год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Председательствует - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Исаков Владимир Борисович.

Председательствующий.

Уважаемые коллеги!

Давайте начнём работу нашего Экспертного совета. Хотя сегодня предпраздничный день, это не помешает нам продуктивно поработать.

Предметом обсуждения будет чрезвычайно важный вопрос, который в перспективе может серьёзно повлиять на взаимоотношения центра и регионов, на организацию власти субъектов Федерации, а именно запрос Президента Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области.

В ходе подготовки к рассмотрению этого запроса в Конституционном Суде Тамбовская Дума приняла закон, которым внесла ряд изменений и дополнений в Устав Тамбовской области. Вы видите, что этот закон подписан двумя лицами: председателем областной Думы и главой Администрации. Поэтому часть положений, которые оспариваются Президентом, также воспроизведены в этом вновь принятом законе.

На этом я краткое вступление своё закончил. Прошу уважаемых участников, экспертов высказываться. Пожалуйста, Сергей Анатольевич.

Зенкин С.А., заместитель начальника отдела правовой экспертизы законопроектов по конституционному законодательству и правам человека Правового управления, ответственный секретарь Экспертного совета.

Уважаемые коллеги!

Ряд членов Экспертного совета отсутствует в силу того, что они проводят занятия, читают лекции. Чтобы быть на предыдущих заседаниях некоторые из них заменяли себя аспирантами, сегодня же они не могут это сделать. У некоторых членов Совета проблемы со здоровьем.

Если позволите, Владимир Борисович, я хотел бы проинформировать собравшихся о том, что доктор юридических наук, профессор Чиркин Вениамин Евгеньевич изложил свои замечания в письменной форме. Их содержание (замечу: применительно к первоначальному тексту запроса Президента) сводится к следующему.

"Запрос составлен тщательно, иногда излишне скрупулезно, "придирки" к мелочам (и их истолкование) затеняют главное. В принципе запрос верен и обоснован. Вместе с тем по ряду его положений имеются замечания.

1. На странице 4 авторы запроса возражают против принципа подотчетности, обязанности главы Администрации представлять отчет областной Думе. Они утверждают, что это "ставит исполнительную власть в подчиненное по отношению к законодательному органу положение", что это противоречит Конституции РФ и единству системы исполнительной власти.

Эти доводы неверны. Любой парламент, законодательный орган даже в президентской республике (а Россия сочетает черты президентской и парламентарной республики с преобладанием первых) имеет контрольные полномочия по отношению к исполнительной власти. Только формы этого контроля могут быть разными (контроль в отношении бюджета, отчет о его исполнении - всегда, парламентские слушания, в России - вотум недоверия и т.д.). Отчеты Правительства заслушивались в Государственной Думе, его работе выставлялись неудовлетворительные оценки (правда, без последствий).

2. Неверен довод, содержащийся в том же абзаце запроса, о том, что обязанность должностных лиц исполнительной власти являться на заседания областной Думы противоречит Конституции.

В парламентарной республике они просто не посмеют не явиться, в США - президентской республике они будут нести ответственность "за неуважение к Конгрессу" (это особый состав незначительного, но все же преступления). В Государственной Думе обязательно присутствуют статс-секретари министерств, полномочный представитель Президента. Практика многих стран мира идет по пути обязательности должностных лиц исполнительной власти являться в парламент по приглашению (в ряде стран - по вызову). И надо это поддерживать, а не оспаривать.

3. То же следует сказать по вопросу о недоверии. Если это возможно по отношению к Правительству РФ, то почему этого не может быть по отношению к Администрации области?

4. Неверен тезис на странице 5 о неконституционности права областной Думы отрешить от должности главу Администрации. Это - аналог того, что существует в отношении Президента РФ. В США импичмент возможен и в отношении избираемых губернаторов штатов. Как это делать - другой вопрос. Временное отстранение от должности как институт конституционного права тоже известно мировой практике (например, в отношении Федерального президента в Германии). Авторы запроса правы лишь в одном: нельзя говорить о преступлении (хотя в Конституции США говорится именно так), надо сказать о "признаках преступления" или о "действиях, умышленно нарушающих Конституцию РФ, устав области" и т.п.

Общее замечание. Авторы запроса абсолютизируют идею разделения властей и в подавляющем большинстве аргументов ссылаются на ее нарушение, забывая о единстве системы государственной власти, взаимодействии ее ветвей. Абсолютного разделения не существует, теперь это усвоено и в новых конституциях, в них есть иные формулировки, чем в Конституции РФ. В частности, гораздо лучшая формулировка содержится в пункте 4 статьи 3 Конституции Казахстана 1995 г.: "Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов". Таково содержание замечаний профессора В.Е.Чиркина.

Позвольте также высказать несколько суждений уже от себя.

Устав Тамбовской области в определенной мере не повторяет ту систему власти, которая существует на федеральном уровне.

Например, согласно Уставу глава администрации области, не имеет права роспуска областной Думы. Дума не вправе отрешать главу администрации от должности. Но она может выразить ему недоверие, что влечёт назначение голосования об отзыве избирателями.

Своеобразны полномочия главы администрации на заключительной стадии законодательного процесса. В Уставе не говорится об отклонении законов, в нем идет речь о том, что глава администрации "вправе опротестовать законы и постановления областной Думы, если они противоречат действующему федеральному и областному законодательству" (статья 79 согласно новой нумерации). С момента внесения протеста действие опротестованного решения Думы приостанавливается (под "решениями" тамбовчане, вероятно, понимают и законы, и постановления).

Дума отклоняет протест, если за опротестованное решение проголосует более половины от установленного числа депутатов. Замечу, что законы области принимаются таким же большинством, постановления Думы - как правило, большинством голосов от числа избранных депутатов. Таким образом, двух третей голосов, необходимых для преодоления вето Президента РФ на федеральные законы, в Тамбовской области для отклонения протеста главы не требуется. Своеобразие проявляется и в том, что если в течение месяца протест не будет отклонен, то опротестованное решение Думы считается отмененным.

Так что налицо некоторые отличия тамбовской модели от федеральной.

Но важно определиться в следующем: соблюдён ли в целом баланс в полномочиях той и другой ветви власти?

Предваряя обсуждение, я хотел бы обратить внимание на то, что предстоящее рассмотрение данного дела в Конституционном Суде станет уже третьим в том ряду, где затрагивается проблема разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации.

Давайте вспомним, что 18 января и 1 февраля 1996 года Конституционный Суд выносил постановления по уставам Алтайского края и Читинской области. Но если тогда с запросом в Конституционный Суд обращались главы администраций соответствующих субъектов, то теперь автором запроса является Президент Российской Федерации, что, безусловно, придаёт особое значение данной проблеме.

Вероятно, мы должны рассматривать этот вопрос прежде всего как толчок к тому, чтобы обратить внимание на то, как выстраиваются взаимоотношения ветвей власти в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

На нашем заседании присутствуют два представителя аппарата Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике. Этот комитет является ответственным по данному федеральному закону.

Напомню присутствующим, что этот федеральный закон был принят Государственной Думой в июне 1997 года. В том же месяце он был отклонён Советом Федерации. Совет Федерации предложил Думе создать согласительную комиссию, которая и была впоследствии создана.

Ну, а теперь о некоторых положениях, которые содержатся в запросе Президента.

Полагаю, что можно оспаривать по меньшей мере две или три позиции, содержащиеся в запросе Президента. Одна из них касается подписания закона. Да, действительно, в постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 года по Уставу Читинской области было сформулировано следующее: положения Устава не соответствуют Конституции, поскольку они не предусматривают подписание законов главой администрации. Но отсюда вовсе не вытекает, что если закон подписывается и Председателем Думы, и потом главой администрации, то это неконституционно и это противоречит разделению властей. Главное, чтобы была подпись главы администрации. Как мы видим, в Тамбовской области это условие соблюдается.

Хотел бы обратить внимание на практику некоторых зарубежных стран. Согласно Конституции Республики Болгарии 1991 года (статья 77) текст принятых парламентом актов удостоверяет своей подписью председатель Народного Собрания; кроме того он обнародует решения, заявления и обращения, принятые парламентом. Президент же обнародует законы, что оформляется указом (статья 98). В Венгерской Республике законы подписывает и председатель Государственного Собрания, и Президент (параграфы 25 и 26 Конституции).

А вот конституции Чешской и Словацкой республик, принятые в 1992 году, предусматривают, что закон подписывается тремя должностными лицами (статьи 51 и 87 соответственно). Помимо председателя Национального Совета (в Словакии) и председателя Палаты депутатов (нижней палаты парламента Чехии) это Президент республики и председатель Правительства. И вряд ли две или три подписи, ставящиеся под законом, будут оцениваться в указанных странах как нарушение принципа разделения властей.

Вторая позиция запроса Президента, которая вызывает сомнения, касается полномочия областной Думы предварительно согласовывать назначение на должность первых заместителей главы администрации. В запросе это полномочие оспаривается, равно как и полномочие Думы предварительно согласовывать освобождение от должности первых заместителей главы администрации. Но надо обратить внимание на то, что в последних изменениях Устава, которые имели место 24 октября нынешнего года (мы их получили по факсу), Дума отказалась от того, что она предварительно согласовывает освобождение от должности первых заместителей главы. Однако в Уставе сохранено положение о предварительном согласовании назначения. Я думаю, что это соответствует Конституции и принципу разделения властей. Ведь по крайней мере Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Да и Конституционный Суд в читинском деле признал неконституционными положения Устава об утверждении Думой освобождения руководителей органов администрации; подчеркиваю: освобождения, но не назначения.

Решение Конституционного Суда по данному вопросу имеет непосредственное отношение к конструированию федерального закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов. В статье 25 того текста, который был отклонен Советом Федерации, предусмотрено, что законодательный орган субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц этого органа.

Третий момент касается положения Устава, которое обязывает должностных лиц органов исполнительной власти являться на заседания областной Думы. В связи с этим хотел бы привлечь внимание к статье 82 Устава Тамбовской области, где предусмотрено, что глава администрации осуществляет взаимодействие с областной Думой и вправе инициировать созыв внеочередных заседаний Думы. Даже из этого вытекает: если глава хочет, чтобы представительный орган собрался, он будет собран. И областная Дума не может отказать главе в реализации данного права. Кроме того глава администрации вправе выступать с докладом или содокладом по вопросам повестки дня заседаний Думы, делегировать на них представителей органов исполнительной власти с правом внеочередного выступления. Но тогда должно быть и встречное движение. Если представительный орган полагает, что те или иные должностные лица исполнительной власти должны принять участие в его работе, то им следует откликнуться на это предложение.

Завершая свое выступление, еще раз хочу сказать, что, на мой взгляд, по трем, я уточняю, по трем положениям запрос Президента Российской Федерации может быть оспорен.

Председательствующий.

Спасибо. Сергей Анатольевич дал серьезную информацию к размышлению. Я прошу членов экспертного совета высказаться. Пожалуйста, Борис Сергеевич.

Крылов Б.С., заведующий отделом правовых проблем федеративных и национальных отношений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Я бы хотел сказать следующее. Наш совет, по-моему, впервые обращается к делу в Конституционном Суде, которое еще не было им рассмотрено. Раньше мы этим не занимались. Но, на мой взгляд, это оправдано вот с какой точки зрения. Мне кажется, во-первых, что Конституционный Суд в последнее время принимает решения, которые в известной степени предопределяют и могут предопределять решения законодательных органов, то есть содержание законов.

Во-вторых, Конституционный Суд, на мой взгляд, часто вольно толкует положения Конституции. И, наконец, третье. Всё то, что делает Конституционный Суд, влияет на общее состояние федеративной системы в нашем государстве. Вот три основания, по которым можно и стоит обсуждать поставленный вопрос до решения Конституционного Суда. Хотя в принципе я считаю, что едва ли этой практики следует придерживаться в дальнейшем. Надо сначала увидеть решение Конституционного Суда, а потом уже говорить о нем.

Председательствующий. Кстати сказать, извините, мы предполагаем передать материалы нашего экспертного совета Конституционному Суду. Пусть судьи познакомятся с этими материалами, если вы не возражаете, в порядке научной информации для рассмотрения данного вопроса. Это экспертный анализ проблемы, не более того.

Крылов Б.С. Научный анализ проблемы - это одно. А все-таки обсуждать конкретное дело до судебного решения - это другое.

Председательствующий. Мы не навязываем суду наши рекомендации. Он вправе прислушаться к ним и вправе их отвергнуть.

Крылов Б.С. Не знаю, это воля Ваша. Вы начальник, вам решать.

Председательствующий. Тем не менее я советуюсь с Вами и прошу Вас учитывать, что материалы обсуждения мы намерены передать в Конституционный Суд.

Крылов Б.С. Значит, говорить надо осторожнее. Мы не имеем права вмешиваться, влиять на решение Конституционного Суда. Ну ладно.

Председательствующий. В том числе нужно иметь в виду и это.

Крылов Б.С. Хорошо. Есть право редактировать стенограмму.

Я думаю, что надо обратить внимание на следующие моменты в этом деле. Конституционный Суд чрезвычайно вольно толкует понятие разделения властей. Он устанавливает свои правила этого разделения. И это особенно важно в связи с тем, что одновременно Конституционный Суд считает, что то разделение властей, которое проводится в субъектах Федерации, должно строго соответствовать тому, что есть в российской Конституции.

А в самой российской Конституции подлинного разделения властей не существует. Только один пример: главы исполнительной власти субъектов Федерации являются членами одной из палат федерального законодательного органа.

После этого нечего говорить о реальном разделении властей. Тем не менее разделения властей от субъектов Конституционный Суд требует и требует очень жестко. И в этом отношении начало было положено решением по алтайскому делу, в котором есть такие слова: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. На самом же деле требуют не только в основном исходить, а буквально повторять то, что есть на федеральном уровне. Это совершенно недопустимо и противоречит Конституции, которая, кстати говоря, не сочла необходимым даже определить, какие органы должны быть у субъектов Федерации. Таким образом, это неправильное вмешательство в систему федеративных отношений.

Теперь еще одно обстоятельство. Нельзя путать разделение властей с единством государственной власти. А Конституционный Суд это делает. Как раз в этом же деле, о котором я говорю - алтайском деле. И это же повторяется здесь, в тамбовском деле. В запросе требуется буквально повторение правил, которые содержатся в Конституции. И это же было установлено в алтайском деле. Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты исходили из федеральной схемы разделения властей, но не повторяли ее.

Единство государственной власти реализуется прежде всего в народовластии.

Я достаточно подробно рассмотрел запрос, есть конкретные, частные замечания. Но самое главное, во-первых, это то, что Конституционный Суд непоследователен в своем требовании повторения в субъектах модели федеральной власти. И во-вторых, он не имеет оснований требовать соблюдения теории в тех случаях, когда сама Конституция ей не следует. Я говорю о разделении властей.

Юристам, а может быть, и Думе в целом следует уделить больше внимания анализу того, что делает Конституционный Суд. Во-первых, он часто противоречит в своих решениях сам себе. Во-вторых, в ряде случаев он дает прямые указания законодательной власти, как это было сделано, скажем, в деле об отношениях краев, областей и автономных округов, которые входят в их состав. И в-третьих, Суд считает себя вправе решать вопросы теории, которые до сих пор не удалось решить еще никому. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо. Пожалуйста, Лев Андреевич.

Окуньков Л.А., директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Я согласен в основном с позициями профессоров Крылова и Чиркина по поводу некоторых серьезных недостатков в содержании рассматриваемого запроса. В настоящее время мы находимся где-то на подступах к пониманию правовой организации власти в субъектах Федерации. Тщательно проанализировав положения Конституции и прежде всего об основах конституционного строя и федеральной структуре и организации власти, мы не увидим какую-то единую модель государственной власти для республик, краев, областей и других субъектов Федерации.

Для сегодняшней практики в государственных образованиях на территории России характерны разные формы правления: президентская, парламентская или смешанная (полупрезидентская, полупарламентская). Мы не можем сказать, что в субъектах РФ статус главы республики единый. Если следовать федеральной Конституции, делать с нее точный слепок, то получится, что глава республики в составе РФ должен иметь примерно такой же статус, как Президент России. От юристов требуется необыкновенная правовая чуткость в трактовке конституционных принципов организации региональной власти.

На мой взгляд, основой организации государственной власти в субъектах Федерации, ее определяющими факторами являются конституционные принципы разделения властей, единства системы государственной власти, верховенства Конституции. Другие составляющие взаимодействия властей складываются исходя из политической ситуации в самом регионе.

Я, например, теоретически не исключаю, что у нас в одном регионе (субъекте РФ) может складываться такая политическая ситуация, что парламент становится действительно высшим представительным органом в полном смысле и юридическом, и фактическом, действительно правящим органом власти, а не традиционной на сегодня оппозицией к главе администрации, к исполнительной власти субъекта РФ.

В другом регионе ситуация, может быть, будет напоминать положение на федеральном уровне власти, соответственно и приоритеты властных структур иные.

Видимо, ни Конституционный Суд, ни Президент, ни Федеральное Собрание не в праве устанавливать какую-то единую жесткую модель организации государственной власти в субъектах Федерации.

Сейчас мы как-то послушно и устало идем в фарватере официальных толкований Конституции о соотношении законодательной и исполнительной власти, исходя из федеральной организации госвласти. Такой вывод не вполне соответствует ни российской Конституции, ни тенденциям развития конституционной практики.

В чем мы, к примеру, видим нарушение, когда закон субъекта РФ подписывается председателем Думы и главой администрации? Разве здесь нарушен принцип разделения властей, если глава администрации имеет право отлагательного вето на принятые законы?

Современная новация в толковании Конституции ясно показывает тенденцию к одномерному укреплению исполнительной власти, к выводам об абсолютной независимости исполнительной власти от законодательной.

Но законодательный орган для того и существует, что он обязан в силу представительного характера и прерогативы по изданию закона определенным образом контролировать исполнительную власть. Зачем надо опротестовывать права законодательного органа субъекта РФ согласовывать назначение, к примеру, заместителя главы администрации? Если такая норма зафиксирована в уставе края, области.

Представим такую ситуацию. Произошел на федеральном уровне "политический торг" и решили, допустим, что федеральный парламент будет согласовывать с Президентом кандидатуры "силовых" министров. Разве что-то после этого поменяется для организации власти субъектов Федерации? Нет, она абсолютно не связана с этим быстротекущим событием. В основах конституционного строя о такой последовательности также ничего не говорится.

Нельзя нам насаждать однотипные структуры власти, своего рода близнецов.

Есть моменты политики. Они везде присутствуют. Я в общем выступаю за то, что надо очень гибко подходить к организации власти на местах. Если в республике или в крае нет спора между законодательными и исполнительными органами по поводу их взаимоотношений, то Президенту нет смысла оспаривать характер их взаимоотношений, кроме тех случаев, когда грубо нарушены предписания федеральной Конституции.

Еще одно замечание общего характера. В России имеется столько грубейших нарушений Конституции, на которые Президент, Правительство, парламент как властные гаранты Конституции должны реагировать в первую очередь. Например, грубые несоответствия ряда конституций республик действующей Конституции РФ. А такого рода вопросы я не считал бы актуальными для рассмотрения Конституционным Судом.

Председательствующий. То есть показательную порку устроили не тому, кому надо, да? Пожалуйста, кто хотел бы высказаться, уважаемые коллеги? Пожалуйста, Алексей Станиславович.

Автономов А.С., заведующий сектором федерализма, регионализма и интеграционных процессов Института государства и права Российской академии наук.

Как раз перед тем, как мне предоставили слово, уже было сказано, что не очень хорошо мы знаем практику Тамбовской области. Так случилось, что я присутствовал при зарождении этого конфликта в 1994 году, когда принимался Устав области, и там, действительно, был конфликт между администрацией области и областной Думой (тогда А.И.Рябов, ныне глава администрации, был председателем областной Думы и членом Совета Федерации, а В.Н.Карев, который ныне является председателем Думы, был заместителем председателя Думы). Конфликт был достаточно серьезный и носил политический характер, так как глава администрации, назначенный Президентом, находился в довольно сложных отношениях с главой областной Думы, который до этого был главой областного Совета и который критиковал роспуск областного Совета в 1993 году, и в общем-то там масса была причин для осложнения отношений между ветвями власти в области в связи с принятием Устава.

И надо сказать, что сначала, в 1994 году, этот Устав стремился поставить администрацию области под гораздо более жесткий контроль со стороны Думы. Затем в ходе внесения поправок в Устав был сделан ряд шагов в обратном направлении. Как уже упоминалось, в частности, отменено согласование при освобождении от должности заместителей главы администрации, изменен ряд других положений.

Поэтому мне не совсем ясно, почему именно сейчас возник этот вопрос. Ведь конфликта между ветвями власти в Тамбовской области в настоящее время не наблюдается, многие положения Устава, вызывавшие споры о балансе ветвей власти, сняты.

Мне кажется, при запросе в Конституционный Суд в данном случае стараются найти по ряду моментов какие-то противоречия Конституции РФ, которых на самом деле, на мой взгляд, нет.

Действительно, Конституция Российской Федерации нигде прямо не предусматривает, какая же форма правления должна существовать в субъектах Федерации. Нигде прямо не указано, что форма правления в субъектах Российской Федерации должна полностью соответствовать форме правления на федеральном уровне, а ведь модели разделения власти могут быть весьма разнообразны.

Если мы посмотрим на практику зарубежных федераций, то там в данном вопросе может быть самая разная ситуация. Иногда, действительно, системы органов власти на уровне субъектов и на федеральном уровне выстраиваются примерно одинаково, но есть масса примеров, где такого однообразия нет, и в общем зачастую оно и не нужно. Россия - федерация очень разнообразная, и если мы посмотрим на условия осуществления власти, экономические условия, условия, связанные с определенным типом политической культуры в разных субъектах Федерации, то обнаружим, что они отнюдь не одинаковые.

И поэтому, если мы хотим сохранить единство Российской Федерации, мне кажется, что должно быть единство в многообразии. Иначе ненужное навязывание излишнего единообразия форм усилит центробежные тенденции, они начнут Россию растягивать в разные стороны. Пока еще за счет субвенций и многих других экономических рычагов центру удается как-то ставить под свой контроль ситуацию в стране. Если дальше будет так вот осуществляться давление на субъекты Федерации там, где это не нужно, абсолютно не нужно, то, мне кажется, это вряд ли будет способствовать укреплению взаимопонимания центра и регионов.

Далее. Как трактовать единство осуществления исполнительной власти по всей вертикали? Нигде не говорится, каким образом это единство должно быть осуществлено. То ли благодаря единому законодательному регулированию, то ли благодаря чисто административным рычагам, то ли благодаря экономическим средствам воздействия или как-то еще. Но, по крайней мере, прямого подчинения глав администрации субъектов РФ федеральному главе государства законодательно не предусмотрено.

Во многих субъектах Российской Федерации нет отдельного органа, именуемого правительством, а на федеральном уровне Правительство существует. Поэтому как в рамках одной системы исполнительной власти выстраивать единообразные отношения? Уже это показывает, что отношения должны быть разные с различными субъектами.

Есть субъекты Федерации, где имеется коллегиальный глава государства, Дагестан, например. И кстати, Администрацией Президента России было признано вполне правомерным существование такого коллегиального главы государства в Дагестане.

Ясно, что взаимоотношения с таким субъектом Федерации тоже должны обладать определенной спецификой и прочее, прочее, прочее.

Поэтому стремление навязать полное единообразие во всем - это, на мой взгляд, отчасти привычка старого мышления, когда Федерация рассматривалась, как во многом нечто такое декоративное, когда на всех уровнях был полный слепок того, что делалось в центре.

На сегодняшний день, наверное, это неправильный подход. Далее. В запросе Президента в Конституционный Суд ссылаются на то, что согласно части 2 статьи 3 Конституции народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти. В данном случае, через Тамбовскую областную Думу, через администрацию Тамбовской области. Поэтому закон области должен являться правовым актом областной государственной власти, а, значит, требует согласования позиций и законодательной и исполнительной ветвей власти.

Хорошо. Что касается закона, это понятно. Однако, если требуется единство власти и взаимодействие органов власти при принятии законов, то есть в законодательной сфере, то непонятно, почему при этом составители того же запроса Президента отвергают единство власти и взаимодействие органов власти области при осуществлении исполнительной власти. То есть в этом случае народ осуществляет власть также и через администрацию области, и через областную Думу. Поэтому согласование с Думой назначения на ряд ключевых постов в администрации, также в соответствии с той же частью 2 статьи 3 Конституции РФ, по логике составителей запроса Президента должно было бы иметь место. Таким образом, даже в самом запросе есть некое противоречие.

Мне не хотелось бы повторять те аргументы, которые уже высказывались, и соглашусь с тем, что обсуждаемые проблемы во многом упираются в трактовку принципа разделения власти.

Если мы посмотрим на то, как все зарождалось, то вспомним, что у Дж. Локка, который еще раньше, чем Ш.Монтескьё, выдвинул идею разделения власти, прямо говорилось о том, что законодательная власть должна принадлежать коллегиальным органам, во-первых, а, во-вторых, законодательная власть, по Дж.Локку, всегда и во всем должна обладать верховенством. Можно этот пункт оспаривать, можно с этим не соглашаться.

Но вместе с тем, если уж мы ссылаемся на теорию разделения власти, закрепляем принцип разделения власти в Конституции, то мы должны знать, что это может трактоваться (в том числе и со ссылкой на крупнейших теоретиков в данной сфере) совершенно по-разному и однозначной трактовки нет.

Если же подходить сугубо юридически, то нигде в Конституции РФ прямо опять же не закреплено, что никаких согласований нигде и ни по каким назначениям в администрациях субъектов РФ быть не может. Поэтому, на мой взгляд, вопрос носит отчасти политический характер, и Конституционный Суд пытаются вовлечь в этот политический спор.

Председательствующий. Спасибо. Пожалуйста, уважаемые коллеги.

Надеев Р.К., начальник отдела правовой экспертизы законопроектов по конституционному законодательству и правам человека Правового управления.

Мне хотелось бы обратить внимание участников сегодняшнего Совета на то, что обсуждаемая проблема, мне кажется, порождена давно, с момента принятия Конституции. А именно, изначально не было выполнено требование ряда конституционных норм об организации системы государственной власти в Российской Федерации. Вместо того, чтобы инициировать внесение в Государственную Думу разработчиками Конституции законопроекта об общих принципах организации системы органов государственной власти в Российской Федерации, был разработан, внесен и принят Думой Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". То есть при нерешенности общего вопроса была предпринята попытка решить частный вопрос об организации госвласти в субъектах РФ.

Как трудно идет этот закон, все мы прекрасно видим. Инициирование же запроса в Конституционный Суд о конституционности Устава Тамбовской области ставит в сложное положение разработчиков названного закона и в первую очередь обе палаты Федерального Собрания, поскольку сейчас по нему работает согласительная комиссия, а решение Конституционного Суда непредсказуемо. В Конституции нет ни одной нормы, которая бы определяла и принципы и систему органов госвласти в субъектах, а также принципы их взаимоотношений. Тем самым Конституционный Суд ничем не скован в определении своей позиции по данному запросу Президента: будет исходить не из буквы Конституции, а из ее духа. Если модель организации государственной власти, которая имеется для федерального уровня, решением Конституционного Суда будет полностью перекладываться на субъектный уровень, то это будет означать, что необходимость в законе об органах государственной власти в субъектах может практически отпасть.

Мне кажется, что решение Конституционного Суда по существу запроса было бы преждевременным. Законодатель сначала должен сам определиться в данном вопросе, поскольку требование Конституции о том, что он должен быть урегулирован федеральным законом, этим решением Конституционного Суда может быть опрокинуто.

Кроме того, в ряде положений запроса Президента сквозит, как мне кажется, идея превосходства одной ветви власти над другой, причем исполнительной власти над представительной, что, конечно же, полностью противоречит первым же статьям Конституции.

Поэтому перенос модели власти, которая сложилась на федеральном уровне, на уровень субъектов Федерации, может породить гипертрофированное представление о сути принципа разделения властей и его искажения на практике, как это было сегодня уже неоднократно сказано.

У меня все.

Председательствующий. Спасибо. Пожалуйста, Иван Васильевич .

Галушко И.В., заместитель начальника отдела правовой экспертизы законопроектов по конституционному законодательству и правам человека Правового управления.

Мне представляется, что проблемы, которые сегодня прозвучали в виде критики в адрес Конституционного Суда Российской Федерации, порождены постоянным запаздыванием федерального законодателя с принятием законов, регулирующих сферу государственного строительства. Вспомним хотя бы вопрос о взаимоотношениях краев и областей с входящими в их состав автономными округами, который из-за не принятого своевременно федерального закона был решен Конституционным Судом путем толкования соответствующей нормы Конституции Российской Федерации.

Да, здесь есть проблема, связанная с допустимостью рассмотрения Конституционным Судом вопросов, которые регулируются федеральными законами, находящимися в стадии рассмотрения Федеральным Собранием.

Полагаю, что в тех случаях, когда законодатель уже концептуально определился по той или иной проблеме, а это бывает уже в процессе первого чтения закона, нельзя не учитывать его мнение, если предлагаемое законодательное решение вписывается в конституционные параметры. В то же время рассмотрение Конституционным Судом вопросов, находящихся в процессе проработки законодателем, как это было с регулированием отношений между краем (или областью) и входящими в их состав автономными округами, позволяет избежать противоречий с Конституцией Российской Федерации уже на стадии принятия законодательного решения, откорректировать позиции законодателя, которые сложились на основе доктринального толкования норм Конституции Российской Федерации и реальной политической практики, не всегда соответствующей конституционным установлениям. Упомянутое мною решение Конституционного Суда было неоднозначно воспринято юридической общественностью, вызвало острую критику, которая, по моему мнению, необоснованна.

Необходимость восполнения Конституционным Судом пробелов законодательного регулирования в сфере государственного строительства диктуется еще и тем, что законодательный процесс идет с участием Совета Федерации, верхней палаты парламента, сформированной из руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации (что не вполне соответствует положению части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации), которые, на мой взгляд, способны заблокировать любую законодательную инициативу, не отвечающую, по их мнению, суверенным интересам субъектов Российской Федерации. И в таких ситуациях Конституционный Суд играет позитивную роль, направленную на сохранение единства нашего федеративного государства, обеспечение гарантий реализации прав и свобод граждан на всей его территории, реализацию других конституционных положений.

Возвращаясь к вопросу о наличии оснований для обращения Президента Российской Федерации с запросом о конституционности ряда положений Устава Тамбовской области, на мой взгляд, мы должны исходить из того, что принцип разделения властей и их самостоятельности, закрепленный в Конституции Российской Федерации, не должен абсолютизироваться.

Государственная власть едина и может эффективно обеспечивать реализацию общественных потребностей только в процессе гармоничного взаимодействия ее ветвей.

Мировая политическая и юридическая практика дает нам большое многообразие вариантов реализации взаимодействия властей в рамках ограниченного числа форм правления. Представляется, что каждый субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять формы взаимодействия властей, их взаимовлияния, руководствуясь основами конституционного строя Российской Федерации, как это определено статьей 77 Конституции Российской Федерации. Неизбежно проявление многообразия регламентации в субъектах Российской Федерации форм взаимодействия органов государственной власти между собой, поскольку федеральный закон, призванный в соответствии с указанной нормой Конституции установить общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, до сих пор не принят.

В этой связи возникает вопрос о возможности главы администрации Тамбовской области участвовать в законодательном процессе.

Данный вопрос требует тщательного исследования всего массива областного законодательства, регламентирующего законодательный процесс, с тем, чтобы определить, каковы реальные полномочия, предоставленные в этой сфере главе администрации области.

Как представляется, в данном случае не надо придавать особого юридического значения подписанию закона председателем областной Думы. Это действие можно рассматривать как удостоверение текста нормативного акта, прошедшего определенную процедуру рассмотрения в законодательном органе области. Положение Устава области о подписании закона председателем областной Думы (пункт “б” части 4 статьи 57) должно рассматриваться в совокупности с положениями статьи 75 (пункт “б”) о наделении главы администрации области правом законодательной инициативы и полномочиями подписывать и обнародовать в установленном порядке принятые областной Думой законы после их подписания председателем областной Думы.

И здесь возникает два вопроса:

допускает ли Устав области вступление в силу принятого Думой закона без подписи главы администрации;

предоставляет ли Устав какие-либо юридические возможности главе администрации области для воздействия на содержание принятого Думой закона как в процессе его принятия, так и при осуществлении процедуры его подписания.

Устав области не даёт положительного ответа на первый вопрос. Он не содержит норм, допускающих вступление принятого Думой закона в силу без его подписания главой администрации и последующего обнародования.

По второму вопросу Устав области даёт достаточно подробно регламентированный ответ.

Своё отношение к той или иной проблеме, обсуждаемой в органе законодательной власти области, глава администрации может выразить, реализуя право законодательной инициативы.

Кроме того Устав закрепляет право опротестования законов, принятых областной Думой, главой администрации области, если они противоречат федеральному и областному законодательству (глава 30 Устава). В соответствии с положениями Устава (статья 79 в новой нумерации) опротестованные решения рассматриваются Думой и вступают в силу только после их подтверждения Думой. При отклонении Думой протеста главы администрации области он имеет возможность опротестовать принятые решения в судебном порядке, при условии их противоречия федеральному или областному законодательству.

Закреплённые в Уставе Тамбовской области процедуры взаимодействия органов государственной власти в процессе нормотворческой деятельности, на мой взгляд, не дают достаточных оснований для вывода о несоответствии их основам конституционного строя Российской Федерации, закреплённым в главе 1 федеральной Конституции.

Полагаю, что закреплённый в Конституции Российской Федерации порядок взаимодействия различных ветвей федеральной государственной власти в процессе законодательной деятельности не является идеальным, что подтверждается постоянно возникающими трудностями при рассмотрении Президентом Российской Федерации принятых Федеральным Собранием важнейших федеральных конституционных и федеральных законов. Поэтому было бы ошибкой со стороны Конституционного Суда способствовать тиражированию этого порядка в субъектах Российской Федерации.

В то же время нельзя не признать, что Устав Тамбовской области при регламентации взаимодействия властей в процессе нормотворческой деятельности содержит ряд редакционных и смысловых шероховатостей, создающих предпосылки для формирования и иной точки зрения.

Вторая серьезная проблема, которая здесь была обозначена, это отсутствие у главы администрации области права роспуска областной Думы и наличие в Уставе Тамбовской области института отзыва главы администрации области непосредственно самими избирателями.

Мне представляется, что эта проблема нуждается в исследовании Конституционным Судом, поскольку существует неопределенность в наличии необходимой системы сдержек и противовесов в процессе взаимодействия органов государственной власти области, которая соответствовала бы основам конституционного строя Российской Федерации.

Требует дополнительного исследования, на мой взгляд, и допустимость наличия в Уставе Тамбовской области института отзыва главы администрации.

Конституционный Суд Российской Федерации анализировал эту проблему в процессе рассмотрения дела о проверке конституционности закона Московской области “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” и определил, что установление института отзыва является допустимым, поскольку в условиях отсутствия федерального закона субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно решать этот вопрос. Но это формально- юридическая позиция. Нуждается в дополнительном исследовании содержательная сторона этого вопроса с точки зрения защиты прав отзываемого лица и защиты прав избирателей, которые за него проголосовали. На эту сторону проблемы обращалось внимание в особых мнениях членов Конституционного Суда в ходе рассмотрения данного дела. Очевидно, что процедура выборов и процедура отзыва не идентичны по своему содержанию, хотя их и завершает казалось бы одинаковая процедура волеизъявления граждан, в форме голосования.

Исследование допустимости отзыва обладающего властными полномочиями выборного лица (при условии проведения свободных демократических выборов) имеет принципиальное значение.

Хотелось бы высказать пожелание в адрес Конституционного Суда, насколько вообще возможны какие-либо пожелания в адрес этого органа, который в глазах общества должен быть символом, идеалом беспристрастности и справедливости.

нельзя не согласиться с точкой зрения, высказанной в одной из работ судьёй Конституционного Суда Борисом Сафаровичем Эбзеевым о неизбежности обвинений в политической пристрастности Конституционного Суда, “питательной почвой для которых является политизированность самой юриспруденции и готовность некоторых юристов служить не Конституции и праву, а личности или абстрактному политическому идеалу”.

Поэтому пожелание: при анализе конкретных дел в условиях реальной политической ситуации учитывать возможность изменения этой ситуации в будущем (в рамках конституционных установлений), учитывать многообразие форм тех или иных политических явлений в различных субъектах Российской Федерации.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо. Пожалуйста, коллеги. Екатерина Ивановна, прошу Вас.

Козлова Е.И., заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии.

Я хотела бы затронуть некоторые вопросы. Первый вопрос это неправомерность нормы Устава о том, что законы подписывает и председатель Думы, и глава администрации. В данном уставе искажается статус и сущность такой фигуры как председатель Думы. Начало этому в общем-то положил очень неудачный Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации. В нем есть норма о том, что в состав Совета Федерации входит глава законодательного органа власти. Мне уже приходилось об этом говорить при обсуждении другого вопроса. Такой фигуры нет и не может быть по определению: законодательный орган - это орган чисто коллегиальный и там каждый сам по себе автономен. Председатель не может выполнять функции, выходящие за рамки ведущего заседания и решающего некоторые вопросы, связанные с организацией работы вспомогательного аппарата. А в Уставе области в отношении председателя Думы сказано, что он представляет интересы области, подотчетен Думе и может быть отозван. Такие термины не соответствуют статусу Председателя. Его могут просто сменить, переизбрать.

Подписание законов председателем Думы неправомерно, потому что закон это единственный акт, который не несет имя своего создателя. Это акт данного региона, данного субъекта Федерации. Поэтому я считаю, что эта норма устава абсолютно лишняя, она искажает сущность представительного органа, снижает его значение.

Второе. Когда читаешь этот Устав, то так и выплывает бывшая советская модель. Действительно, очень плохо, что до сих пор на федеральном уровне не принят закон об общих принципах. Но все-таки есть норма, что структура органов субъектов Федерации должна соответствовать основам конституционного строя. В основах же конституционного строя не просто закреплен принцип разделения властей, а с учётом нашего предыдущего опыта борьбы и противостояния властей даже закреплено, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Поэтому здесь законодательная власть вторгается в полномочия исполнительной власти.

Например, есть норма о том, что Дума утверждает руководителя управления внутренних дел. Сейчас, когда стоит вопрос о том, что идет криминализация власти, нельзя допустить карманного руководителя в правоохранительных органах, на назначение которого требуется согласие Думы. Надо поставить вопрос: нужна ли нам сильная исполнительная власть на этом этапе? Нужно ли в исполнительную власть вносить элементы политизации, которые, безусловно, присутствуют здесь? Почему Дума хочет согласовывать назначения в органы исполнительной власти?

Зачем вносить политическую поляризацию в решение вопроса такого рода, различным политическим группам подбирать себе подходящую фигуру? В исполнительных органах политическая деятельность запрещена. Нецелесообразна и норма Устава о том, что должностные лица обязаны являться на заседание постоянной комиссии. Если их пригласят, они же не откажутся, но зачем давать такие формулировки в Уставе.

Постоянная комиссия не может осуществлять контроль за деятельностью администрации области, как записано в Уставе. Естественно, не исключаются какие-то акции, которые связаны с контрольной деятельностью, но нельзя же записывать в такой форме.

Есть некоторые опережающие нормы. Например, статья 62 Устава говорит, что областная Дума рассматривает поправки к Конституции Российской Федерации, направленные Федеральным Собранием. Все-таки федеральный закон еще не принят, как будет это решено, кто будет утверждать, в каком порядке будут рассматриваться поправки к Конституции еще не известно. Есть в Уставе и такие формулировки как "народ области". Считаю, что запрос Президента в Конституционный Суд в целом правомерен. Но я не могу согласиться с доводами о порядке подписания "иных правовых актов".

Председательствующий. Спасибо. Кто еще хотел бы обменяться мнениями?

Чибисов А.Ю., консультант аппарата Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике.

Присутствую от лица разработчиков федерального закона, который упомянут в Конституции и который многие здесь критиковали. Я дам Вам некоторую справку о состоянии закона на сегодняшний день и коротко изложу историю его принятия. Закон был разработан с небольшим опозданием после принятия Конституции 1993 года. Так как Конституция поломала всю систему государственной власти благодаря известным событиям, то сразу восстановить с помощью закона ее, конечно, не удалось.

Субъекты почувствовали ту свободу, которая им была предоставлена, опираясь на лозунг - "Берите суверенитета столько, сколько кто унесет или кто сколько захочет". И построили свои системы государственной власти - кто во что горазд. Первый вариант закона появился в конце 1994 года. Он был принят Думой. И тогда началась история с его блокированием на уровне Совета Федерации и Президента. То есть в числе сторон, незаинтересованных в принятии этого закона, оказались именно Совет Федерации первого созыва и Президент со своей администрацией, которые пытались туда те или иные нормы записать. В связи с этим не было нужного взаимопонимания.

Затем появляются всем известные решения Конституционного Суда, которые мы здесь с вами упоминали, это по Алтайскому краю и Читинской области. Под эти решения уже мы, как разработчики, были вынуждены подстраивать отвергнутый первый вариант закона. И пытаться внести туда то, что, в принципе, очень тяжело записать. А тяжело, потому что решения, если вы внимательно их читали, написаны двумя разными авторами. Это как бы два разных Конституционных Суда писали, особенно установляющие части. И если говорить серьезно, то, наверное, в адрес Конституционного Суда можно было бы высказать и пожелание, чтобы судьи Конституционного Суда, принимая такие решения, внимательнее читали установляющие части, в которых они очень вольно, действительно, толкуют конституционные нормы, при этом одно решение зачастую противоречит другому решению.

На сегодняшний момент закон имеет несколько иное название: раньше он назывался "Об общих принципах организации системы государственной власти в субъектах Российской Федерации", теперь предмет несколько заужен и закон называется "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". То есть судебная власть полностью исключена из этого закона. В настоящее время он находится на стадии согласительной комиссии с Советом Федерации. Что получается сейчас? Сейчас опять то же самое - противодействие со стороны Совета Федерации принятию даже этого варианта закона, который в той или иной степени учитывает уже и решения Конституционного Суда.

Сейчас система нормативного регулирования в субъектах уже фактически сложилась. В большинстве субъектов РФ приняты свои конституции, уставы, многие законодательные акты. Получается, что субъекты вообще не заинтересованы в наличии того федерального закона, который предусмотрен Конституцией. То есть везде, в каждой поправке все сводится к тому, чтобы сделать отсылочные нормы, что "это регулируется в соответствии с конституцией, уставом или законодательством субъекта". "Это регулируется в соответствии с законом субъекта". То есть все спорные моменты отослать на законодательство субъектов. Отсюда можно сделать вывод, что такой закон субъектам не нужен. И если он выйдет в таком виде, то там ничего толкового для субъектов не будет. И каждый субъект будет регулировать те или иные вопросы, которые возникают, по-своему. Пропадает смысл в этом законе.

Что касается запроса Президента по Уставу Тамбовской области. На мой взгляд, есть основания опротестовывать этот Устав только потому, что глава администрации не подписывает законы. Здесь бы я согласился. Но это опять же не противоречит решению Конституционного суда по Читинской области, где он предусмотрел, что может подписывать и глава законодательной власти, как это предусмотрено, как вы сказали в законе, наряду с главой администрации. Самое главное, чтобы у главы администрации было вето, право участвовать в законодательном процессе, осуществлять промульгацию закона, которая существует, как говорится, в теории и практике многих государств. И если это право будет предусмотрено в уставе, тогда оснований для запроса в Конституционный Суд не будет у Президента или у какой-то другой стороны.

На мой взгляд, не имеет под собой оснований то, что опротестовывается возможность принятия законодательным (представительным) органом субъекта "иных нормативных актов". В запросе указывается, что вообще законодательный орган субъекта вправе принимать только законы, и больше вроде бы ничего. И всё, что он принимает, не имеет отношения к нормативным актам или не является актами субъектов. Но тогда ставится вопрос, а являются ли акты администрации, президентов актами субъекта и имеет ли право тогда администрация принимать постановления? То есть такие же вопросы возникают по отношению к другой ветви власти.

Что касается освобождения и назначения должностных лиц исполнительной власти в субъекте с согласия представительного органа, то это подтверждено, по-моему, решением по Читинской области и это не вошло в противоречие с Конституцией за исключением "освобождения". То есть решение по Читинской области предусматривает, что освобождение противоречит Конституции, именно освобождение с согласия представительных органов. А назначение - пожалуйста. То есть форма согласования структур администрации, схем управления субъектом и форма согласования кандидатур на те или иные должности в субъекте Российской Федерации будет соответствовать Конституции Российской Федерации, и у нас это же самое в законе предусмотрено. То есть это дело самого субъекта: будет ли представительный орган утверждать или эти кандидатуры будут вноситься на согласование с ним предварительно. Мне кажется, это как раз те, так скажем, разновидности, которые может субъект здесь предусмотреть, ему и нужно дать все полномочия это сделать. И небольшая ремарка применительно к тому прозвучавшему высказыванию, что, в принципе, не надо регулировать, то есть больше дать свободы субъектам, что не нужно вводить единообразную схему наподобие существующей на федеральном уровне.

На мой взгляд, эта схема должна быть. Если мы никаким образом вообще не будем регулировать и какую-то общую структурную схему выстраивать, тогда мы просто-напросто превратимся, наверное, в несколько государств. Другое дело, что в нашем законе мы пошли по пути того, чтобы предусмотреть даже перечень полномочий у того или иного органа (законодательного и исполнительного органов), но только тех полномочий, которые как раз и обуславливают тот баланс, который не следует нарушать. То есть при наличии указанных полномочий у того и другого этот баланс будет сохраняться. А все остальные полномочия ветви власти могут передавать в ту или в другую сторону. То есть незакрытый перечень полномочий.

И еще об одном вопросе, а именно - о влиянии ветвей власти друг на друга. В последней редакции закона предусмотрена взаимная возможность властей влиять друг на друга. То есть, с одной стороны, возможность представительного органа отрешать от должности главу администрации, или, как он у нас проходит, высшее должностное лицо субъекта. При этом перечислен жесткий перечень оснований, по которым он может быть отрешен от должности, не по политическим каким-то мотивам и соображениям, а за нарушение законодательства и если он совершил какое-то тяжкое преступление и так далее, и тому подобное.

С другой стороны, есть возможность глав администраций повлиять на досрочное прекращение полномочий законодательных (представительных) органов.

Основания для этого - опять же нарушения законодательным органом в принятых законах, если они противоречат Конституции и федеральным законам, по которым есть решение суда, а законодательный орган все равно не приводит их в соответствие, не выполняет решение суда. Именно тогда ставится вопрос о досрочном прекращении полномочий этого органа.

То есть опять есть закрытый перечень оснований, по которым могут быть досрочно прекращены полномочия. Вот на этом я хотел бы закончить.

Председательствующий. Скоро этот проект станет памятником права, на мой взгляд. Именно в этом качестве и войдет в историю. Не как действующий закон, а из проекта сразу памятником права станет. Столько вокруг него уже разных событий произошло, и политического, и научного плана.

Чибисов А.Ю. Хотелось еще просто добавить. Если будет еще одно решение Конституционного Суда, это опять может нарушить материю существующего закона. И вновь будет основание отклонить его, потому что он будет противоречить решениям Конституционного Суда. И опять эта история начнется ...

Председательствующий. К сожалению, момент, когда этот закон был остро необходим, уже упущен. И чем дальше, тем меньше вероятность его принятия. Пожалуйста.

Ясенков Л.Е., советник аппарата Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике.

Я хотел просто дополнить вашу мысль немножко. У любого законопроекта в процессе его разработки есть пик качества. Так вот закон об общих принципах власти сейчас катится к нулевой отметке. Работая в согласительной комиссии, мы видим, как содержание закона буквально выхолащивается. Поэтому я думаю, что в перспективе этот закон будет никчемным, абсолютно пустым.

Председательствующий. Они уже определились, они свою организацию власти уже закрепили. И в случае принятия федерального закона им свои уставы придется подстраивать под федеральный закон. Но это уже нелепо с общегосударственной точки зрения! Даже не под конституционный, а под обычный федеральный закон перекраивать уставы субъектов Федерации. Они внутренне переросли уже этот уровень, они не захотят этого делать. Поэтому вероятность принятия этого закона исчезающе мала сегодня.

Пожалуйста, уважаемые коллеги. Прошу.

Автономов А.С. То, что я имел в виду и то, что, кстати, заложено в проекте упомянутого Федерального закона - многообразие форм правления. Если мы посмотрим на зарубежные федерации, то в Соединенных Штатах, например, нет единого федерального закона о том, как должны строиться органы государственной власти на уровне штатов. Как мы знаем, при этом Соединенные Штаты оказались гораздо более крепкой федерацией, чем Советский Союз, который в общем-то достаточно жестко регулировал систему органов власти и где конституции союзных республик переписывались с федеральной. Это не помогло. Превращаться в конфедерацию государств можно и при наличии любых жестких законов. В других конституциях, скажем, в бразильской, определено, какие органы власти должны быть на уровне субъектов Федерации. Но там все-таки дается достаточно широкий люфт для того, чтобы сами штаты определяли многие внутренние взаимоотношения.

Не удивительно, что органы судебной власти, кстати, исключены из проекта федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, потому что большинство судебных органов относятся к федеральным судам. А к ведению субъектов Федерации относятся только уставные либо конституционные суды и мировые судьи по сути дела. Причем, закон о мировых судьях, который вот-вот на выходе, тоже регулирует эту материю.

Поэтому единственное, что я хотел сказать: все равно в законе будет предусмотрено достаточно большое многообразие форм. Просто жесткий слепок с центральной власти, вы наверняка знаете лучше меня, не возможен. А общие для всех принципы, естественно, должны быть заложены.

Галушко И.В. Я обращаюсь к уважаемому коллеге А.С.Автономову. Не могли бы Вы высказать свое видение того, каким образом в различных штатах США достигается определенное единообразие, как мне представляется, форм правления при условии отсутствия федерального закона, регламентирующие эти вопросы.

Автономов А.С. Там полного единообразия нет. Это видно даже из тех конституций, которые были переведены на русский язык и помещены в сборник "США. Конституция и законодательные акты": Конституции штата Массачусетс, по-моему, 1780 года и второй Конституции штата Иллинойс 1970 года. Там заложены сходные принципы, однако единообразия нет.

В штатах отличаются порядок избрания губернатора, характер взаимоотношений губернатора с законодательной ветвью власти, роль губернатора. Есть штаты, где двухпалатная структура, есть, где однопалатная структура. Штат Техас называется до сих пор суверенным штатом, в других суверенитет не закреплен. Я бы не сказал, что там такое полное единообразие. Общие принципы - да, принцип разделения власти на сегодняшний день всеми признан. И это, кстати, из практики деятельности штатов еще времен конфедерации XVIII века, в которой был штат Пенсильвания, где принцип разделения власти не признавался, и был штат Массачусетс, где этот принцип был закреплен законодательно. Но это другая тема, потому что везде принцип разделения властей толкуется по-разному.

Или возьмем ту же Швецию, где принцип разделения власти не провозглашается и где явное преобладание законодательной власти над исполнительной. Никаких переворотов нет и демократия соблюдается и прекрасно взаимодействуют органы власти между собой. Король, глава государства, по действующей Конституции Швеции, которая состоит из трех документов, в том числе Акта о форме правления 1974 года, не обладает никакими реальными правами. Многие права были переданы, например, правительству, премьер-министру или Риксдагу. То есть мировая практика самая разнообразная и какого-то однообразия здесь, к счастью или к сожалению, нет.

Соотношение властей - вообще очень сложный вопрос. Я уж не буду здесь углубляться в эту тему. Но Кеннеди, когда стал Президентом США, заметил, что когда он был сенатором, Сенат ему казался гораздо менее властным, чем когда он стал Президентом. И, в частности, бюджет в США это основной регулятор деятельности исполнительной власти со стороны законодательной. И там в общем-то бюджет гораздо более жесткий и контроль за ним гораздо более жесткий, чем в России. И никто в США не ставит под сомнение, что именно законодательной власти должны принадлежать такие широкие бюджетные полномочия. В США производится также согласование с Сенатом вопроса о назначении Президентом на те или иные ключевые государственные должности. И на федеральном уровне, в России, мы знаем, согласование такое полезно. Об этом свидетельствует печальный опыт исполняющего обязанности Генерального прокурора Ильюшенко. Совет Федерации, дважды отклоняя его кандидатуру, оказался, наверное, мудрее, чем тот, кто его выдвигал.

Вопрос, в общем, не такой простой и не однозначный. Но это тема отдельного, может быть, очень большого разговора о том, какой тип взаимоотношений между различными ветвями власти является оптимальным.

Крылов Б.С. Владимир Борисович, когда вы будете делать свое заключение, не могли бы вы сказать о таких вещах. Первое. Насколько обязательно постановление Конституционного Суда для Думы. И второе. Если Конституционный Суд толкует Конституцию, значит ли это, что это толкование может быть изменено только в таком же порядке, что и сама Конституция?

Председательствующий. Хорошо. Сергей Анатольевич просил слово.

Зенкин С.А. Уважаемые коллеги, я хотел бы высказать два тезиса, на которые меня навело состоявшееся обсуждение.

Как заявляют разработчики закона, дело с ним идет туго. И выйдет ли что, неизвестно. Шансов мало. Это реальность. Реальность также и в том, что федеральной власти надо, я образно выражусь, наводить порядок, предпринимать меры по устранению несоответствий законодательства субъектов РФ федеральной Конституции. Если это позитивное воздействие нельзя осуществить посредством федерального закона, следовательно, нужно подключать судебную ветвь власти. И поэтому полагаю, что роль Конституционного Суда России весьма велика. Обращение Президента в Конституционный Суд, сам факт обращения, также имеет позитивный характер. Ведь все-таки в Тамбовской области скорректировали ряд положений своего Устава. Они это сделали сначала в октябре 1996 года, потом в январе и наконец в октябре 1997 года. Это первый тезис.

И второй тезис. Решить вопросы, обозначенные в запросе Президента, будет непросто, хотя бы потому, что какие-то положения нечетко прописаны в Уставе, какие-то будут регламентироваться законом области. Например, сказано, что...

Крылов Б.С. И еще какие-то положения неясно сформулированы в запросе.

Зенкин С.А. Так вот в Уставе сказано: порядок принятия, подписания, опубликования и вступления в силу законов области устанавливается законом области (это одна из последних новелл в Уставе). Следовательно, закон должен определять , может ли Председатель Думы заблокировать принятые законы, проявить себя как “начальник” или же подписание для него лишь рутинный и неизбежный акт. В каких-то других субъектах Российской Федерации председатель законодательного органа, наверное, направляет губернатору письмо, которым препровождает принятый Думой закон. Это само собой разумеющееся действие, председатель не может не послать такое письмо, не может задержать закон у себя в столе или в сейфе. Так вот, оценивать тамбовскую ситуацию нужно в зависимости от того, как положения Устава конкретизированы в текущем законодательстве. Спасибо.

Председательствующий. Пожалуйста, коллеги, может быть, еще есть желание?

Окуньков Л.А. Маленькую реплику.

Председательствующий. Да, реплику, да.

Окуньков Л.А. Я просто имею такое соображение по поводу взаимоотношений Президента с законодательной и исполнительной ветвями власти. Если мы говорим, что по Конституции Президент осуществляет функции координации и обеспечения согласованной деятельности всех органов власти, то он в идеале должен быть равно дистанцирован от них. Поэтому Президент должен обращаться с запросами в Конституционный Суд не только в защиту прав исполнительной власти, но и в защиту прав законодательной или судебной власти.

К сожалению, за исключением последнего случая, когда Президент взял на себя примирительные функции между парламентом и Правительством, политическое развитие напоминает одностороннее движение в защиту исполнительной власти. Я убежден, что у нас по Конституции и "по жизни" исполнительная власть в России - наиболее сильная ветвь власти и в силу этого она не нуждается в дополнительном подтверждении своей власти.

И поэтому, когда утверждают, что исполнительная власть у нас слабая, то надо иметь в виду, что она слабая не в силу закона, недостатка полномочий, а в силу того, что во властных структурах нет политиков, которые могут проводить линию переустройства нового общества. Не мешает Конституция, федеральный закон делать исполнительной власти то, что ей необходимо для эффективного управления.

Председательствующий. Продолжая мысль Льва Андреевича, я бы в более общем виде сформулировал проблему так. С моей точки зрения, история развития Российского государства во многом определяется борьбой между бюрократически организованной властью и очень слабыми зачатками гражданского общества. Эта борьба идет постоянно. То она скрытый характер носит, как в советский период, когда она тоже шла, но шла как бы под водой, практически ее не было видно. То она выходит наружу, идет открыто, как сейчас. Но эта борьба практически не прекращается. И я думаю, что Президент мог бы занять в этой борьбе более сбалансированную роль, не только усиливая одно из крыльев власти, усиливая бюрократические элементы в государственной власти, а работать над сбалансированием властей и поддержкой элементов гражданского общества. Вот как мне кажется. Извините за такую встречную реплику.

Пожалуйста.

И.В. Хотелось бы привлечь внимание участников обсуждения еще к одной проблеме. К сожалению, в политической практике субъектов Российской Федерации нередки случаи, когда руководитель исполнительной власти не подписывает закон, принятый с соблюдением всех требований законодательной процедуры. Наиболее характерен в этом отношении пример Кемеровской области, где бывший глава администрации Кислюк не подписывал принятые Законодательным Собранием законы даже после решений областного суда, обязывавших его осуществить это действие.

Представляется необходимым в какой-то форме выразить свою позицию по этому вопросу Конституционному Суду либо найти законодательное решение в федеральном законе, устанавливающем общие принципы организации и взаимодействия представительных и исполнительных органов государственной власти.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо.

Ну что ж, коллеги, наверное, пора подвести некоторый итог нашей дискуссии.

Здесь высказаны были разные взгляды и мне не хотелось бы приводить к какому-то общему знаменателю. Я подчеркнул бы два момента, которые представляются принципиально важными.

Первое. Это то, что Россия на том переходном этапе, который мы переживаем, мучительно ищет свою модель федерализма. От прежней идеи единообразного построения системы государственной власти на всех уровнях мы отказались и, как мне кажется, обоснованно. К какой-то новой модели пока не пришли, потому что полная свобода, полная независимость не только благо в себе не несет. Это и разрушение государства, и ослабление единой государственной власти, и потеря управляемости в государстве. И вот как бы ощупью, методом проб и ошибок, ищется какая-то более современная, более адекватная реальности модель федерализма.

Я бы здесь подчеркнул ту мысль, которую Лев Андреевич высказал, на мой взгляд, очень конструктивную: Конституционный Суд должен помогать этим поискам, но не путем навязывания каких-то единых и обязательных стандартов, а путем защиты первых двух глав Конституции, то есть принципов конституционного строя и основных прав и свобод граждан России. Вот те основы, на которых суд должен стоять.

Огромной ошибкой было бы навязывание субъектам Федерации, а мы видим такое стремление, каких-то стандартов, которые созданы на федеральном уровне. Четыре года жизни по нынешней Конституции, а вот уже скоро четвертая годовщина подходит, показали, что федеральная модель имеет не только достоинства. Я был и остаюсь безусловным сторонником двухпалатной системы в ее нынешнем варианте. Это более разумная, более сбалансированная законодательная машина, которая позволяет избежать тех ошибок, которые были в прежнем Верховном Совете, то есть поспешности при принятии законов. Хотя и эта модель тоже нуждается в доработке и в совершенствовании, она более разумна. И я думаю, что она себя в конечном итоге оправдает, особенно с учетом постепенного перехода к полностью профессиональной верхней палате.

Но в нынешней конституционной модели проявился и целый ряд серьезнейших недостатков. Это прежде всего то, что отцы-разработчики Конституции ориентировались на решение проблемы разделения властей. И, действительно, власть поделили четко. Но они упустили два других важнейших момента: взаимодействие властей и конституционную ответственность. Вот эти институты значительно бледнее и беднее выражены в Конституции и работают значительно хуже. И субъекты Федерации, как могут, стараются восполнить эти недостатки федеральной конституционной модели, усилить взаимосвязи между властями, закрепить какие-то нормы конституционной ответственности.

Я думаю, что недостатки федеральной Конституции - это одна из причин ужасающих, просто позорных провалов российского государства в сфере внутренней и внешней политики. Одна из причин этих провалов заключается в том, что представительная власть не оказывает влияния на принятие крупных принципиальных политических решений. Я был и остаюсь категорическим противником вмешательства депутатов в принятие оперативных решений, скажем, в частные решения финансового, организационного, кадрового характера. Но я не понимаю, почему она лишена права спросить у чиновников, а куда вы потратили бюджетные деньги? Почему сегодня правительственный чиновник может просто не являться в парламент? Почему глава правительства может прислать депутатам письмо, что мы никаких сведений вам не дадим?

Это бессилие представительной власти послужило одной из причин принятия неоптимальных, неправильных решений, в том числе и кадровых, и ужасающего распространения коррупции на всех уровнях государственной власти. Потому что тот профилактический момент, который присутствует в контрольных полномочиях парламента, сегодня выражен очень слабо.

Парламент путем политической борьбы вернул себе право депутатского запроса (хотя Президент возразил письмом, когда утверждал закон о статусе депутата, что у депутатов нет такого права). Вернул все права первоочередного приема у должностных лиц. Вернул отдельные элементы контрольных полномочий. Но тем не менее, все это пока еще не сложилось в нормальную цивилизованную систему парламентского контроля, и это очень ослабляет механизм разделения властей в целом.

Поэтому навязывать федеральную систему разделения властей как стандарт субъектам Федерации, я думаю, нет абсолютно никаких оснований. Я надеюсь, что суд не пойдет по этому пути, а займет более разумную, сбалансированную позицию, учитывая все многообразие и сложность процесса формирования российского федерализма.

И два конкретных вопроса, которые мне задал уважаемый профессор Крылов. Обязательность решений Конституционного Суда. Я думаю, что эта обязательность выражена достаточно четко и в Конституции, и особенно в Законе о Конституционном Суде. Положение, признанное судом неконституционным, не подлежит применению. Я полагаю, что это же положение действует и для законодателя. Хотя практика показывает, что ряд решений Конституционного Суда игнорируется законодателем и воспроизводится в последующих решениях. На мой взгляд, в этом нет какого-то злого умысла, а просто невнимательное отношение к работе Конституционного Суда, решения которого сегодня реально являются источником права в государстве.

Какой-то другой обязательности, принудительности, я думаю, в решениях Конституционного Суда быть не должно, потому что его власть в государстве фактически высшая непререкаемая, ее отменить никто не может. Поэтому тот способ реализации решений, который существует, единственно возможный и оптимальный. Это просто неприменение конституционных положений.

Если законодательная власть с каким-то решением Конституционного Суда не согласна, предлагайте новый вариант, ищите компромисс, творите, пробуйте, пусть ваше следующее решение пройдет более успешную апробацию в Конституционном Суде. Возможно, вы найдете какое-то новое, более разумное решение, сойдетесь на каких-то компромиссных позициях.

Я думаю, что Конституционный Суд здесь тоже должен занимать разумную позицию, потому что по ряду вопросов он также принял явно ошибочные решения. Ну, например, по праву Президента возвратить закон без рассмотрения. Ясно, что таким образом суд дал Президенту право абсолютного вето. Наряду с относительным вето, которое есть в Конституции, он дал Президенту еще и абсолютное вето. И Президент начал возвращать конституционные законы, законы, по которым преодолено вето, на том основании, что господин Котенков посчитал депутатов по головам и ему показалось, что их в зале при голосовании недоставало. Ясно, что Конституционный Суд должен как-то свою ошибку поправлять. Я думаю, что он должен просто перекрыть это свое ошибочное решение каким-то другим решением, в котором он ограничит свое прежнее решение, сузит область его применения. Отменить его он прямо сейчас не может, у него нет права отмены, но он может сузить это решение за счет толкования, за счет ограничения сферы его применения.

В целом же я, безусловно, высоко оцениваю роль Конституционного Суда. Это чрезвычайно важное явление в нашей общественно-политической и правовой жизни. Представьте себе, насколько обеднела бы наша правовая жизнь, если бы не было Конституционного Суда. Он создал огромное поле юридической действительности, новый источник, в котором формируется российское право, очень важный источник. И я думаю, что в будущем роль этого источника будет возрастать. Конституционный Суд - это профессиональная власть, которая действует в профессиональных условиях, и естественно, что его решения должны иметь высокий политический и правовой вес.

Второй ваш вопрос - о вторжении суда в сферу законотворчества. Да, к сожалению, это тоже есть. Отчасти по необходимости, в силу того, что принятие многих законодательных решений откладывается. Мы как раз с такой ситуацией столкнулись в связи с основными началами формирования власти в субъектах Российской Федерации. И в дальнейшем исключить этого нельзя, потому что практика требует ответа на ряд правовых вопросов. Если законодатель не в состоянии в силу своей неорганизованности и политического раздрая ответить на эти вопросы, на них вынужден отвечать Конституционный Суд.

Крылов Б.С. Он не имеет права, он - судебная власть.

Председательствующий. Но суд должен, безусловно, соблюдать здесь определенную меру и чувствовать границу, которую переходить нельзя. Не всегда это Конституционному Суду удается. Например, в своем решении о порядке принятия поправок к Конституции Конституционный Суд не только истолковал нормы Конституции, но и предложил форму, в которой законодатель должен принимать поправки. И хотя я был одним из тех, кто спровоцировал Конституционный Суд на такое решение, сегодня я понимаю, что мы ошибались - мы просто хотели снять с себя ответственность. И Конституционный Суд не должен был идти нам навстречу, он должен был сказать: "Вот помучайтесь, решите, примите законодательный акт, тогда я буду его рассматривать. Авансом же я ничего вам советовать не буду". А Конституционный Суд в ряде случаев поддается искушению и принимает решения как бы "авансом", когда еще не созрела практика, когда еще нет предмета для разговора. Вот это я считаю ошибочным.

Но то, что Конституционный Суд своим толкованием вынужден высказываться по вопросам, по которым нет сегодня законодательных норм, увы, такова действительность. Это его обязанность по Конституции.

Крылов Б.С. Владимир Борисович, вопрос в том, может ли Конституционный Суд принимать акты, которые предопределяют закон?

Председательствующий. Обратимся к конкретному примеру, который очевиден, как колумбово яйцо. Это третий срок президентской власти. Я вас уверяю, что никогда и никакого закона по данному вопросу не будет принято. И кроме как путем толкования статьи Конституции Конституционным Судом правовую оценку дать просто невозможно.

Крылов Б.С. В данной ситуации.

Председательствующий. Да. В данной ситуации.

С вашего позволения, наверное, мы закончим. Я благодарю участников за эту встречу. Я поздравляю вас с общегосударственным праздником, поскольку мы собрались накануне.