назвал наше управление фабрикой. Наш отдел, наверное, можно назвать "горячим цехом" этой фабрики.

Интересным может быть для сидящих в этом зале и сравнение с работой канадского парламента. Там принимается в год примерно 50 проектов законов но юристы и редакторы (там очень хорошие редакторы, они специализируются по отраслям законодательства) работают с огромным перенапряжением.

Лингвистическая экспертиза, экспертиза языка и стиля законопроектов в в некоторых странах, парламентах, существует как специальный технологический этап. В Германии эта функция с 1949 года возложена на Министерство юстиции. Мы в нашем управлении внимательно изучаем "Справочник по вопросам проверки проектов законов и постановлений. Рекомендации по конституционному единообразному оформлению правовых предписаний". Очень многие рекомендации для нас полезны. К некоторым выводам мы пришли самостоятельно, работая над шлифовкой стиля, принимаемых Государственной Думой законодательных актов.

Надо сказать, что наш отдел - это не единственная структура в федеральных органах государственной власти, состоящая из лингвистов, точнее, из редакторов-стилистов, которые занимаются языком законодательства. Есть аналогичные структуры в Администрации Президента Российской Федерации, в Правительстве Российской Федерации, в Конституционном Суде Российской Федерации. Но далеко не всегда мы чувствуем, что эти структуры работают в полную силу, и делаем этот вывод на основании качества вносимых ими законопроектов.

Все-таки несколько цифр мне хотелось бы привести. Наш отдел состоит из 22-х редакторов. Мы то же, как в канадском парламенте, специализируемся на работе с текстами по отраслям законодательства. Но если юрист, являющийся специалистом в конкретной области, при всем желании не может помочь юристу - специалисту в другой области, специалисты нашего отдела работают на условиях взаимозаменяемости. При необходимости мы создаем рабочие группы, и только таким образом нам удается "переваривать" вал законопроектов, который на нас обрушивается.

Нельзя не отметить, что редакторский труд подлежит нормированию и если не учитывать особенности, сложности нашей работы, можно взять за аналог норму выработки редактора 5-6 авторских листов в месяц. Авторский лист, как вы знаете, - это 25 страниц стандартного машинописного текста.

Приведу одну цифру. Максимальная загрузка одного редактора нашего отдела составила 78 авторских листов в месяц. Цифра фантастическая. Сейчас она значительно уменьшилась и примерно 28 авторских листов в месяц. Конечно, о качественной и обдумчивой работе в таких условиях говорить очень сложно.

Особенно сложно еще и потому, что язык законодательства, как самостоятельный подстиль официально делового функционального стиля речи, не изучается сейчас в должной мере, он недостаточно изучен российской лингвистикой.

Нет системы подготовки кадров, системы подготовки специалистов-лингвистов, юристов, которые могли бы заниматься законопроектной работой.

Специализацию мы приобретали на практике, работая в очень тяжелых условиях. Но работа эта исключительно интересная и творческая.

Основные задачи нашего отдела, его место, роль в законодательном процессе, определены Регламентом Государственной Думы. Но объективная логика законодательного процесса, правотворческого требует внесения изменений в этот Регламент.

Для сравнения приведу несколько положений из Регламента. Предполагалось, что основную работу с проектами законов наш отдел должен был осуществлять на стадии подготовки проектов законов к первому чтению. К чему это привело на практике? Мы получали проекты законов такого качества, что на странице оказывалось до 100 грамматических, технических ошибок. И сами разработчики, инициаторы внесения законопроектов не были готовы на этом этапе работать с нами над усовершенствованием их языка и стиля.

В ходе первого чтения законодатель, как правило - это тоже установлено Регламентом - определяет, какова будет дальнейшая судьба законопроекта. И если законопроект принимается в первом чтении, основная работа над ним, проводится на этапе подготовки проекта закона к его внесению на второе чтение, когда формируется в ответственном комитете его содержательный массив, с учетом поправок которые внесли другие субъекты права законодательной инициативы, в частности субъекты Российской Федерации.

В то же время, как уже отмечал в своем докладе Владимир Алексеевич Рощин, этот этап работы в Регламенте обозначен более чем локанично: роль Правового управления на этом этапе должна заключаться в том, что оно должно проверять перечень актов федерального законодательства, подлежащих отмене и изменению или дополнению в связи с принятием законопроекта, и вносить в него уточнения.

Работа с проектом закона перед вторым чтением важна еще и потому, что порой проекты законов принимаются сразу во втором и в третьем чтении. Поэтому ответственные комитеты объективно заинтересованы в том, чтобы качество законопроектов перед вторым чтением было максимально отшлифовано.

В то же время я не хочу, чтобы сложилось впечатление, будто правовой основы, регламентирующей основы, нашей работы нет.

В части первой статьи 101-й Регламента говорится: “Порядок подготовки и рассмотрения законопроектов определяется ответственным комитетом Государственной Думы самостоятельно на основе федерального законодательства и настоящего Регламента”. Итак в соответствии с Регламентом мы совершенствуем нашу работу вместе со всеми структурами, которые вовлечены в процесс работы с принимаемыми палатой документами.

Перед третьим чтением законопроект не должен претерпевать коренных изменений. Они могут быть связаны только с внесенными в законопроект поправками или с отклоненными поправками к нему. Наша роль на этом этапе также определена Регламентом, его 114-й статьей, в которой говорится, что принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения с участием Правового управления возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. Мы очень внимательно работаем на этом этапе над выравниванием контекста, над унификацией терминологии.

Недавно в Московском Государственном Университете имени М.В. Ломоносова студент-юрист защитил дипломную работу "Язык закона - источник конституционного права". Он проходил практику в нашем отделе. Это означает, что юридическая наука начинает поворачиваться лицом к изучению закономерностей формирования языка и стиля законодательства, к объединению усилий со специалистами-филологами, которые занимаются этими проблемами.

Проблема эта не только сейчас попала в поле зрения специалистов. Недавно я узнала об очень интересном факте. Еще в 1930 году при Секретариате ЦИК СССР была создана особая комиссия по улучшению качества законопроектов. Основные задачи этого органа состояли в том, чтобы разработать инструкции, устанавливающие, правила редактирования языка законопроектов, а также составить специальный словарь юридических терминов.

К сожалению, материалов о деятельности комиссии не удалось найти даже в Российской государственной библиотеке. Если у кого-то есть информация, что эти материалы сохранились, что какие-то рекомендации были выработаны, было бы очень интересно о них узнать.

Теперь хочу признаться в том, что даже в названии нашего отдела есть очень крупная лингвистическая и одновременно одна логическая ошибка. И заложено это, к сожалению, в нашем Регламенте.

Когда мне довелось работать с проектом Регламента Государственной Думы, я обратила внимание на то, что наш отдел предполагалось назвать Отделом лингвистической экспертизы.

У меня возник вопрос: почему использован термин "лингвистическая"? Лингвистика - это привожу словарную статью из Лингвистического энциклопедического словаря, наука о естественном человеческом языке вообще и о всех языках мира как индивидуальных его представителей. То есть это - языкознание и языковедение. Значение этого термина слишком широкое. Естественно, никакая аппаратная структура такую функцию выполнить не может.

Вначале предполагалось, что Отдел лингвистической экспертизы законопроектов будет работать только над проектами федеральных конституционных и федеральных законов. Исходя из этого рассчитывалась штатная численность отдела - 22 специалиста. Но очень быстро нам стали направлять на проработку все проекты документов, которые принимает Государственная Дума, и не только они.

Когда у нас происходит очередное совершенствование структуры Аппарата, это требует определенного документального подтверждения. Например, весной прошлого года нам пришлось в оперативном порядке очередной раз перестроиться, освоить специфику работы над такими документами, как положения о структурных подразделениях Аппарата.

Какова основная функция нашего Отдела? Это в соответствии с положением о нашем отделе и с положением о Правовом управлении - лингвистическая экспертиза проектов уже упомянутых актов, оценка в результате проведения редакторского анализа языка и стиля текстов законопроектов, их стилистического качества, соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом их типологических, функционально-стилистических особенностей, юридической техники редакционно-технических нормативов.

То есть точнее было бы назвать наш отдел Отделом лингвостилистической экспертизы законопроектов, потому что это соответствует той функции, которую мы выполняем.

Хотелось бы привести несколько наиболее типичных примеров, которые встречаются практически во всех документах, типологию тех ошибок которые чаще всего встречаются.

Очень сложно работать с логическими ошибками, особенно когда мы сталкиваемся с громоздкими конструкциями. Нередко оказывается, что в них заложен смысл, прямо противоположный тому, что написано.

Например: “Другим должностным лицам (имеются в виду высшие должностные лица, я прочитаю только логическую фабулу, а здесь 15 строк)...запрещается выполнять работу... если такая работа не наносит ущерба государственной службе и не используется как средство подкупа или иного необоснованного обогащения указанных лиц". Здесь буква закона не соответствует, мягко говоря, его духу. Заметили это только редакторы на заключительном этапе работы с текстом.

Приведу еще один пример алогизма: “Под лицами прекратившими вооруженное сопротивление.... понимаются члены незаконных вооруженных формирований, групп граждан и отдельных граждан”. Когда встречаешь такую конструкцию, не знаешь как задать вопрос разработчику. Или: “ вещество спрятанное в собственном теле лица”. Это из проекта закона "О наркотических средствах". И еще: “Застройщик - любое физическое или юридическое лицо, включая органы государственной власти”.

Часто встречается речевая недостаточность, например такая конструкция: “приостановить договор”. Приостановить можно движение поезда, и (приостановить действие договора - это термин) к сожалению, таких примеров очень много.

Часто встречаются тавтологичные конструкции.

Не буду утомлять вас негативными примерами, хотя они очень интересные. Хочу привести позитивный пример организации работы с текстом законопроекта. Пример работы с таким непростым объемным текстом как Гражданский кодекс Российской Федерации, о чем уже говорил уважаемый профессор Маковский. Работа над ним велась очень интенсивно. Была создана рабочая группа. Мы силами нашего отдела провели большую предварительную работу, применяли методы статистического анализа и пришли к очень интересным выводам. На примере такого большого текстового массива можно проследить тенденции развития современного русского литературного языка, такие, как например, избыточное употребление синонимичных падежных форм. Так как мы имели дело с очень квалифицированным коллективом разработчиков, нам удалось объединить усилия, прежде всего работая над терминологией. Анализируя терминологию, подготавливая предложения по унификации терминов, мы нередко встречали такие конструкции: "несовершеннолетние", "несовершеннолетние граждане", выявили ряд дублетных форм, пришли к выводу, что работать над такими большими текстами гораздо проще и разработчикам, и потом уже в Правовом управлении юристам и лингвистам, если имеется алфавитно-предметный указатель, который позволяет ориентироваться в терминологии, и кроме того, делает текст более доступным восприятия депутатов, я, например, не могу точно сказать, какое количество депутатов прочитали первую часть Гражданского кодекса - это примерно 250 страниц - когда они за него голосовали.

Сейчас с участием Правового управления готовится к изданию алфавитно-предметный указатель к Гражданскому кодексу.

У меня остается, может быть еще полторы минуты. Если позволите, хотела бы затронуть еще один, на мой взгляд очень важный вопрос. Мы очень заинтересованы в том, чтобы получить стандарты Совета Европы, переведенные на русский язык.

Использовать в нашей работе соответствующие тезаурусы, но использовать их в нашей работе, возможно только при условии если будет сделан точный перевод, создана соответствующая компьютерная база, если будут созданы определенные программы предполагающие возможность использования разных функций, пока нам с этим не везет. Пока мы работая с текстами проектов законов, нам приходится инкорпорировать в них отдельные термины международного права, при этом их перевод оказывается далеко не всегда грамматически безупречным, а терминология унифицированной. Это создает массу проблем и не улучшает качества российского законодательства. Вот, наверное, основные проблемы, на которые хотелось бы обратить внимание. Благодарю Вас.

Председательствующий. Да. Пожалуйста, Наталья Алексеевна,

Есть вопрос. Пожалуйста.

Войтюк. Законодательное Собрание Ленинградской области.

Наталия Алексеевна, меня интересует вот какой вопрос. Как Вы уже отметили в настоящее время правовые нормы имеют очень громоздкие структуры. Как Вы считаете, правильно ли делают редакторские отделы в субъектах Федерации, применяя при редактировании этих правовых норм, законов, постановлений, общие правила русского языка. Иногда получается, что смысл совершенно искажается? Это первый вопрос.

И второй. В этом году в Санкт-Петербургском университете будет набрана группа на филфаке, которая будет заниматься непосредственно редактированием юридических актов. Нужны ли такие специалисты?

Спасибо.

Калинина Н.А. Конечно, нужны.

Председательствующий. С удовольствием пригласим их к себе на стажировку.

Калинина Н.А. Да, и сами еще поучимся.

Председательствующий. Да, и, может быть, чему-то и у них поучимся. Конечно, это очень важная проблема, такого рода специалисты - настоящий дефицит.

Калинина Н.А. Я постараюсь ответить на ваш вопрос коротко.

Редактор это не просто филолог. Когда мы набирали специалистов, которые могли бы работать в нашем отделе, мы, к сожалению, столкнулись с тем, что общего филологического образования не достаточно для того, чтобы заниматься даже просто редактированием, потому что редактирование предполагает не абстрактное притягивание текста, определенных конструкций с правилом современного русского языка. Потому что современный русский язык представляет собой некий “слоеный пирог”, состоящий из различных функциональных стилей речи, которые обслуживают определенные социальные нужды, выполняет совершенно определенные функции. И то, что является нормой например для разговорного стиля, совершенно не характерно для литературного стиля, то, что в законе совершенно не нормально в языке специалистов, поэтому учиться нужно уважаемым филологам умению применять свои знания уместно, одновременно изучая специфику языка законодательства.

Но что еще хочу сказать, есть у нас с вами определенные надежды на то, что и наука о языке возможно повернется лицом к нуждам языка законодательства.

Летом прошлого года утверждена Правительством Российской Федерации федеральная целевая программа "Русский язык", в которой есть несколько строк, подкрепленных, будем надеяться финансированием, о создании нового поколения нормативных материалов, словарей, справочников по официально-деловому стилю.

Не знаю предполагается ли, что эти словари и справочники будут отвечать нуждам законодателя, но есть надежда, что такие исследования будут проводиться. Информацию из Института русского языка я запросила, но ответа пока не получила.

Председательствующий. Спасибо. Вопрос, да? Пожалуйста, прошу. К микрофону, пожалуйста, иначе в стенограмму не попадет. И представьтесь.

Машлыкин В.Г. Я сотрудник Института Европы российской академии наук, Машлыкин Владимир Георгриевич. Мы разрабатываем многоязычный тезаурус по европейской проблематике. Думаю, что это будет интересно и для вас. Может быть, нам имеет смысл установить с вами сотрудничество?

Калинина Н.А. Это очень интересно. С удовольствием, спасибо.

Председательствующий. Вот, первые практические результаты нашего семинара. Пожалуйста, еще вопросы? Прошу к микрофону. Вот я так и думал, что к Наталии Алексеевне будет много вопросов.

Литвинцев М.Т. Народный хурал Республики Бурятия. Литвинцев - кандидат юридических наук. Я хотел бы задать вопрос: не кажется ли Вам, что вы своими действиями дублируете деятельность каких-то структур? У нас, в Народном хурале Республики Бурятии этим, занимается Протокольный отдел. Может быть у Вас этим должен заниматься секретариат или другие отделы? Я считаю, юристы должны проводить чисто юридическую экспертизу. А вы, получается подменяете, другие структуры.

Калинина Н.А. Вы знаете, мы были бы рады, если бы мы не были нужны. Но если получаешь отработанный прекрасными специалистами-юристами текст и там ошибки не только те, которая я зачитала, но и многие другие (например: “граждане, умеющие детей”) то можно с ним, конечно, и не работать. С другой стороны - это юридический документ. Действительно раньше не было таких специалистов. Нас такими сделала наша совместная работа с юристами. Вы можете, кстати, посетить наш отдел, посмотреть как мы работаем, и сами для себя сделать вывод, нужен вам редактор или нет. Понимаете, у редактора есть специфические навыки работы с текстом. Работа у нас “галерная”. Редактор работает в интенсивном режиме внимания, он анализирует не только общий смысл высказывания, но и смысл каждого слова, каждого знака. Чтобы так предметно работать с текстом, этому нужно, во-первых, учиться, ну а потом лет 10-15 поработать.

Я думаю, вы не будете отрицать, что даже детектив, даже любовный роман не издашь, если с текстом не поработать. Ну а юридические тексты это - специфический стиль, специфический язык и они требуют не меньшего внимания при подготовке их к опубликованию. Я, может быть, ответила на ваш вопрос?

Что касается дублирования функций протокольного отдела...

Председательствующий. Да, да, просто имеет смысл напомнить о понятии "глазная вычитка", которая тоже у нас есть.

Калинина Н.А. Глазная вычитка. Вы как юрист, прекрасно знаете, что человеку может грозить, если кто-то не заметит, где стоит запятая в конструкции: "казнить нельзя, помиловать".

Так, что, я не думаю, что мы дублируем функции.

Исаков В.Б. Можно я тогда чуть-чуть дополню?

Калинина Н.А. Пожалуйста.

Исаков В.Б. У нас была ситуация, когда принимается сразу в трех чтениях большой закон. Ну, вот, последняя на моей памяти такая ситуация была (одна из наиболее сложных, в которую мы попали) - это принятие бюджетной классификации. Ее приняли сразу в трех чтениях. Это почти 300 страниц тяжелейшего текста, смешанного: буквы; цифры. И нам пришлось привлечь Протокольный отдел к выполнению функции глазной вычитки, потому что там не было особенных лингвистических трудностей, но нужно было, чтобы в пятидневный срок, который отведен на передачу закона в Совет Федерации, тщательнейшим образом проверить грамотность 300 страниц текста. Вот в таких критических ситуациях мы вынуждены обращаться к Протокольному отделу, исключительно для обеспечения, так называемой, глазной вычитки, для проверки только грамотности и отсутствия грамматических, технических ошибок.

Что касается лингвистической работы над языком и стилем законопроектов функция Правового управления, наших лингвистов, это - редакторская работа.

Пожалуйста, ваш вопрос.

Елизарьева Л.П. Законодательное Собрание Красноярского края. Я заведующая юридическим отделом.

Но, прежде всего, большое спасибо организаторам семинара за то, что этот семинар состоялся. Мы очень редко общаемся со специалистами, юристами, профессионалами. Мой вопрос такой. С учетом той нагрузки, которая у вас существует, есть ли у нас в перспективе возможность прислать к вам на стажировку своих специалистов? Потому что действительно поучиться этому, кроме, как у вас, сейчас негде.

Калинина Н.А. Вы знаете у нас, конечно, нагрузка очень большая. Но я знаю , что эти сложности не только наши. Я не знаю, каким образом мы выживаем до сих пор. Очень надеюсь, что нас когда-нибудь либо расширят, либо что-то немножко сузится. Я знаю, что вы на самом деле сталкиваетесь с аналогичными проблемам. Нам очень тяжело было пробиваться в одиночку. Тяжело и сейчас, когда у нас нет подкрепления со стороны науки, лингвистики. И сложилась абсолютно парадоксальная ситуация, когда на страже чистоты языка и стиля законодательства вместе с юристами стоит, иногда кажется, что в полном одиночестве, структура Аппарата Государственной Думы. Нам было нелегко. Мы бы хотели сделать все, что мы можем, чтобы было легче вам.

Председательствующий. Наталья Алексеевна, можно? Это часть и ко мне вопрос. Субъекты Федерации ставят вот такого рода проблемы перед нами, просьбами обращают направить своих специалистов на стажировку к юристам, которые работают в Правовом управлении и к лингвистам. Мы в принципе на это согласны. И такого рода договоренность есть. Единственная просьба согласовать график такой стажировки, потому что, ну одновременно скажем два-три человека для нас проблемы не составляет. Мы для них можем рабочее место найти и с ними работать, чтобы как-то более менее равномерно люди приезжали. В принципе мы не возражаем такого рода помощь оказать.

И в принципе договоренность на уровне руководства Аппарата Государственной Думы с аппаратами ваших законодательных собраний, такая договоренность имеется.

Вопросов нет. Спасибо, Наталья Алексеевна.

(Аплодисменты.)

Уважаемые коллеги, у нас есть возможность немножечко времени посвятить для дискуссии. И я предоставляю слово заместителю начальника отдела Правового управления Григорию Петровичу Ивлиеву.

Пожалуйста, Григорий Петрович, для сообщения. Предмет и понятие предмета правовой экспертизы законопроекта.

Ивлиев Г.П. Вопрос о правовой экспертизе представляется мне весьма неоднозначным, когда на него смотришь из системы Правового управления, и когда на эту же проблему смотришь из Комитета по законодательству и другого комитета нашей Думы.

Я хотел бы задать этот вопрос и постараться ответить на него. Кто проводит правовую экспертизу в Государственной Думе? Что является предметом правовой экспертизы в Государственной Думе, что должно являться предметом правовой экспертизы?

Я хотел бы сказать, что правовую экспертизу, понимаемую как текст, как документ, как мнение какого-либо уважаемого учреждения, это не та правовая экспертиза, о которой можно говорить - правовой экспертизе законопроекта. Подлинный смысл экспертизы законопроекта это соблюдение той процедуры прохождения законопроекта, которая предусмотрена Регламентом. И насколько в этой процедуре силен правовой момент, настолько эта процедура и выполняет функцию правовой экспертизы.

Я могу сказать, что правовая экспертиза в Государственной Думе проводится официально в комитете. Мнение комитета по законопроекту, это окончательный вывод, который складывается в Государственной Думе по законопроекту. Задача других структур, других отделов, других учреждений как раз заключается в том, чтобы официальное заключение по законопроекту, вот эта официальная экспертиза соответствовала методологии той науки, предметом которой является этот закон.

И я считаю, что правовая экспертиза представляет собой привлечение методологии соответствующей правовой науки к анализу данного законопроекта. И вот когда мы привлекаем науку ко всем ее аппаратам, к этой экспертизе, экспертиза правовая получает законченную форму и качество законопроекта получается хорошим.

К сожалению, я не могу сказать, что регламент позволяет нам говорить о том, что в этой процедуре дело обстоит благополучно. А если мы посмотрим на понятие правовой экспертизы, даваемое регламентом, мы увидим, что такую деятельность относит регламент исключительно как бы к ведению Правового управления и пытается свести эту деятельность к определению соответствия законопроекта к уже имеющимся законодательным актам.

Я с удовольствием услышал из доклада Владимира Алексеевича Рощина о том, что правовая экспертиза по положению о Правовом управлении уже заключается в том, что мы определяем все-таки соотношение с другими законопроектами. Но к сожалению, такой позиции в регламенте нет. Эту позицию удалось провести в положение о Правовом управлении, но ее еще нет в Думе. И я думаю, что еще много нужно работать с регламентом с тем, чтобы депутаты осознали, что та правовая экспертиза должна включать не просто нахождение технико-юридических ошибок, а правовая экспертиза должна в себя включать и определение места этого законопроекта в системе тех законов, которые есть или которые будут приниматься, что правовая экспертиза должна заключаться в том, чтобы определить полноту правового регулирования этого вопроса. Правовая экспертиза должна заключаться и в том, чтобы мы могли с вами прогнозировать и определить какие последствия повлечет принятие данного законопроекта для регулирования общественных отношений. Когда этого не делается, принятые законопроекты подчас не действуют, действуют не эффективно, либо действуют таким образом, что не приносят нужных результатов.

Я могу сказать, что очень важно в этом пункте определиться с моментом, когда должны участвовать в разработке законопроекта, вот в экспертизе законопроекта те или иные структуры. К сожалению, регламент определяет позицию Правового управления не совсем точно, чем порождает постоянно конфликтную ситуацию между комитетом и аппаратом Правового управления.

Дело в том, что как бы экспертиза законопроекта, проводимая Правовым управлением, наиболее остро поднимает вопросы тогда, когда законопроект принят во втором чтении. Но на экспертизу в Правовое управление законопроект поступает тогда, когда по нему уже принято мнение в комитете, когда у депутатов сложилось определенное отношение к этому законопроекту. И если после решения вопроса комитета по законопроекту, принимаемому во втором чтении, вполне уместна и логична лингвистическая экспертиза, то правовая экспертиза в этот момент уже несколько опаздывает.

Правовое управление успешно справляется с задачей исправления ошибок, которые допускаются в этот момент. Но исправление ошибок, это уже более сложная задача. Если бы Правовое управление более активно участвовало чуть раньше в этой работе, скажем, комитет рассматривал бы законопроект, подготовленный ко второму чтению, уже с заключением Правового управления, то это позволило бы предупредить совершаемые ошибки и позволило бы объяснить депутатам, доказать и убедить в правильности юридических положений, защищаемых Правовым управлением.

Я могу сказать по собственному опыту, что иногда приходится несколько раз разговаривать с депутатами, в том числе и с юристами, чтобы доказать то или иное положение. И вот эта деятельность привела меня к убеждению, что правовая экспертиза включает в себя еще и обсуждение законопроекта.

Потому что обсуждение законопроекта, особенно обсуждение уже в принятых парламентских формах, скажем, на парламентских слушаниях или заседании комитета - это экспертиза законопроекта, когда сталкиваются различные мнения по законопроекту, когда обосновываются различные мнения. Я могу сказать, что когда вот в такой демократической форме убеждает все-таки наиболее аргументированная точка зрения.

И естественно вот эту аргументированную точку зрения, я считаю, что Правовое управление должно на всех этих этапах правовой экспертизы проводить и защищать. Необходимы, естественно, соответствующие изменения в Регламент, необходимо убедить в нужности этой меры депутатов. Но я думаю, что это будет работа на общее благо. И я думаю, что экспертиза правовая, осуществляемая на всех этапах с участием юристов, с участием работников Правового управления - это та экспертиза, которая сейчас нам необходима.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Григорий Петрович.

Григорий Петрович затронул самую, наверное, дискутируемую тему о месте правовой экспертизы в нашей законодательной работе.

Существует два противоположных подхода. Одна точка зрения заключается в том, что правовая экспертиза должна проводиться один раз перед принятием закона во втором чтении, когда ну окончательно определяется судьба закона, уже ясен его вид, который он примет после голосования.

И вторая точка зрения заключается в том, что Правовое управление должно работать на всех этапах законодательного процесса, как бы идти параллельно этому процессу, работать с законопроектом с момента внесения и дальше, и дальше по мере того, как он продвигается в парламенте.

Конечно вторая точка зрения более, скажем, близка нам, она позволяет более эффективно влиять на процесс законотворчества, позволяет вмешиваться действительно на тех стадиях, когда можно что-то поправить, когда еще не закрепились, не закостенели, скажем так, политические позиции по законопроекту, но это очень трудно с точки зрения чисто физической работы. Потому что уже сегодня, сейчас законопроекты приходят в Правовое управление по два, по три раза. А если реализовать эту идею в предельном варианте, как вот Григорий Петрович высказал, и как я об этом говорю, то это потребует еще больше сил от нас для того, чтобы работать с законопроектом на протяжении всего его движения в парламенте. Пока наверное мы просто на это чисто физически даже не способны.

Я предоставляю слово Владимиру Николаевичу Федотову руководителю рабочей группы Комитета по делам общественных объединений, академика Международной академии информатизации.

Пожалуйста.

Федотов В.Н. Уважаемый председательствующий, уважаемые участники семинара!

Значит вчера уважаемый профессор Экимов довел до нас информацию Контрольно-ревизионного управления Президента, согласно которой губернаторы игнорируют обращения, прямые обращения граждан к ним. Это исходный пункт формирования, скажем, гражданского общества и вообще всей политики.

Что из этого вытекает? Кстати, эти исследования, эти данные подтверждаются и результатами наших исследований. И мы, кстати сказать, исходим именно из этого. Что из этого вытекает?

Первое. Куда гражданам обратиться за защитой? Либо обратиться к закону, либо обратиться к крутым ребятам.

Второй вопрос. А как уважаемые губернаторы, которые составляют большинство в Совете Федерации могут являться, точнее их мнение может являться критерием качества разрабатываемых или принимаемых законов, как это нам предложил уважаемый Владимир Алексеевич. Можно ли доверить в ряде случаев, это практика подтверждает как раз наоборот для отдельных законопроектов.

И третий вопрос, как нам представляется, это является исходным пунктом для формирования системы российского права, причем права, в котором не было бы оснований гражданам обращаться по вопросам своей жизнедеятельности к органам власти. То есть это так называемое отсутствие у нас какого-либо гражданского общества, и надо с этим согласиться.

Я бы хотел в своем выступлении остановиться на такой теме, как регулирование прав граждан федеральным законодательством на опыте нашей рабочей группы. Это из тех законопроектов, которые мы подготовили и довели до первого чтения. Я бы хотел бы остановиться на двух, на наш взгляд, базовых законопроектах. Первое связано с устройством местного самоуправления, основанного на конституционных правах граждан. И второе. Это регулирование права гражданина на объединение по месту жительства для защиты интересов населения среды обитания, имеется в виду дом, микрорайон, поселок, хутор и так далее. Для защиты как в административном порядке, так и в судебном порядке. И вот почему эти два предмета регулирования возникли? Характерны ли они для западно-европейской демократии? Совершенно нет. Эта специфика только нашего российского общества. С чем она связана? Прежде всего она связана с тем коллективистским менталитетом, которым наше общество обладает. Ну, в гражданстве есть два начала личное и коллективистское. Для западного общества это ближе к личному, для нашего общества ближе к общинному или к коллективистскому.

Вот надо находиться с середины и сближение законодательства должно идти именно в этом направлении. Что у нас вытекает? Вот эта особенность нашего общества, она закреплена в конституционных нормах, это первая статья, прежде всего статья 130 Конституции пункты 1, 2. Статья 131. Сопутствующие ей статьи 12, 30 и так далее. Указанные статьи являются правовым основанием выделения самостоятельной сферы гражданского общества для России, это сферы управления. Это является особенность именно для нашего гражданского общества и особенности его формирования. В отношении конституционных прав граждан, населения в России отсутствует системная политика их законодательного регулирования и допускается неравенство по территории Российской Федерации ряда прав граждан, в том числе на объединение по месту жительства, на осуществление местного самоуправления в прямых формах, на осуществление территориально-общественного управления. Соответствующая справка, здесь у нас указано 8 позиций конституционных прав, по 20, по выборке из 28 субъектов Федерации в худшую сторону относятся и Республика Тува, Ярославская область и город Москва.

К одному из основных обстоятельств, приводящих к такому положению, является фактическая декларативность пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации, в соответствие с которой формальным предметом разрабатываемых и принимаемых федеральных законов является регулирование права гражданина. На федеральном уровне организационно не обеспечивается реализация этой нормы. И ответственность возлагается прежде всего на структуры Президента, как гаранта конституционных прав.

Государственно-правовыми учреждениями не подготовлено и Президентом не внесено и не подписано ни одного федерального закона, в котором формальным предметом регулирования является право гражданина.

Возвращаясь к вопросу правового обеспечения, формирования российского женского общества, я хочу довести не свое мнение, а рекомендации парламентских слушаний в отношении столь широко у нас сейчас, о которой идут разговоры, экспертизы. Это мы говорим не о правовой экспертизе, а мы говорим по экспертизе концепции законопроектов. Это не просто мои собственные предложения, это уже обсуждалось очень широко. Кстати, в этих рекомендациях у нас, они вышли в сборнике, в "Парламентском вестнике", там есть рекомендации Правительству, Государственной Думе, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду. То есть затронут весь комплекс практических мер, которые необходимо выполнить, с нашей точки зрения, чтобы как-то осуществлять системное формирование гражданского общества.

Итак, о экспертизе законопроектов в части концепции. Рекомендации следующие. Организовать в Государственной Думе проведение экспертизы концепции проектов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих и защищающих права человека с целью обеспечения их соответствия конституционным нормам прежде всего и нормам Федерального закона "Об общественных объединениях".

Вот анализ показывает, что правоприменительная практика Закона "Об общественных объединениях" Конституция сплошь и рядом, кто как хочет, регулируют эти отношения. То есть здесь предложено, здесь в чем стоит научная проблема. С нашей точки зрения, вопрос методики. Без методики бесполезно осуществлять какую-либо экспертизу концепции мой предшественник об этом говорил, правовую экспертизу, имея в виду определить место этого законодательства и так далее. То есть необходима содержательная экспертиза и правовая экспертиза, и правовая экспертиза с точки зрения конституционных прав граждан. Что это такое? Мы выпускаем сборник, и там видение в разных сферах законодательства, в разных сферах общественных отношений это приводится.

Еще я хотел бы сказать, что экспертиза осуществляется внешними организациями, это общий принцип. Поэтому говорить об экспертизе, что осуществляется Правовым управлением, это весьма условно. На самом деле не надо загружать, моя точка зрения, я очень много сталкивался с Правовым управлением, у нас есть разногласия, нет правовой процедуры разрешения возникающих споров.

Есть ошибки, есть непонимание со стороны юристов управления. Потом, не надо говорить, что заключение Правового управления - это вершина, это альма-матер. Это не совсем так. Поэтому должны быть правовые процедуры. Процедура же экспертизы концепций, она предполагает организацию привлечения таких экспертов, типа судей Конституционного Суда. То есть она должна быть коллективная. Это не единоличное мнение какого-то специалиста, а на самом деле коллективное.

Спасибо за внимание.

Председательствующий. Благодарю. Уважаемые коллеги, у нас осталось еще время для обмена мнениями, и то, о чем меня просили субъекты Федерации, для вопросов. Я прошу вас подготовить ваши вопросы. Пожалуйста, ко мне, к любому из докладчиков, к нашим коллегам из Совета Европы.

А пока вы размышляете, я хотел бы обратиться к госпоже Мари-Одиль Видеркер.

Госпожа Видеркер, как Вы видите, вот по итогам нашего семинара, перспективы сотрудничества правовых управлений в области экспертизы законопроектов? Как Вам представляется наиболее эффективная форма такого сотрудничества?

Видеркер М.-О. Да, господин Председатель. Я хочу извиниться, что я сегодня утром не участвовала в работе семинара. Я приехала позже и я, конечно, не слышала очень интересные обсуждения, но, именно по этой причине. Совет Европы имеет очень большой опыт в области проведения экспертизы и проблему, которую вы задали, поставили несколько минут тому назад, это самая главная проблема в смысле экспертизы, которую мы можем предложить, эта проблема того момента, когда нужно ее проводить.

Конечно, именно тот орган, который подает законопроект на экспертизу, он и должен определять, в какой момент будет полезным, чтобы внешние правовые эксперты Совета Европы потому, что Совет Европы, как вы знаете, обращается к группе экспертов, которые специализируются в области законодательства и они имеют и общие знания, и имеют опыт работы по, в работе Совета Европы. И необходимо, чтобы тот орган, который запрашивает экспертизу, во-первых, определил своевременность именно проведения такой внешней экспертизы по какому-то определенному вопросу. Но, конечно, есть такие вопросы, по которым Совет Европы не может сделать экспертизы. Например, вопросы по обороне страны, это не входит в наши функции. Ну, по ядерной энергетике. Это также вопрос не является, не входит в первых, среди первых тем на экспертизы, которые мы проводим. Но в то же время, по другим вопросам у нас очень большой опыт по организации судебной власти, например, по статусу судей или функции полиции, организации пенитенциарной системы или законодательстве в области административного права, все вопросы уголовного права. Ну, вы уже сделали очень большую работу по этим вопросам и ваш Уголовный кодекс уже принят.

У нас также есть опыт в области Гражданского кодекса и сейчас работа проводится и независимо от экспертизы, которую может сделать ваш отдел и, я лично думаю, что, работая в Правовом управлении Совета Европы, совершенно естественно, чтобы какой-нибудь правовой отдел был бы связан, как кстати и вы совершенно справедливо говорили, чтобы он был постоянно связан с процессом разработки правовых документов. В Совете Европы служба правового консультирования, они следят за разработкой международных конвенций, которые делаются в Совете Европы и, конечно, на всех этапах их разработки мы принимаем в этом участие.

Я полностью согласна с Вами, господин Председатель, что это просто нечеловеческая работа, требующая огромных усилий. Но это единственный способ для обеспечения логичности, логики и надлежащей работы, независимо от того, где это происходит: в Думе, в Совете Европы и в частности, например, в Совете Европы, что касается международных конвенций.

Таким образом, мы делали и делаем эту работу и мы ее делали для очень многих стран Европы и мы были бы счастливы и полностью готовы ответить на ваши запросы по проведению правовой экспертизы в момент, который вы посчитаете наиболее удобным для этого и по законопроектам, которые вам кажутся наиболее необходимыми.

Конечно, я хочу сказать, что мы полностью, постоянно в вашем распоряжении. Мне кажется, это уже делалось в особых случаях, например, по законодательству "О национальностях". Вот в Боснии и Герцеговине мы поддерживали контакт с государственными органами Боснии и Герцеговины, которые готовили этот закон, но, как вы совершенно справедливо отметили, давать постоянное правовое заключение - это огромная работа и в то же время я считаю, что эта работа, постоянная работа, она сама может создать какие-то проблемы. Вообще, не очень хорошо, если бы Совет Европы постоянно осуществлял эту правовую работу, поскольку у вас есть свои собственные прекрасные специалисты. Что мы можем вам дать? Это дать оценку с учетом стандартов, норм Совета Европы.

И, кроме того, можно так же, по-видимому, сказать, эксперты могут сказать, что некоторые способы решения, даже если они и существуют в какой-то европейской стране, некоторые решения вопросов могут создать какие-то проблемы, потому что они очень плохо впишутся в правовой порядок вашей страны, если это решение совершенно отличается от того, что существует, например. То есть есть какой-то опыт, есть опыт и большой опыт у этих экспертов, которые могут вам понадобиться.

Эксперты вам должны сказать, что они считают нужным, а затем Правовой отдел может использовать это для обсуждения законопроекта и могут сослаться на мнение Совета Европы. Например, это решение не очень правильное или хорошее, или есть некоторые несоответствия в тексте.

Мы уже обсуждали все недостатки, которые могут появиться в законодательном документе, но после того, как мы представим, скажем, вам такую экспертизу, дальше уже российские руководители должны будут сделать заключение и использовать эту экспертизу. Вот что я могу сказать на этом этапе, господин Председатель, но и хочу повторить, что мы полностью готовы к сотрудничеству.

Председательствующий. Вы можете задать вопрос любому участнику нашего семинара. Прошу. Пожалуйста.

Господин Войтюк Валерий Викторович.

Войтюк. Аппарат Законодательного Собрание Ленинградской области Войтюк.

Председательствующий. Чуть-чуть ближе к микрофону. Спасибо.

Войтюк В.В. У меня вопрос к судье городского суда Турина господину Оберто.

Скажите, пожалуйста, господин Оберто какая нижняя ступень существует в системе итальянского суда? И, что касается непосредственно уголовных дел, до каких пределов тех или иных дел рассматривается лишение свободы вот этой нижней ступенью мировых судей или может они у в Италии как-то иначе называются? Спасибо.

Председательствующий. Вопрос понятен? Трибуна в Вашем распоряжении.

Оберто Д. Спасибо. Я буду говорить о вопросе, который гораздо более привычен мне, чем то, что я говорил вчера на семинаре.

Не знаю, есть ли здесь среди вас мои коллеги, судьи? Но я хотел бы впрочем не занимать слишком много времени у вас, но начну сразу отвечать на ваш вопрос.

Прежде всего вы должны знать, что в Италии, поскольку существуют определенные особенности, которые надо сначала уточнить, судебная система строится, создается из судей и из представителей прокуратуры. Поэтому мы не можем просто говорить о судьях. Мы скорее скажем магистраты. Либо, если мы будем говорить судьи, то будем подразумевать, что это распространяется и на работников прокуратуры.

Я внимательно читал вашу Конституцию. Я обнаружил, что у вас прокуратура - это совершенно отдельная структура, которая скорее входит в структуру исполнительной власти. А в Италии совершенно иначе. В Италии прокуратура входит в судебную систему. Конкурс, на звание судьи предполагает одновременно и право на занятие должности прокурора. То есть судья может стать прокурором и наоборот. Такое изменение в судебной системе Италии произошло, может быть, вы знаете наше знаменитое дело "чистые руки" - расследование мафиозных дел. Именно это поддало судебной власти Италии, когда я говорю о судебной власти, я снова подчеркиваю, что я говорю и о судьях, и о представителях прокуратуры.

Практически все машины, вся государственная машина существовала только через коррупцию, а теперь начали применять закон по-настоящему.

Теперь покончив с этим маленьким вступлением, я попытаюсь ответить на ваш вопрос. Что касается судебной системы в ее организации в Италии. В Италии есть мировые судьи, их примерно 4 тысячи. Этот институт был учрежден совсем недавно. В 1990 году был принят закон, а в 1995 вступил в силу. Мировые судьи не входят, собственно говоря, в судебную систему. Это непрофессиональные судьи. Это лица, которые должны иметь определенную квалификацию, они должны знать право и иметь диплом права. Но они не проходят специальный конкурс на то, чтобы стать магистратами. Их набирают иным способом. В настоящее время в их компетенцию входят только гражданские дела. Они занимаются спорами, небольшими спорами до 5 миллионов лир, то есть примерно до 5 тысяч германских марок. То есть иск. Кроме того, возмещение убытков при несчастных случаях, например, при ДТП, доходящими до 30 миллионов лир, то есть примерно 30 тысяч немецких марок.

Выше начинается уже, собственно говоря, судебная система из профессиональных судей, которая строится следующим образом. В гражданском судопроизводстве у нас есть преторы, то есть суды малого процесса. Это идет еще от романской системы. Судья этого суда - судья единоличный. Он лишь принимает решения по искам от 5 миллионов до 20 миллионов лир в первой инстанции.

Выше идет суд большого процесса или большой инстанции, который обычно заседает в составе трех судей и который разбирает иски выше 20 миллионов лир. Кроме того, к его компетенции относится ряд особых вопросов, которые законодательно относят к его компетенции, компетенции суда большого процесса, помимо, исков на определенную сумму, бракоразводные дела.

У нас супруги не могут развестись автоматически, они проходят через бракоразводный процесс. Сначала процесс, а через три года только наступает сам факт развода.

Кроме того, я все еще остаюсь в рамках гражданской юрисдикции, Суд большого процесса рассматривает в качестве второй инстанции решения судов, которые приняты судами малой инстанции и мировыми судьями. И у нас есть Апелляционный суд, который уже в апелляционном порядке рассматривает решения Суда большого процесса. Все эти суды разбирают дела по существу. То есть, скажем, в апелляционной инстанции пересматриваются полностью все те вопросы, которые разбирались на нижестоящей инстанции. И если кто-то обжалует решение суда низшей инстанции, он уточняет мотивы, по которым он считает, что решение должно быть пересмотрено.

Наконец, третья ступень. Это уже тот уровень, где дело пересматривается не по существу, а только с точки зрения правильности применения закона, это Конституционный суд. Он единственный в Италии, находится в Риме. Он рассматривает дела только с точки зрения применения права, неправильного применения и неправильного толкования права судьей Апелляционного суда.

Таким образом, этот суд рассматривает решения Апелляционного суда и решения суда Большого процесса, когда он принимает решения в качестве Апелляционного суда по решениям первой инстанции.

В уголовной области ситуация иная. Мировой судья не имеет никакой компетенции в области уголовного судопроизводства. Почему? Было предусмотрено изначально, что этот судья может иметь определенную компетенцию в уголовной области, но затем возникло очень сильное сопротивление со стороны адвокатов.

Вы знаете, что адвокаты в Италии очень маловлиятельны(?), их 100 тысяч, и они составляют, примерно, 12 процентов от всех депутатов и сенаторов, что в нашем обществе как бы равнозначно контрольному синдикату в акционерном обществе.

Итак, адвокаты уже протестовали вообще против введения института мирового судьи. И я думаю, что никогда у нас не будет мирового судьи в уголовном судопроизводстве.

Наименьшие правонарушения караются заключением до трех лет плюс масса некоторых других правонарушений, например, кражи и так далее. Все они уточнены в законе. А поскольку очень легко увеличить трехлетний срок за кражу, так как кража почти всегда сопряжена с отягчающими обстоятельствами в Уголовном кодексе было предусмотрено, что теперь отныне кражи будут относиться к компетенции Преторианского суда, то есть суда первой инстанции, Суда малого процесса. Решения этого суда обжалуются не так как в гражданском процессе, Судом большого процесса, но только Апелляционным судом.

Но у нас есть и суд присяжных. Суд присяжных имеет такую особенность, я думаю, что это присуще всем судебным системам Европы. Это участие присяжных, причем светских заседателей. В суде присяжных Италии восемь судей, из них двое - это профессиональные, а шестеро - частные лица. Здесь есть различия с американской системой.

Нет коллегии присяжных, как таковых, которая решает вопрос по существу - виновен или нет. Это скорее народные судьи, народные в полном смысле слова. То есть они имеют те же полномочия в процессе, как и два профессиональных судьи. Это сильно критиковалось в Италии , поскольку выдвигалось возражение, что люди, которые неспециалисты в области права, не могут работать на таких же условиях, как и два профессионала. Раз они непрофессионалы, на них легко повлиять с разной точки зрения права, так хотя бы с точки зрения фактов. И было предложено внедрить американскую систему коллегии присяжных. Но это важно, если сравнить с французской системой. Решение суда присяжных, как и любые решения по итальянскому законодательству, должно быть мотивированным. Причем эта мотивация должна быть изложена не представителем граждан, а одним из двух кадровых судей.

Иногда бывают самоубийственные постановления в результате. То есть постановления, которые составил кадровый судья. Он вынужден писать постановление по тому вопросу, по решению с которым он был совсем несогласен.

Решение суда присяжных - это еще одно отличие от французской системы. Могут быть обжалованы в аппеляционной инстанции, как любые другие решения судов. А аппеляция проводится в специальном разделе аппеляционном, подразделении аппеляционного суда. А следующая возможность обжалования, решение уже апелляционного суда - это всегда возможность обжалования в Конституционном суде, но по вопросам применения права. Применения и толкования права. Я забыл сказать, что Конституционный суд может направить при кассировании дела, он может отослать дело другому апелляционному суду, который обязан заново рассмотреть дело по-существу.

Мне кажется я ответил на ваш вопрос. Если у вас есть другие вопросы, я могу дать другие разъяснения.

Исаков В.Б. Я только, наверное, должен сделать одно небольшое пояснение для господина Войтюка и для наших зарубежных коллег. Речь идет о прокуратуре. Согласно существующим в России представлениям прокуратуру не относят к органам исполнительной власти. Исторически она возникла еще в петровские времена, как орган надзора за соблюдением закона при государе. Но это не орган исполнительной власти. Это один из наиболее укорененных, традиционных органов - институтов Российского государства. Недавно мы отметили 275-летие прокуратуры. В современных условиях Генеральный прокурор назначается верхней палатой Парламента, Советом Федерации по представлению Президента.

Кроме того, Президент имеет собственное контрольное управление, которое осуществляет контроль за реализацией его решений. Поэтому как бы функции Прокуратуры несколько изменились: у Президента есть свои контрольные органы, а Прокуратура является органом общегосударственного значения, органом надзора за соблюдением законом. Поддержание обвинения в суде - это одна из функций Прокуратуры. Кроме того, оно имеет еще очень широкие и общенадзорные задачи.

У нас есть представители Прокуратуры, они, возможно, меня здесь чем-то дополнят и уточнят.

Уважаемые коллеги, по нашему регламенту я должен объявить 30-минутный перерыв. Я видел еще руки и желающих задать вопрос, поэтому, наверное, после перерыва, в 16.30 мы ответим на оставшиеся вопросы и перейдем к завершению нашей работы.

У меня просьба: представителям регионов, которые приехали, подойти сейчас к столу регистрации. Там есть для вас несколько важных сообщений. Спасибо.

(П е р е р ы в)

(После перерыва.)

Председательствующий. Уважаемые коллеги, позвольте начать завершающий час нашей работы. У нас есть некоторое время для того, чтобы ответить на вопросы. Пожалуйста, я прошу, если есть необходимость, вопросы задать. Прошу.

Степанченко В.И. Ямало-Ненецкий автономный округ, Государственная Дума. У меня вот такой вопрос. Конституция, 72-ая статья предусматривает совместное ведение субъектов Федерации и Российской Федерации, и здесь уже говорилось о согласовании актов федеральных с субъектами Федерации. Необходимо ли обратное согласование субъектов Федерации, их актов с Российской Федерацией? Если да, то с каким органом и кто должен конкретно это делать? Это один вопрос.

И второй вопрос. На недавнем совещании или семинаре в Уфе Председатель Думы Селезнев заявил о том, что большой процент законодательных актов субъектов Федерации, крайне большой процент не соответствует Конституции и федеральному законодательству. Как и какими методами будет приводиться эта система? Спасибо.

Председательствующий. Будьте добры, вот уточните, пожалуйста, что Вы понимаете под обратным согласованием все-таки?

Степанченко В.И. Ну я понимаю необходимо ли субъектам Федерации направлять свои проекты законодательные для согласования с Федерацией?

Председательствующий. Понятно. Рафик Каюмович не могли бы Вы как председатель отдела, начальник отдела по конституционному законодательству высказать свою точку зрения, ну и потом может быть коротко обменяемся мнениями. Пожалуйста. Надеев Рафик Каюмович, автор брошюры, которую вы получили по проблеме правовой экспертизы и начальник отдела конституционного законодательства. Пожалуйста.

Надеев Р.К. Спасибо. Проблема, которая поставлена в этом вопросе, она разрешается на местах. В этом отношении центральные органы исполнительной власти есть, по Указу Президента экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации осуществляются в Министерстве юстиции. Во всяком случае проектов законов, уставов и конституций. Что касается других структур федеральной власти, я имею в виду Федеральное Собрание, то здесь такого согласования производиться не будет, ввиду того, что сами правовые управления, и Государственная Дума, и Совет Федерации, не рассчитаны на проведение дополнительной работы с проектами нормативных актов субъектов.

Кроме того по положению своему и статусу этой структуры, работающие на в данном случае Государственную Думу, так на депутатский корпус, так ну в Совете Федерации, на интересы Совета Федерации. Вот поэтому проведение каких-либо экспертиз или согласований со специалистами нашего управления, оно, во-первых, ничего не дает с точки зрения обязательности для законодателя субъектов Российской Федерации, так обязательности у нас нет вертикали представительной власти, только исполнительная власть образует единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, поэтому надо из этого исходить.

Дело в том, что, это первая часть, и второе, считается, что получив такую самостоятельность субъекты вправе и обязаны делать эту работу самостоятельно. Резюменируется, что и научные силы, и опыт работы на местах в субъектах вполне достаточны для того, чтобы уметь сличать свои проекты, проекты своих решений с федеральным законодательством. Вполне достаточно. Всего-то нужно сопоставлять с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Более ничего.

Другое дело, что может быть мало специалистов в области, скажем, правил законодательной техники, но как уже было сказано и вчера и сегодня, таких правил в природе не существует и есть отдельные ориентиры, выработанные практикой, так, общими рекомендациями ученых, обобщениями какого-то рода, эта литература доступна, она находится в библиотеках, надо их посмотреть хорошо, систематизировать. В этом отношении, конечно, можно нам взять, скажем, на себя методическую функцию, скажем, перечень такой литературы подобрать здесь и разослать. Более ничего.

Если сами понимаете, мы здесь законодателям не можем найти согласования с точки зрения приведения законов в соответствие с требованиями законодательной техники, то в отрыве от наших специалистов на листах голое заключение, подписанное даже группой наших экспертов оно ничего не даст, потому что необходим постоянный диалог и обсуждение с разработчиками и специалистами на метах, авторами законопроекта или лицами, которые его технически сопровождают. Поэтому в этом отношении может быть даже наш подход или наше видение, которое мы даем, оно может только принести вред вашему законодателю, к примеру.

Ну, и надо понимать объем работы. Неоднократно поднимался вопрос о создании в структурах правовых управления и Государственной Думы, и Совета Федерации специальных подразделений, скажем, отделов, которые бы оказали бы методическую помощь, не более того. Я, конечно, прекрасно понимаю настроение ваших руководителей, которые получают отказ от проведения экспертизы, скажем, таких серьезных проектов, как уставов и Конституции, ввиду того, что мы этого сделать здесь не можем и не вправе. С одной стороны, мы заметили такую тенденцию, что к нам обращаются от субъектов в тех случаях, когда видно по всему речь идет о том, чтобы укрепить те или иные свои концептуальные подходы, заручившись авторитетным, будем так говорить мнение, либо Государственной Думы в лице Правового управления, либо Правового управления Совета Федерации.

Реализация подхода по созданию дополнительных вот этих отделов, которые оказывали не экспертную помощь, а методическую помощь в установлении правовой системы в субъектах Российской Федерации и выработка как бы общих правил законодательной техники. Вот это вот функция, более ничего мы дать не можем, потому что настолько часто бывают сырые законопроекты, которые исходят из стен законодательных органов субъектов, что их экспертировать очень даже тяжело. Это надо понимать чуть ли не всей отрасли законодательства федерального для того, чтобы посмотреть все ли там соответствует, это гигантский труд. На это у нас нет ни времени, ни сил, ну, и сказал я и другие причины. По-моему я ответил на ваш вопрос.

Председательствующий. Господин Моран, какие будут комментарии или вопрос? Пожалуйста, господин Моран.

Моран. Я хочу сделать только маленький комментарий, когда есть нарушения Конституции, и они касаются прав и свобод, нужно, нельзя думать только об экспертизе сверху, но есть еще и другая возможность для судей, для адвокатов ссылаться на конституционность этих документов, но в то же время это может быть и конституционная проблема России. То есть переслать вопрос конституционности в Конституционный Суд для того, чтобы решить вопрос конституционности. Но это очень такой расплывчатый контроль, он существует также во многих странах, то есть там нет центрального такого контроля, конституционности актов, это всего лишь основано на работе адвокатов и судов. И когда необходимо, они ссылаются просто на неконституционность, и ссылаются на судебную практику. Во всяком случае, что касается нарушения прав, конечно, вот и при нарушении, и прав человека в связи с европейской конституцией имеется также смешение этих вопросов, это очень тяжелая задача исправлять акты с этой точки зрения.

Лесаж М. Ситуация, когда имеет место нарушение прав человека. Ну, такие случаи бывают, к сожалению, вы помните об удмуртском деле, когда Конституционный Суд констатировал, пришел к выводу, что решение органов государственной власти Удмуртии нарушили права граждан на местное самоуправление. Аналогичная ситуация по некоторым другим субъектам Федерации, где введены слишком большие цензы оседлости для выдвижения на выборные государственные должности, где установлено требование знания своего государственного языка для занятия выборной государственной должности. Безусловно, что такие случаи должны стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде, и согласительных процедур с участием президентов. Конституция тоже такую возможность предусматривает, и, кстати, по Удмуртии Президент очень активно включился в эту ситуацию для того, чтобы разрешить возникшее противоречие путем использования диалога внутри исполнительной власти. И я убежден, что в конечном итоге эта проблема будет решена так, как этого требует Конституция. Но ведь есть множество и других ситуаций, где не идет речь о нарушении, прямом нарушении прав человека, но существует противоречие между законодательством Федерации, и законодательством субъекта Федерации.

Я уже отчасти сказал о том, что субъекты Федерации ушли вперед в таких вопросах, как земельная реформа, пока на федеральном уровне эти акты не приняты, субъекты Федерации их уже приняли. В 1994 году, когда начинала свою работу первая Государственная Дума очень остро ощущалась необходимость закона об организации государственной власти в субъектах Федерации, о принципах организации государственной власти в субъектах Федерации, потому что шло активное формирование представительных органов власти на местах, региональных правительств, создавались модели региональной администрации, глава администрации, губернатор, с какими полномочиями, все эти вопросы тогда активно решались. Шла активная дискуссия и от нас требовали, дайте хотя бы, ну, вот основные параметры, в которых мы должны работать. К сожалению, этот закон не принят до сих пор, и когда я бываю в субъектах Федерации мне говорят, что мы просто боимся, что вы этот закон примете, и то, что мы уже сложились, то, что мы выстрадали нам придется ломать под ваши компромиссные, вот такие очень узкие формы того очень кого-то такого зажатого компромисса, к которому вы в конечном итоге придете. Поэтому когда законодатель отстает от жизни, опаздывает, жизнь его просто наказывает, его решения становятся излишними, ненужными, а иногда и вредными.

Существует наконец третья проблема. Например. Ну, вот недавно мы были в Башкирии, где по договору "О разграничении власти и полномочий" Республика Башкирия получила целый ряд полномочий, которые находятся в исключительном ведении федерации. Например, она получила право назначать судей судов, которые являются федеральными, в принципе, и активно пользуются этим правом.

Президент Башкирии получил право осуществлять помилование, которое по Конституции принадлежит Президенту Российской Федерации, и тоже активно пользуется этим правом осуществляя помилование.

Естественно, что здесь есть формальное противоречие не только с законом, но и с Конституцией Российской Федерации. Но я очень сомневаюсь, что кому-то удастся отобрать назад у Башкирии эти права, это не формальная юридическая проблема, это уже сегодня будет политическая проблема, и я предвижу очень большие сложности у того, кто попытается эти полномочия отобрать назад. Я бы поставил вопрос, а может быть с самого начала эти права были не совсем правильно определены, может быть с самого начала мы шли к какому-то стереотипу, что вот все это должно быть в ведении центральной власти?

На мой взгляд, Башкирия ни чуть не хуже справляется с этими полномочиями, чем федеральная власть. И я бы здесь вот, в данном случае просто не торопился, подождал, что покажет практика, и может быть здесь не ломать субъекты Федерации, а Федеральному центру сделать шаг на встречу и передать эти полномочия субъектам Федерации, коль они достаточно успешно с ними справляются. То есть с моей точки зрения это должен быть вот такой сложный процесс, где разные группы вопросов должны обсуждаться, решаться по разному.

Я считаю, что безусловно должна быть резкая и оперативная реакция, когда речь идет о нарушении прав человека. Здесь, конечно, никакие компромиссы и уступки невозможны, недопустимы.

Что касается других вопросов компетенции, то здесь я думаю, что возможно обсуждение, дискуссии и, в том числе, и встречное движение федерального центра в сторону субъектов Федерации. Вот, наверное, такой длинный и сложный ответ на ваш очень непростой вопрос.

Пожалуйста, уважаемые коллеги. У нас здесь присутствует, я сейчас дам вам слово, присутствует представитель прокуратуры Ольга Ильинична Мыцикова. Я тоже ей дам слово для небольшой реплики. Пожалуйста, Ольга Ильинична.

Мыцикова О.И. Благодарю вас, Владимир Борисович, за предоставленную возможность, хотя я и не собиралась выступать. Но с радостью поделюсь с вами общим впечатлением от нашего семинара.

Во-первых, конечно, следует поблагодарить, наверное, от всех нас строителей этого семинара за предоставленную возможность.

Во-первых, убедиться, что в стране подрастает или уже вырос особый отряд специалистов, юристов, которые работают на ниве законотворчества. Это очень важно, что в самом начале нашей совместной деятельности мы друг с другом встретились, послушали, поняли, что есть чему учиться друг у друга и у нашего старшего товарища Правового управления Государственной Думы.

Но, а во-вторых, это редкая возможность в очередной раз встретиться с удивительными людьми, экспертами Совета Европы. Нам профессиональным работникам, которые имеют удовольствие работать в Москве приходится с ними встречаться в качестве слушателей в последнее время ни раз. Но каждый раз поражаешься энтузиазму этих людей и высокому масштабу личности каждого из них.

Я думаю, что все, что сегодня мы услышали, требует осмысления. Но самый главный результат работы с экспертами, что мы получили дополнительное усилие, дополнительный толчок для того, чтобы поработать в глубину над проблемой законотворчества для того, чтобы сесть за учебники не только прикладного, но и теоретического характера. Вот эти два первых замечания.

Что касается Генеральной прокуратуры, коль меня представили как представителя ведомства, я должна сказать, что так получилось, что Генеральная прокуратура одна из самых первых органов в стране государственной власти имела отдел по работе с законопроектами.

Сейчас он называется экспертиза, Отдел по подготовке экспертизы законопроекта.

Дело в том, что в 1991 году Генеральную прокуратуру, если вы помните, возглавлял Степанков. И его заместитель Кеклеров. Так вот они были первыми депутатами Верховного Совета тогда. И в силу особенности их положения им потребовалась помощь, ежедневная помощь в подготовке для работы, активной работы. Именно тогда стихийно был создан отдел, который постепенно встал на ноги. И в необходимости этого подразделения в центральных аппаратах, правоохранительных органах стало, не надо было потом уже никого убеждать. Вслед за нами пошли МВД, ФСБ, Налоговая полиция, сейчас таможня. Сейчас практически во всех органах, во всех министерствах федеральных есть мощное управление или отделы по разработке законопроектов.

Жаль, что мы впервые встречаемся. И мне кажется, что Правовое управление Государственной Думы, где сосредоточились очень сильные юристы профессионалы в этом деле должны взять на себя функции некоторого координатора вот нашего взаимодействия в деле законотворчества. Мы все практически в конечном итоге работаем на Государственную Думу, работаем на нашего законодателя. В связи с этим несколько предложений, чтобы сократить свое небольшое выступление. Мне кажется, что назрела необходимость продумать формирование правовой базы самой деятельности по экспертизе законопроекта. Но начнем хотя бы с того, что совершенно необходимо уже сегодня формирование закона "О криминологической экспертизе".

В последнее время на прокуратуру, я не хочу сказать вал (потому что мы рады этому валу) обрушился большой объем работы. К нам поступают на заключение, причем написано так: для проведения криминологической экспертизы законопроекты из Аппарата Президента. Поначалу мы хотели сопротивляться этому. Потому что, по нашему убеждению, криминологическая экспертиза должна проводиться в рамках особых процедур специальными субъектами и на правовой основе, должно быть закон "О криминологической экспертизе". Потому что выводы криминологической экспертизы могут иметь решающее значение при решении вопроса о пригодности того или иного законопроекта.

Но сегодня мы включились в эту работу и даем свои заключения. Что это ведомственное заключение или это отзыв Генеральной прокуратуры как координатора в соответствии с законом о прокуратуре, координатора деятельности правоохрательных органов по борьбе с преступностью. Или некий, ну просто, правовой инструментарий что ли.

Мне кажется, что вот с годами работа в этом отделе формирует у юристов особое надведомственное мышление, потому что мы все привыкаем мыслить категориями Конституции, категориями международного права и в последнюю очередь наблюдаем за интересами ведомств, в отличие от других отраслевых подразделений каждого ведомства.

Так вот в связи с этим мне кажется, что следует продумать в том числе Правовому управлению Государственной Думы необходимость разработки вот таких законопроектов, законов о криминалогической экспертизе, как о первом этапе формирования правовой базы нашей деятельности.

И второе предложение. Хотелось бы поддержать Григория Петровича и его идею о том, что правовое сопровождение законопроекта должно начинаться на очень ранней стадии. Ведь по существу вот за эти годы, пять - семь лет, что мы работаем над законопроектами, мы прекрасно знаем друг друга во всех структурах министерских, правоохранительных органах. Мы, как правило, пытаемся согласовать позиции по наиболее трудным для нас вопросам. Мы прибегаем к интеллектуальной и профессиональной помощи друг друга.

И мне кажется, что вот взаимная помощь на ранней стадии, взаимная значит такая проработка концепции законопроекта была бы очень полезна. И тогда бы наверное много законопроектов просто не родилось. Я ведь хочу обратить ваше внимание, почему такое обилие некачественных законопроектов обваливается на Думу. Да потому, что еще не все продумано, и сегодня об этом говорилось на двух днях семинара, с точки зрения круга субъектов законодательной инициативы.

Ну, например, Генеральная прокуратура по Конституции этой лишена права законодательной инициативы, Генеральный прокурор, хотя ранее всегда этой инициативой обладал. При этом мы являемся, я еще раз повторяю, органом координирующим деятельность правоохранительных органов. Естественно по всем тупиковым ситуациям, сложным ситуациям собираются, значит, на проработку какой-то темы или проблемы специалисты всех пяти ведомств правоохранительных, иногда шести. Вырабатывается одна позиция, вырабатывается законопроект. А потом решаем вопрос: через кого мы будем пробивать идею.

Начинаются поиски депутатов, ГПУ, Правительства, где какие позиции у кого посильнее. Нормальное ли это дело? Да конечно нет. Общегосударственный интерес, который очевиден для правоприменителя более чем для законодателя, чем для депутата в силу нашей профессии, надзирая за соблюдением законов, мы видим и недостатки, пробуксовки этого закона. Мы видим правовые пробелы, которые требуют заполнения. Так вот безусловно нам нужно иметь инструмент выхода со своим предложением на законодателя.

Но пока этого нет, не лучше ли нам начать вот с рабочих контактов на уровне Правового управления Государственной Думы уже для того, чтобы проработать идею, плодотворна ли она, будет ли она иметь законодательную перспективу. Я понимаю, что это должно быть на сегодняшний день конечно не государственный орган, наверное, общественный, наверное, какой-то профессиональный. Возможно это будет значит просто сообщество что ли юристов, занимающихся законодательной деятельностью. Но я думаю, что, зная энтузиазм Правового управления Государственной Думы, я думаю, что нам следует подумать в этом направлении. По крайней мере все юристы этой профессии готовы к такому сотрудничеству.

Несколько слов, последних слов о заключениях Государственного Правового управления. мне кажется, что не стоит расстраиваться, когда мы получаем отрицательное заключение депутатов. Заключение Правового управления Государственной Думы, это тот прикладной материал, те методические пособия, которыми располагают все юристы при работе над законопроектами.

Я знаю, что в нашем ведомстве, во многих других, в том числе в правоохранительных органах, тщательно собираются и обобщаются заключения Правового управления Государственной Думы. Рекомендую это вам, как своим коллегам, ввести в свою практику. Во-первых, потому, что там очень много интересного с точки зрения концепции бумаги. Во-вторых, там очень много интересного с точки зрения юридической техники.

И вот такое накопление взаимной информации, взаимнополезной информации, мне кажется, приведет к тому, что мы сможем стать профессиональными помощниками нашим законодателям, нашим руководителям. И сможем совместными усилиями решить проблему повышения качества законодательного процесса.

Благодарю вас.

Председательствующий. Спасибо.

(Аплодисменты.)

Владимир Алексеевич, прошу. Вопрос или реплику. Пожалуйста, пожалуйста.

Рощин_В.А. Вопрос у меня, ну, будем сказать, как у заинтересованного лица. Прежде всего, вопрос нашим гостям из Совета Европы. Кто на него возьмется ответить, я думаю, сами они выберут. Вопрос заключается вот в чем.

Качество экспертизы по тому или иному законопроекту зависит прежде всего от того, кто проводит экспертизу, в каких условиях он проводит экспертизу. И самое, наверное, главное, в какие сроки он проводит экспертизу.

Вот у меня в связи с этим вопрос. Есть ли какая-то практика в работе Совета Европы, парламентах, может быть, европейских стран, о сроках проведения экспертизы: правовой, лингвистической. В порядке помощи для ответа я могу сказать, что в сегодняшнем регламенте, действующем Регламенте Государственной Думы, сроки таки не установлены, нет. И поэтому нам в Правовое управление порой шлют на заключение, на экспертизу проекты по 30-40 и более листов с предложением дать заключение через день, через два.

Сейчас по нашему настоянию в проект новой редакции Регламента Госдумы включили такие сроки. Перед первым чтением нам предполагают дать срок 14 дней. Перед вторым чтением, самый ответственный, на мой взгляд, этап, 20 дней, до 20 дней.

Укладывается ли это вот в те сроки, которые приняты в Совете Европы?

Председательствующий. Спасибо.

На вопрос ответит господин Лесаж. И, наверное, мы сразу перейдем органично к подведению итогов. Он хотел бы по этому вопросу тоже высказаться. Пожалуйста.

М.Лесаж. Я могу дать пример с Францией. В госсовете при проведении экспертизы существуют сроки, а некоторые институты, например конституционный совет, работают тоже достаточно быстро. И таким образом они стараются как бы предвосхитить то или иное требование, запрос. Когда Конституционный Суд, почему-то суд, рассматривает повестку дня палат парламента, он заранее пытается выяснить по каким пунктам могут возникнуть проблемы. И таким образом, к тому моменту, когда запрос в конституционный совет поступает по этому вопросу, у него уже готова вся аргументация по этому ответу, по этому вопросу.

Если вы должны дать заключение в течение 24 часов, а предмет вам неизвестен, это очень сложно. Если у вас есть возможность проработать этот предмет заранее, вы можете дать ответ даже в ограниченный срок. И в данном случае член бельгийского госсовета, наверное, более квалифицированную даст информацию.

Это чисто технический вопрос. И здесь, наверное, надо было бы знать законодательство каждой страны. Я могу только сказать, что бывает у нас. Общее правило в госсовете, когда в него поступает проект, сроки не устанавливаются. Это общее правило. И это общее правило очень раздражает политические органы, которые всегда хотят работать быстро. И поэтому законодательство о государственном совете менялось несколько раз.

Первое изменение, оно уже достаточно устарело, предусматривает, что в срочных случаях срок может сокращен до трех дней. Причем в дальнейшем по просьбе государственного совета была внесена поправка, например, в три дня невозможно проработать, скажем, кодекс из сотни статей. Тогда поправка заключается в том, что эта срочность может быть применена не ко всему документу, а к отдельным его положениям.

И теперь остается выяснить, является ли компетентным тот орган, который подает законопроект на экспертизу. Если это государство или федеральный орган, оно компетентно. А если это какая-то единица поднационального уровня, то возможно оно не полномочно делать такие требования.

Сейчас установлены как бы сроки средней длительности, в месячный срок, это уже пример возможности нормального решения. И если какой-либо политический орган просит сократить этот срок, то это будет отражаться на подробности разработанности заключения.

Чем больше он просит сократить срок, тем менее подробным он получит заключение, следовательно, тем сильнее в дальнейшем он рискует получить критические замечания по соответствию того или иного акта Конституции и так далее. В данном случае это будет оставлено на их политическое усмотрение.

Спасибо.

Председательствующий. Наши заключения ставятся короче и менее содержательными, тут ничего не поделаешь.

Ну, что ж, осталось время перейти к завершению нашей работы. Я передаю слово господину Мишелю Лесажу для подведения итогов нашей работы. Пожалуйста.

Лесаж М. Господин председатель, госпожа директор, дамы и господа, дорогие друзья, я должен вам прежде всего сказать, что эксперты Совета Европы чувствуют себя очень хорошо здесь среди вас в течение этих двух дней и из-за той очень приятной обстановки, в которую мы здесь увидели, и из-за той откровенности, с которой ведутся все эти беседы, хотя эти проблемы и очень щекотливые. Но мы прекрасно знаем, что решение этих проблем от нас не зависит, но и если мы проработали в этих прекрасных условиях, то это благодаря подготовительной работе Правового управления Аппарата

Государственной Думы и в частности благодаря Отделу международного права, который выбрал российских экспертов, с которыми мы с большим удовольствием ведем диалог здесь с трибуны и в зале, и в особенности от того, что они пригласили представителей субъектов Федерации сюда в Москву. Россия - это не только центральная власть, и в одном из отделов, в котором мы находимся здесь, но это и также 89 субъектов Федерации.

Мы обсудили тему разработки законов в двух углах зрения. Это прежде всего качество организации этого семинара, это также включение нормы и стандартов Совета Европы в законодательство Российской Федерации и в законодательство субъектов Федерации. И обязательства, которые Россия взяла на себя в отношении Совета Европы и ее собственная добрая воля, они были напомнены вчера. Они были взяты на себя Президентом и Правительством, но также и Федеральным Собранием, когда я вчера говорил об этом, когда Федеральное Собрание ратифицировало основные документы организации Совета Европы, устав его, а также вступила на путь ратификации и других документов Совета Европы. И вчера совершенно справедливо напоминали, что в этой системе, правовой системе, это обязательства, а не рекомендации. Но какие обязательства? И здесь мы рассмотрели очень серьезные проблемы, то есть документы Совета Европы на французском и английском языках, то есть на рабочих языках. Хотя сейчас есть и другие рабочие языки в Парламентской ассамблее, а российские учреждения работают по этим документам на русском языке. И таким образом, если есть расхождения в реальных нормах Совета Европы, написанных на французском и английском языках, которые переведены или, которые интерпретируются Европейским судом и в то же время в документах на русском языке, тогда есть опасность, что у нас двойные стандарты. И тогда, с одной стороны, в Страсбурге будут применяться одни нормы, а здесь будут применяться другие нормы. И в то же время Россия будет думать, что она применяет нормы Европейского суда. И поэтому это фундаментальный вопрос и о нем надо подумать и я к нему еще вернусь, представляя Заключение, которое я предложу на будущее.

Второй подход еще более широкий - это изучение процесса подготовки законов на основе российского опыта, который нам был здесь очень ясно и полно представлен, а также опыта и других стран, членов Совета Европы, который был представлен экспертами.

И я думаю, что в этой области центральное место принадлежит проблеме положения законодательства, закона в иерархии норм. И Председатель Маркес Гедес совершенно справедливо упоминал о месте закона, как посредника между Конституцией, то есть основным законом правопорядка и другими правовыми актами. И поэтому мы подчеркивали неоднократно важность сотрудничества между исполнительной властью и парламентом в разработке законов, поскольку закон является составной частью этой иерархической пирамиды и он осуществляет связь между разными частями этой пирамиды. И мы говорили и об инициативе, о подготовке документов, об опыте по способу принятия Гражданского кодекса и это было очень интересно и важно потому, что не только была и экспертиза, но и было указано, что документ был роздан разным министерствам и, что работа по координации, была обеспечена.

Вторая тема, которую мы затронули в иерархии норм всего лишь несколько минут назад, это законодательство, центральное законодательство и законодательство субъектов Федерации. И, конечно, ситуация в России сложная и совершенно особая потому, что в системе очень мало тех субъектов, которые имеют общие компетенции. То есть существует сначала федеральное законодательство, а затем существует законодательство в республиках, в субъектах. А если происходит наоборот, то, конечно, возникают проблемы и, конечно, когда какой-то новый закон возникает, нужно действовать соответственно.

Но, я считаю, что можно продолжить беседу на эту тему потому, что здесь остается целый ряд вопросов, которые еще не совсем ясны именно в правопорядке Российской Федерации. Например, я был удивлен узнать, что Конституционный Суд по Удмуртии не ссылался на федеральное законодательство по принципам организации местного самоуправления. И, кроме того, ни на Хартию местного самоуправления и так далее.

Следующий вопрос, который так же был упомянут во многих выступлениях - это вертикальный характер, я о нем говорил, но так же и горизонтальный характер законодательной системы и ее связности и логичности. И говорилось об этом не только для того, чтобы избежать конфликтов и коллизий, но и в смысле правовой безопасности, знания законодательства. Необходимо знать действующее законодательство и это предполагает, что необходимо избегать большого количества отмены законов. Например, один закон отменяет другой закон, а мы не знаем какие законы были отменены. Это, фактически, технические моменты, но они очень важны и очень важно это в разных правовых системах это учитывать. И я имею в виду новые страны Совета Европы, потому что это происходит не только в России. Необходимо знать тот закон, который применяется, но и надо не просто знать законодательство в целом, но и точный закон, дату его, статью и так далее...

Здесь я, подводя итоги, обязательно считаю своим долгом подчеркнуть это, потому что это для строительства правового государства - это важнейшие моменты.

И общая тема - место закона в иерархии норм. Мы, конечно, добавили эту важнейшую тему, то есть в данных рамках, то есть важность подготовительной работы и экспертизы, правовой экспертизы, языковой экспертизы также.

Существует так же целая серия моментов, которые необходимо учесть из того, что сказано.

Прежде всего, использование доступного, действительно, инструментария, теоретического инструментария - легистики, например, способ начинать разрабатывать законы. Или технические инструментарии, например, компьютеры. И иностранные эксперты счастливы, что они услышали это, что в Гражданском кодексе или при подготовке других законодательных актов в России, россияне проявили, выразили удовлетворение, что они использовали и возможности, которые мы им предоставляли, эксперты и я к этому еще вернусь.

И еще проблема, которая очень может быть полезна для того, чтобы думать дальше над ней, если вы это пожелаете - это структуры тех инстанций, где экспертиза может проходить, то есть независимая экспертиза, чтобы не терять слишком много времени, если экспертиза не очень хороша и, конечно, здесь опыт, который существует в наших странах, он может быть очень, очень полезным для того, чтобы его использовать как рамки для сотрудничества.

Госпожа Видеркер уже сказала, что Совет Европы в распоряжении российских экспертов. Я хотел бы сказать, какие формы можно использовать в будущем и по каким темам можно будет работать в будущем. И в данном случае я могу сказать не только о том, что мы говорили только сегодня на семинаре, но и о том, что говорилось вчера моим другом Юрием Тихомировым. Например, что касается новых форма. Госпожа Видеркер говорила о том, как Совет Европы действует для того, чтобы проанализировать соответствие законопроектов нормам Совета Европы, что является первым этапом экспертизы, которую можно еще и расширить по особым темам, например, процедура разработки законодательства. Можно предусмотреть общие группы экспертов России и Совета Европы, которые вместе могут изучить конкретное положение в России в такой области, как эта. Это, конечно, надо знать российские реальности, и как это прекрасно сказано было только, существуют специальные организационные формы, и мы имеем зачаток такой формы и в Совете Европы имеются специалисты-эксперты по соответствующим дисциплинам. И в то же время эксперты Совета Европы достаточно знают российскую реальность для того, чтобы облегчить контакты.

То же самое и со стороны России. В этих общих совместных группах, можно туда включить специалистов по дисциплинам, но и так же и юристов по сравнительному праву, которые прекрасно знают право наших стран.

На основе такой экспертизы, мне кажется, можно подумать о продолжении такой работы и готовить соответствующие учебники и справочную литературу по субъектам Федерации. Если вместе мы сделаем такой гид-справочник, в котором будут основные базовые моменты, которые здесь были изложены и которые можно в дальнейшем развить, тогда мы сможем создать очень полезный труд в продолжение работы, которая уже начата.

А что касается тем, совершенно очевидно, эти темы, которые были обсуждены сегодня, их можно продлить. Иерархия норм, о которой мы говорили, мы говорили о законодательстве, но можно еще и говорить о соотношении между законом, декретами и другими актами. И если вы захотите, можно провести еще один семинар. Можно найти форму работы для продолжения этой темы. Можно подумать об этой теме и работать дальше с Администрацией Президента, с его Правовым управлением, с Аппаратом Правительства, с его Юридическим отделом также. Посмотреть как западные страны Европы решают эту проблему. Можно обсудить все "за" и "против", недостатки, положительные моменты по теме федерализма и иерархии норм. Это известная тема в практике государств Совета Европы.

Существует Программа "Федерализм". Она уже существует между Россией и Советом Европы. Но конкретно эта программа еще не была рассмотрена в смысле конкретной разработки законов и в плане сотрудничества между Советом Европы и Россией.

Другая крупная тема наряду с иерархией нормы, и здесь я повторяю замечание госпожи Калининой, это обучение юристов-лингвистов как в Совете Европы по российскому праву, так и здесь в России. Потому что имеются российские функционеры, которые работают в Совете Европы.

И мы понимаем прекрасно, что одно и то же слово "публичное" и "государственное" может переводиться по-разному. Например, то же самое, что в Хартии по местному самоуправлению ясно, что термин "пюблик" по-французски переводится по-разному. И его значение появляется новое. И два месяца назад, до решения Конституционного Суда, это слово, фактически, не существовало. Поэтому здесь также вполне уместной оказывается эта огромная работа по лучшему решению проблемы по экспертизе российских документов. Ведь экспертиза делается не по самому документу, а по переводу документа, поскольку, конечно, эксперты Совета Европы, они не могут знать все языки, не могут знать русский язык. И если перевод недостаточно хорош, тогда мы потеряем просто время и будет между нами непонимание, соответственно, в Совете Европы, и между Советом Европы, и членом Совета Европы. Конечно, эта работа должна быть сделана. Также упоминалось об отношениях между Советом Европы и экспертами.

Я бы хотел поблагодарить за то, что вы нам дали возможность поработать вместе в течение этих двух дней. И я хочу еще сказать. Я бы хотел лично поблагодарить, потому что мы сейчас, в 97-м году, и 30 лет назад в Париже и Ницце проходил первый юридический конгресс между юристами России и Франции, но также это было в рамках Западной Европы, что не было тогда распространенной вещью. И мы теперь можем измерить ту дорогу, которую мы прошли за 30 лет. И я пользуюсь этим случаем и тем местом, где я нахожусь, чтобы поблагодарить российских юристов за то доверие, которое они ко мне тогда проявили. Также поблагодарить Совет Европы за то доверие, когда он мне доверил эту миссию.

В особенности я хочу поблагодарить, потому что вы видите, сколько у меня книг. Благодаря этой встрече я смог собрать эти книги и сейчас я могу только высказать сожаление, что эта наша встреча заканчивается и что я в то же время счастлив, что мы дальше сможем продолжать в таком же направлении. Спасибо.

Исаков В.Б. Уважаемые друзья, я не вижу необходимости еще раз подводить какие-то итоги. На мой взгляд, мы обсудили очень широкий спектр проблем и законодательной политики, и организации законодательного процесса, и проблем языка, стиля законов. Я думаю, что в этом спектре каждый мог найти для себя что-то интересное. Мне, например, показались очень интересными идеи об особой науке, о создании законов лингвистики. Я думаю, что декан юридического факультета, который присутствовал на нашем семинаре, тоже взял эту идею на заметку и возможно через какое-то время эта наука появится в наших учебных планах.

Вот, наверное, и все, что я хотел сказать в заключение. А сейчас позвольте предоставить слово официальному представителю Совета Европы - госпоже Мари Видеркер для завершения нашей работы. Пожалуйста.

М.Видеркер. Спасибо, господин председатель. Мне остается сказать совсем немного после замечательного доклада профессора Лесажа и ваших собственных заключительных слов. Я просто хотела бы по окончании этих двух дней работы подытожить и выразить удовлетворение по некоторым пунктам удовлетворения Совета Европы. Прежде всего это потому, что мы все вместе участвовали в очень открытых и полезных, откровенных и существенных дискуссиях. Мне кажется, что наш семинар достиг своей цели. Помимо того, чего мы от него ожидали, то есть содействие обмену опытом и точек зрения, мне кажется, как сказал господин Лесаж, вы затронули сложные вопросы. Но этот семинар проходил очень конструктивно, в замечательной обстановке. И мне кажется, с точки зрения Совета Европы, это является замечательным достижением нашего семинара.

С научной точки зрения, если можно так сказать, тоже есть повод для удовлетворения. Этот семинар позволил нам лучше понять процесс разработки и принятия правовых норм, и те трудности, которые накапливаются на пути законодателя. Я думаю, что мы еще должны многое узнать, и что мы с огромной радостью, очень охотно будем заниматься дальнейшими исследованиями этой интереснейшей проблемы, как это было сегодня и вчера.

Еще один повод для удовлетворения - это то, что мы убедились насколько те, кто отвечает за подготовку законов сознают свою принадлежность к Совету Европы и сознают те последствия, которые из этого для них вытекают. Эти последствия действительно очень серьезные и далеко идущие. Но мы слышали изложение и доклады, которые доставили нам немало удовольствия, поскольку они показывают, что здесь в Москве хорошо понимают, что это значит быть членом Совета Европы.

Еще один повод для удовлетворения - это то, что в течение этих двух дней мы много говорили о важнейшем элементе правового государства - это проблема иерархии правовых норм, а также о том, что качество законов является крайне важным элементом правового государства и это как раз та тема, по которой Европейский суд по правам человека не раз подчеркивалось, у него накопилась обильная судебная практика о качестве и отточенности, которую должен иметь закон, о доступности и о безопасности, и эта тема будет продолжать играть важную роль в нашей работе, надо продолжать творить законы, но эти законы должны уже обладать определенными параметрами, которые подразумевают, это тоже известно, значительную работу над ними.

Итак этот семинар был первым, который нам удалось организовать вместе с Госдумой и я думаю, что мы все согласны, что это было очень обещающее, очень перспективное направление и мы хотели бы, что касается Совета Европы, я думаю и надеюсь, что эксперты Совета Европы и российские эксперты, которые здесь участвовали, что мы будем повторять такие семинары по определенным темам, которые были замечательно сформулированы и выдвинуты господином профессором Лесажем. Мы совершенно согласны обсудить различные аспекты иерархии правовых норм, о которых он упоминал, доклад о законодательных текстах различного уровня, о процедуре разработки законов. Правда, что некоторые другие части здесь в России возможно не будут вовлечены в это обсуждение, но я думаю, что создание общих групп, в частности по совместной работе над процедурой разработки законов, в частности конкретных законов, это очень плодотворная идея, впрочем мы уже прибегали к этому в рамках российской программы, поскольку по нашим исследованиям судебной системы в России и по тому, как мы работали, мы уже провели 3-4 собрания с одной стороны с российскими экспертами высококлассными, а с другой стороны с экспертами Совета Европы. И таким образом диалог оказался очень обширным и полезным.

Я думаю, что и здесь экспертиза по Уголовному кодексу помогла привести к принятию, способствовала принятию и введению в действие этого фундаментального документа. Я уже говорила об экспертизах, которые Совет Европы проводил и не буду к этому возвращаться. Что касается переводов, это существенный элемент, над которым надо продолжать работать между Советом Европы и Госдумой, а возможно и с другими партнерами.

Я думала, лично, что у нас уже было сделано немало переводов текстов Совета Европы на русский язык. Но то, что я сегодня услышала заставляет меня думать, что еще многое, еще много будет проблем, которые предстоит решить. И эта идея о специальной подготовке юристов-лингвистов как в Москве, так и в Совете Европы, мне кажется достаточно хорошим способом выхода из этого сложного положения, о котором вы говорили.

И как справедливо заметил господин Лесаж, действительно, с точки зрения, экспертизы законопроектов, о которых мы говорили, они часто ведутся по переводам, а не по подлинным текстам. И возможно искажение смысла, если переводы были недостаточно совершенными. И, наконец, мы всегда готовы продолжать работать с Госдумой. На нас произвела большое впечатление деятельность правового управления, уровень работы его сотрудников. И мне кажется, что это является и целью, и возможностями для нашей плодотворной работы, я хочу особенно поблагодарить господина Исакова, который председательствовал на нашем семинаре, который давал нам информацию, давал очень ценные, интересные оценки по своей деятельности. Хочу поблагодарить господина Лаптева за его очень содержательное и полезное сообщение и за то, что они организовали собрание и провели весь праздник Пасхи в аэропорту Шереметьево, чтобы встретить нас, привезти нас в Москву. И мы очень, очень признательны им за это тоже.

Конечно, я хотела бы поблагодарить общего докладчика с его несравненными знаниями российской действительности. Иначе было бы сложно провести работу, которая оказалось бы действенной. И, наконец, я хотела бы поблагодарить и всех участников, которые работали и которые провели к успеху нашего семинара. И хотела бы особо поблагодарить госпожу Моргунову, которая нашла очень любезные слова в отношении экспертов Совета Европы, я очень ей благодарна за проведение Совета экспертов в октябре прошлого года, мне было очень приятно встретиться с ней сегодня в этом зале. Я благодарна ей за то, что она оказала. И, наконец, хотела бы поблагодарить переводчика, который обеспечивает перевод в течение этих двух дней, что нам очень помогло. Спасибо.

Председательствующий. Друзья, ну, мне остается объявить о завершении нашей работы. Спасибо большое. Последний пункт нашей программы будет осуществляться в соответствии с приглашениями, которые уже разослал господин Трошкин. Спасибо.