год 2010-й - более 30.000.000 обращений

О примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 1998 года.
Докладчик - Исаков В.Б.

Председательствует: В.Б.Исаков, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Исаков В.Б. Уважаемые коллеги, Экспертный совет по проблемам гражданского законодательства продолжает свою работу в новом году.

Традиционно у нас первое заседание посвящено обсуждению программы законопроектных работ Государственной Думы по соответствующему направлению и общим организационным вопросам работы совета. Мы выслушаем ваши предложения. У нас на этой неделе это уже четвертый совет из наших экспертных советов, и ряд очень важных предложений наши эксперты внесли. Я бы тоже со своей стороны хотел их обсудить.

Давайте начнем по порядку. Обсуждение плана законопроектных работ. Пожалуйста, постановление Государственной Думы перед вами. Я небольшой еще комментарий хотел бы сделать. План законопроектных работ, который вы видите, был подготовлен в конце прошлой сессии и немного иначе, чем готовили до сих пор. До настоящего времени имело место простое механическое сведение предложений комитетов, поэтому план законопроектных работ насчитывал порядка 900 позиций. Так как с комитетами никто не спорил, все, что они предлагали, вносилось в план автоматически.

В этой раз новый Первый заместитель Председателя Государственной Думы - Рыжков Владимир Александрович провел несколько совещаний с комитетами и разгрузил план от явно второстепенных, третьестепенных законопроектов, сократив его до 400 может быть немного более законопроектов. То есть план стал более компактным и разгрузился от явно мелких законодательных инициатив. Но тем не менее, пока не реализовано то, о чем мы неоднократно уже говорили идея законотворчества.

Вчера, когда у нас проходил совет по классификационному законодательству, очень резко критиковался этот план в связи с тем, что он не содержит идеи федерализма и его развития, а также идеи становления и развития государственной службы. Я думаю, что по проблемам гражданского законодательства тоже можно достаточно много претензий этому плану предъявить.

Пожалуйста, я предоставляю вам возможность высказаться по плану законопроектных работ.

Певзнер А.Г. Владимир Борисович, Регламент новый принят?

Исаков В.Б. Да. Двадцать второго января принят Регламент. Сейчас завершается лингвистическая экспертиза. После опубликования в "Российской газете" и вступления в силу он будет опубликован типографским способом и мы всем нашим экспертам экземпляр Регламента направим.

Кроме того, мы планируем предоставить вам стенограмму обсуждения Регламента. Она очень интересная, потому что шла дискуссия по ряду положений, и дает значительный материал по отдельным статьям.

Певзнер А.Г. Я вот в связи с чем спрашиваю. У нас, я смотрел этот план, продолжается то же, что было и раньше. Вносится 3, 4, 5, законопроектов по одному и тому же вопросу. До сих пор Регламент не регулировал этой проблемы. И получается, что можно парализовать любой закон, непрерывно внося параллельные проекты. Поэтому я хочу узнать, как решен этот вопрос в новом Регламенте?

Исаков В.Б. В новом Регламенте этот вопрос также не решен. То есть предполагается, что порядок подготовки законопроектов к слушанию определяет комитет, и первоначально внесенный законопроект и альтернативные законопроекты должны рассматриваться одновременно. Это положение сохранилось. А иначе ничего не сделаешь.

Певзнер А.Г. Я согласен. Но одновременности не получается. Вот самый свежий пример - законопроект "О реструктуризации задолженности". Мы пришли к единому мнению, что этот законопроект противоречит Конституции и законодательству, но он в первом чтении принят. А параллельно депутатом внесен аналогичный законопроект. Что теперь будет?

Исаков В.Б. Что касается альтернатив уже к принятым законопроектам, то как правило, Совет Государственной Думы принимает следующее решение. Что поскольку вопрос в первом чтении решен, рассматривать данный законопроект по поправке, принятой на первом чтении. Предлагают комитету рассмотреть или автору законодательной инициативы внести его в качестве поправок, принятым к первому чтению.

Певзнер А.Г. Ну, а если он принципиально концептуально не совместим?

Исаков В.Б. Значит в этом случае, если есть для этого основания, Государственная Дума может вернуться к рассмотрению законопроекта в первом чтении. Для этого такую идею должен поддержать комитет, признавая, что поторопились с принятием проекта в первом чтении, поскольку внесенный концептуально иной законопроект демонстрирует, что то решение слабое, неприемлемое, и его не исправишь поправками. В этом случае Госдума, прислушавшись к аргументам комитета, может вернуться к первому чтению. На моей памяти таких случаев не было.

Певзнер А.Г. Мы будем с этим все время сталкиваться.

Исаков В.Б. Будем, будем. Нет, но это типовая ситуация, когда депутат или группа депутатов берет электронный текст, вносит некоторое количество изменений и становится полноправным автором альтернативного законопроекта с правом на содоклад, с правом на выступление, на всяческие регламентные привилегии. Автор поправок выступил с поправкой, ее проголосовали и все. Вот его права. А тут депутат будет автором как бы независимого текста. В этом случае экспертиза проводится и все привилегии положены. Поэтому многие этим пользуются.

Вместо того, чтобы пресечь это на стадии внесения законопроектов, потому что это уже ясно перед внесением, Совет Государственной Думы на это не реагирует. Отправляется этот якобы альтернативный законопроект субъектам законодательной инициативы для дачи предложений и замечаний. На самом деле этот проект никаким альтернативным не является.

Исаков В.Б. Каких-то жестких мер противодействия здесь Регламент не предусматривает. Но, на мой взгляд, это не такой уж пробел в Регламенте. Просто не сложилась практика работы по такого рода ситуациям. К сожалению, Совет Государственной Думы состоит из политических лидеров, которые законодательством не занимаются и эти проблемы не понимают. Поэтому вносится законопроект, и формально принимается решение о его рассылке. И даже, кстати, не анализируется: что это за законопроект, природа его, надо ли с ним по полной форме работать? Автору следует аргументировано объяснить, что все его ход поняли, и предложить забрать проект назад. Если он не желает забирать проект, то на следующий день его следует вынести с соответствующим комментарием на Государственную Думу. Так что надо делать такого рода ситуацию.

Певзнер А.Г. Владимир Борисович, ведь в этом Регламенте есть норма, которая противоречит Конституции.

Исаков В.Б. Есть, к сожалению.

Певзнер А.Г. А как быть? Ведь дело в том, что строго по Конституции Регламент должен регулировать только вопросы внутреннего распорядка. Там четко это сформулировано. Между тем Регламент регулирует вопросы, которые должны решаться в законе.

Вторая группа вопросов связана с рассмотрением вето Президента. Дума это делать не вправе. Она может только либо преодолеть вето, либо согласиться с Президентом. Никакие поправки принятые в закон вносить нельзя.

А между тем предусмотрены три возможности: либо отклоняют, преодолевают вето, либо соглашаются, либо вносят поправки.

Исаков В.Б. Дело в том, что в ряде случаев Президент сам отклоняет закон и предлагает ряд поправок.

Певзнер А.Г. А он не может предлагать поправки. Он может предлагать законопроект.

Исаков В.Б. Он предлагает внести ряд изменений и такая практика у нас уже существует.

Певзнер А.Г. Но она противоречит Конституции.

Исаков В.Б. Я бы не сказал, что противоречит, она не прописана прямо в Конституции. Но прямого противоречия Конституции здесь нет.

Другое дело, что в Регламенте есть положение, которое действительно сомнение в конституционности вызывает: "Внесение вотума о доверии (недоверии) Правительству одной пятой депутатов". Это регламентная норма, но по своему характеру это не норма Регламента. Это внесение законопроекта.

Есть положение, согласно которому законопроект считается внесенным с момента регистрации. В этом случае лишь потом выяснится, что по этому законопроекту необходимо заключение Правительства. Это тоже противоречит Конституции, потому, что проект не может быть внесен изначально.

Вот такие вещи есть, они могут, конечно возникнуть. Но в ряде случаев, то что вы говорите, это уже установившиеся факты. К сожалению, законодательный процесс в ряде случаев действительно значительно сложнее выглядит.

Я вам приведу пример, законопроект "О выборах депутатов" был принят только в первом чтении и только с учетом нескольких поправок. По идее в первом чтении он должен приниматься концептуально. Но не проходит, не соглашаются его принять в первом чтении в таком виде, в каком он был внесен. И Рыбкин тогда не поставил на голосование чистый президентский вариант, проголосовав все сразу с поправками. Это потом скандал вызвало. Но только так бы мы вышли из этой ситуации, значит никакого закона "О выборах" не было.

Поэтому в принципе в практике такие вещи есть, хотя, конечно, ну вот как бы регламентную и конституционную чистоту им надо обеспечить. Лучше было бы, если какая-то законодательная база была.

Запольский С.В. Два вопроса. А вот существуют ли какие-нибудь или какие-либо механизмы по очистке, скажем так, “закромов Родины”? Я имею в виду, что некоторые законопроекты еще со времени Государственной Думы первого созыва лежат где-то на дне и так и не включаются ни в один план.

Исаков В.Б. Но теоретически даже в нынешнем Регламенте Совет Государственной Думы, направляя законопроект в комитет назначает срок внесения законопроекта. Но эти сроки нереальны. Иногда сам Совет Государственной Думы не знает сколько потребуется подготовительной работы по законопроекту. Иногда требуется большая работа: проведение слушаний, экспертизы и прочее. Иногда ничего этого не требуется.

Поэтому в принципе в рамках нынешнего Регламента эту проблему можно было бы решить, если бы Совет Государственной Думы контролировал соблюдение тех сроков, которые назначают комитеты.

В новом Регламенте, там сейчас, вот на память не помню, что-то дополнительное ввели по этой части для того, чтобы стимулировать, вносить законопроекты. Потому что такая проблема есть. Но повторяю, здесь вопрос не в Регламенте. Потому, что сроки внесения законопроекта единые для всех установить невозможно. У каждого законопроекта индивидуальная судьба, и не предугадаешь сколько времени на подготовку потребуется. Просто здесь организационный недостаток законодательной деятельности, что Совет Государственной Думы не контролирует исполнение своих решений.

По-моему, в Регламенте закрепили, что Организационное управление регулярно информирует депутатов о законопроектах, по которым нарушены сроки. То есть по крайней мере хотя бы вот где-то ежемесячно или ежеквартально будет даваться информация о законопроектах, у которых сорваны сроки. Они прошли, и никто даже и внимания не обращает, что по ним истекли давно сроки внесения на первое чтение. А сейчас предусмотрено, что информация будет даваться по ним.

Запольский С.В. В любом случае у меня на памяти два многострадальца, закон "О регистрации", и закон "Об адвокатуре". Здесь хоть закон "Об адвокатуре" включен. А закон "О регистрации" опять тишина. И что?

Певзнер А.Г. Я говорю, что сейчас грабеж идет. Я знаю места, где берут за регистрацию пять процентов от уставного капитала. Нормально? И нигде нельзя получить ни информацию, ничего. Каждый свои устанавливает правила, а Закон лежит в Думе.

(Идет обсуждение.)

В 1996 он вернулся с вето Президента и там было предложено создать согласительную комиссию. Ее создали под председательством Гребенникова. Два раза собирали. И все. Поэтому сейчас никакой новый законопроект не может рассматриваться, пока по тому не принято решение. Вот в чем дело.

Волкова Н.Н. Александр Григорьевич, а что творится сейчас с акционерными обществами? У нас появилась Федеральная комиссия по ценным бумагам, которая теперь регистрирует ценные бумаги. И поэтому, чтобы зарегистрировать акционерное общество, это вообще стало практически невозможно.

Певзнер А.Г. Это не проблема. Вот бумаги это проблема.

Волкова Н.Н. Именно бумаги.

Певзнер А.Г. Да, но там надо вносить изменения в Федеральный закон "Об акционерных обществах". Вы понимаете, что получается, вот я вернусь к тому закону о реструктуризации. Я разговаривал с вице-президентами двух очень крупных компаний. Они очень обрадовались этому законопроекту. И говорят: "Мы сейчас на выпускаем этих акций, сколько хотите. Отдадим их налоговой службе. И пусть она с ними ковыряется, сколько хочет." Вот и все.

Исаков В.Б. У меня такое предложение: подготовить письмо в Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе с просьбой возобновить работу по законопроекту. Давайте подготовим обращение, что практика показывает крайнюю необходимость принятия этого законопроекта.

Реплика. Владимир Борисович, может быть представлять проект, который непосредственно вытекает из нового ГК?

Исаков В.Б. Может быть тогда действительно на этот законопроект обратить внимание. Потому что по нему необоснованно остановилась работа. Это первый момент.

И второй момент, это напомнить весь список законопроектов. Просто они действительно забыты.

Певзнер А.Г. А от Совета можно сделать?

Исаков В.Б. Да, конечно. Мы от Совета по конституционному законодательству такой список представляем по федерализму, по госслужбе. Давайте по гражданскому праву точно также сделаем.

Маковский А.Л. Владимир Борисович, но это ведь означает изменение по существу подхода к составлению программы законопроектной работы Думы. Потому что то, что сейчас сделано в этой программе, это не то, что нужно, а то, что есть.

То есть это “корзинка”, в которую все до сих пор вот так сваливалось. Потом решили разобраться, чего же в общем-то нет. Что-то оставили, что-то исключили. То, что оставили, разложили по разным кучкам. Упорядочили и посмотрели, наверное, это очень важно и полезно. Выяснили, что в общем, есть какие-то сроки, с этим нужно работать дальше.

Но если Совет по конституционному законодательству вносит предложение по разработке и принятию, скажем, законов, связанных с регионализмом, региональной политикой, если мы внесем предложение о необходимости принятия законов, издание которых предусмотрено Гражданским кодексом, это означает по существу другой подход к этому документу. То есть этот документ должен быть составлен действительно как план по принципу: что надо?

Но тогда возникает вопрос, а что в этом плане будет написано против тех проектов. Наверное, должна появиться графа, где указан разработчик.

И вот тут начинается самая сложная, по-моему, проблема, потому что мне кажется одинаково опасно оставить эту графу пустой и указать в ней первое, что естественно приходит в голову, определенный комитет Государственной Думы.

Потому, что комитеты нормальной процедуры, средств, людей для разработки в своих недрах серьезных законопроектов в общем-то не имеют. Вот пример из того, что лежит на поверхности - устав железнодорожного транспорта. Издание предусмотрено Гражданским кодексом.

Закон старый, ему уже почти полвека. Но включили его в этот план. Будет Комитет по промышленности, строительству, транспорту и энергетике им заниматься. Это большой, кодифицированный акт, порядка двухсот статей там должно быть. Законодательство о транспорте очень специфическая область законодательства. Если мы выдвигаем такую задачу, то мы должны сразу для себя решить и предложить, как она будет реально выполняться. В состоянии ли вообще Дума составлять план не имеющихся, а желательных законопроектов. Если в состоянии, то на какие силы в выполнении этого плана она реально будет опираться? Может ли она составлять такие планы, указывать в качестве исполнителя Правительство, что может было бы очень разумным шагом? У Правительства есть соответствующие средства, оно будет создавать соответствующие комиссии и группы и так далее.

Исаков В.Б. У нас ведь есть еще такой резерв, как комиссия по координации законодательной деятельности, давайте, может быть через эту комиссию начнем действовать. Я думаю, что как раз главной задачей этой комиссии является координация, в котором заключается выявление тех позиций, которые пусты и нуждаются в разработке. Необходимо не просто собрать в кучке то, что внесено, нужное, не нужное. Сейчас уже “налеплено” столько к настоящему моменту по этому принципу, что сами депутаты стонать начинают, понимают, что что-то не то делается.

Вносится вроде как, исходя из здравого смысла. Одним глазком посмотрят наши заключения. Там есть какие-то противоречия, - ну Бог с ними, - голосуй. По этому принципу уже “налеплено” очень много. Поэтому координация заключается в том, чтобы определиться, что действительно необходимо и кто этим должен заниматься. Как раз это входит в задачу этой комиссии. Но я говорю, что эта комиссия большая, рыхлая, тяжеловесная, она не сможет выполнить творческую часть. Распределить как бы, расписать уже готовые предложения, они в состоянии. Однако необходимо сформировать эти предложения, сформулировать их четко, а тем более с учетом конкурирующих подходов, например, к решению тех же проблем федерализма.

По разным направлениям можно выставить целый ряд законодательных предложений. Вот с этим она не справится. Это должны делать экспертные советы типа нашего, где специалисты одного профиля собираются. Вот это наверное было бы правильно. А уже потом мы передаем им предложения, они либо принимают, либо отвергают, но по крайней мере как-то на них реагируют.

Маковский А.Л. Может тогда в заключении или в записке экспертного совета указать предложения двоякого рода: касающиеся программы, которая сделана, и в отношении проектов, которые необходимы, но отсутствуют в программе. Во всяком случае необходимо зафиксировать, что есть целый ряд законодательных актов, которые вообще пока в программе не фигурируют, тем не менее их разработка вытекает либо из насущной потребности, либо из Гражданского кодекса, других законов.

Исаков В.Б. Я думаю, что было бы правильно именно так поступить, то есть как бы ориентировать на то, что вообще прошло мимо внимания Думы в силу того, что это никто не внес и не считает пока нужным или способным себя внести. Очень хорошо. Необходим перечень, ну может быть с каким-то комментарием к каждой позиции в контексте формирования базы рыночной экономики.

Запольский С.В. Меня интересует такое абстрактное понятие как возраст закона. На что падает глаз вот в этом плане. Ну, хорошо, тут очень экзотические, как всегда, законопроекты есть, например, о питьевой воде. Ладно, это полбеды, это обычные беды. На что упирается глаз, все-таки. Подавляющее большинство названий законопроектов полностью повторяет название уже действующих законов. В связи с этим я вспоминаю, в свое время я изучал это дело за океаном, Конгресс Соединенных Штатов во всю вносит изменения, дополнения, уточнения к законам, допустим, 1869 года издания, не говоря уже о 1951 годе. Мне бросается в глаза, что вот как бы переписывая заново закон, мы уподобляемся тем самым архитекторам, которым не нравится здание, и они его разбирают и заново строят. Это всегда порочный круг, это все время будем мы буксовать на месте.

Вот совсем недавно участвовал в совещании у Министра экономики по вопросу о новом тексте Закона "О конверсии". Предложили все зачеркнуть, очень плохой закон, и разработать новый. Я предложил изучить, что не нравится в этом законопроекте и внести в него некоторые изменения и дополнения. Этот Закон, принятый еще Верховным Советом устарел и следует разработать новый.

Ну вот тут прямо по всему перечню действующие законы опять будут переписаны. Может быть все-таки каким-то образом убедить руководителей Думы в том, что качественное совершенствование законодательства требует того, чтобы закон “отстоялся”, т.е. проверил себя на практике. В противном случае просто совершенствование текстов будет. Я не знаю, может быть я не прав?

Маковский А.Л. Мне кажется, что прав. Здесь есть еще одна проблема, на которую как-то никто не обращает пока внимание. Это проблема действия нормы времени. Потому что, когда делается новая редакция, на первый взгляд вроде бы все, что было в прежнем законе перечеркивается, начинается жизнь с чистого листа. На самом деле во всякую новую редакцию входит значительное число норм предыдущего закона, иногда в том виде, в котором они были, иногда в очень малоизмененном виде. Практически это создает путаницу, вроде бы эти нормы действуют с новой даты, с нового срока, на самом деле, они и действовали раньше. Поэтому нормальный путь, это путь изменения закона, а не создание новой редакции. Новая редакция должна быть исключением из правил. Но внесение поправок в закон требует большой юридико-технической работы, большой правовой культуры и комитетам подчас это просто недоступно. Это то, что должен делать, правовой аппарат Думы (готовить такого рода предложения и тщательно их проверять).

Исаков В.Б. Уважаемые коллеги, вот это замечание, сделано было практически на всех экспертных советах. Потому, что тот бурный динамизм законотворчества, который сейчас наблюдается, особенно изменение кодифицированных актов, это конечно, ну просто варварское отношение к законотворчеству, к правовой системе и особенно к тем, кто этот закон применяет. Потому, что лично я уже не рискую применять бумажные версии закона, они не поспевают за темпом изменения законодательства. Только электронным пользуюсь. У нас был случай, когда в заключении, использовали бумажную версию закона, принятого и опубликованного полгода назад. Однако, оказалось, что за это время закон уже изменился в какой-то части и мне пришлось распутывать этот скандал.

Здесь я думаю две взаимосвязанных проблемы. Первая. С одной стороны во многих случаях очень легковесное отношение к принятию самого первоначального закона. То есть, что называется, “закон шибко быстро делали”.

По многим законам эта быстрота, эта скорость, эта легковесность просматривается. Скажем, Закон “О Счетной палате”, хотя мы его не меняли, но он безобразно написан, и с точки зрения русского языка, с точки зрения юридической техники. Просто стыдно за этот закон и многие другие законы.

И вторая проблема. Через некоторое время появляется раздражение против принятого закона и стремление вообще с нуля начать заново. Вот две взаимосвязанных проблемы.

Тот же самый Регламент. Я совсем не уверен, что надо было Думе принимать заново Регламент, поскольку на 90 процентов он повторяет прежний Регламент. Зачем было принимать новый Регламент? Разве нельзя было доработать то, что требовалось доработать и в прежнем Регламент? Можно было. Нет - захотелось принять заново, с чистого листа начать. Вот это заново с чистого листа - вторая как бы часть национальной болезни. Сначала “шибко быстро делаем”, затем с чистого листа снова “шибко быстро делаем”, заново начинаем.

Ну, что здесь можно сделать? Мы в Правовом управлении категорически уже несколько раз выступали по вопросу, когда неоправданно быстрое изменение маскируется комитетом путем принятия закона о поправках. На самом деле это не поправка, а полная новая редакция закона. То есть формально называется закон о поправке к закону такому-то, а фактически там речь идет о принятии закона о поправках с изложением его в новой редакции. В результате, прежняя редакция не отменяется, она формально действует и действует закон о поправках, содержащий новую редакцию закона.

Вот против этого варварства мы несколько раз боролись, пришлось письмо председателям комитетов писать. Ну, кажется, на какой-то период мы, так сказать, эту эпидемию остановили. Хотя, я смотрю, постоянно пробуют комитеты вносить, потому что, ну, очень удобно.

Очень удобно, формально - вроде о поправках, никто не реагирует, этих поправок поток целый идет, реально - новая версия закона. Не надо ни с юридической техникой работать, ни думать о включении поправок в отдельные статьи, ни обосновывать эти поправки. Никаких обоснований, это всё сразу принимается вместе с поправками. И при такой технике есть возможность очень спокойно протащить кое-что незаметно, какие-то, так сказать, лоббистские вещи. То есть всех она очень устраивает, кроме конечно тех, кто этот закон применяет, потому что есть прежний действующий закон и закон о поправках, содержащий новый закон. Вот и разберись, который из этих законов применять, потому что формально в законе о поправках пункта об отмене нет.

Кстати говоря, в ответ на нашу критику один из комитетов предложил закон о поправках, последним пунктом которого была норма об отмене первоначального закона, к которому вносятся поправки. Мы сказали, что вы такую головоломку создали, из которой никто вообще не выпутается, потому что вносите закон о поправках, последний пункт которого отменяет закон, в который вносятся поправки. Так что такой юмор тоже существует.

Поэтому, я считаю, что замечание справедливое и в наших рекомендациях надо его указать.

Запольский С.В. Владимир Борисович, и еще один вопрос. Даже не вопрос, а просьба.

Как в Думе или как, так сказать, в руководстве Думы понимается проблема кодификации. Позиции 1 и 8 о своде законов предполагают свод законов в той философии, в которой существовал свод законов СССР или это какое-то другое качественно новое явление?

Исаков В.Б. Мы уже неоднократно обсуждали этот вопрос на Экспертном совете по кодификации и систематизации. Конечно, издание свода вот в том виде, в каком он был в союзные времена, сейчас во многом бессмысленно. Во многом бессмысленно, потому что в силу самого динамизма законодательства, то во что огромные вложения будут сделаны, через некоторое время станет памятником. Обновление в бумажном виде и дорого, и далеко не все обладают необходимой юридической культурой, чтобы поддерживать свод в обновленном состоянии.

Поэтому сейчас, с моей точки зрения, наиболее перспективной является идея непрерывной кодификации. То есть при принятии любого крупного акта, особенно кодифицированного, должен осуществляться определенный объем кодификационных работ, связанных с его принятием. Вот, на мой взгляд, наиболее перспективный вариант.

Что касается функции расчистки и систематизации законодательства, то для этого необязательно создавать в бумажном виде этот памятник права - свод законов. Для этого вполне достаточно, скажем, электронного свода законов. И те базы данных, которые сегодня существуют, это некоторые версии электронного свода. Я имею в виду, "Консультант плюс", "Кодекс", "Гарант". Это уже некоторые как бы такие вот попытки создать такого рода свод.

Другое дело у них задача - дать пользователю действующее законодательство. Они какой-то идеологии совершенствования этого законодательства не предлагают. Это не их задача, так сказать, работать с законодателем, их задача дать пользователю то, что действует сегодня. Но давая пользователю то, что действует сегодня, они в ужас приходят от того, что натворил законодатель.

Поэтому собственно и возник Экспертный совет по кодификации и систематизации. Они часто сами в тупик заходят, потому что на принятый закон потом наслаивается целый ряд каких-то конкретизирующих актов. В результате получается совершенно “несъедобный пирог”. Они обращаются к нам с предложением привести это всё в порядок. Поэтому оттуда тоже идет определенный импульс для совершенствования законодательства. Но повторять подвиг Сперанского вот сегодня я, честно говоря, смысла не вижу.

Запольский С.В. И как же все-таки будут позиции 1 и 8 выглядеть?

Исаков В.Б. Вполне возможный вариант. Но вот Президент все-таки вносит проект федерального закона “О Своде законов Российской Федерации”, видимо, какие-то соображения на счет этого есть. Но мы предлагаем его все-таки развернуть в сторону идеологии непрерывной кодификации. Должна быть определенная система работы, которая сейчас особенно отчетливо видна, исключающая нагромождение материала, а затем вследствие этого “великий поход” по систематизации в несколько лет. Ученых соберут отовсюду, дадут деньги. Они будут это дело перерабатывать, более менее в систему приведут, а потом опять наступит период, когда никто этим не будет заниматься. И опять вот эта “сырая гора” будет расти какое-то время.

Вот от этого надо уходить, то есть надо переходить на такую систему, когда каждый шаг влечет за собой если не на всю, у нас в России на всю глубину не получится, то на определенную глубину переработку всего материала, связанного как бы с этим новым шагом.

Запольский С.В. Кстати, по поводу подвига Сперанского. Я всё время изучал стенограммы Конгресса Соединенных Штатов. В 1918 году они приняли закон о кодификации, точнее о кодексе законов США. Это позитивный пример. В результате вот этого закона 1918 года в 1926 году началась уже кодификация законодательства США в той форме, в которой она до сих пор существует. Что-то подобное было, кстати, и в других странах. Сперанский вообщем-то не был пропущен без внимания.

Ефимов А.Ф. Я не могу понять логику. В позиции 1.7 на первой странице плана указан Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В месте с тем этот план содержит много переложений об изменении, дополнении действующего Кодекса. Насколько это логично? Может быть следует рассматривать все это в качестве предложений (поправок) при принятии Кодекса.

Запольский С.В. Есть проект бюджетного кодекса и одновременно несколько бюджетных законов конкретных. Для чего?

Ефимов А.Ф. Есть, например, проект федерального закона "О внесении изменений в статью 60 Жилищного кодекса РСФСР” (в части сохранения права на жилье за лицами, осужденными к лишению свободы).

Есть решение Конституционного Суда по статье 60, согласно которому не применяется статья 60 к осужденным и они сохраняют право на жилью.

Мы, наверное, много найдем таких вот поправок к различным законопроектом, которые не вызываются никакой необходимостью.

Исаков В.Б. Хорошо. Я думаю, что у нас, будет возможность, скажем, по ходу дела еще возвращаться к этому плановому законопроекту.

Исаков В.Б. Пожалуйста, уважаемые коллеги, по плану законопроектных работ.

Певзнер А.Г. Можно?

Исаков В.Б. Да, пожалуйста.

Певзнер А.Г. Замечание такого рода. я согласен с Александром Львовичем, что тут нет программы. Это планом можно назвать и все. Потому, что программа все-таки предусматривает три основных элемента: цели, мероприятия и ресурсы. Без этого нет никакой программы. Здесь нет цели, есть мероприятия и нет ресурсов. Александр Львович абсолютно прав. За счет чего будет это все разрабатываться? Также мы должны пересмотреть план с позиции полноты воспроизведения того, что должно быть в соответствии с Гражданским кодексом Вот, скажем, закон о государственной собственности. Где он? Нет закона о расчетах который предусмотрен Гражданским кодексом.

Маковский А.Л. Александр Григорьевич, я думаю, что мы можем только обозначить вот эти позиции, сказать что это требует разработки. А дальше - механизм разработки. Как Дума скажет. Мы будем дальше работать сами, что дадут, то мы переварим.

Певзнер А.Г. Вы абсолютно правы, но мы все-таки консультативный совет и должны предавать проблемам целенаправленность. Причем, понимаете, это же должно быть все в связи: государственное строительство с гражданским правом, с административным и так далее. Мы же пойдем в области государственного права в одну сторону, по гражданскому праву - в другую сторону. Кто будет строить цельную какую-то концепцию ?

Маковский А.Л. Председатель координационного, объединенного координационного совета или комиссии. Там же Рыжков, по-моему, председатель.

Певзнер А.Г. И в его лице все концепции сольются.

Маковский А.Л. Если мы дадим такие предложения - да. Если не здесь, то там он должен думать и решать эту проблему.

Певзнер А.Г. По крайней мере, мы должны это сказать. И потом, где-то надо искать деньги на законопроектные работы целевым назначением. Вот все.

Исаков В.Б. Пожалуйста, коллеги уважаемые, по программе какие есть еще замечания, предложения? Тогда давайте поступим следующим образом. У меня замечание небольшое организационного характера.

Нас покритиковали на советах, которые прошли, все-таки за низкую эффективность работы, за то, что материалы, к сожалению, не доходят до депутатов, оказывают слабое на них влияние. Было внесено два предложения, на мой взгляд, которые, все-таки повысим отдачу работы совета.

Одно предложение заключается в следующем. Это по итогам работы готовить коммюнике или итоговую информацию для коммюнике и распространять ее среди депутатов. Проблемы нет: это можно сделать.

И второе. Это выставить стенограмму обсуждений, которые вот состоялись, чтобы депутаты и журналисты могли этими стенограммами пользоваться. Я думаю, что обе идеи приемлемы и правильны. Что касается стенограмм, то, конечно, они потребуют определенной предварительной подготовки, чтобы не выставлять "сырой". Мы обязательно покажем, то что подготовим к выставлению в Интернет. А, что касается коммюнике, то у меня следующее предложение.

Вот я просто по ходу дела набросал то, что я бы включил в это коммюнике, чтобы, может быть, что-то с ходу дополнить. 30 января состоялось очередное заседание Экспертно-консультационного совета по проблемам гражданского законодательства при Председателе Государственной Думы, мы уже так называемся, на котором была обсуждена примерная программа законопроектной работы. И по ходу были сделаны следующие замечания.

Первое, наиболее существенное. То, что в этой программе отсутствует такие существенные элементы, как указание целей, исполнителей, необходимых ресурсов для осуществления законопроектных работ. Программа по существу представляет собой слегка систематизированные собранием уже внесенные законопроекты.

Наметилось явное отставание с принятием закона о регистрации. В плане законопроектных работ практически потеряны приоритеты в виде законопроектов, издаваемых в развитие Гражданского кодекса. Члены комиссии отмечают неоправданный динамизм законотворчества, связанный с часто не всегда обоснованным изменением уже принятых законов, а также принятие новых редакций законов взамен недавно изданных. Подобная практика подрывает стабильность законодательной системы и ставит в тупик тех, кто применяет законы.

Экспертный совет считает главной задачей комиссии по координации законотворчества объединение усилий по подготовке действительно реальной программы законотворческой работы.

Маковский А.Л. Там только слово "динамизм" надо заменить на "поспешность". Динамизм - это всегда хорошо, считалось так по крайней мере.

Исаков В.Б. Хорошо, ладно. Было еще пострашней.

Маковский А.Л. Нестабильность.

Исаков В.Б. Дезорганизация, развал и прочее. Хорошо.

Может быть, что-то еще к этому списку добавить из числа наших рекомендаций, которые мы раздадим в виде такого коммюнике.

Маковский А.Л. Я не знаю. Вот то, что говорилось сегодня о Регламенте, наводит на какие-то такие довольно грустные размышления. Но текста пока нет и мы рано высказываемся.

Исаков В.Б. Давайте мы Регламент чуть попозже. Пусть депутаты сами "хлебнут" Регламента нового. Там много вещей, очень усложняющих не только нашу, но и их жизнь. В частности, положение, что на любой документ, в том числе о переводе депутата из комитета в комиссию мы должны давать развернутое письменное заключение о соответствии Конституции. Отменили визу Правового управления. Ни в Администрации Президента, ни в Правительстве до сих пор не пошли на то, чтобы по каждой бумажке давать полноформатное письменное заключение о соответствии Конституции. Посмотрим, что из этого получится, как сами депутаты по этому Регламенту будут жить. Я думаю, что тогда наши соображения, может быть, лягут уже на хорошо подготовленную и весьма раздраженную почву, разрыхленную.

Так. Еще какие предложения? Если предложений нет, Сергей Васильевич, давайте перейдем ко второй части нашей работы по готовому заключению. (Общие обсуждения.)

Запольский С.В. Вот вносит законопроект депутат или группа депутатов. На подготовку этого законопроекта тратится и время, и средства, и, так сказать, какая-то психологическая, интеллектуальная энергия. Но вот явно, что этот законопроект, он не пройдет. То есть он противоречит, ну, скажем, по большому счету конституционным основам нашего государства.

Ну, например, законопроект о государственной монополии на массовый экспорт, импорт. Я не знаю, что там написано, но подозреваю. что законопроект перспективы наверное не имеет.

Запольский С.В. Зачем его вообще готовить?

Исаков В.Б. И нет средств.

Запольский С.В. Я хочу предложить обсудить, что может быть прежде, чем вносить разные планы и программы, следует ввести какой-то предварительный контроль защиты идеи, концепции.

Маковский А.Л. Речь идет о концепции. Концепция должна быть выражена к первому чтению в проекте отчетливо. Рассматривать концепцию предварительно до первого чтения комитет, по идее, должен, а также и Совет должен ее оценить.

(Общее обсуждение.)

Певзнер А.Г. Сергей Васильевич, это нарушение конституционных прав депутата. У него право законодательной инициативы. Он может вносить любые законы и их обязаны рассматривать.

Запольский С.В. Нужно все-таки какое-то "чистилище" первое.

Певзнер А.Г. Можно просто дать рекомендацию депутату, вносящему законопроект, предварительно направлять проект на экспертизу в экспертные советы.

Исаков В.Б. Я думаю, что здесь, по сути, манифестация своих взглядов в такой форме. И не более того. Ничего не сделать этим.

Запольский С.В. Ладно тогда. Бесконечная эта проблема.

Владимир Борисович, от части членов Экспертного совета такого рода процессуальный вопрос. Какова степень нашей легализации, то есть ли распоряжение Председателя Государственной Думы по персональному составу и о положении?

Исаков В.Б. Список персональный тот, который мы уже смотрели и обсудили, там просто добавилось несколько новых членов. Он был доложен Председателю Государственной Думы. Позавчера он ко мне вернулся с надписью: "Согласен."

Теперь задача заключается в том, что я должен передать это в канцелярию, которая уже на его основе текст распоряжения на подпись подготовит.

Но формально Председатель согласился с идеей преобразования Совета вот по той схеме, которую мы обсуждали уже.

Запольский С.В. Коллеги, у нас есть как раз домашнее задание. Анатолий Федорович дополнил, уточнил свое заключение по проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс РСФСР".

Есть необходимость еще предоставлять слово? Я прочитаю конец: "С учетом этих и ряда других замечаний представляется, что предлагаемый проект федерального закона не проработан, не решает тех проблем, которые изложены в пояснительной записке комитета.

В связи с этим, от такого проекта следует отказаться и сосредоточить свою работу на проекте ЖКР.".

Значит, утверждаем тогда? Нет возражений?

Исаков В.Б. Пометьте, что утвердили мы его 30-го.

Маковский А.Л. Кто по реструктуризации у нас? Александр Григорьевич?

Певзнер А.Г. Я вижу смысл только в одном - надо договариваться с депутатами. Я это попытаюсь сделать, чтобы они во втором чтении ставили вопрос об отклонении. Без возврата.

Потому что концептуально там нельзя ничего менять. Там сама концепция порочная.

Маковский А.Л. Теперь есть проект федерального закона "Об инновационной деятельности". Очень любопытный. Блестящий.

Хорошо бы еще понять, о чем он?

Певзнер А.Г. Там говорится, что такое "инновация".

Под это определение попадает даже написание романа.

Маковский А.Л. Может быть попросить Михаила Исааковича Брагинского.

Я думаю, что Михаил Исаакович не откажется.

Маковский А.Л. Теперь проект небезынтересный, как мне кажется, хотя название его “О паталогоанатомической экспертизе”, так сказать, далеко от наших занятий.

Здесь волей-неволей чуть-чуть вопросы регистрации актов гражданского состояния затрагиваются, чуть-чуть даже вопросы наследования затрагиваются.

Я не говорю о том, что наверняка есть вопросы другие - статуса, по существу, экспертиз и правового положения экспертов. Там и гражданские правовые вопросы тоже могут быть.

Его надо было бы внимательно посмотреть, почитать. Может быть он неплохой, но, конечно, настораживает, как всегда, список разработчиков - это сплошные доктора и кандидаты медицинских наук и помощник депутата Государственной Думы - кандидат педагогических наук.

Он может быть сделан с самыми добрыми намерениями и с самыми добрыми пожеланиями, но, наверняка, в нем есть о чем подумать. Но так вот, в глаза сразу, что "эксперт составляет... дает заключение о причинах смерти. На этом основании и составляется юридическое заключение о смерти."

Значит, это документ, он вообще не юридический. Тут много еще таких мелочей наберется наверное.

Кто взял бы вот этот?

Ефимов А.Ф. Александр Львович, можете мне передать?

Поскольку все дело здесь в судебно-медицинской экспертизе.

(Общее обсуждение.)

Маковский А.Л. О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и Северным инвестиционным банком о финансовом сотрудничестве. Я думаю, что тут нам нечего, наверное, делать, скорее всего.

Есть два проект федеральных законов "О государственном управлении и поддержке Всероссийской телевизионной и радиовещательной компании" и "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации".

Кто у нас на этом самом информационном направлении? Я не знаю, кого просить.

Ну можно вообще, конечно, попросить Дозорцева, он третьего числа будет уже дома, в Москве. Он работать собирается. Он там уже немножко работает.

Теперь о проекте постановления Государственной Думы "О постановлении Конституционного Суда Российской Федерации "О проверке конституционности пункта второго части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации” номер 21"р" от 23 апреля 1997 года". Вносит Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе.

Маковский А.Л. Там есть замечания Правового управления, я бы сказал, очень такие элегантные. В той части, что нельзя приостановить действие решения Конституционного Суда. И, что решения Конституционного Суда вынесенные в полном присутствии или в палате имеют одинаковую силу.

Но не знаю, собственно, нужно что-то нам делать?

Исаков В.Б. Нет, не нужно по этому документу. Сам Комитет, когда его принимал, сознавал как бы неконституционность этого шага, но охота пуще неволи, что называется. Дума проголосовала за документ который рекомендовал Конституционному Суду отменить свое собственное решение, чего он сделать не может.

Маковский А.Л. Там еще возникает довольно любопытная проблема общего характера. Она будет возникать неоднократно.

Они признали неконституционным абзац четвертый статьи 855 Гражданского кодекса, который был внесен поправкой.

Но дело в том, что реализовать это решение, не поменяв сейчас текст статьи 855 невозможно. Вот что Дума будет делать?

Певзнер А.Г. Так, в письме Баглая сказано, что пусть Дума думает как менять закон.

Маковский А.Л. Значит, по существу остается, что решение вроде бы не реализовано?

С одной стороны, норма признана неконституционной, а с другой стороны, ее нельзя реализовать без изменения текста закона, что может сделать только Дума.

(Идет общее обсуждение.)

И, наверное, последнее - это о фондах.

Давайте, я возьму проект.

(Идет общее обсуждение.)

Вообще законопроект называется "Об отношениях, возникающих в связи с созданием, деятельностью и(или) ликвидацией фондов, образованных на основе добровольных имущественных взносов".

Исаков В.Б. Разные люди объединились в разработке этого проекта, но юристов, по-моему, тут ни одного нет.

(Идет общее обсуждение.)

Певзнер А.Г. Внесен проект закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах". Там предлагается вводить в состав совета директоров представителя трудового коллектива.

С места. К нам пока не поступал.

С места. У нас он есть уже.

(Идет общее обсуждение.)

Исаков В.Б. Комитет, может быть, готовит его к внесению?

С места. Да, они готовят.

Исаков В.Б. Хорошо, если появится, мы проинформируем.

Просто пока не попал к нам почему-то этот законопроект. Это, конечно, серьезная вещь.

Мы, если обнаружим, просто разошлем материал в рабочем порядке членам Совета.

(Идет общее обсуждение.)

Певзнер А.Г. Еще есть проект "О моратории на приватизацию объектов за рубежом", представленный Зоркальцевым. Это, в принципе, очень любопытный вопрос.

Может ли такой мораторий Дума устнавливать? На совершение сделок с принадлежащим Российской Федерации имуществом за рубежом.

В принципе, это наш вопрос. Это, действительно, можно или нельзя? То есть требует обсуждения серьезного, поскольку по Конституции Правительство управляет, а он пишет, что управление не включает в себя совершение сделок.

Исаков В.Б. Любопытный подход.

Не исключено, что до Конституционного Суда дело дойдет.

Певзнер А.Г. Может дойти. Поэтому надо как-то это надо предупредить.

Исаков В.Б. Ладно, мы посмотрим, видимо, еще дополнительно.

Если обнаружим, то разошлем. Это очень интересно.

Запольский С.В. У нас еще один вопросик небольшой, но мы должны принять решение.

Есть проект федерального закона "О внесении дополнений в статью 99-ю букву "к". Анатолий Федорович подготовил заключение.

Ефимов А.Ф. Да, если позволите. О чем идет речь? О внесении изменений в статью 99-ю, это сроки подготовки и рассмотрения гражданских дел.

Общий срок для рассмотрения гражданских дел один месяц. Есть определенная категория дел - трудовые дела, о возмещении вреда, причиненного здоровью, алиментные - там сокращенный срок в силу особой важности, охраняемых благ и так далее, до десяти дней.

Проект предполагает вот такой же сокращенный срок - 10 дней - установить по искам о защите чести и достоинства.

В том случае, если обращается кандидат в депутаты, то этот срок может быть сокращен до трех дней.

Этот законопроект мы обсуждали с коллегами и Верховный Суд обсуждал. Он представляется нереальным. Это очень сложные гражданские дела о защите чести и достоинства. Они рассматриваются с участием многих лиц, с истребованием доказательств и так далее. Три дня, это мало. Гражданин может быть, даже в другом городе проживает, а публикация может быть в столице. Трудно известить, подготовить это дело и рассмотреть его. И никто не может сказать, что это не влияет на избирательную кампанию.

Певзнер А.Г. Влияет и очень сильно.

Ефимов А.Ф. Может быть, тогда можно согласиться со второй частью.

Певзнер А.Г. Да, вот в отношении избирательной кампании.

Ефимов А.Ф. Да, на период избирательной кампании, может быть, до пяти дней, как это в Законе об основных гарантиях.

Певзнер А.Г. Это другое дело.

Ефимов А.Ф. Может быть, такую избрать позицию ?

Маковский А.Л. Анатолий Федорович! Может быть дела эти должны называться несколько иначе?

Это дела о защите чести и достоинства.

Ефимов А.Ф. Да, чести и достоинства, согласно статье 152 Гражданского кодекса.

Маковский А.Л. Поэтому надо исключительно на это обратить внимание.

Во-вторых, уж, если сокращенный срок устанавливать, то по аналогии, действительно, должно быть пять дней, а не три дня, наверное.

Ефимов А.Ф. Конечно.

Маковский А.Л. И третье - этот срок применяется в том случае, если такая публикация имела место в период после утверждения его в качестве кандидата в депутаты и до выборов.

Запольский А.С. Я предлагаю такого рода наше решение - довести заключение Анатолия Федоровича Ефимова до соответствующего комитета.

Исаков В.Б. Я тогда передам в комитет. Ну, что, на сегодня все вроде бы, да?

Запольский А.С. Да. Следующее наше заседание имеет место быть 27 февраля.

Исаков В.Б. Уже традиционно, в основном, по законопроектам.