год 2010-й - более 30.000.000 обращений

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЕТ - ИСАКОВ В.Б.

Уважаемые коллеги, позвольте начать работу второго заседания нашего Экспертного совета. Сегодня мы наметили обсудить законопроект о федеральных органах исполнительной власти. Проект вам был заблаговременно представлен для ознакомления. Пожалуйста, кто хотел бы высказаться?

КОЗЛОВА Е.И.

Я ознакомилась с проектом закона. Понимаю, что законы писать очень трудно, а критиковать - очень легко. Но тем не менее, все-таки нужно высказать те замечания, те сомнения, которые по поводу этого закона у меня возникли.

Первое. Прежде всего, мне кажется, что недостаточно четко определен предмет закона. Он называется “О федеральных органах исполнительной власти”. Как известно, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство, министерства, государственные комитеты, федеральные службы и т.д. Это фиксирует и статья 1 проекта. Вместе с тем проект закона не охватывает все федеральные органы исполнительной власти, поскольку он исключает Правительство, деятельность которого и не может быть предметом данного федерального закона. Проект в основном посвящен отраслевым, межотраслевым и другим функциональным органам исполнительной власти. В тексте проекта понятие "федеральные органы исполнительной власти" не имеет однозначного содержания. В одном аспекте оно охватывает и Правительства, а в другом - только специальные отраслевые, межотраслевые органы. Создается какая-то неопределенность, чему посвящен этот закон. По сути дела это общее положение о министерствах, возведенное в закон. Поэтому нужно четко определить в названии, что это закон об отраслевых, межотраслевых органах исполнительной власти. Это первое замечание о предмете закона.

Второе замечание. Закон в значительной мере не соответствует некоторым положениям Конституции. В каком плане? Конституция предусматривает в статье 112, что Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. То есть вопрос формирования отраслевых министерств и т.д. отнесен по Конституции к компетенции Правительства, которое представляет Президенту предложения по данному вопросу. Поэтому передача этого полномочия Федеральному Собранию не основательна. Тем более, что в статье 10 проект закона вводит совершенно не присущий Конституции институт “компетенции Федерального Собрания”. Известно, что в отличие от прежней Конституции, где компетенция закреплялась за Верховным Советом, нынешняя Конституция не закрепляет такого института, как компетенция Федерального Собрания. А в проекте прямо говорится: ликвидация федеральных органов производится Федеральным Собранием и принимается закон Федеральным Собранием. Нарушается статья 105 Конституции, где установлено, что законы принимаются Государственной Думой.

Следует также отметить, что в проекте закона неосновательно делается попытка толковать Конституцию. Это функция Конституционного Суда. В статье 112 Конституции - Председатель Правительства делает предложения Президенту о структуре федеральных органов исполнительной власти - понятие “структура” толкуется как “внутренняя организация”. В статье 8 закона говорится о том, что структуру (внутреннюю организацию) федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент. Судя по этой трактовке, Президент должен утверждать структуру как внутреннюю организацию, то есть все подразделения, управления, главные управления, департаменты, отделы министерств и других органов. Такая трактовка неправомерна сама по себе и кроме того значительно урезает полномочия Правительства.

Очевидно, в статье 112 Конституции речь идет о структуре в смысле перечня министерств и других отраслевых органов, которые будут при данном Правительстве. Тем более, что сам проект закона в преамбуле использует слово “структура” именно так, как употребляет его Конституция. В ней речь идет о том, что именно министерства, их перечень является структурой органов исполнительной власти.

Третье замечание касается вопроса о целесообразности на данном этапе развития, становления нашей государственности закреплять в законе перечень всех министерств, государственных комитетов, комиссий и т.д. (всего около 70 формирований). Известно, что их система является несовершенной, в достаточной мере произвольной, научно необоснованной. Пока она только отрабатывается, и рано решать в законе вопрос о том, какие министерства должны быть образованы, какие целесообразны, какие нецелесообразны. Разве можно сказать о существующей в настоящее время структуре исполнительных органов: "Остановись, мгновенье: ты прекрасно”?

Закрепление этой несовершенной структуры в законе означает, что эти министерства и в последующем по закону должны образовываться Правительством. Следующее Правительство лишается права без изменения закона вносить какие-то перемены, оно уже обязано образовывать эти министерства, ведомства, комиссии, комитеты и т.д.

Закрепление структуры в законе означает, что существующая система министерств очень хорошая, а это далеко не так.

Четвертое. Следует также обратить внимание на то, что в определении функций,  задач, полномочий федеральных органов исполнительной власти не получил никакого отражения человеческий фактор. Ведь основные претензии к этому разбухшему бюрократическому аппарату идут по линии нарушения прав граждан, неуважения их прав. Никто не может пробиться через бюрократический частокол всяческих преград. А в определении задач, полномочий федеральных органов нет ни одного, образно говоря, “выхода на человека”. Нет никаких норм об их ответственности, обязанностях в этом плане. Ведь аппарат - для человека, а не человек - для аппарата. А в проекте очерчиваются только его хозяйственные функции.

Пятое. В проекте закона не получил должного отражения принцип единства системы исполнительных органов власти: федеральных и субъектов Федерации. В проекте есть очень робкие выходы на эту проблему только в рамках Конституции. Учитывая тенденции к самостийности субъектов Федерации, думается, что этот закон, уж если он будет принят, должен найти подходы реального воздействия на органы исполнительной власти субъектов Федерации. Эта линия здесь не совсем проведена.

Шестое. Нельзя признать правомерным наличие в законе прямых норм, которые обращены к Правительству. Им здесь не место. Например, в статье 14, последний абзац: “Правовые акты Правительства требуют контрассигнатуры”. Это нужно было поместить в федеральный конституционный закон о Правительстве.

Седьмое. В принципе основные положения из этого закона надо было бы поместить в федеральный конституционный закон о Правительстве, а другие оставить для такого правового акта как Общее положение о федеральных министерствах. Встает вопрос, почему министерства и другие отраслевые органы, о которых идет речь в проекте закона, не упомянуты в Конституции. Статья 11 Конституции говорит: государственную власть осуществляет Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство, суды. Может ли Конституция не устанавливать виды органов государственной власти? Казалось бы - не может. Почему же в главе о Правительстве нет ни одного упоминания о министерствах? Очевидно все-таки, что данная Конституция вводит какую-то новую концепцию отраслевых органов, она их как бы включает в систему структурных подразделений Правительства. Ведь руководители министерств входят в состав Правительства. Подает в отставку Правительство - все министры также уходят. Думается, что в отличие от старой Конституции, в новой отражена новая концепция отраслевых органов. Ведь они всегда упоминались в Конституции. Перечень министерств сначала закреплялся в Конституции, потом этот перечень из Конституции был устранен. Министерства перечислялись в Законе о Совете Министров. Надо ли теперь закреплять их законодательно? Решение этого вопроса требует дальнейшего осмысления новой конституционной концепции статуса Правительства.

ИСАКОВ В.Б.

Спасибо.

САЛИЩЕВА Н.Г.

Проект закона мы обсуждали у себя, в секторе административного права Института государства и права Российской академии наук. И было высказано единодушное мнение относительно того, что проект нуждается в очень серьезной доработке, а сама концепция проекта - в обсуждении. Екатерина Ивановна высказала полезные замечания, которые идут в русле наших же замечаний.

Прежде всего о том, насколько этот проект в целом вписывается в действующую Конституцию. Недавно на одном из совещаний господин Котенков говорил, что, если мы тронем Конституцию, у нас вообще все рассыпется. И не дай Бог нам Конституцию трогать. Но ведь мы таким законом практически выходим за рамки Конституции. Посмотрите статью 71 Конституции. Ведь там говорится о том, что к исключительной компетенции, или к ведению Российской Федерации, относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти. И все. Больше никаких указаний на этот счет нет. О Правительстве Екатерина Ивановна уже говорила. Глава шестая Конституции слабо написана, но увы, Конституция есть Конституция. Правильно наш председательствующий говорил о том, что системного подхода к разработке и принятию законов нет. Видимо, нам нужно было бы этот закон обсуждать уже после закона об общих принципах организации органов государственной власти.

Что бросается в глаза прежде всего. Конечно, соотношение данного закона с законом о Правительстве. В тексте закона есть вещи, которые выглядят довольно странно. Например, указывается, что федеральные органы исполнительной власти руководствуются законами и нормативными актами Правительства. Но ведь Правительство - то согласно первой статье входит в эту же систему федеральных органов. И получается, что Правительство должно руководствоваться своими собственными постановлениями. Абсурдное положение. И эта линия проскальзывает в целом ряде статей, поскольку авторы, прописав Правительство в системе всех органов, дальше касаются уже только федеральных органов исполнительной власти в лице отраслевых министерств, государственных комитетов и так далее.

Это обстоятельство говорит не только о существенных недостатках законодательной техники. Кстати, требования законодательной техники в проекте не соблюдены. Но здесь ведь и вопрос по существу: ограничиться ли только федеральными органами исполнительной власти, записав в скобках “министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти”? Есть и еще один, существенный, на мой взгляд, недостаток.

Речь идет о том, что в данном законе нужно было бы очень обстоятельно прописать взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Ведь мы все время говорим о том, что у нас нет вертикали исполнительной власти по предметам исключительной компетенции и совместной компетенции России с ее субъектами. Это главное. Нельзя писать закон только на формальных основаниях. Здесь ведь нужно думать о большой политике во взаимоотношениях Правительства России с региональными органами исполнительной власти. Стало быть, если заниматься правовым положением федеральных органов исполнительной власти, надо особое внимание уделить этой вертикали и взаимоотношениям. В проекте это, на мой взгляд, не рассматривается.

Далее. Надо сказать, что в целом, с точки зрения законодательной техники и с точки зрения соотношения с конституционными нормами и нормами других законов, в проекте очень много недостатков. Но я не знаю, насколько нужно сейчас делать замечания по конкретным статьям. Может быть, они будут позднее обсуждаться. У меня буквально по каждой статье есть замечания. Но еще хотелось бы обратить внимание, и здесь я соглашаюсь с Екатериной Ивановной Козловой, на тот момент, что вряд ли нужно прописывать систему министерств, госкомитетов и ведомств по названиям, закрывая перечень этих органов. В проекте открытого перечня нет, нет никаких ссылок на то, что возможно образование новых органов, а есть твердая норма - для этого нужен только федеральный закон. Но ведь здесь прописывается система абсолютно несовершенная. Скажите мне, пожалуйста, почему должны быть Федеральная служба по телевидению и радиовещанию и Госкомитет по кинематографии, а не наоборот? Нет же критерия никакого. Мы пытаемся дать этот критерий в прописи функций госкомитетов и министерств, вроде мы там их делим, а потом в самом перечне нарушаем те принципиальные установки, которые были даны ранее. Если уж и писать закон, то нужно думать о том, как тут выходить из положения. То, что система органов сейчас у нас сформирована произвольно, ни у кого не вызывает никаких сомнений. Потому что, скажите мне, пожалуйста, почему управление целлюлозно-бумажной промышленностью должен осуществлять государственный комитет, а не министерство? Ведь никто не скажет, какие координационные функции, контрольные, может выполнять этот госкомитет.

Это все субъективный фактор, который нельзя, на мой взгляд, так безоглядно закреплять в законе.

Есть еще целый ряд замечаний. Вызывает сомнение и то обстоятельство, что здесь Президент несмотря на его конституционные полномочия оказался как бы отстраненным от формирования системы органов власти. И в то же время Екатерина Ивановна права, когда говорит, что обидели министров, потому что в одной статье, кстати, прописано, что руководители министерств и ведомств утверждают структуру центрального аппарата, а наличие департаментов в этом аппарате определяется Правительством. В статье 8 говорится: “структура” - и в скобках раскрывается, что структура - это “внутренняя организация”. Так что же такое центральный аппарат и внутренняя организация? Вещи одинаковые с позиции административистов. Значит, нужно решать вопрос о том, что хотел сказать законодатель применительно к структуре.

Если говорить об августовских и сентябрьском указах Президента применительно к структуре, то, конечно, мы понимаем, что там не все было ладно, но все-таки там структура совсем в ином плане подана. Так что нужно тоже обратить внимание на это.

И я, пожалуй, на этом закончу, чтобы не занимать вашего времени. Но замечания, повторяю, есть по каждой статье.

ИСАКОВ В.Б.

Спасибо. Пожалуйста, Васильева Галина Васильевна, Конституционный Суд.

ВАСИЛЬЕВА Г.В.

Я согласна с тем, что одним из самых важных вопросов проекта, которые нуждаются в дальнейшем обсуждении и решении, является вопрос о структуре федеральных органов исполнительной власти и о системе федеральных органов исполнительной власти. Конституция знает оба эти понятия, и, по-моему, надо постараться в этом законе как-то их определить.

Правительство, федеральные министерства, госкомитеты и службы названы в проекте одним обобщающим термином “федеральные органы исполнительной власти” и представляют систему исполнительной власти. Мне кажется, такое перечисление в одном ряду Правительства и других органов не очень удачно и не является целью данного Закона. В соответствии с Конституцией, на наш взгляд, из общего ряда органов федеральной исполнительной власти Правительство все-таки следует выделить как самостоятельный орган государственный власти. В соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет власть наряду с Президентом, Федеральным Собранием. Я думаю, что Конституция такой записью, перечислив в одном ряду Правительство и другие высшие органы государственной власти, повысила роль федерального Правительства. Кроме того Правительство - это орган общей компетенции в отличие от федеральных министерств, госкомитетов, других ведомств.

Исходя их этих соображений, мне кажется, должна быть специальная запись о Правительстве как об органе, который возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти.

Я уже сказала, что вопрос о системе и структуре органов исполнительной власти остается неясным. Указы Президента, к сожалению, не проливают свет на проблему. Однако Президент Российской Федерации довольно последовательно следует определенным принципам в своем нормотворчестве. Так, в Указе Президента от 10 января 1994 года № 66 о структуре федеральных органов исполнительной власти и в новом Указе от 14 августа 1996 года № 1177 о структуре федеральных органов исполнительной власти Правительство включено в структуру этих органов.

По-иному регулируются вопросы системы органов: Указом Президента от 14 августа 1996 года № 1176 “О системе федеральных органов исполнительной власти” Правительство не включено в систему федеральных органов исполнительной власти. Указ гласит: “Установить, что в систему федеральных органов исполнительной власти РФ входят министерства Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные службы” и так далее.

Таким образом, в указах Президента понятия системы и структуры последовательно различаются. Мне кажется, что вопрос о критериях в определениях нуждается в дальнейшем обсуждении с тем, чтобы уяснить смысл положений статей 71 (пункт “г”), 72 (пункт “н”), 112 и других статей Конституции.

В отличие от предыдущих выступающих мне представляется, что новая Конституция в статье 112 не дает четкого и однозначного ответа на вопрос, кто утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти. В Конституции этого нет. В ней закреплено только одно: кто и когда вносит предложения Президенту по этому вопросу. Как известно всем присутствующим, на практике этот пробел восполняется указами Президента, который утверждает и систему, и структуру федеральных органов исполнительной власти.

Однако мне представляется, что сохранение практики передачи формирования всей системы федеральных органов исполнительной власти целиком на усмотрение Президента и Председателя Правительства, без какого-либо согласования с Парламентом, может привести к негативным последствиям.

Поэтому мне кажется заслуживающим внимания и правильным предложение проекта о закреплении структуры (системы) федеральных органов исполнительной власти непосредственно в тексте будущего Закона. Я не специалист по зарубежному законодательству, но мне помнится, что в Соединенных Штатах Америки структура федеральных органов исполнительной власти утверждена законом.

В проекте предусмотрено, что каждый федеральный орган исполнительной власти действует на основании положения о нем, утверждаемого Правительством (статья 9 проекта). Однако есть и статья 15, которая говорит о полномочиях Президента по этому вопросу. Здесь есть некоторое противоречие. В соответствии с рядом последних федеральных законов, которые приняты на основе новой Конституции: об органах федеральной службы безопасности, о внешней разведке, об обороне, Президенту предоставлены полномочия по утверждению положений о некоторых определенных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту в соответствии с Конституцией, и по руководству этими органами. Вот это надо более четко прописать в проекте закона.

Здесь уже говорили, что не совсем правильно в проекте употреблено понятие “контрассигнатура”. В Конституциях Французской Республики, Итальянской Республики, Японии, Федеративной Республики Германии и ряда других государств требование контрассигнатуры связано с режимом неответственности глав государств: республик и монархий. Вся ответственность за их действия возлагается на правительства или министров.

Вряд ли целесообразно вводить положение о контрассигнатуре, даже в его принятом значении, в разрабатываемый закон, поскольку это институт конституционного уровня.

Также вряд ли следует употреблять понятие “министр без портфеля”. Может быть, более приемлемо в соответствии с имеющейся государственной практикой сказать о министре, который не возглавляет какое-либо ведомство (так называемый “государственный министр”). Лучше не употреблять терминов, которые чужды нашему традиционному юридическому языку.

Я согласна, что необходимо обсудить вопрос о включении в проект положений, связанных с отношением федеральных органов исполнительной власти с территориальными органами, которые представляют исполнительную власть в субъектах РФ, посвятить этому, может быть, одну-две статьи. Следует отметить, что сейчас наблюдается очень большое различие в наименованиях этих территориальных органов: управления, департаменты и т.д. Мне кажется, что в целях обеспечения единства исполнительной власти и повышения уровня управляемости, эффективности деятельности государственного аппарата целесообразно предпринять попытку унификации, и не только названий, этих территориальных органов.

ОКУНЬКОВ Л.А.

Общее отношение к проекту федерального закона благожелательное, поскольку такой закон, по нашему мнению, нужен. Что касается замечаний, то можно согласиться со многими предложениями, уже высказанными. И кое-что конкретное, что, может быть, не высказывали. Нет четкого определения структуры федеральных исполнительных органов. Тут, конечно, есть понятия различные: и внутренние структуры, и структуры как внешние явления, которые трудно отличить от систем органов. И кто правомочен определять структуру? Явное противоречие в данном проекте закона. В одном случае внутреннюю структуру определяет Президент, в другом случае Правительство утверждает Общее положение, которое предусматривает структуру этих органов. Такие формулировки представляются внутренне противоречивыми. Вероятно, нам надо более тщательно относиться к конституционным нормам, где говорится, что Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре. Возникает вопрос: если Правительство представляет Президенту структуру, то неясно, кто утверждает структуру с точки зрения Конституции. Формально такая позиция в Конституции не прописана. Вот это положение нужно каким-то образом уточнить. Хотя, конечно, президентская команда будет совершенно четко стоять на позиции, что утверждение структуры исполнительных органов - это прерогатива Президента. Но тем не менее из Конституции прямо это не следует.

Второй вопрос. Относительно компетенции федеральных органов исполнительной власти. Когда читаешь это положение, по-моему, статья 11, то складывается какое-то двойственное впечатление. Вот посмотрите: “Компетенция федеральных органов исполнительной власти определяется Конституцией, федеральным конституционным законом о Правительстве, настоящим Федеральным законом, нормативными указами Президента, постановлениями Правительства и положениями об этих органах”. Такой набор органов, определяющих компетенцию органов федеральной исполнительной власти, представляется очень неопределенным. Думается, что тут надо конкретно установить, что полномочия определяются только федеральным законом.

Может быть, сознательно пойти на исключение некоторых позиций из этого закона, раз они вызывают большие сомнения? И сделать акцент на то, что многие принципиальные положения должны быть отражены в Общем положении о федеральных органах исполнительной власти? Иначе получится какое-то непонятное дублирование, причем разнохарактерными актами.

Что же еще хотелось отметить из общих предложений, поскольку конкретных очень много? Относительно контрассигнатуры. Эта позиция неплохая, но она была бы применима к актам Президента. Если мы посмотрим акты Президента, в том виде, как Президент функционирует в системе власти, там требуется, в принципе, контрассигнатура либо премьер-министра, либо федерального министра по сфере управления. Что касается Правительства, то действующая схема его построения в Конституции, на мой взгляд, не предполагает контрассигнатуры. Это спорный вопрос, но, во всяком случае, таковы конституционные мотивы.

И последний вопрос, на который я бы хотел обратить ваше внимание. Конечно, тем юристам, кто занимался сферой управленческих структур, хотелось бы, чтобы в законе были все виды, конкретные наименования федеральных органов исполнительной власти. Но нужно просто знать и чувствовать последствия. Это настолько динамичный процесс, что органы управления могут буквально каждый месяц меняться, и будут каждый раз вноситься изменения. И если учитывать реалии этого нашего неустойчивого, переходного периода, когда вся исполнительная вертикаль еще носит очень неопределенный характер, особенно с точки зрения руководства этой исполнительной вертикали, то, мне кажется, надо искать какие-то другие пути. Какие, я не готов сказать. Но просто перечисление, на мой взгляд, тоже мало, что дает.

Что касается Правительства и его места в системе исполнительной власти. Я думаю, нужно провести четкую корреляцию между федеральным конституционным законом о Правительстве и этим законом, если мы его будет принимать. В проекте записано, что Правительство возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти. Вот эта рамочка должна четко находиться и в данном законе. Здесь написано, что федеральные органы исполнительной власти действуют под руководством Правительства. Это совсем не из той оперы. И я согласен со своими коллегами, что нужно бережно отнестись к прерогативам Президента. Не с точки зрения внешнего уважения к главе государства, а с точки зрения того, что у нас уже есть ряд федеральных законов, где мы четко определили его прерогативы в части силовых министерств и правоохранительных структур. В данном проекте четкости нет.

КРЫЛОВ Б.С.

Я не буду повторять то, о чем говорилось. Со многим, я конечно, согласен. Мне кажется, некоторые моменты надо отметить.

Первое. Надо точно определить предмет закона, определить, к каким точно органам он относится.

Второе. Надо как-то яснее сказать об издаваемых этими органами актах. С одной стороны, они подзаконны, а с другой стороны, они должны руководствоваться подзаконными же актами. Какие акты в каждом случае имеются в виду?

Вторая группа вопросов связана с отношениями федеральных исполнительных органов с субъектами Федерации. Прежде всего надо иметь в виду, что число местных территориальных федеральных органов стало таким, что иногда они по своей численности почти превышают численность органов субъектов Федерации. И субъекту Федерации вообще не понятно, как ему дальше действовать. И в этой связи надо максимально четко определить место территориальных органов федеральной власти на местах, сказать, как они вписываются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, определить их соотношение с системой федеральных органов исполнительной власти и с системой органов исполнительной власти субъекта Федерации.

И, наконец, третий вопрос, который постоянно возникает. Как только приезжают в какой-то регион, об этом говорят. Надо обдумать вопрос о необходимости иметь в каждом субъекте Федерации кого-то, кто представлял бы территориальные органы федеральной власти на местах, с тем чтобы власти субъектов Федерации имели дело не десятками представителей федеральных территориальных органов, а с одним лицом.

Далее. Если уж мы говорим о министрах и приводим их список, то, очевидно, их надо сгруппировать по признакам общности компетенции. При этом надо руководствоваться полномочиями Правительства.

И, пожалуй, последнее. Надо определить в законе права министров, если уж мы о них говорим. И, мне кажется, должно быть указано два его права: участвовать в работе Правительства и голосовать по принимаемым актам, во всяком случае по всем тем, которые затрагивают интересы возглавляемого им министерства.

Со времени введения президиума Правительства правовое положение министра стало очень непонятным. Хотелось бы, чтобы четко были определены его права и права вице-премьера. Недостаточно ясно сказано и о правах Минюста. Каковы его полномочия? В каких случаях он обязан регистрировать передаваемые ему акты и когда может отказать в регистрации.

САЛИЩЕВА Н.Г.

Там написано, что он все обязан делать. Но это невозможно.

КРЫЛОВ Н.Г.

В том-то и речь. А если все обязан, тогда зачем это регистрировать?

ВАСИЛЬЕВ Р.Ф.

С большинством высказанных здесь замечаний по проекту закона "О федеральных органах исполнительной власти" я согласен. Профессор Е.И.Козлова правильно отметила неопределенность предмета закона. Законопроект за исключением одной статьи, действительно, посвящен центральным федеральным органам исполнительной власти. Надо бы и назвать его соответствующим образом. А одну статью посвятить всей системе федеральных органов исполнительной власти. В ней определить общие задачи всех элементов этой системы, назвать виды федеральных органов исполнительной власти на местах, установить основы их взаимоотношений с центральными органами исполнительной власти, другие общие элементы их правового статуса. Это позволит лучше высветить и роль центральных федеральных органов исполнительной власти.

Некоторые нормы Конституции РФ об органах государственной власти, как известно, сформулированы таким образом, что грамматическое толкование их вообще недопустимо. Мне уже доводилось говорить о формулировке части 1 статьи 11 Конституции РФ. Ее нельзя толковать буквально, ибо в таком случае мы вступаем в грубое противоречие с частью 2 этой же статьи, а все органы исполнительной власти, кроме Правительства, выходит, таковыми считать нельзя. Короче говоря, буквальное понимание части 1 статьи 11 Конституции приводит к абсурду. Разумеется, никто так ее не толкует и не может толковать. Не надо было устанавливать эту конституционную норму в такой редакции. О нелепых попытках обосновать сей шедевр правовой словесности ("Все другие органы власти входят в эти структуры") я говорил на прошлом заседании Совета. Полагаю, что термин "центральные органы власти" (в данном примере - "исполнительной власти", в прошлом - "государственного управления") должен быть восстановлен в законодательстве. Следовало бы иметь в виду, что термином "территориальные органы федеральных органов исполнительной власти" (статья 19 законопроекта) не охватываются все органы федеральной исполнительной власти, создаваемые федеральной властью на территории субъектов Федерации. Кроме того есть же четкое понятие "орган государственной власти", "государственно-властные полномочия". Правда, восстановлению термина "центральные органы власти" препятствует формулировка части 1 статьи 112 Конституции РФ. Процитирую: "Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти". Ясно, что имеются в виду именно те органы исполнительной власти, которые мы и предлагаем называть центральными. Но сам термин "центральные органы" не употребляется. С учетом формулировок части 1 статьи 11, части 1 статьи 110 и части 1 статьи 112 можно твердо сказать, что законодатель решил отказаться от наименования министерств, государственных комитетов и т.п. центральными органами исполнительной власти. Однако сказанное ранее о формулировке части 1 статьи 11 Конституции, научном решении вопроса и фактическом положении дел позволяет надеяться на возможность необходимого толкования Конституционным Судом соответствующих норм Конституции.

Здесь говорили о необходимости специально выделить Правительство РФ, потому что оно согласно статье 11 Конституции является органом государственной власти в РФ. Правительство надо выделять в общей системе, но не по этой причине и не потому, что согласно статье 110 Конституции "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации". Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет не только Правительство Российской Федерации. Правительство РФ возглавляет систему органов исполнительной власти Российской Федерации, играет большую роль в ее формировании. Порядок деятельности Правительства РФ согласно Конституции РФ определяется федеральным конституционным законом. В силу этого оно и выделяется в рассматриваемой системе как руководящее, ведущее звено.

К сожалению, еще раз приходится сталкиваться с формулировками Конституции РФ, которые позволяют по-разному их толковать, и это сказывается на формулировке некоторых статей законопроекта (впрочем, в данном случае, видимо, срабатывают и другие причины). Речь идет о формулировке части 1 статьи 8 проекта. Здесь говорили о неясности соответствующей конституционной нормы. Действительно, формулировка части 1 статьи 112 Конституции РФ не дает ответа на вопрос о том, какое решение может принять Президент по представленному ему Председателем Правительства предложению о структуре центральных федеральных органов исполнительной власти. Но закон и призван развивать и конкретизировать данную конституционную норму, что, собственно, и предусмотрено в проекте. В статье 8 проекта сказано, что структуру этих органов Президент утверждает. Неясности здесь нет (хотя редакция статьи 8 и оставляет желать лучшего).

Структура органов власти названа их внутренней организацией, что соответствует общепринятому значению термина "структура". Его ведь так и принято понимать как внутреннее строение, взаиморасположение и связь составных частей чего-либо. Это и есть внутренняя организация. Структура - внутренняя организация каждого государственного органа (да и не только государственного), как известно, определяется задачами и функциями, для выполнения которых орган создается, а также наделяемой для этого его компетенцией. Структура производна от задач, функций и компетенции органа власти. Это бесспорно и общепринято в теории и практике государственного строительства. Согласно статье 15 законопроекта задачи, компетенция, структура, порядок организации и деятельности каждого федерального органа исполнительной власти устанавливаются положением об этом органе, которое утверждается Правительством. При этом "внутренняя организация" не упоминается. Очевидно потому, что это и так ясно. А что же тогда утверждает Президент? И что надо понимать под термином "структура" в части 1 статьи 112 Конституции РФ и статье 8 обсуждаемого законопроекта?

Если под термином "структура органа власти" понимать его внутреннюю организацию, как это делают составители и как это надо понимать исходя из буквального смысла термина "структура", то Президенту - главе государства придется рассматривать и по существу решать вопрос о структуре более шестидесяти центральных федеральных органов исполнительной власти (к тому же в сжатые сроки - от 8 до 15 дней, в зависимости от времени представления проекта Председателем Правительства). Очевидно, что такое решение вопроса трудно назвать удачным. Президент страны не должен решать не свойственные его статусу вопросы. Скажем, такие: быть ли в каком-либо министерстве или государственном комитете хозяйственному управлению или только отделу и т.п. Это же просто несерьезно.

Есть основания полагать, что в части 1 статьи 112 Конституции РФ фактически речь идет не о структуре центральных федеральных органов исполнительной власти, то есть не об их внутренней организации, а о системе этих органов. Термин "система", как известно, имеет много значений. Структура как внутреннее строение, взаиморасположение и связь составных частей чего-либо как бы совпадает с системой, когда под таковой понимают множество связанных друг с другом предметов, элементов, представляющее собой отдельное целостное образование, единство. Внутреннюю же организацию чего-либо, вероятно, можно назвать и системой его составных частей, элементов. Но не более. Под системой органов той или иной ветви власти понимают совокупность этих органов, объединенных общими целями, принципами деятельности и в той или иной степени организационно. И нет оснований называть всю совокупность той или иной ветви власти структурой этих органов. Причем, не структурой власти (что в какой-то мере можно было бы, хотя и с натяжкой, считать оправданным), а структурой органов власти. Ведь когда мы говорим о структуре органов власти, то имеем в виду структуру каждого из них. Структура одного органа власти может почти совпадать со структурой другого (например, структура некоторых министерств или органов других видов, в данном случае исполнительной власти), может и существенно различаться. Одним словом, в Конституции РФ (статья 112) используется термин "структура", а смысл в него вкладывается тот, что присущ термину "система". Такое вот положение. И у него есть свои корни. В Указах Президента РФ 1992, 1994, 1996 годов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти вопрос именно так и решается. Такое, скажем мягко, неточное использование названных терминов имело место и на VI Съезде народных депутатов.

Это - одна сторона дела. но есть и другая. Разработчики законопроекта, истолковав грамматически точно термин "структура" в статье 8 проекта, не приняли во внимание то, что здесь складывается тупиковая ситуация. Они решили свою задачу - ограничить полномочия Президента, оставив в данном случае ему решение таких вопросов, которые глава государства в силу своего статуса решать не должен. А те вопросы, которые он должен решать в силу того же статуса, предлагают решить в законе. При том делается это совершенно непоследовательно, с большими и грубыми ошибками. Сравните тексты статей 1, 4, 8 и 15 проекта. В самом деле, о какой системе может идти речь, если в статье 1 говорится, что систему федеральных органов образуют Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные службы РФ и "иные федеральных органов исполнительной власти". Какая же это система? Перечисляются виды федеральных органов этой власти, да и то не полностью.

Не лучше выглядит и статья 4 проекта, уже справедливо раскритикованная. Хочу подчеркнуть, что сама идея установления системы федеральных органов исполнительной власти может показаться заманчивой, но только на первый взгляд. Можно говорить о стабильности и т.п. Но порядок образования или ликвидации того или иного федерального органа исполнительной власти должен устанавливаться с учетом задач и полномочий Президента, Правительства и, безусловно, в рамках принципа разделения властей. И уж во всяком случае не следует забывать нормы статьи 10 Конституции РФ, которые не могут быть изменены никаким законом, кроме как новой Конституцией. Нельзя не заметить и попытку грубого нарушения Конституции РФ в статье 10 законопроекта, первая часть которой в сопоставлении с частью второй не оставляет сомнений в желании составителей полностью отстранить Правительство РФ от решения вопроса о ликвидации того или иного федерального органа исполнительной власти.

Составители проекта не учитывают и довольно сложную процедуру рассмотрения и принятия законов в нашем федеративном государстве, экономические, политические и другие условия, в которых живет современная Россия, характер задач органов исполнительной власти.

Естественно, возникает вопрос, как же быть в сложившейся ситуации? Думаю, что и здесь можно уповать лишь на толкование части 1 статьи 112 Конституции РФ Конституционным Судом РФ.

Есть у меня замечания и по другим статьям проекта, главным образом по их юридической технике. Готов обсудить их с работником аппарата, который, как говорят, ведет проект. Замечаниями на полях здесь не отделаешься. Проект настолько сырой, что и обсуждение его в таком виде не самый целесообразный метод работы Совета. Здесь прозвучала реплика: "Это - юридическая техника", причем в том плане, что нарушения требований юридической техники не являются серьезными дефектами законов. О подобном отношении к юридической технике можно только сожалеть. Печально, что у нас вряд ли можно найти закон без нарушения требований юридической техники. Формулировка статьи 112 Конституции РФ, а в известной мере и сложившаяся в связи с такой формулировкой тупиковая ситуация - результат нарушения этих требований.

ШЕЛЕМИН С.А.

У меня есть предложения чисто редакционного, юридико-технического характера. Постатейные . Я не буду отвлекать, просто передаю вам, как одному из авторов. Тут далеко не все, но я думаю, что имеет смысл.

МИРОНОВ О.О.

Это первое приближение только. Мы каждый раз будем все это обсуждать.

ТИХОМИРОВ Ю.А.

Уважаемый сопредседатель! Вы многоопытный депутат и высококлассный юрист. Мне кажется, что манера обсуждения такого рода не очень эффективна. И вот почему. Мы в данном случае обсуждаем проект закона, который еще не вышел на первую стадию законодательного процесса. Поэтому главный критерий обсуждения сегодня, как я полагаю, - это его концепция, логика будущего закона. В меньшей степени нужно обсуждать статьи и “переброс” норм.

Вот закон “О нормативных правовых актах”. Он уже прошел первую фазу, там, как ни странно, трудно ломать концепцию. Вы это знаете, мы с вами вместе мучились с этим проектом. Но там другая манера обсуждения, потому что концепцию во втором чтении трудно уже менять. Поэтому у меня другая точка отсчета в оценке рассматриваемого проекта. Все-таки нужно различать фазы движения проектов. Закон о Правительстве уже принят. Поэтому, мне кажется, сегодня надо представить только главные контуры этого проекта. “Переброс” статей или что-нибудь подобное, конечно, нужно сейчас тоже. Но мне кажется, что прежде всего надо наметить какие-то общие контуры.

Какой должна быть концепция закона? Здесь я вижу две сложных задачи.

Первое. Предмет законодательного регулирования. Одни говорят, что этот закон касается специальных ведомственных органов. В заглавии это не даётся, но потом в одной из статей ставится вопрос об иных специальных ведомствах. Есть ведомства, традиционные для нас, к ним привыкли. Может быть, ввести это понятие в название закона. Чисто предположительно назвать закон: “О федеральных специальных органах управления”. Тогда сразу же “отойдет” регулирование статусов и Президента, и Правительства.

Есть более точное понятие “ведомственные органы исполнительной власти”. Но во всяком случае такое широкое понятие все время втягивает в орбиту исполнительной власти и Президента, и Правительство в особенности. Но регуляция Правительства идет отдельным законом, поэтому нужно все время объяснять, какой гранью разные вопросы соприкасаются. Это первое.

Второе. Сейчас идут четыре совершенно несвязанных между собой закона. Один - “О Правительстве” - уже ушел. Другой закон - “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации” - за четыре года работы стал еще хуже и никак не корреспондируется с рассматриваемым законом. Более того, попутно обращаю внимание на то, что закон “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации” трудно сделать в таком виде. В нем нет общих принципов деятельности представительных и исполнительных органов. Их немного, кроме общеизвестных: демократия, разделение властей. В том законопроекте просто жалкими предстают исполнительные органы субъектов Федерации. Там более подробно расписываются простые вещи: как избирать депутатов и тому подобное. Об исполнительных органах лишь две-три статьи. Потому что это трудно сделать. И поэтому связка между двумя названными законами по сути дела отсутствует. Мне кажется, что в том виде, в каком закон прошёл первое чтение, он лишь усложнит работу в областях и республиках, не поможет ввиду того, что его контуры сформулированы неудачно.

Отбор предмета регулирования рассматриваемого проекта должен происходить с учетом еще и того, что у нас рядом движутся два-три закона: “Правительстве, о субъектах Федерации, другие. При чем, мне кажется, этот закон получился очень скупым. Он в чем-то совершенно нерегулятивный.

В 1973 году в Австрии был принят закон “О федеральных министерствах”. Такой же был в прежней Чехословакии. Закон о центральных органах есть на Кубе. Это иллюстрации. Австрийцы изменили свой закон в 1988 году. Он стал более емким и полным. Как видно, даже спокойная страна принимает закон о специальных ведомствах. Причем меняет его в интервале 12 лет, делая его конкретно-регулирующим.

Данный законопроект получился не очень полновесным с точки зрения регуляции. 23 статьи - это не “мера”, конечно, этого закона. На мой взгляд, в нем должно быть по меньшей мере 50-60 статей, потому что тогда он будет реально влиять на функционирование исполнительной власти. Иначе всё сбрасывается на другие акты, в частности, на закон “Об общих принципах организации субъектов ”. Регулятивность этого закона должна быть более отчетливой. Это нужно сделать особенно в функциональной части проекта.

Почему принимается много законов и не останавливается их хаотический поток? У нас в стране сейчас “упоение” законами, когда главное сводится к вопросам назначения, согласования, отставки, недоверия. “Упоение” властью лишает людей возможности понять, как реально управлять, как реально функционировать. И вот именно этот односторонний отпечаток лежит на данном проекте. Функциональные связи - это наиважнейшая часть. А не то, кто и кого назначает. Меня это давно перестало беспокоить: кто и кого назначает, кто и с кем согласовывает.

Третье пожелание связано с тем, о чем говорили мои коллеги. Конечно, я бы отметил неупорядочность системы понятий. Это действительно недопустимо. Наука давно отработала механизм наполнения понятий. Система понятий должна быть четкой. Не очень объяснимо мне соотношение понятий “полномочия”, “функции”, “компетенция”. Надежда Георгиевна помнит, как мы с ней участвовали в подготовке закона “О Совмине СССР” в 1978 году. Были общие полномочия и конкретные полномочия по сферам. В обсуждаемом проекте нет ни полномочий, ни функций, ни компетенций. Это, конечно, плохо, хотя есть много блестящих книг Бориса Михайловича Лазарева, Илларии Лаврентьевны Бачило. Эту теорию нужно использовать.

И еще одно общее соображение. Это проблема демократизации. Наш государственный аппарат будет абсолютно непонятен людям и отторгаем ими, если он не будет соответствовать их убеждениям. Отчуждение населения от власти в стране нарастает. Это всех беспокоит. И нельзя еще одним законом усугубить противоречия.

Я был одним из соавторов поправки к законопроекту “О Правительстве” применительно к учету общественных интересов. Пока же об этом одна строка. Я бы проблему демократизма управления сделал тоже довольно существенной, “сквозной”.

Сейчас Правительство готовит аналитический материал о механизме взаимодействия Правительства и министерств с общественными организациями. Выясняется, что никто этого не понимает, а вроде бы это надо сделать. Это же трагедия страны.

В проекте вместо перечня органов, хотя в этом есть свой резон, можно добавить то, что Президент сделал в своем указе, как бы “вынув” типологию органов из проекта закона. Лучше сделать типологию органов с их признаками. Министерство - это отраслевой орган, госкомитет - функциональный и т.п. Нужно еще в типологии органов оформить все их возможные соотношения.

Еще одно пожелание касается демократизации. Поэтому “разворот” в статье 3 должен быть какой-то нетрадиционный. У нас во всех законах по сути все эти принципы есть: и в законе о местном самоуправлении, и о Правительстве, и других. И поэтому принципы могли бы быть как-то своеобразно раскрыты.

Итак, компетенцию я считаю ключевым разделом. Намеренно опускаю детали. Главное - это функциональное содержание работ в учреждении, специальных федеральных исполнительных органах. Зачем порождать очередную правовую инфляцию? Если будет закон, который детально отрегулирует управление, то зачем еще делать Общие положение о министерствах?

По поводу компетенции вот какое соображение просто хотелось бы высказать. Во-первых, нужно избежать традиционного смешивания задач и полномочий. Есть задачи - их 20, и есть функции - их 24. Есть цели, полагаю, 3 - 4 главные. Из каждой цели вытекает серия функций, потом набор полномочий. Здесь все это дано в одной статье. Даются стратегические задачи, функции, потом типовые полномочия. Но ведь и здесь можно сделать типологию полномочий. Хотя бы для министерств, действующих в сфере исключительной компетенции Федерации, для министерств, действующих в сфере совместной компетенции. Иначе получается взаимодействие с органами субъектов одинаково для всех видов федеральных министерств. Это абсолютно недопустимые вещи.

Сейчас многократно вспоминается славный принцип двойного подчинения. Да, это нужно, видимо, сделать. Наш институт проводил изучение вертикальной связи: в Воронеже, Твери и Карелии. Я потратил немало дней на изучение переписки министерства с одноименными департаментами.

Выясняется абсолютно не то, о чем мы пишем. Я изучал переписку Минфина с финансовым управлением Тверской области. Функции Минфина определены Правительством. Функции финуправления определены главой администрации. Полная информационная несогласованность. Возникает феномен не столько двойного пути, сколько хаотических функциональных связей.

Знаете ли вы, что областные комитеты по экономике не работают в режиме иерархии? И Министерство экономики стремится проявлять деликатность тем, что направляет многие свои документы главе администрации в виде письма, а тот отправляет их в свой комитет по экономике. Министерство экономики стремится не влиять, потому что нельзя “давить” на субъекты.

Я бы советовал эту композицию сделать очень обстоятельной. С этим будет связана проблема ответственности. Иначе эффекта мы не добьемся, так как проблема безответственности в управлении - это вековая проблема. Записано: органы в лице руководителей подлежат ответственности. Какой? Конституционной? Вряд ли орган в лице руководителя под уголовную ответственность попадет.

Но что такое конституционная ответственность? Почему только министр отвечает? На Украине была практика упразднения местного совета, если он действует плохо. Орган может “уйти”, “раствориться”, его можно упразднить. Нужно выяснить, работает ли он в целом, а не только министр, который может быть хорошим. Здесь не нужно все вливать в одну конструкцию ответственности. Она расчленяется: орган - да, министр - да. Их ответственность совершенно неодинакова.

И самое последнее. Моя любимая тема о спорах и юридических коллизиях. Да, насчет взаимодействия с субъектами. Не думаю, что это взаимодействие требует только одной статьи. Статья 22 очень сложна. Здесь должно быть по меньшей мере 6-7 статей, где детально выписываются все виды взаимодействия. Идут же две банальных формулы, что можно передавать. Заметьте, нет взаимодействия, нет отношений. Управленческие отношения должны быть выписаны очень основательно. Я имею в виду министерства по федеральной компетенции и министерства по совместной компетенции. Здесь до передачи функций дело еще не доходит.

Теперь споры и коллизии. В законодательстве Чехословакии была такая статья. Существовали так называемые функциональные конфликтные комиссии в министерствах Чехословакии на тот период времени. Эта нейтральная комиссия, скажем, Министерства транспорта, разбирает какие-то конфликты между областью и республикой. Споров в сфере взаимодействия исполнительных органов очень много, но они все невидимы. В этом все дело. Споры Президента и парламента видимы. Эти споры, как правило, невидимы. Что можно сделать? Рассмотрение в порядке подчиненности. Рассмотрение в порядке арбитражной юрисдикции. На подходе административная юрисдикция. Кстати, она у нас конституционно закреплена. Арбитражно-управленческая юрисдикция по новому Арбитражному кодексу и закону об арбитражных судах резко сузилась на фоне сделок. Я бы сделал какую-то регуляцию, процедуру. Согласительные процедуры можно полнее представить.

Полагаю, что на данном этапе нужно продумать, прежде всего, основной эскиз, модель этого закона. Есть серьезные задачи еще на стадии до внесения на первое чтение. Спасибо.

МИРОНОВ О.О.

Уважаемые коллеги, позвольте вас поблагодарить за очень глубокий анализ идей закона. Этот законопроект впервые обсуждается и речь идет о рассмотрении концепции. Разработчики законопроекта исходили из пункта “г” статьи 71 Конституции Российской Федерации, где сказано, что “в ведении РФ находится установление системы федеральных органов исполнительной власти”. То есть учреждение системы федеральной исполнительной власти - это компетенция российского парламента.

КОЗЛОВА Е.И.

Почему парламента?

МИРОНОВ О.О.

Потому что об этом сказано четко и ясно в пункте “г” статьи 71 Конституции РФ. То, что относится к ведению Российской Федерации, облекается в юридическую силу путем федеральных конституционных и федеральных законов. На этот счет есть специальная статья Конституции РФ - статья 76.

Статья 112 Конституции РФ говорит о структуре исполнительной власти. Действительно, есть проблема. Мы исходили из того, что система федеральной власти - это наша компетенция. А структура - компетенция Президента. Что под ней понимать, пусть думает сам Президент. Конституция писалась для него и под него. Поэтому мы исходили из того, что систему федеральной исполнительной власти утверждаем мы. На этот счет есть богатый опыт и практика нашей страны. Мы все прекрасно помним, что перечень общесоюзных министерств был дан в Конституции СССР 1936 года. Потом под влиянием многочисленных монографий и публикаций, где было сказано, что эти положения приходится часто менять (реорганизации, меняются министерства, меняются их названия), в Конституции 1977 года уже отказались от перечня министерств. Но перечень министерств (общесоюзных и союзно-республиканских) содержался в Законе о Совете Министров СССР. Что касается Российской Федерации, то эта практика сохранялась во всех союзных республиках, где в законах о Советах Министров республик был дан перечень союзно-республиканских и республиканских министерств. Но последний Закон РФ о Совете Министров дал отсылочную норму, что система исполнительной власти будет учреждена специальным законом. Однако расстрел и разгон Верховного Совета не дал возможности такой закон принять. Поэтому мы исходили из того, что система федеральной исполнительной власти - это наша компетенция.

Если бы законодатель предполагал, что Президент Российской Федерации наделен правом создавать, упразднять, реорганизовывать министерства, то об этом было бы прямо сказано в Конституции. В Конституции сказано, что Президент назначает министров и было бы неразумно, имея в виду, что он создает и министерства, об этом не сказать. Так что вопрос сложный, и я не исключаю, что и в Парламенте, и в Государственной Думе позиции могут разделиться. Возможно, что Государственной Думе придется обратиться за толкованием понятий “система федеральной власти” и “структура” в Конституционный Суд. Но пока мы исходим из формулировки пункта “г” статьи 71. Поэтому в идеале хотелось бы в этом законе дать систему исполнительной власти, дать перечень министерств. Если его не дать, то кто же будет учреждать министерства? Если не будет перечня министерств, а будет просто родовое понятие “что такое министерство, что такое государственный комитет”, вольно или невольно мы отдадим право организовывать, реорганизовывать, ликвидировать министерства Президенту РФ. Но это право за ним в Конституции не закреплено.

Что касается самого перечня министерств и государственных комитетов, то здесь действительно была взята схема из Указа Президента. Вполне естественно, нужно думать. Нужна группа научных работников, ученых, административистов, у которых есть большой опыт в этом деле, для того, чтобы продумать эту систему вместе с названиями министерств, государственных комитетов и предложить их. Это не значит, что это будет дано раз и навсегда. Если после следующих выборов Президента будет формироваться новое Правительство или в ходе деятельности нынешнего Правительства возникнет надобность в том или ином министерстве, то будут вноситься изменения в закон и создаваться министерства, создания которых требует реальная действительность.

Я считал эти положения принципиальными. Без решения этих вопросов работать над законопроектом нельзя. Я представляю, какие придется выдержать баталии. Неслучайно, теперь уже Президент то, что является системой федеральной исполнительной власти, называет структурой, прекрасно понимая, что если система - это компетенция парламента, если структура - это компетенция Президента в силу статьи 112 Конституции.

КОЗЛОВА Е.И.

Это толкование Конституции. Надо в Конституционный Суд обратиться.

МИРОНОВ О.О.

Екатерина Ивановна, вы настолько опытный и умудренный знаниями конституционалист, что прекрасно понимаете: если бы Конституция предполагала наделить Президента полномочиями формировать систему исполнительной власти, создавать министерства, то это бы в главе о Президенте было четко записано.

КОЗЛОВА Е.И.

Но если бы Конституция имела в виду, что Президент должен утверждать в 70 подразделениях внутреннюю структуру...

МИРОНОВ О.О.

Но кто же виноват, что мы живем в такой стране? Я вам сказал, что если развернутся очень жесткие баталии по этому поводу, то у нас единственным выходом будет обращение в Конституционный Суд, который даст толкование понятий “система” и “структура”. Если Конституционный Суд даст толкование, что система - это звенья, конкретные министерства и государственные комитеты, то мы будем принимать закон. А что касается самого перечня, то это большая работа.

ОКУНЬКОВ Л.А.

А что мы сами-то понимаем под структурой?

МИРОНОВ О.О.

Я там написал, но вы же критикуете. Это же не я весь закон писал. Работали научные работники, группа юристов, профессоров бывшей Академии общественных наук. Там и Курашвили был, и Васильев Всеволод Иванович и другие. Все смотрели.

КОЗЛОВА Е.И.

Олег Орестович, у меня очень большое сомнение вызывает то, что вы компетенцию Российской Федерации связываете только с деятельностью законодательного органа. Помните, в прошлой Конституции: “Ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления подлежит...” . Компетенцию Российской Федерации, указанную в статье 71 Конституции, осуществляют и органы исполнительной власти.

МИРОНОВ О.О.

Я бы хотел отметить очень рациональное предложение о ключевом разделе этого закона - это компетенция, типология, цели, задачи исполнительной власти. Действительно, демократизация, связь с населением, ответственность должны быть отражены в законе. Обязательно будет раздел, связанный со взаимоотношениями федеральной исполнительной власти с исполнительной властью субъектов Федерации.

Работа предстоит большая. Я думаю, что до того, как на комитет будет вынесен этот законопроект, он еще много раз будет обсуждаться в более узком кругу, в рабочей группе, а когда уже что-то будет вырисовываться приемлемое для вынесения на первое чтение, то мы, видимо, на нашем Совете такой законопроект обсудим еще раз. Я благодарю всех за участие в этом обсуждении. Оно весьма и весьма конструктивно, оно показало те колоссальные сложности, которые ждут нас. Я, например, очень рад, что Закон о Правительстве прошел в третьем чтении. Я не мог себе представить Закон, где бы мы записали процедуру деятельности Правительства без полномочий Правительства. Я всех благодарю и надеюсь на дальнейшее сотрудничество.

ИСАКОВ В.Б.

Уважаемые коллеги, как я вас информировал, мы завели в Правовом управлении специальный ящичек, куда складываем все акты, так или иначе имеющие прямое или косвенное отношение к компетенции нашего Экспертного совета. У меня в канцелярии работники предупреждены. Бывая в Думе по разным поводам, Вы можете посмотреть, что в этом ящичке есть нового, и попросить для себя снять копию, если там есть что-то для вас интересное.

Вот, что накопилось за месяц по нашему направлению.

Проект федерального закона о внесении дополнений в закон РФ о сборе за использование наименований “Россия”, “Российская Федерация” и образованных на их основе словосочетаний. Принят в первом чтении.

Проект федерального закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации. Согласованная редакция двух законопроектов, внесенных ранее Президентом РФ, депутатами Государственной Думы Митрофановым, Бученковым, Никифоренко и Лисичкиным и отклоненных в первом чтении. Законопроект разослан в комитеты, комиссии для рассмотрения перед первым чтением.

Проект федерального закона о финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Разослан в комитеты, комиссии, на заключение в Правовое управление. В первом чтении пока не рассматривался.

Законопроект о Совете Безопасности Российской Федерации. Вносится на первое чтение. Вносят депутаты Илюхин, Миронов, Семаго. Пока тоже только разослан для обсуждения перед первым чтением.

Проект федерального закона о проведении общественно-политических и других массовых мероприятий на Красной площади в городе Москве. Вносит депутат Варенников. Тоже перед первым чтением, еще не рассматривался.

Проект постановления Государственной Думы о Комиссии Государственной Думы по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, содержащихся в следственных изоляторах, изоляторах временного содержания. Вносят депутаты Илюхин, Карапетян.

Проект федерального закона об обеспечении непрерывного исполнения полномочий главы государства. Вносят депутаты Государственной Думы Бабурин и Говорухин.

Видите, сколько накопилось разного рода документов за месяц. У меня такая просьба и предложение: я сейчас еще раз эти документы назову, а вы выберете по желанию документ - просто посмотреть, может быть, сделать постраничные замечания по нему или лучший вариант - подготовить заключение. То есть поработать в той форме, которую вы сами выберете для себя. Любая форма участия будет принята с признательностью.

По проекту федерального закона о сборе за использование наименований “Россия”, “Российская Федерация”. Нет желающих. Это касается сельскохозяйственных предприятий, которые хотели бы сохранить это наименование с прежних времен, но не платить за него.

О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.

САЛИЩЕВА Н.Г.

Знаете, я не являюсь членом Экспертного совета, но я бы посмотрела этот проект.

ИСАКОВ В.Б.

Тогда три человека. Я попрошу Сергея Анатольевича Зенкина дать указание, чтобы размножили этот текст. Если у вас есть 15 минут, подождите. Если нет, скажите куда передать, Вам его перешлют.

О финансовых основах местного самоуправления? Три человека хотят ознакомиться с текстом.

О Совете Безопасности? Два члена Экспертного совета.

Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий главы государства? Это связано с болезнью Президента и всякими разными делами. Пять экспертов хотели бы ознакомиться с текстом.

По комиссии по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых в совершении преступления. Мы хотим создать государственную комиссию у себя в Государственной Думе, которая бы вела такие вопросы. Если интересно, то, конечно, ради Бога, берите.

О проведении общественно-политических и других массовых мероприятий на Красной площади? Один эксперт.

Я благодарю за работу по стенограмме, мы очень тщательно над ней работаем. С моей точки зрения, она представляет большую ценность. У нас ведутся стенограммы и на Совете по гражданскому праву. Масса ценных замечаний и сопряженный с ним теоретический комментарий - очень интересно.

И последний вопрос - предмет следующей нашей встречи, последней встречи в этом году. Было предложение обсудить законопроект о нормативных правовых актах. Согласны?

Юрий Александрович, тогда Вы, как главный по законодательному регулированию, сделаете краткое сообщение, вступительное слово по проекту закона и потом на себя примите весь груз вопросов. Вы основной разработчик по этому закону, Вы ориентируетесь в его концепции и будете у нас отвечать по этому вопросу за все.

ЗЕНКИН С.А.

Так что следующее заседание - 26 декабря, в четверг. Время - 10 часов. Текст законопроекта вам всем был разослан. Он у вас есть.

ИСАКОВ В.Б.

Не исключено, что другие экспертные советы тоже захотят присоединиться к этому обсуждению, потому что было пожелание со стороны цивилистов тоже по этой теме поговорить. В данном случае мы оценим обстановку и, возможно, перенесем заседание в более просторное помещение, чтобы смогли принять участие все желающие.

Спасибо большое за встречу. До свидания.