год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Исаков В.Б.

- Позвольте начать наше заседание. Предоставляю слово Юрию Александровичу Тихомирову.

Тихомиров Ю.А.

- Идея подготовки закона о нормативных правовых актах появилась лет 15-20 тому назад, в 70-х годах, среди ученых Института государства и права. Попытки подготовить такой проект предпринимались не раз, но в более планомерном виде работа стала проводиться Институтом законодательства 4 года назад. В Верховный Совет Российской Федерации был внесен проект, который проходил ряд стадий предварительного обсуждения.

Я не рассказываю подробно об этом, но на каждом этапе была странная реакция. Проект периодически получал поддержку, но реального движения в общем не было. Институтом проводились коррекции, которые вызывались потребностями правового развития. Наконец, проект закона был одобрен в первом чтении 11 ноября 1996 года. Он был внесен депутатами-членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе.

Я не хотел бы выступать в роли только защитника проекта закона или только его критика, потому что выскажу некоторые парадоксальные суждения. Этому закону на сегодняшний день я бы поставил оценку “три с плюсом”, условно говоря. Эти “три с плюсом” можно считать хорошей оценкой, потому что принятие такого закона позволяет формализовать основы правовой системы. Дело в том, что в стране постоянно изменяются политические и экономические структуры, меняются политические деятели, которые управляют государством. Отношение к правовой системе каждый раз вызывает огорчения, поскольку нет стабильных основ ее регламентации. В этом смысле закон дает прочную базу для формализации основ правовой системы.

Если такого акта не будет, то трудно реализовать идею верховенства права и обеспечить столь нужную правопреемственность. Вы замечаете по зарубежным странам, что правопреемственность очень существенна в историческом процессе, и когда каждый раз мы попадаем в ситуацию разрыва правового процесса и неясного отношения к прежним актам, это создает массу тяжелых проблем. Проблема правопреемственности - наиважнейшая. Она фундаментальна для теории права, и обсуждаемый проект закона поможет ее реализации.

Обращаю внимание на три-четыре положения этого закона, не оценивая отдельные статьи. Не пытаюсь предлагать усовершенствованное определение понятия “правовой акт”, потому что у каждого из сидящих в зале есть свои книги и статьи на эту тему. Сейчас вступление в полемику было бы однозначно окрашено субъективистскими тонами. Это можно было бы сделать на рабочей группе.

Перед вторым чтением Комитет активно работает. Институт законодательства и сравнительного правоведения представил свои конкретные предложения к проекту, сотрудники конструктивно изложили свои позиции. Это сделано в очередной раз, в таком же виде замечания представлены в Правительство.

Обращаю внимание на пять элементов структуры этого закона, которые считаю очень важными.

Первое. Цель и объем правового регулирования, которые мы обнаруживаем в этом законе. На заседании Комитета весной этого года уже была известная полемика между институтом и депутатами по поводу того, считать ли этот закон своеобразным консолидирующим актом, законом, который будет “собирать” то, что постепенно будет проходить Госдуму (закон о порядке внесения поправок в Конституцию и др.). Этот закон будет идти, как бы вбирая в себя все видовые законы.

Мы считаем, что лучше сделать мощный закон, который избавит от необходимости делать еще 6-7 других законов. В апрельском варианте проекта было 130 статей. Сейчас вдвое меньше. Нужно определить главную цель этого проекта закона.

Самое соблазнительное - включить в него много новых норм, которые дублируют или воспроизводят, соприкасаются с новым регламентом и посвящены порядку подготовки новых законов. Проект закона сейчас несколько отошел от той оси, на которой мы пытались его удерживать. В большей степени он посвящен процессу подготовки и принятия закона.

По нашему мнению, в этом законе нужно регулировать все стадии жизни закона и иных нормативных актов. Самое трудное происходит не на стадии подготовки, а на стадии реализации закона. Я огорчен тем, что юридические коллизии оказались не более, чем одной полунормой, а все, что касается действия закона и иных нормативных актов, юридических противоречий и коллизий, способов предотвращения правонарушений, что особенно болезненно, к сожалению, выпало из текста.

Несколько смещен акцент регулирования вопросов подготовки законов. Это в известной мере дублирует ныне действующий регламент. Явно недооценивается процесс действия закона, в частности предотвращения в стране юридических противоречий. Второе связано с пониманием актов гражданами. Естественно, что разработчики и депутаты полагали возможным больше описывать жизнь законов. Это психологически оправдано, хотя и другие акты, на мой взгляд, должны получить более четкое отражение: указы, постановления и т.п.

По поводу характеристики признаков правового акта я не хочу говорить сейчас. Хочу коснуться лишь понятия законодательства и актов. В последнем варианте есть неточности, которые граничат с ошибками.

Все ли акты федеральных органов составляют массив законодательства? Я думаю, что нет. Все ли акты субъектов Федерации относятся к законодательству субъектов Федерации? Мне кажется, что это даже не требует обсуждения. Добавлю, что сама классификация правовых актов дана в “рваной” манере. Например, внутрифедеративные договоры заняли прочное место, они будут и дальше появляться. Но их классифицировали здесь как особый вид: либо они есть, либо их нет.

Другое пожелание касается некоторой парадоксальности конституционного права. Статья 3 Конституции “успокаивает” человека и население тем, что “суверенитет народа означает...” и так далее. Прямое волеизъявление народа не получило места в концепции теории права и в правовой иерархии актов. Неясно, как оформляются итоги референдума, как оформляются итоги народного голосования. Протоколами. И выходит, что высшее народное волеизъявление не имеет своего акта, который был бы по меньшей мере на уровне или стоял бы выше закона.

В нашем варианте была попытка охарактеризовать такой акт. Без этого никак нельзя, иначе прямая демократия обессиливается актами Центризбиркома, формируемыми на основе подсчета и суммирования протоколов и т.п.

Второе пожелание касается достройки всей пирамиды актов, не считая внутрифедеральных договоров как их особых видов. Мне кажется, что акты референдума должны занять свое особое место. Спорно считать нормативными актами все постановления Конституционного Суда. Почему? Здесь есть разные представления: либо это только акты толкования Конституции (есть такая практика), либо все нормативные постановления Конституционного Суда, либо вообще не считать их таковыми, полагая, что это акты правоприменительные. Нужны и размышления и предложения. Акты толкования ближе примыкают к теории актов. Толкование выделено как элемент постановлений (отдельный пункт) Конституционного Суда либо как процессуальная фаза, процессуальная деятельность по толкованию, кстати, очень скупая.

Третье пожелание связано с некоторыми пояснениями видов иерархии актов. По поводу характеристики видов законов. Юристы до 1993 года считали, что упоминание об основах законодательства связывает все трактовки видов федеральных законов только отождествлением их с основами законодательства. Это был период 1991-92 годов. В новой Конституции основы не упомянуты, моментально произошел отлив симпатий в другую сторону - основы нельзя издавать. Я полагаю, что надо исходить из родового понятия закона, который имеет семь-восемь видовых отличий. Их слабый учет порождает много ошибок в этом плане.

В проекте закона есть попытка выделить конституционные законы, законы о поправках, федеральные законы. Я бы эту работу еще продолжил. Различение основ законодательства - область очень существенная. Мы пытались выписать признаки кодекса, может быть, это не совсем получилось, но считаю, что это абсолютно необходимо. “Волна” кодексов нарастает. Совет Федерации имеет поручение Председателя спешно готовить Федеративный кодекс. Считаю, что это приведет к разрушению правовой системы по предметам совместной компетенции. Ведь кодекс охватывает всю сумму актов или вопросов, которые надо решить. Это же относится и к проекту налогового кодекса.

Одновременно начали готовить бюджетный кодекс. Здесь также произвольно ломается компетенция внутри Федерации. Опыт работы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности показывает, что дифференциация видов законов очень существенна.

Четвертое пожелание связано с планированием. Сейчас позиция немножко меняется. На последнем заседании Объединенной комиссии в какой-то мере была поддержана позиция Института относительно подготовки государственной программы законодательных работ. Сейчас в поле зрения Правительства, Президента, иных субъектов около 800 проектов и законодательных предложений. Только одна четверть, по моему мнению, “тянет” на законы. Создавать план работы на полгода, где по 150 и 200 законов еще добавляется, “очень сложно”, депутаты это чувствуют. Сейчас есть идея создавать государственную программу законодательных работ, в которой будет не больше 30-40 фундаментальных актов. В них будет выражен юридический консенсус главных субъектов законодательной инициативы.

Здесь надо сделать шаг вперед. Просто законодательные планы и программы дают немного.

Пятое пожелание. В статьях 22-33, 34-49 проекта очень подробно говорится о внесении проектов и порядка их принятия. Но это все скорее тень положений, содержащихся в Регламенте. Я хотел бы сделать вывод о том, что вообще этот проект построен по методу скрытой отсылки, очень многие нормы не развернуты. Это обессиливает закон. Вариант Института содержал расшифровку статей и норм. Подробная роспись только того, что касается принятия законов, не решает проблему. Есть два действующих Регламента, Закон “О порядке опубликования и вступления в силу...”, некоторые другие, поэтому в ряде случаев нормативное регулирование в проекте нужно довести до более завершенной фазы. Прямые и скрытые отсылки могут лишь осложнить ситуацию.

Что касается порядка осуществления права законодательной инициативы, то его можно реализовать по действующей Конституции, по актам субъектов Федерации, к тому же, как это кратко здесь записано, допускается отсылка к законам о порядке реализации права законодательной инициативы. Институт такой проект сделал и он может помочь делу.

Свое краткое выступление я хочу завершить таким резюме. В таком виде проект закона у меня вызывает неудовлетворенность. И тем не менее закон даже в этом виде был бы позитивным фактором упорядочения правовой системы. Если он в таком виде не пройдет, то проблема останется не реализованной. Я полагаю, что юристам надо приложить максимум усилий, чтобы помочь этому закону занять свое место в правовой системе.

Миронов О.О.

- Насколько я помню, в одном из вариантов была глава, посвященная систематизации?

Тихомиров Ю.А.

- Да, была. Была глава “Систематизация и кодификация”, была глава “Действие закона во времени и пространстве”. Была глава “Юридические коллизии. Предотвращение и устранение”. Теперь их нет.

Миронов О.О.

- У нас разрушилась система правовой деятельности и систематизация законодательства. Сейчас трудно ориентироваться. Депутаты не совсем понимают, что мы пишем законы для юристов-практиков, которые сидят в небольших городах и не имеют никакой компьютерной техники. Может быть, ко второму чтению сформулировать несколько норм, заложить какие-то принципы.

Тихомиров Ю.А.

- Законопроект о Своде законов касается данного Свода и многих работ, связанных с деятельностью по его подготовке.

Авакьян С.А.

- Мы обсуждаем проект, представленный Комитетом, как самостоятельное творчество или как проект, который родился в результате участия и ученых Института законодательства и других ученых?

Тихомиров Ю.А.

- Сейчас в данном проекте процентов 40 нормативного материала из того текста, который мы представляли неоднократно. Конечно, что-то взято из других разработок, которые в разных аспектах появлялись. Но здесь много появилось из того, что внес сам Комитет. А что-то приобрело такой характер, что уже трудно сказать, откуда и что проистекало.

Авакьян С.А.

- То есть как свое первоначальное детище вы этот текст не рассматриваете?

Тихомиров Ю.А.

- Здесь нет по меньшей мере половины того, что мы представляли.

Исаков В.Б.

- Позвольте тогда открыть обсуждение. Кто хотел бы выступить по законопроекту? Юрий Александрович дал развернутый комментарий, коснулся многих вопросов вокруг этого закона, рассказал об истории его создания и о том, что в этот закон не попало. Конечно, это значительно расширяет поле обсуждения. Но тем не менее становится понятнее, отчего отрезан этот кусок.

Златопольский Д.Л.

- Я буду говорить о более существенных, как мне кажется, моментах. Статья 27: “Депутаты Государственной Думы вправе осуществлять законодательную инициативу в форме внесения законодательных предложений...”. Это не законодательная инициатива. Спросите студента первого или второго курса, он вам скажет, что такое законодательная инициатива. Это положение сформулировано неверно. Надо написать, как мне кажется, следующее: “Депутаты Государственной Думы вправе вносить законодательные предложения...”. Инициатива - это внесение законопроекта на рассмотрение парламента. А законодательное предложение - это нечто иное. И надо написать, что не в Государственную Думу, конечно, такие идеи нужно вносить, а через комитеты. Если в Государственной Думе каждый депутат будет вносить такого рода идеи об издании закона, то тогда Государственная Дума может лишиться эффективности своей деятельности процентов на 70 или на 50 в крайнем случае. Поэтому данное положение мне кажется важным.

Теперь обратимся к статьям 29 и 30. В первой из них говорится о перечне субъектов права внесения проектов нормативных указов Президента. Это выглядит очень плохо. Не нужно объявлять Президента законодателем, он и так наделен такими правами, которые в западной прессе называют правами монарха, и не случайно. А мы ему еще увеличиваем эти права, которые и без того чудовищны. И статья 30 - тут говорится о постановлениях Правительства. Содержащиеся в этих статьях идеи должна установить сама Государственная Дума. Она не должна демонстрировать свою беспомощность, обращаясь к тому, чтобы Президент сам установил или Правительство само установило. Сформулируйте для них, они вам подчиняются, а не вы им. Я думаю, что это принципиальный вопрос.

Дальше, статья 33. Здесь содержится норма, грубо говоря, элегантная. В последнем абзаце этой статьи говорится: “Для проведения научной экспертизы могут быть приглашены ведущие ученые и специалисты из зарубежных государств и международных организаций”. Я так сказал бы по этому поводу: не нужно унижать Россию. Это надо намертво исключить, и никогда больше к таким пассажам не прибегать. У нас и так достаточно людей, которые склонны это делать. У нас достаточно крупных специалистов, чтобы мы записывали такую пошлую формулу в проект закона.

Статья 51. Тут просто уточнение. “В соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции... Конституционный Суд Российской Федерации дает толкование Конституции...”. Нужно добавить: дает толкование “в необходимых случаях”, а то он будет только этим занят непрерывно. А это, конечно, не годится.

Статья 13, очень важная статья, на мой взгляд. Здесь говорится о роли Президента. Президент здесь изображен как законодатель, и мне это уникально не нравится. Всем, наверное, известно, что профессор Лучин, член Конституционного Суда, издал брошюру “Указное право”, в которой проанализировал 500 указов и доказал, что почти все они являются не указами, а законами. То есть Президент осуществляет законодательную деятельность. Вот эта идея здесь присутствует. Здесь сделано все для того, чтобы это подтвердить. Поэтому я предлагаю записать в третьем абзаце (нормативные акты Президента принимаются исключительно в форме указов): “...являются подзаконными актами”. Тут все неверно записано. И вместо этого написать: “Указы Президента Российской Федерации являются подзаконными актами, они издаются и т.д.”. И в четвертом абзаце. “В случае издания Президентом указов, восполняющих пробелы в законодательстве” - ни в коем случае. Написать так: в случае, если Президент обнаруживает пробелы законодательства в сфере регулирования исключительно федеральными и конституционными законами, он обладает правом внести соответствующий законопроект в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. А Государственная Дума пусть рассматривает такие законопроекты в первоочередном порядке. Это можно оставить.

Статья 9. Первый абзац: закон принимается путем референдума Российской Федерации или представительным и законодательным органом. Надо избавиться от этой формулы. У нас есть представительный орган, который является и законодательным. Не надо каждый раз писать, что он представительный и законодательный. Это совершенно нелепо. Получаются уже не редакционные замечания, а принципиальные. И в дальнейшем тоже надо отказаться от этой совершенно неподходящей ситуации. Или “представительным” написать, или “законодательным” - одно из двух.

Наверное, и о статье 7 надо сказать. Здесь несколько уточнений, которые, может быть, имеют принципиальное значение. Последний абзац статьи 7: речь идет о том, что для выявления и использования общественного мнения нормотворческие органы Российской Федерации могут проводить всенародное, общественное и профессиональное обсуждения проектов нормативных актов. Я предлагаю добавить: “имеющих особую значимость”. А то желающих проводить такие обсуждения будет бесчисленное множество. Все.

Тут принципиальная позиция, на мой взгляд, заключается в роли Президента. Президент у нас и так, по признанию западных ученых, является монархом, а мы его делаем уже не монархом, в Господом Богом.

Васильев Р.Ф.

- В свете вашего предложения о том, что надо ограничить право законодательного органа выносить проекты на всенародное обсуждение, у меня один вопрос. Вы сказали, надо писать “в особых случаях”, это значит ограничить. Сейчас может быть по любому вынесен, по старому закону, по Конституции, как хотите. Вы говорите - только имеющих особое значение. В связи с этим вопрос. Как можно сейчас объяснить, что институт предварительного всенародного обсуждения постепенно заглох в последние годы. Хотя он 3 года назад, 5 лет назад расцветал и без ограничений.

Златопольский Д.Л.

- Я предложения вношу только тогда, когда твердо в этом убежден. Ваш вопрос правильный, но я думаю, что предлагаемое уточнение будет полезным для практики.

Васильев Р.Ф.

- Это не аргументы. Это оценка моего вопроса и отсутствие аргументов.

Златопольский Д.Л.

- Это не отсутствие аргументов, а как раз наличие их.

Авакьян С.А.

- Мне кажется, что я близок к той оценке этого проекта, которую вы обозначили словами “не оставит камня на камне”. Я бы скорее высказался за то, чтобы с этим проектом еще работать и работать, и не спешить с его вынесением на обсуждение в положенных чтениях в Государственной Думе. Но я себя успокаиваю тем, что первое чтение, как известно, это всего лишь одобрение концепции и основных положений. В этом плане я поддерживаю Государственную Думу. Основания для одобрения концепции и для одобрения общих положений здесь есть, и я в этом смысле с удовлетворением послушал то, что сказал Юрий Александрович. Но я не случайно спросил Юрия Александровича о том, в какой мере этот проект представляет творчество Института законодательства. Все мои вопросы таковы, что наши коллеги из Института подобного рода вопросы оставить просто не могли. Они должны были бы дать на них ответы. Почему в Комитете эти вопросы оставили? Может быть, это расчет на то, что они будут сняты на следующих этапах? Это мне не ясно.

У нас есть все основания говорить о принципиальных вещах применительно к конкретным статьям. Можно для удобства говорить последовательно, я думаю, коллеги часто будут использовать этот метод. Прежде всего, мне показалось достаточно спорным определение нормативного правового акта, которое дается в статье 2. Не столько, может быть, по сути, сколько по тем формулировкам, которые здесь использованы. Они громоздкие и не очень ясны даже для профессора; мне кажется, обычному юристу еще сложнее будет понять, что здесь предлагается. Но это уже дело вкуса. А во второй части статьи 2 говорится о том, что нормативный правовой акт принимается либо путем референдума, либо органом государственной власти. Это, с моей точки зрения, уже ошибка, поскольку нормативный правовой акт может приниматься и органом местного самоуправления. А нормативный акт органа местного самоуправления, устав территории или регламент какой-нибудь районной, городской Думы - это не государственный документ, не акт государственной власти, и на этот счет можно было бы что-то сказать.

В третьей части говорится, что нормативными актами являются указы Президента Российской Федерации, а в статье 13 - что нормативные акты Президента принимаются исключительно в форме указов (то есть что распоряжения Президента не являются нормативными актами). У меня такое ощущение, что, сказав о роли одних актов, надо говорить и о роли других. Здесь же как бы косвенно на первый план поставлены указы, а распоряжения - на второй план. По действующей практике распоряжения Президента тоже очень часто являются нормативными правовыми актами. Какая здесь теория заложена, в чем она состоит, я не совсем понял, и мне кажется, что можно было бы еще здесь подумать.

Дальше говорится, что к нормативным актам относятся нормативные постановления Правительства, а чуть ниже - “нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти”. Я вообще не понимаю, почему в последнее время у нас пошла вот эта формула: Правительство, а затем федеральные органы исполнительной власти. И нам даже проект закона уже дали “О федеральных органах исполнительной власти”. Насколько я понимаю, по Конституции Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Почему-то получается все-таки два уровня органов: Правительство, которое стоит само по себе, и федеральные органы исполнительной власти. Что, Правительство не является одним из федеральных органов исполнительной власти? Если оно является, то почему так разделяем: постановления Правительства, дальше акты Центрального банка, дальше нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Вообще, следовало бы написать: постановления Правительства и нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти. Или объясните, что это не одно и то же, тогда мы будем знать, почему это не одно и то же. Почему элементарно отраслевые функциональные органы исполнительной власти вдруг выделены в отдельную систему и оторваны от Правительства. Я думаю, что, наверное, потому, что некоторые из этих органов выведены напрямую на Президента, его обслуживают. Так одно другому не мешает в данном случае.

Я присоединяюсь к тому замечанию, которое здесь было высказано Юрием Александровичем: не понимаю, почему особыми видами нормативных актов названы договоры. И если так сказано, то нужно пояснять, почему они особые, в чем их особенность заключается.

Не могу согласиться с формулой, которая есть в статье 3. Эта статья содержит несколько принципиальных решений, и об этих решениях надо четко сказать. Первое решение заключается в том, что появляется понятие “федеральное законодательство”. Мне думается, что понятие “федеральное законодательство”, в которое объединены и акты-законы, и акты-указы, и акты-постановления Правительства, и акты министерств и ведомств, и акты Центрального банка, все это в совокупности называется федеральным законодательством. Для нас всегда была ясно, что есть иерархия актов. Вдруг - двумя словами “федеральное законодательство” они поставлены все на один уровень. Все-таки пояснить надо. Может быть, для депутатов безразлично, но для юристов это отнюдь не безразлично.

Во второй части статьи 3 говорится о том, что нормативные акты органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления составляют законодательство субъектов. Извините, как это вдруг акты местного самоуправления, нормативные акты превратились в законодательство субъекта Российской Федерации? Получается, что любой устав сельской волости будет принят и окажется законодательством субъекта Российской Федерации. Так нельзя.

В этой же статье дальше говорится: “Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации”. На каком основании вдруг законодательство субъекта стало законодательством Российской Федерации? Законодательство субъекта - есть законодательство данного субъекта, и это такие очевидные вещи, которые я даже не знаю, как объяснять. Если есть субординация актов, есть уровни, то почему вдруг акты нижестоящего уровня приобрели характеристику больше, чем это есть?

Посмотрите, статья 5 называет ряд нормативных актов, определяющих порядок введения в действие тех или иных документов. Но здесь не назван в качестве отдельного акта Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания", действующий сегодня.

Тихомиров Ю.А.

- Он в первой статье упомянут.

Авакьян С.А.

- Да, но здесь говорится: “порядок подготовки, внесения, рассмотрения, вступления в силу и официального опубликования законов”; между тем закон этот не отражен. Те акты раньше тоже указаны, но здесь повторены. А вот Федеральный закон не указан. Это несогласованность.

В статье 7, в части первой, говорится, что нормотворческие органы обеспечивают отражение интересов граждан Российской Федерации. Я думаю, что это очевидно, это сказано в Конституции, если это надо - Бог с ним, но зачем. А во второй части говорится, что нормотворческие органы Российской Федерации поддерживают народную правотворческую инициативу. Очень хорошее положение. Однако полистайте законопроект дальше, вы не найдете ничего о том, как эта народная правотворческая инициатива реализуется. А это, действительно, очень важное положение, поэтому его нужно развить.

А в третьей части статьи 7 говорится о том, что проводится общественное и профессиональное обсуждение проектов. Мне кажется, что это термины, понятные сами по себе, но неудачные, потому что я не знаю, чем отличается общественное от необщественного, профессиональное от непрофессионального. Как вы помните, в прежних законах говорилось: “вынесение проекта на обсуждение общественности” и “вынесение проекта на обсуждение специалистами”. Это более или менее было понятно. Здесь другие слова, поэтому смысл получается несколько иной.

В статье 12 говорится о том, что в соответствии с Конституцией Совет Федерации и Государственная Дума принимают и одобряют федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и регламенты. Вы, конечно, скажете, что это придирка с моей стороны, но, с моей точки зрения, Совет Федерации и Государственная Дума, если посмотреть внимательно нашу Конституцию, не принимают и одобряют, а Государственная Дума принимает, а Совет Федерации одобряет. По федеральным конституционным законам и Государственная Дума одобряет, и Совет Федерации тоже одобряет. Почему такие формулы - мне не ясно. Тем не менее отсюда вытекает, что можно было бы сказать проще: в соответствии с Конституцией Федеральное Собрание принимает законы. И не надо писать “принимает и одобряет”, потому что результат окончательный - принимают. А палаты принимают свои постановления и регламенты.

Теперь относительно того, что говорится об указах Президента в статье 13. Дело в том, что законодатели, по моему мнению, здесь пошли по тому же пути, по которому пошел Конституционный Суд Российской Федерации. А он в своем толковании указал, что Президент может принимать акты по тем вопросам, которые составляют предмет закона, и это акты временные, и они должны действовать на период до появления соответствующих законов. Поэтому разработчики просто вынуждены были это сказать, хотя, естественно, это не нравится не только вам, это не нравится и мне, и всем.

Давид Львович, мы с вами уже не раз говорили, и я еще раз повторяю, что слова “верный” или “неверный”, когда говоришь об этой материи, не самые подходящие. Мне думается, что здесь можно было бы пойти именно по той второй части, которая была предложена и которая звучит во всех странах как делегированное законодательство. Поэтому вполне можно было бы в этом законе указать, что если какой-то вопрос нельзя урегулировать на данном этапе посредством закона, тогда Государственная Дума в соответствии с данным законом получает право вынести постановление о поручении Президенту урегулировать соответствующее общественное отношение. Это нормально, потому что это называется делегированным законодательством.

В статье 14, во второй части, говорится о том, что постановления и распоряжения Правительства должны соответствовать, помимо всего прочего, нормативным постановлениям палат Федерального Собрания Российской Федерации. Дело в том, что в Конституции этих слов - “постановлений палат” - нет, поэтому здесь получается дополнение Конституции. Я не могу не обратить на это внимание.

Я хотел бы вернуться к некоторым статьям выше. Если уж пошло такое изменение и корректировка норм Конституции, то в статье 9, в последней части, сказано, что федеральные законы не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. Хорошо, это повторение формулы Конституции. Но неужели где-нибудь в этом акте нельзя сказать, что федеральные конституционные законы сами тоже должны соответствовать Конституции? Хорошо, взяли формулу статьи 15, что все законы Российской Федерации соответствуют Конституции, но почему тогда в статье 76 сказано о том, что федеральные законы соответствуют федеральным конституционным законам? И почему нигде не сказано о том, что сами федеральные конституционные законы должны тоже соответствовать Конституции? Это не случайный вопрос. Я вполне предполагаю, что завтра появится толкование Конституционного Суда о том, что он в качестве конституционного метра для своих решений использует не только Конституцию, но и федеральные конституционные законы, и тогда они попадут в разряд Конституции, будут вместе с ней составлять большую Конституцию. Тем более, что у нас уже появился такой большой, солидный сборник, где говорится о том, что существует федеральное конституционное законодательство. Автор этого сборника присутствует здесь.

Теперь относительно соотношения основ законодательства и кодексов. Я не могу согласиться с формулой, которая здесь есть в проекте, о том, что основы законодательства - федеральный закон, содержащий принципы и основные положения законодательного регулирования определенной сферы общественных отношений. Эта формула использована из прежнего нашего подхода к основам. А в Российской Федерации нужно записать по другому, что основы - это федеральный закон, который в одной части непосредственно регулирует общественные отношения, а в другой части устанавливает принципы, подлежащие развитию в законодательстве субъектов. Иначе за эту норму с радостью ухватятся все субъекты Российской Федерации, и у нас все законодательство превратится в основы. И потом на основе этих основ они начнут так регулировать отношения, что опять появятся казанская, рязанская и прочая законность. Так вот, если такая формула появится, она еще больше даст простор законодательству субъектов, поскольку они будут говорить: нет, вы только устанавливаете принципы в основах, а остальное непосредственно регулируем мы. И отсюда, следовательно, вопрос о кодексе. Согласно проекту кодекс - систематизированный нормативный правовой акт по вопросам ведения России и совместного ведения, требующим единообразного регулирования. А что дальше? Посмотрите, что у нас сейчас планируется. Земельный кодекс Российской Федерации и земельные кодексы субъектов Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации и жилищные кодексы субъектов, Семейный кодекс ... Я думаю, что та идеология, которая здесь записана, достаточно ущербна.

У меня много замечаний по статье 11, где говорится о том, какие вопросы относятся к сфере исключительного регулирования Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Чем больше будет корректироваться эта статья, тем она будет лучше. Иначе ее вообще надо выбрасывать из данного закона, поскольку непонятно, почему она вопреки статьям 71 и 72 Конституции устанавливает свое регулирование. Например, правовое положение партий и иных общественных объединений регулируется оказывается исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. У нас возопят все субъекты, поскольку они уже приняли свои акты об общественных объединениях и о политических партиях. Я только вчера смотрел закон о политических партиях и закон об общественных объединениях Республики Башкортостан. Совершенно очевидно, что предметом федерального регулирования должны быть основы статуса политических партий и правовое положение федеральных, или общероссийских, партий и общественных объединений. Иначе получится, что создание общественной организации на территории Корякского автономного округа будет регулироваться федеральным законом.

В проекте установлено, что федеральные налоги и сборы относятся к ведению Федерации. Но к ведению Федерации относится еще и разграничение компетенции по установлению налогов: федеральных и налогов субъектов. И общее правило в установлении налогов субъектов также относится к ведению Российской Федерации. Здесь есть очень много вещей, которые надо править.

Я еще хочу сделать несколько замечаний, может быть, их кто-то коснется и дальше. В статье 38 этого проекта говорится о том, что Совет Федерации обязан направить федеральный закон Президенту на подписание также в тех случаях, когда он пропустил 14-дневный срок. Это не случайная формула, она появилась после известного постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Спор состоял в том, что Государственная Дума, как известно, напрямую направила Президенту Гражданский кодекс, первую часть: Президент подписал, и они, извините за выражение, оставили Совет Федерации с носом. После этого, когда вопрос о толковании рассматривался в Конституционном Суде, они записали, что в любом случае, рассмотрел - не рассмотрел, именно Совет Федерации должен направить закон Президенту. Это, надо сказать прямо, настолько спорная ситуация, что следует подумать вот о чем: а если он не делает этого, если Совет Федерации и не одобряет, и пропускает сроки, и еще не направляет? Дело в том, что мы сталкиваемся с той же примерно ситуацией, как по статье о подписании Президентом законов. А если он не подписал? В Конституции сказано, что если вето Президента преодолено, то закон подлежит подписанию в течение 7 дней и обнародованию. Уже есть примеры, когда Президент этого не делает, не подписывает и не обнародует. Нигде не сказано, что Президент должен возвращать законы в палаты с мотивировкой. И в этом тексте этого не сказано. Неужели нельзя нигде записать? “Возвращаю вам закон”. Получают руководители Думы закон и не могут понять, что они должны сделать. Они что, нарушили другой закон, нарушили Конституцию, нарушили процедуру рассмотрения закона, какая-то мотивировка должна быть? Наверное, Конституция написана в расчете на логичных людей, которые понимают, что есть правовая культура, но если нет у людей правовой культуры, тогда давайте запишем хотя бы в этом законе, что при возвращении закона из президентских структур надо указывать мотивы, по которым он возвращен и т.д.

И последнее. Относительно толкования, статьи 50 и 52. Я думаю, что “толкование нормативного акта не должно изменять его смысл” - это очень хорошая формула, но абсолютно не жизненная. А в статье 52 говорится, что Государственная Дума дает толкование федеральных конституционных законов и федеральных законов. На каком основании? Закон принят Думой, одобрен Советом Федерации, подписан Президентом, а толкование дает Государственная Дума. Должна быть логика. Просто потому, что кому-то нужно поручать толкование закона, оно поручается Государственной Думе. Но Государственная Дума в силу своего состава обречена сегодня на неуспех в толковании закона, поскольку будет большой спор. Дальше. Непонятно, каким же голосованием, каким большинством голосов надо давать толкование. Пусть по простому федеральному закону это будет толкование Государственной Думы. А если это федеральный конституционный закон, который принимается квалифицированным большинством? Если это закон о поправках к Конституции? Это же тоже закон, и ему тоже толкование дается Государственной Думой. Я думаю, над этими вещами стоит еще задуматься.

С моей точки зрения, на сегодняшний день в этом законопроекте больше вопросов, чем положительных ответов, хотя есть и положительные ответы. Но соотношение положительных моментов и вопросов таково, что с этим текстом все-таки еще не стоило выходить на первое чтение. Надо было бы поработать.

Страшун Б.А.

- Я слушал Юрия Александровича и согласен был с ним на 150 процентов во всем, кроме одного. Вывод из того, что он сказал, вытекает тот, который сделал сейчас Сурен Адибекович Авакьян, а именно: документ этот еще совершенно не готов. Я позволю себе высказать сожаление о том, что профессионализм подготовки законодательных текстов утрачен по сравнению с тем, что было в бывшем союзном Президиуме Верховного Совета, потому что там работали профессионалы. Другое дело, что там был особый социальный заказ. А вот сделать законопроект так, чтобы каждая фраза отвечала той задаче, которая перед ней стоит, и чтобы все это было на своем месте и грамотно звучало - это было на хорошей высоте тогда. Сейчас это что-то ужасное. Я имею в виду не только этот законопроект, а целый ряд законов, которые уже приняты и действуют.

Еще меня удивило то, что Институт законодательства участвовал в подготовке этого документа, но не сыграл той роли, которую должен был бы сыграть, ведь в Институте законодательства имеются, на мой взгляд, крупнейшие специалисты в области законодательной техники. Меня удивляет, почему этот факт не получил отражения здесь.

Известен такой прием, он у нас в некоторых законах применен, когда все дефиниции собираются в одну статью, в начале или в конце законодательного текста, где объясняется, что для цели данного закона данные термины имеют определенное значение. И можно было бы объединить несколько первых статей. Что касается первой статьи, то, на мой взгляд, она вообще не нужна. То, что находится в ее первой части, уместно в преамбуле, а вторая и третья, по-моему, вообще лишние. Потому что сегодня одни законы есть, завтра будут другие, которые будут называться, может быть, несколько иначе, и все это здесь нужно будет соответственно изменять. По-моему, названий других законов в тексте закона быть не должно.

Конечно, у меня вызывает много сомнений само понятие нормативного акта. Оно не бесспорно, ни в одной работе, которую я читал на эту тему, я не нашел такого безупречного определения. Поскольку же в статье 2 сказано, что речь идет об “определенной настоящим Федеральным законом форме”, то Бог с ним, можно согласиться, что нормативный акт - это то, что здесь перечислено.

Несмотря на то, что Давиду Львовичу это не нравится, но действительно правильно, что в дальнейшем перечислении нормативных правовых актов упомянуты акты Центрального банка. Плохо то, что не упомянуты акты Центральной избирательной комиссии, которая правомочна по действующему закону об основных гарантиях избирательных прав издавать определенные акты. Тем не менее она проводит определенную конкретизацию избирательного законодательства. А какими актами, как не нормативными, это вообще можно делать?

В статье 5 идет отсылка к целому ряду законов. Но если все это там есть, то зачем тогда этот закон нужен?

Теперь об иерархии. На мой взгляд, четко иерархия не показана. Мне представляется, что это имело бы смысл сделать, хотя я предвижу определенные трудности. Все-таки неплохо было бы сказать, что юридическая сила распределяется между видами актов, и перечислить все виды актов в одном месте, потому что в ряде случаев соотношение юридической силы очень трудно определить. Например, в статье 6 сказано, что в случае коллизии следует руководствоваться актом, обладающим более высокой юридической силой. А как определить, какая юридическая сила более высокая? Скажите, какова юридическая сила договоров между Российской Федерацией и ее субъектами по сравнению с законами, с Конституцией? Я не хочу затрагивать этот вопрос, но тем не менее эта проблема существует.

Статья 7 - это пережиток времени. Здесь нет никакого регулирования. В последней части, если говорить о том, что может проводиться общественное или профессиональное обсуждение, то тогда должна быть какая-то процедура: нужно сказать, как эти результаты должны быть учтены и должны ли они быть учтены. Что значит “обеспечивать отражение интересов граждан”? Я думаю, что интересы граждан разные.

- Забыли написать слово “законных”.

Страшун Б.А.

- В статье 8 утверждается, что законы и иные нормативно-правовые акты принимаются на основе и во исполнение Конституции. В этом случае мы должны исходить из того, что учредитель урегулировал все основные отношения, никаких пробелов он не оставил и дело законодателя это конкретизировать и развивать. Но ведь пробелы неизбежны, они всегда существуют, и законодатель в любой стране имеет право эти пробелы восполнять. В этом случае мы не можем сказать, что закон принят на основе и во исполнение Конституции. Конституция по данному вопросу вообще молчит. Не должны противоречить - это верно, но опять-таки все ли законы? В статье 9 упоминаются законы о поправках к Конституции. Если это поправки к Конституции, то они неизбежно противоречат первоначальному тексту. Мне кажется, что формула для такого акта, которую выбрал Конституционный Суд, не очень удачная. Во всяком случае создаются определенные проблемы.

Я считаю, что статья 10 не соответствует Конституции: она устанавливает иерархию между обычными федеральными законами и делает кодекс актом более высокой юридической силы, чем другие федеральные законы. На каком основании? Я уже не говорю о выражениях в этой статье. Насчет основ законодательства здесь справедливо говорилось. Может быть, есть смысл собирать в кодексе все нормы, которые регулируют определенную группу отношений. Если надо что-то добавить, то лучше дополнить кодекс, чем делать отдельный закон. Но это не относится к вопросу о его юридической силе. К сожалению, исходя из Конституции, юридическая сила кодекса будет такая же, как у любого закона по самому мелкому вопросу.

Миронов О.О.

- И ниже юридической силы конституционного закона.

Страшун Б.А.

- Я согласен с Суреном Адибековичем в отношении статьи 11. Я думаю, что либо это нужно убрать, либо отослать к соответствующей статье Конституции.

Последнее, о чем я хотел бы сказать - это вопрос законодательной культуры. Я думаю, что некоторые из тех законов, которые были упомянуты в тексте, должны быть инкорпорированы в данный закон, если он призван иметь какой-то смысл. В частности, это касается закона “О порядке опубликования и вступления в силу законов”. Заканчивать обсуждаемый закон нужно было бы отменительными положениями. У нас это обычно не делается, а ведь правоприменителю это значительно облегчает работу. Сразу надо указать, что со вступлением в силу настоящего закона отменяются или прекращают действие либо утрачивают силу такие-то акты или такие-то части. Культурный законодатель это всегда делает, неплохо было бы, чтобы и наш законодатель тоже это делал. Статья 67 - это формула какого-то постановления, но не формула закона. Очевидно, что нужно было сформулировать таким образом, что Президент делает то-то в такой-то срок, Правительство делает то-то в такой-то срок. Спасибо.

Козлова Е.И.

- Я считаю, что этот закон, уже принятый Государственной Думой в первом чтении, не решил своей главной задачи. Она состоит в том, чтобы определить предмет такого правового акта как закон, разграничить сферы общественных отношений, регулируемых законами и другими нормативными актами. Как решается эта задача в проекте? Данному вопросу посвящена статья 11. Однако в ней определяется не предмет закона, а - в объединенной форме - предмет регулирования и Конституции и федеральных законов. Это неправильно. С моей точки зрения, Конституцию надо вывести из предмета данного закона. Конституция - это первичный акт, учредительный, и для нее никакие законы не могут быть обязательными, не могут ее связывать. Закон не может определять, что должно являться предметом регулирования Конституции. А коль скоро Конституция по проекту закона перечисляется в ряду нормативно-правовых актов Российской Федерации, значит все положения этого акта для нее являются обязательными. Если снять положения о Конституции, то предмет закона не определяется. То есть то, ради чего этот закон планировался, он не выполнил.

Известны попытки установить предмет закона в Конституции. Так, Конституция Франции определяет предмет закона, Конституция Украины содержит положения о предмете закона. Конечно, это трудная, но выполнимая задача.

Второе замечание. Я не согласна с Борисом Александровичем, не согласна с нормой проекта о том, что нормативное постановление Конституционного Суда относится к федеральным нормативно-правовым актам. Ни в коем случае. Конституционный Суд по определению не является правотворческим органом. Кроме того, если мы признаем, что акты Конституционного Суда включаются в систему нормативных правовых актов, то значит, наши нормативно-правовые акты делятся на две группы. Первая группа: те акты, которые подпадают под конституционный контроль, а вторая - как бы неприкасаемые акты. Если это нормативные акты Конституционного Суда, то они не подлежат оспариванию. Это значит, что у нас создается двухслойная правовая система. Характерно, что Председатель Конституционного Суда Туманов говорил, что от Конституционного Суда часто требуют, чтобы он принимал законы или нормативные акты, а Суд не может этого делать. То есть сам Конституционный Суд такую трактовку не поддерживает. Нельзя превращать Конституционный Суд в правотворческий орган.

Третье. Этот закон должен был установить иерархию нормативно-правовых актов. Он же не только не установил эту иерархию, но и неодинаково ее отражает. Иерархия правовых актов получила единственную правовую форму выражения в статье 125 Конституции, где указывается, что конституционность этих актов может проверить Конституционный Суд. Там указаны федеральные законы, нормативные акты Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.

Очень много в проекте вторичных норм. Такое впечатление, что это не закон, а учебное пособие. Это очень разрушает правовую культуру нашего российского права. Часто конституционные нормы повторяются со ссылкой на Конституцию, но часто воспроизводятся и без ссылки на Конституцию. Это недопустимо.

Очень много злоупотребляют формулой, которая присуща только исполнительным органам: “на основе и во исполнение”. На основе и во исполнение закона работают только управленческие органы исполнительной власти. Это нужно упорядочить.

Мне кажется, что не вполне выдержан предмет закона. Предметом закона по тексту являются только федеральные нормативные правовые акты, а вместе с тем в проекте затрагиваются и нормативные акты субъектов Федерации. Нечетко применяется понятие законодательства Российской Федерации. Нормативным актам субъектов Российской Федерации этот закон не посвящен. Но в двух-трех случаях упоминается порядок подготовки, внесения, рассмотрения и принятия актов, составляющих законодательство Российской Федерации (то есть и актов субъектов РФ).

Вызывает сомнения название закона: “О нормативных правовых актах Российской Федерации”. Что такое здесь Российская Федерация? Это государство, состоящее из Президента, Федерального Собрания и Правительства, потому что все остальное - субъекты Федерации? Но нормативным правовым актом собственно Российской Федерации является только закон потому, что только этот акт не воспроизводит имя своего создателя. То есть только законом говорит само государство, все остальное - это акты конкретных органов: указ Президента, постановление Правительства, нормативное постановление палаты. А вот закон является актом Российской Федерации. Если мы говорим о Российской Федерации как о системе федеральных органов государственной власти, то мы тем самым переходим на признание федеративного характера нашего права. А что такое правовая система России? По этому закону получается, что правовая система России - это только федеральное законодательство. Но разве мы правом России считаем только федеральное законодательство? Источниками конституционного права являются и акты субъектов Федерации, например, конституции республик, то есть у нас единая правовая система. А по проекту право России состоит только из общефедеральных нормативных актов. Нам уже предлагают писать об уставном праве. Значит, у нас будет конституционное право России, конституционное право Татарии, уставное право Калужской области и так далее. Что же с правом получится? Я считаю, что здесь сама Конституция совершила ошибку. Она определяет предметы ведения Российской Федерации, а не предметы ведения РФ, осуществляемые федеральными органами.

Нужно основательно подумать над названием.

Исаков В.Б.

- Вспоминаю споры: “законодательство Российской Федерации” и “законодательство в Российской Федерации”.

Васильев Р.Ф.

- Я писал заключение на проект 93-го года. Тогда я, читая проект, изучая и анализируя его, пришел к выводу о том, что более правильно было бы подготовить новый проект параллельно с подготовкой проекта Конституции, предварительно проведя дискуссию по концепции закона с участием достаточно широкого круга специалистов. Все замкнулось на Институте законодательства. Два конкурирующих проекта были в Институте государства и права. Они были опубликованы в журнале “Государство и право”. Наши составители имели возможность использовать 6 проектов.

Недавно, в октябре, зная о том, как готовится этот проект, я выразил озабоченность, сказав, что надо обратить внимание на парламентские слушания. Мне говорили, что проект будет принят, парламентские слушания прошли, все правоохранительные органы одобрили. Я тогда возражал: я не знаю специалистов по теории нормативного юридического акта. Они есть в НИИ, в ВУЗах, есть в других местах, а в правоохранительных органах я таких не знаю. Было заявлено, что все будет принято. И вот результат: мы имеем проект, который назвали архиплохим. Это хуже чем то, что мы обсуждали. Этот документ имеет значение для создания того, что мы называем правовой системой, для нормативной части механизма правового регулирования, т.е. для системы нормативных актов и для правовых норм. Тогда еще эти вопросы решались слабо, а сегодня они вообще никак не решаются.

Я буду говорить прямо: у меня есть 10 замечаний по определению. Я слежу за этими определениями, изучал эти определения в литературе по конституционному праву, в литературе по общей теории права. Я уверен, что составители этого не читали. А от того, как будет определено научное понятие нормативного юридического акта зависят учет актов, выдача справок, сфера деятельности Конституционного Суда.

В одной фразе ухитрились дать определение двух сложных правовых явлений: нормативного правового акта и правовой нормы. Кто-то здесь уже говорил, что такого в юридической литературе еще не встречалось. Я считаю неправильной посылку о том, что по определению есть разные точки зрения. Да, они есть, но среди разных точек зрения есть три наиболее распространенные. Первая определяет нормативно-юридический акт как акт, содержащий норму права. От нее отказался Алексеев, Шиманов, я тоже отказался от этого определения. Второе - в случае, если устанавливается норма права. И третье, которое уже давно обосновано в литературе, но авторы учебников не читают этих работ.

Теперь о Конституционном Суде. Слушается дело по указам Президента по Чечне. 8 особых мнений из 18 человек. Авторитет решения летит, авторитет суда терпит ущерб. В каждом мнении упоминается вопрос о нормативных юридических актах, и там четко проявились три наиболее распространенных подхода к понятию нормативного акта. Трое судей сделали разные выводы в соответствии со своим пониманием нормативного юридического акта. Сделав это, они высказали противоположные суждения. Пора договориться и я еще раз призываю к тому, к чему призывал: давайте соберем специалистов по актам, тех людей, которые работали по этим вопросам. Я уверен, что составители не прочитали специальных статей, посвященных понятию нормативного юридического акта. Если бы читали, то не было бы этих разговоров. Каждый из нас в свое время изменял свое отношение к этой проблеме по мере получения новых знаний.

По определению правовой нормы. Здесь есть несколько замечаний. Перепутаны свойства и признаки нормативного юридического акта. Свойства говорят о сущности, а признаки о внешнем проявлении. Еще раз повторю, что учебники пишутся без изучения актов. Есть хорошее решение вопроса, но его надо решать знающим специалистам. Им всегда можно договориться.

У меня есть замечания по всем статьям кроме двух. На мой взгляд, статья 1 никуда не годится. Что касается статьи 2, а именно самого понятия, дефект состоит в следующем: там говорится, что акт “направлен на установление, изменение или отмену правовых норм”, значит, кто-то должен решить, что акт направлен на это, сам акт не решает. А почему? Ни один человек вам не даст ответа на этот вопрос. Потому что здесь определяется акт-документ, но ни один правовой акт не является только актом-документом и не может являться. Право - это воля, а документ фиксирует все это. Надо давать определение через акт. Зачем говорить о норме-предписании, если в праве термин “предписание” имеет несколько значений? Зачем здесь говорится о предписании, если есть перевод греческого слова “норма”? Если соединить первую, вторую и третью части статьи 3, то получится, что приказ директора бани о часах работы и продаже веников - законодательство, приказ атамана о продаже водки в чайных - законодательство. Там прямо записано, что нормативные акты органов местного самоуправления составляют законодательство. У нас семь значений термина “законодательство”, но никто в последние годы, особенно тогда, когда мы заговорили о правовом государстве, не определял законодательство как любой нормативный правовой акт. Я полностью присоединясь к тому, что здесь было сказано. Это грубая ошибка.

Мое предложение: провести дискуссию специалистов. Я думаю, что мы смогли бы назвать 10-15 человек, собраться и решить несколько теоретических проблем, а потом бы Комитет или Правовое управление делали дальше этот закон.

Больше всего меня удивило, что в проекте смазан вопрос об экспертизе. Сейчас идет снижение качества законов. Объективная причина тому есть: принимали раньше 3 закона, а теперь 300. Речь идет об организации этого процесса, об этом надо еще подумать.

Я уже около 25 лет преподаю в Московском университете курс “Правовые акты органов представительной и исполнительной власти”. Я всегда использую положительные и отрицательные примеры. Простите меня, но этот проект уже использовался в лекциях о том, как не надо писать нормативные акты, а ведь он должен учить тому, как надо писать. Вот в чем трагедия. Может быть, я очень резко говорю, но, я думаю, что все, что здесь говорилось, правильно. Многие вопросы еще не назывались; очевидно, в силу того, что у нас мало времени.

Окуньков Л.А.

- Добавляя к тому, что уже сказал Юрий Александрович по этому проекту, я прошу считать, что у него нет авторов. Проект прошел столько доработок и столько к нему разных людей приложили руки, что всем нам надо дать предложения по его улучшению. Мы должны довести проект до конца.

Миронов О.О.

- Отсутствие времени освобождает меня от сложной обязанности подводить итоги нашей встречи. Я думаю, что итог можно выразить кратко: закон нужен, но не такой, который Госдума приняла в первом чтении.

Второе, что я хотел бы отметить. Я хотел бы поддержать предложение директора Института законодательства. Раз законопроект принят в первом чтении и он нужен, то его нужно исправить путем внесения поправок. Если у нас есть формулировки, конкретные предложения, то мы были бы вам весьма благодарны.

Два вопроса, которые меня беспокоят. Что касается отнесения к нормативным актам постановлений Конституционного Суда, то я полностью присоединяюсь к Екатерине Ивановне Козловой. Конституционный Суд не является законодательным органов. И второе. Статья 13 была сформулирована по толкованию Конституционного Суда, согласно которому Президент может выступать вместо парламента. Предложение профессора Авакьяна я считаю очень конструктивным.

Остается поблагодарить вас за участие в работе.

Исаков В.Б.

- Три предложения о теме следующего заседания.

Первое. Внесен пакет предложений по Регламенту Госдумы, где меняется законодательная процедура.

Второе. Подготовлен план законодательных работ на 1997 год. Это около 900 наименований.

Третье. Олег Орестович предлагает обсудить проблемы федерации в разрезе округ - область.

Миронов О.О.

- У нас широкий комплекс вопросов.

Исаков В.Б.

- Давайте обменяемся мнениями в течение месяца.

Зенкин С.А.

- Позвольте предложить рассмотреть на январском заседании проект программы законопроектных работ. В феврале рассматривать ее будет уже поздно. А на февраль - проблема федеративных отношений и национальностей.

Исаков В.Б.

- Первый заместитель Председателя Госдумы Александр Николаевич Шохин и начальник Правового управления подписали благодарственные письма с новогодними пожеланиями членам Экспертного совета. Вы их прочитаете.

Спасибо.