год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Председательствующий. Начинаем наш семинар, посвященный очень серьезной проблеме, а именно: концепции государственной национальной политики Российской Федерации и комплексу законодательно-правовых актов, которые планируется принять по этому вопросу.

Проблема достаточно большая, сложная. Мне уже были предварительно высказаны предложения по порядку ее обсуждения. Сделаем, наверное, таким образом: предоставим возможность участникам нашего круглого стола высказаться по всей проблеме в целом, как по концепции, так и по законодательным актам, тем более что нас сегодня не так много и есть возможность у каждого изложить свою мысль в развернутом виде. Ну а дальше уже, как говорится, в порядке живой дискуссии, обмен мнениями.

Юрий Александрович, не возражаете, если я вам слово предоставлю?

Тихомиров Ю.А., первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Материалы, которые представлены, в сущности касаются уже известных проектов законов. Но я бы все же высказал некоторые пожелания. Институт законодательства сейчас подготавливает совместно с комитетами Совета Федерации предложения более обширного характера, касающиеся вообще организации законопроектной деятельности в сфере федеративных отношений. На каких-то этапах подготовка актов в сфере национальных отношений отождествляется с подготовкой актов в сфере федеративных отношений. Ощущается потребность некоторых организационных мер, в частности, создание консультативных семинаров по вопросам регионального законодательства, и других. Все это было бы в русле общей работы, потому что сами акты мало что дают. Поэтому, когда ведется спор о причинах ошибок в республиках или областях, в министерствах, возникает проблема обеспеченности этих работ и знающими юристами, с необходимой информацией. Но эти вопросы находятся вне рамок обсуждаемой сегодня темы.

Я бы хотел коснуться только самой логики построения законодательной программы в данной сфере. Концепция национальной политики, утвержденная Президентом, в основном, удачно построена. Хотя, замечу, концепция прошла как-то не замеченной для тех, кто к ней может иметь отношение. Вопрос о том, как вообще разрабатываются такие стратегические концепции. Почти одновременно появилась концепция региональной политики, где по меньшей мере треть вопросов полностью дублируется. Это к вопросу о том, как готовится концепция в интеллектуальном смысле. В ее рамках возможна и законодательная деятельность, этот блок пока развивается не очень системно и не очень удачно.

У нас, юристов, и у депутатов сейчас совпадающие позиции по поводу того, какие законы готовить. Почти все эти законы, которые названы здесь, в сущности уже на поверхности, исключая ряд актов, которые еще не проработаны. Но мы не можем представить, какие задачи решаются с помощью какого-то проекта закона.

Вчера заседала Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, она тоже пыталась выстроить государственную программу. Ну, что из того, что в работе 800 проектов законов и из них, скажем, 40 касаются федеральной сферы и национальных проблем. Есть: а) узловые задачи, решение которых возможно с помощью закона, б) решение этой задачи с помощью законов. Вот такая схема нужна. Иное приводит к хаотической законодательной работе. Поэтому мне кажется, что концепцию законодательной деятельности в сфере федеративных и национальных отношений надо выстроить не по принципу перечня принимаемых законов.

В сфере федеративных отношений можно выделить три - четыре стратегических задачи: государственная структура, экономика, социальные процессы, национальные особенности, причем каждая задача должна быть обеспечена и ее законодательным решением.

Выстроится целая серия законодательных актов, тогда всем будет понятно - и депутатам, и ученым, и разработчикам, и министерствам, и регионам - что решаются задачи, без которых нельзя. А если спор идет только по поводу того или иного проекта, то здесь еще много субъективных мнений и позиций.

В разработках, в которых я участвовал, можно выделить три типа задач, содержательных задач, в соответствии с концепцией. Сами законодательные акты могут быть очень своеобразны.

Я бы предложил подумать над законодательной работой в данной сфере по линии трех видов законодательных актов. Первое. Это общие федеральные законы, где должны быть выделены или усилены разделы, посвященные федеративным и национальным отношениям. Идет спор по поводу, скажем, Земельного кодекса, Налогового кодекса и так далее. Сейчас пошла "волна кодексов", где просто наносится, я считаю, жесточайший удар по федеративной правовой системе. Налоговый кодекс - да, при сохранении закона о налоговой системе, бюджетный кодекс, Федеративный кодекс и ряд других. Но в тех законах, которые идут по совместной компетенции, пока федеральный раздел выделяется не очень явственно. Можно наблюдать по проектам, как депутаты иногда согласны изменить заголовок закона. Скажем, если федеральный закон будет называться не об образовании, а об общих принципах. Дескать, можно лишь заголовок изменить, но по сути механизм регулирования не меняется.

Поэтому в общих законах, посвященных каким-то федеральным проблемам, федеративный раздел нужно выделять очень строго и тонко. Можно обратить внимание и на то, что законодательство в какой-то сфере состоит из настоящего закона, кодекса и иных правовых актов Федерации и субъектов. Но это же ничего не дает, кроме путаницы актов. И когда в сфере экологии, образования и труда пытаюсь понять, что делать в республике и области, то это трудно. Предположим, что появится трудовой кодекс к концу года, тогда Калужская область скажет: "У нас можно принимать свой трудовой кодекс." В Башкирии 14 кодексов действует. Ошеломительно! Там, кстати, есть трудовой кодекс, и жилищный и другие прочие.

Но все-таки, повторяю, в федеральных законах нужно этот аспект делать очень тщательно. Но не опускаться детально на уровень местного самоуправления, потому что сопоставление разделов законов "О недрах", "Об образовании", "О культуре" показывает, что там в деталях выписана компетенция и местного самоуправления. Зачем? Это больше прерогатива субъектов Федерации. Вот эта сторона мне кажется довольно существенной.

Поэтому сейчас, когда не меняются мощные законы о бюджетной системе, рядом готовится бюджетный кодекс для борьбы с неплатежами в бюджет. Бюджетный кодекс жестко берет за горло субъекты Федерации.

Лучше скорректировать закон о бюджетной системе и там усилить раздел о санкциях в отношении субъектов Федерации и так далее.

Поэтому в федеральных законах, касающихся данной сферы, нужно очень тонко регламентировать федеративные отношения. Это довольно существенно. Но не опускаться до детальной регуляции местного самоуправления.

Второе. Мне кажется, что есть потребность готовить специальные законодательные акты, которые касаются федеративных вопросов. Назову закон о процедурах разрешения разногласий и споров между органами Федерации и субъектов, который отклонен Советом Федерации. Законы об отношениях края, области с автономным округом, о коренных малочисленных народах, о территориях традиционного природопользования коренных народов (это наш Институт прилагает), новая редакция закона о языках народов России, закон о разграничении предметов ведения и полномочий между органами Федерации и органами субъектов (кстати, вариант этот не очень хороший).

Нужен специальный закон о порядке заключения внутрифедеральных договоров, потому что картина сложная. 25 договоров есть, 8 - на очереди. Действуют около 300 соглашений функциональных: правительство - правительство, правительство - министерство, министерство - правительство. Но нет их реестра, зато много ударов по закону и по конституционным положениям.

Третья разновидность. Это законы, которые можно назвать модельными законами. Наш институт сделал скромную разработку модельного закона, который был рекомендован Совету Федерации при принятии закона в сфере совместной компетенции. На опыте Воронежской области мы разработали два: о нормативных актах и об экологической среде. Сейчас еще сделан модельный закон "О порядке формирования муниципальных образований". Модельный акт - мягкий, рекомендательный, дающий даже варианты решений. Совет Федерации пока не воспринимает их. Но в СНГ это уже применяется.

Итак, выделяются задачи в этой сфере, и к каждой задаче привязывается, скажем, пакет законов. Но сами законы неоднозначны. Либо "разрезы" федеральных, либо специальные акты по этой сфере, либо модельные, рекомендательные.

В проектах, которые движутся и представлены в папке, есть акты, сделанные не очень хорошо. Вот законопроект "Об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации". Это пример неудачного закона. Если есть какая-то задача в государстве, то она не должна решаться с помощью плохо подготовленного закона. Да, есть проблемы границ, есть проблемы территорий, есть проблемы перераспределения территорий. Но ведь есть и нечто другое.

Новый закон, типа того, что предложен, считаю просто неудачным. Он просто юридически сделан неправильно. Территория "обеспечивается", "мера принимается", дело не в языке, там нет предмета и методов регулирования.

Что может сделать Федерация сегодня? Здесь могут быть модельные акты, примерные, "подсказывающие". Словом, не нужно каждый раз изобретать закон, для которого нелегко найти площадь регулирования. Тем более, что здесь по сути дается пересказ норм, дефиниций из Конституции. И вообще есть попытка не принимать базовые законы, а принимать законы, которые, реагировали бы на острую ситуацию. Вот бюджетный кризис по неплатежам, вот территориальная целостность, если территория страны распадается.

Сейчас наметилась, по-моему, очень такая горькая тенденция, когда действительно базовые законы не проходят в парламенте, видимо, по политическим соображениям. Отчетливо представляю разные позиции партий по поводу устройства государственной власти, в частности исполнительной. Но это не значит, что страна не должна иметь исполнительной власти. Без этого не будет экономических реформ и благоприятной социальной ситуации. Если цивилистам кажется, что только рыночные законы дадут эффект, это, конечно, иллюзия. Ведь частное и публичное право вместе работают.

В качестве иллюстрации приведу такой пример. Четыре с половиной года движется в стенах Правительства, Парламента, Администрации Президента, в Миннаце, закон об общих принципах представительных и исполнительных органов субъектов Федерации. Все говорят, что нужно обеспечить единство исполнительной власти. Но как это можно сделать с помощью такого закона? Не зная исполнительной власти, мы пытаемся ее регулировать.

Подробно расписывается, как избирать депутатов облдумы, какие права есть у депутатов. Это простые вопросы. А самое трудное - организация исполнительной власти. Она же многофункциональна. На территории области есть 40 собственных структур, более 50 внешних. С кем и как взаимодействовать, что делает область сама, что по согласованию, что предварительно - это надо решать. А на эту тему там всего несколько статей, остальные о представительном органе.

Можно ли в одном законе дать регуляцию таких разнопорядковых структур? Я сейчас пришел к выводу, что нельзя. И, по-видимому, нужен пакет законов по организации исполнительной власти. О Правительстве, о федеральных исполнительных органах, об общих принципах организации исполнительной власти в субъектах Федерации.

В областях и республиках исполнительный аппарат построен парадоксальным образом. Я приведу вам такой пример. Вышел закон о правительстве Санкт-Петербурга. В начале февраля этого года. Если правительство везде (в республиках, в областях, в Москве) действует как орган императивного управления, то петербургское правительство по закону является коллегиально - совещательным органом при губернаторе. Ничего оно делать не может, нет у него прав юридического лица, нет счета. Это вариант такой вялой коллегии. Есть и другие какие-то отступления.

Единая исполнительная власть должна быть очень существенно урегулирована, иначе федеративная структура будет разламываться, какие бы не были права у республик, какой бы не был статус языков народов, и так далее.

И поэтому, мне кажется, следует предложить еще некоторые акты, которые нужны. Очень сумбурно строятся территориальные органы федеральных министерств и ведомств, они просто "душат" республики и области. Не убежден, что нужно сохранять институт представителей Президента в субъектах Федерации. А самой логики построения территориальных органов найти невозможно.

Интересный ресурс есть в ассоциациях экономического взаимодействия. Их восемь по экономическим регионам. Эти ассоциации - это какой-то вариант старых совнархозов, условно говоря. Это орган такого совещательно-консультативного плана. Именно на базе ассоциации "сидят" территориальные органы. В Петербурге создали Дом Федерации, это попытка как-то консолидировать федеральные нити. Может быть, нужен закон о статусе ассоциации экономического взаимодействия. При некоторых уже действуют парламентские ассамблеи.

Сейчас нужно иначе как-то решить вопрос, о, скажем, территориальных округах в субъектах Федерации. Может быть, не по всем регионам нужно иметь свои федеральные структуры, представительские структуры. Этот вопрос больной.

Было бы хорошо, чтобы подготовка однородных тематических законов начиналась не с создания рабочей группы. Этот путь себя не оправдывает. Было бы хорошо и по линии базового комитета, и Правительства в особенности, перед подготовкой серии законов по однородной тематике (по исполнительной власти) обсудить общую концепцию. Вчера, кстати, такое решение приняла Объединенная комиссия. Потому что если Правительство не даст общей концепции пяти законов по исполнительной власти, то ничего хорошего не будет. Потому что разработчики пишут текст по-своему.

По поводу чистоты языка: есть понятие "органы исполнительной власти", ряд законов насыщен понятиями "органы государственного управления", "органы управления". Разработчики действуют в меру своей образованности, не учитывая общих подходов и понятий.

Переход к таким базовым концепциям для группы однородных законов очень важен.

Резюмирую. Концепцию законодательного развития в сфере федеративных и национальных отношений нужно строить не по принципу перечня, а по принципу выделения групп задач и тех актов, которые эти задачи помогают разрешать. Это разрез в общих законах, это специальные законы, это модельные законы.

По содержанию я сказал. И мне кажется, такая организация общей обработки групп законов для первой стадии была бы весьма уместной.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Юрий Александрович.

Давид Львович, вам слово.

Златопольский Д.Л., профессор кафедры конституционного права юридического факультета Московского государственного университета.

Благодарю вас, Владимир Борисович.

Мне очень понравилось выступление Юрия Александровича как, впрочем, и все его выступления. Сегодня же, на мой взгляд, в его выступлении интересной была предложенная им концепция развития законодательства России в целом.

Мне не удалось заранее к сегодняшнему заседанию подумать об этой проблеме; быть может, такая ситуация объясняется тем, что в повестке дня данный вопрос прямо не обозначен. Но тем не менее во время выступления Юрия Александровича я попытался сформулировать некоторые теоретические позиции развития законодательства России по крупной проблеме ее государственного строительства - о развитии Федерации. Такой аспект прямо вытекает из законопроектов, предложенных на обсуждение сегодня, так как все они посвящены проблеме России как федеративного государства.

Самое главное, что в настоящее время относится к вопросам федеративных отношений в России - это, на мой взгляд, проблема укрепления государственного единства Федерации. Дело в том, что с момента разрушения СССР эта проблема как "дамоклов меч" нависла над нашей страной. Если не принимать меры по этому поводу, то мы окажемся в очень плохом положении.

Я могу с удовлетворением отметить, что со времени разрушения СССР мной опубликован ряд статей на эту тему. Считаю, что указанная проблема является главным вопросом настоящего времени в России. Надо создать такую ситуацию, при которой разрушение Федерации было бы невозможным. Иначе мы превратимся в несколько десятков или даже сотен карликовых государств, являющихся колониями империалистических держав.

Вторая идея, о которой я хотел бы сказать, это идея о государственном суверенитете. Она тоже имеет многоплановый характер. Один аспект - это защита государственного суверенитета. Я только на днях с изумлением узнал, что огромная территория Северного Ледовитого океана простым росчерком пера высокостоящего лица была передана, так сказать, в пользование мирового сообщества. Это означает, что они нас окружают со всех сторон. С запада движется на восток НАТО, а север уже захвачен. И там они будут осваивать природные богатства и все, что угодно.

То есть я хочу сказать, что в этой области у нас такая ситуация, что просто страшно подумать. И идея должна заключаться в том, чтобы всеми мерами противостоять превращению России - великой России, я бы сказал, несмотря на то, что она очень ослаблена и об этом приходится с огромной горечью говорить - превращению ее в жалкое подобие государства, то есть маленьких княжеств, где народ вымирает, где его ставят в такую позицию.

Если не будет принят целый ряд актов, причем с действующим механизмом защиты государственного суверенитета Российской Федерации, то эта важнейшая проблема сохранения независимости России не будет решена.

И здесь мы сталкиваемся с еще одной проблемой, связанной с суверенитетом России. Один из ее аспектов это армия. Когда я читаю или слышу, что происходит с армией, у меня волосы дыбом становятся. Такую могучую армию, которая такую величайшую победу одержала, во что мы превратили ее? Значит Государственная Дума, если она намерена защищать суверенитет России, должна решать вопрос об армии, ее содержании, чтобы все виды довольствия - денежное и материальное, а также необходимое новейшее вооружение у наших Вооруженных Сил были. Вопросы, связанные с развитием военной промышленности, это все вопросы укрепления нашей Федерации, ее государственного суверенитета. Вот это все нужно обеспечивать, иначе мы будем очень скверно выглядеть. Это один аспект суверенитета.

В этой связи следует сказать о том, что руководители республик, входящих в состав Российской Федерации, - в прошлом это были, как известно, автономные государства - ставят в своих конституциях вопрос о том, что каждая из этих республик есть суверенное государство. Но такая позиция совершенно не верна.

Козлова Е.И., заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии.

А языковый суверенитет?

Златопольский Д.Л. Согласен я, Екатерина Ивановна. Значит, они считают, что суверенны. Но ведь еще в начале века российская социал-демократия стояла на том, что автономия никакого отношения к суверенитету не имеет и иметь не может.

Это выразил в 1906 году в своей очень интересной и чрезвычайно оригинальной статье "Национальный вопрос и социал-демократия" молодой в ту пору социал-демократ Степан Шаумян. И он там вполне определенно подчеркнул, что автономия никакой связи с суверенитетом не имеет и иметь не может.

Ну а если обратиться и к Владимиру Ильичу Ленину, к которому сейчас, к сожалению, неоднозначное отношение, то он вполне определенно в целом ряде произведений упорно проводил мысль о том, что автономия не имеет связи с суверенитетом. Не случайно Сталин хотел все независимые республики подчинить и для этого Украину и Белоруссию включить в состав России на правах автономных государств. И эта идея получила известность как план автономизации. Значит, тут две концепции противостояли друг другу, как всем это известно.

Победила концепция, противостоящая сталинской. В результате этого стали создавать автономии, но автономии никогда не были суверенными. И вообще с этим связана еще одна важная, как мне кажется, идея общего характера: насчет этих договоров, Федеративного договора и других договоров и соглашений между Российской Федерацией, с одной стороны, и субъектами Федерации, с другой (договоров, которых бесчисленное количество).

Значит, что получается с этим. Во-первых, появилась уже идея о том, что Федеративный договор выше Конституции. Это странная теоретическая позиция, которая представляется по крайней мере спорной.

Во-вторых, родственные данному постулату утверждения, - я бы сказал, что это братья-близнецы, - идея о том, что у нас договорная Федерация. Данное утверждение является, на мой взгляд, безграмотным, хотя его применяла в своих монографиях о создании Союза ССР крупнейший отечественный историк Якубовская, которую все глубоко почитают, в том числе вместе со всеми и я, но нужно принять во внимание, что проблема была ли Федерация договорной - это не историческая, а правовая проблема и потому историк мог здесь допустить неверное толкование.

Договорной федерации не бывает, это столь же ошибочное утверждение, как известная всем безграмотность М.Горбачева, который считал, что возможно создание конфедеративного государства. Конфедеративное государство - это химера, это жареный лед, ничего другого. Такого никогда не было, нет и не будет в мировой истории.

Козлова Е.И. Это было в последнем проекте Союзного договора.

Златопольский Д.Л. Совершенно верно. Из этого он исходил раньше, о чем свидетельствуют его воспоминания. И вот еще что он писал в одной из своих статей в 1994 году. Когда возникли споры на заседании в Ново-Огареве, то Горбачев об этом вспоминает так. Я сказал им: Ельцину и Шушкевичу, я с вами до тех пор, пока речь идет о создании конфедеративного государства; как только вы выйдете за эти пределы, я в этом не участвую. И он пишет, что с заседания ушел в свой кабинет. Ельцин и Шушкевич через некоторое время пришли к нему и говорят: "Мы согласны с тем, что надо создать конфедеративное государство".

Значит, видите сколько выдающихся деятелей, руководящих крупнейшей в мире Федерацией, не знают ни что такое федерация, ни что такое конфедерация. Ну это уже другая сторона вопроса. А важно тут то, что нужно, чтобы наши субъекты Федерации, я возвращаюсь снова к этой идее, исходили из концепции действующей Конституции РФ, согласно которой входящие в нее государства не являются суверенными. И с этим как раз связана одна из идей очень важного, на мой взгляд, законопроекта - проекта федерального конституционного закона "О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации".

Во-первых, нужно четко определить идею о том, что не все субъекты Федерации могут изменить свой статус, а только 11 из имеющихся 89. Я имею в виду все 10 автономных округов и одну автономную область. В противном случае, если мы в данном законопроекте этого не скажем, тогда у нас опять пойдут по второму кругу заявления республик на тему о том, что мы суверенные государства, мы меняем свой статус. Они начнут это делать. Еще у нас возьмет и вдруг какой-нибудь из мэров заявит: а мы тоже хотим быть государством и меняем свой статус, тем более, что есть закон об изменении статуса. Поэтому я думаю, что в этом законе надо записать, что изменение статуса субъектов Федерации может относиться только к автономным округам и автономной области. В свою очередь такая позиция будет означать, что остальные субъекты Федерации не могут менять свой статус.

И это также связано с тем, что может возникнуть вопрос: как же так? А вот Чечня захочет выйти из состава РФ. Извините. Открывать дорогу для того, чтобы дать возможность выхода из нашей Федерации, да еще к тому же в законе РФ, это значит сознательно разрушать Федерацию. Я этот вариант отметаю, хотя его в уме имею в виду, но отметаю. Такая позиция о выходе из Федерации не должна находить отражения в этом законе.

Теперь некоторые замечания по этому законопроекту...

Козлова Е.И. Это не обсуждаем. Это второй вопрос в повестке дня.

Златопольский Д.Л. Насколько я понял нашего Председателя -Владимира Борисовича, в начале заседания он сказал, что мы обсуждаем все материалы сразу и каждый выступающий может так обсуждать предложенные законопроекты. Я и следую этому призыву.

В законопроекте в его статье первой говорится о том, что субъекты Федерации равноправны. Прошу прощения, однако, на мой взгляд, это декларация; на деле же они неравноправны. Конечно, был принят ряд мер, для их равноправия им дали права законодательства, они принимают уставы и так далее, но они все же неравноправны. У нас в РФ есть три вида субъектов Федерации. И нужно говорить о равноправии каждого из этих видов. У нас было раньше два вида субъектов Федерации, а затем их стало три после того как появился второй принцип Федерации.

Первый принцип построения Федерации был национальный, то есть национальная государственность, различные формы национальной государственности были субъектами Федерации. А в марте 1992 года, когда у нас еще появились 57 новых субъектов Федерации (административно-территориальные единицы: края, области, два города) возник и второй принцип построения Федерации - административно-территориальный. Иногда пишут: национально-территориальный принцип Федерации. Но это неверно. Что значит национально-территориальный принцип - ведь речь идет о том, что субъектами Российской Федерации тогда были национальные государства, а также другие формы национальной государственности, а они без территории не бывают. Поэтому правильное название не национально-территориальный, а национальный принцип федерации. А вот административно-территориальный - это правильное наименование, потому что здесь речь идет об административно-территориальных единицах. И вот после того, как у нас стало такое обилие этих единиц, в Конституции было записано, что субъекты Федерации равноправны, однако на деле они неравноправны.

Возьмем только один вопрос о гражданстве. Гражданство имеют только государства, или 21 субъект Федерации, а ведь их всего 89.

Хочу поставить и такой вопрос. Имея в виду, что возникли острые противоречия между содержанием Конституции России, с одной стороны, и конституций республик, а равно уставов иных субъектов Федерации - с другой, необходимо эти противоречия урегулировать. Здесь, в третьей статье, говорится о том, что территории субъектов Российской Федерации являются неотъемлемой частью территории Российской Федерации. Правильно, конечно. И далее указывается, что на территорию субъекта Российской Федерации распространяется суверенитет Российской Федерации. Опять правильно. А дальше речь идет о том, что ввиду этого Конституция Российской Федерации обладает верховенством в Российской Федерации.

Однако это настолько важный вопрос, что говорить о нем в придаточном предложении просто так, чтобы никто не обратил на него должного внимания, ни в коем случае нельзя. Должна быть, на мой взгляд, об этом отдельная статья, которая может звучать примерно так: Конституция Российской Федерации и федеральные законы обладают верховенством в отношении конституций и уставов субъектов Федерации. Это как минимум. Возможно, что эту идею потребуется развить далее.

Мне кажется, что лучше в заглавии главы сказать об основных началах (или иначе: об основных условиях) изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Здесь, мне кажется, нужна еще одна статья. Ну хотя бы какой-то объективный принцип должен быть в пятой статье сформулирован или, быть может, какие-то объективные условия, которые (это относится, повторяю снова, к 11 субъектам Федерации, то есть к 10 автономным округам и одной автономной области) имеют крупные достижения, допустим, в развитии экономики и культуры.

И наконец, последнее по этому законопроекту. Глава третья называется "Порядок изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации". В этой главе имеется статья 8, очень длинная. Здесь говорится о том, что когда будут подготовлены все документы по поводу преобразования статуса субъекта Федерации, то их надо направить Президенту. Возникает вопрос, почему указанные документы нужно направлять Президенту? Ведь о преобразовании субъекта Федерации принимается закон; значит, все документы должны направляться в Государственную Думу и конкретно, может быть, в Комитет по законодательству.

Теперь о другом законопроекте - "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В статье 22 говорится о предметах соглашений и предметах договора. Я полагаю, что здесь нужно добавить одну очень важную позицию: что предметы договора не могут противоречить Конституции Российской Федерации. Если это не будет записано, то по-прежнему будет не уменьшаться, а возрастать количество противоречий между актами Федерации и ее субъектов. Оно и так очень далеко ушло.

Я тут ограничусь одним примером. Если мы возьмем Конституцию Татарстана, то узнаем с изумлением, что Татарстан не является субъектом Российской Федерации, а представляет собой суверенное государство, "ассоциированное с Российской Федерацией, Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения". И примерно такая же идея содержится и в Конституции Башкортостана.

Значит, надо тут записать, что эти договоры между Российской Федерации и ее субъектами не могут противоречить Конституции Российской Федерации. Можно даже добавить: в противном случае они сразу же, с момента их принятия будут являться недействительными. Вот так добавить. Тогда руководители субъектов Федерации, может быть, задумаются. Может быть, я не уверен, но может быть. Всякое может случиться. А вдруг задумаются действительно.

И, наконец, последнее. Несколько слов о законопроекте "Об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации". Здесь говорится, в статье 3, о факторах, обеспечивающих территориальную целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. Тут перечисляется, что территориальная целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации обеспечивается политическими, экономическими, административными, судебными и иными мерами. Нужно обязательно добавить, что неприкосновенность территории России обеспечивается также и правовыми мерами. Ну, и в части второй той же статьи в одной и той же фразе повторяются слова: два раза говорится "использованием", "использованием".

И еще: я уже об этом тоже не сказать не могу. Это редакционное замечание, но оно необходимо. Последняя часть статьи 3 гласит: "решение на использование Вооруженных Сил Российской Федерации". Нужно это исправить: не решение на использование, а решение об использовании Вооруженных Сил, конечно.

Ну и наконец, что меня особенно восхитило, так это такая художественная деталь, о которой стоит сказать. В конце проекта помещены слова: "Президент Российской Федерации" и дальше следует вполне ясная подпись под этой должностью - Митрофанов. Таким образом я узнал, кто является Президентом Российской Федерации.

Я благодарю вас за терпение, за доброе ко мне отношение. Я объяснил, что должен удалиться, у меня по расписанию сегодня лекция в университете.

Я еще раз всех благодарю.

Председательствующий. Спасибо, Давид Львович. Продолжим наше обсуждение.

Екатерина Ивановна, пожалуйста, Вам слово.

Козлова Е.И. Я должна сказать, что в целом полностью согласна с характеристикой концепции, которая должна лечь в основу вообще всего блока законодательства по федеративному устройству. Она очень удачно и хорошо обоснована Юрием Александровичем Тихомировым в его выступлении.

Но насколько я понимаю, идея реализации такой концепции это нечто направленное на далекую перспективу. Перед нами стоит сейчас конкретная практическая задача - определить приоритетность принятия нормативных правовых актов, законов в сфере федеративного устройства: какие акты принимать прежде, какие принимать потом, их последовательность. Чтобы решать такой вопрос, одной научной логики мало.

Нужно очень хорошо знать ситуацию в стране, познакомиться с какой-то аналитической справкой: где горит, где пульсирует у нас в стране, что тревожит. Мне, например, неясно, что будет, если автономный округ выйдет из состава края, какие это повлечет экономические, социальные последствия. В общем, материала не хватает для того, чтобы вполне обоснованно определить приоритетность принятия законодательных актов. Поэтому, рассуждая чисто логически, можно сказать, что все перечисленные акты важны, их перечень достаточно аргументирован. Можно согласиться с ними, но только желательно помнить одно обстоятельство: национальный вопрос - это самый драматический вопрос истории.

Подготавливая законопроекты в сфере национальных отношений, нужно руководствоваться принципом "не навреди". Такие суровые варианты решения некоторых проблем, которые здесь предложил Давид Львович Златопольский, с моей точки зрения, неприемлемы. В частности, это касается вопроса о суверенитете республик. "Снять" его каким-то федеральным законом, так сказать, отменить суверенитет было бы, по-моему, очень опасным шагом. Когда Гельмута Коля спросили, суверенны ли у вас земли, он ответил: "Какое это имеет значение: суверенные или несуверенные? Ведь главная суть в распределении полномочий, предметов ведения; какими правами обладает субъект федерации". Поэтому права можно регламентировать, а называться при этом суверенным государством или не называться - это все-таки вопрос, который на данном этапе поднимать нельзя. Так можно вызвать очень большое национальное возбуждение. Думается, надо спокойно к этому вопросу относиться.

Непонятно, почему в предложенном перечне нет проекта федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Этот закон настолько тесно затрагивает федеративные отношения, что его нужно принимать, конечно, в первую очередь.

У меня вызывает сомнение указанный в перечне, в третьем пункте, проект федерального конституционного закона "О порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации".

Давайте все-таки разберемся в этом вопросе. Какие в Конституции предусмотрены федеральные конституционные законы такого рода? Если мы посмотрим Конституцию, то в ней три раза упоминается такого рода закон.

Первое упоминание, в части 1 статьи 137 Конституции: федеральный конституционный закон о принятии в Российской Федерации и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта. Ответим на вопрос: это один закон? По строгому толкованию Конституции - один; здесь же не сказано "законы", а сказано - "закон". Значит это должен быть один закон, который затрагивает все три аспекта: принятие, образование нового субъекта и изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

Насколько мне известно, Государственная Дума обращалась в Конституционный Суд по вопросу о толковании части 1 статьи 137 Конституции. Конституционный Суд в толковании отказал. Отказал потому, что в Конституции написано, что порядок определяется федеральным конституционным законом. Суд и сказал: вот и принимайте федеральный конституционный закон и определяйте порядок решения этих вопросов.

Представляется, что Государственная Дума неправильно сформулировала запрос в Конституционный Суд. Запрос должен касаться толкования соотношения норм статьи 137, статьи 66 и части 2 статьи 65. В последней говорится следующее: "Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом". О каком законе идет здесь речь? О законе, упомянутом в части 1 статьи 137, то есть общем, или это какой-то другой федеральный конституционный закон? Думается, что это вопрос, который должен быть решен толкованием Конституции.

В статье 66, части 5, Конституции сказано, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

Обратите внимание, в статье 137 говорится о конституционно-правовом статусе, а здесь о статусе субъекта Федерации. Для Конституции такая различная терминология нежелательна.

Встает вопрос: имеется ли здесь в виду конкретный, индивидуальный федеральный конституционный закон или же тот закон, который предусмотрен в статье 137 Конституции? Этот вопрос неясен.

Если перейти к федеральному конституционному закону, проект которого подготовлен Президентом, то непонятно, почему он обсуждается, ведь в письме Президента написано, что в связи с необходимостью доработки он его отзывает. 11 декабря проект был отозван. Зачем же его обсуждать?

Но любопытно, как решается в этом проекте проблема соотношения статей 65, 66 и 137. Она решается своеобразно. Предусматривается принятие общего федерального конституционного закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта. И кроме того, еще по каждому конкретному изменению статуса представляется проект федерального конституционного закона об этом субъекте Федерации. Значит, здесь предусмотрен вариант как бы двухэтажного федерального конституционного закона (общего и конкретного).

Председательствующий. Плюс поправка в Конституцию. Трехэтажный фактически.

Козлова Е.И. Вопрос о том, какие должны приниматься конституционные законы, надо полностью прояснить. Если статью 137 мы понимаем как предусматривающую закон, охватывающий все три варианта: принятие, изменение и образование нового субъекта, то тогда принимать представленный Президентом проект мы не имеем права. Не имеем на основании Конституции. Она точно устанавливает (статья 108): "Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией". В Конституции же предусмотрен общий федеральный конституционный закон о принятии, образовании нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта.

Поэтому, если Дума хотела запросить Конституционный Суд о толковании части 1 статьи 137, то надо было поставить вопрос о соотношении статей 137, 65 и 66. Это вопрос толкования Конституции. В ином случае можно понимать только так, как говорит статья 137 - такой закон должен быть общим.

Я бы не согласилась с Давидом Львовичем и в том, что нужно проводить различие между изменением конституционно-правового статуса различных субъектов, что изменение может относиться только к одиннадцати субъектам (к автономной области и автономным округам). Это явно противоречит Конституции, которая говорит о возможности изменения вообще статуса субъекта - любого. Может быть, республики или области захотят объединиться. Две республики или области могут объединиться ? Могут. Вообще надо приветствовать и как-то в законе отразить, что позитивным был бы процесс объединения субъектов Федерации (например, двух областей, города федерального значения и области).

Если говорить об отозванном проекте закона, то надо отметить, что он составлен чрезвычайно неудачно. Вся его первая глава - это абсолютно полное повторение статей Конституции без какой-либо ссылки на Конституцию. Это значит, что закон, так сказать, дублер Конституции, он вроде первично устанавливает те нормы, которые уже отражены в Конституции.

Неудачно выделены принципы изменения конституционно- правового статуса. Не отмечены принципы сохранения государственной целостности Российской Федерации, учета экономических факторов, социальных факторов, в том числе даже количества населения. Поэтому перечень принципов нужно расширить.

Я думаю, не стоит подробно останавливаться на конкретных замечаниях по проекту закона, поскольку он отозван и будет изменяться. Но я бы считала необходимым очень основательно продумать вопрос об усилении нормативных предписаний, касающихся референдума по вопросу изменения конституционно-правового статуса. Независимо от законодательства республик и других субъектов Федерации о референдуме федеральный закон должен установить процент избирателей, которые должны инициировать возбуждение референдума по изменению статуса, определить, какое большинство должно проголосовать за решение вопроса об изменении конституционно-правового статуса субъекта.

Замечаний у меня много, но я думаю, что излишне сейчас о них говорить, потому что этот закон будет представлен в новом варианте.

Председательствующий. Все? Спасибо, Екатерина Ивановна.

Правда, я подумал, что если для Коля вопрос о суверенитете может быть и бессмыслен, то для нас он в общем-то далеко не бессмыслен. В силу того, что вопрос о суверенитете имеет, на мой взгляд, такую подоплеку, как вопрос об источнике власти. И если субъект Федерации объявляет себя суверенным, то как бы презюмируется, что источником власти является именноон. И следовательно, он определяет распределение полномочий. Он как бы обладатель контрольного пакета полномочий во взаимоотношениях. Это числится в подоплеке.

Козлова Е.И. А я хочу спросить: считаете ли вы возможным на данном этапе поставить вопрос о том, чтобы исключить, потребовать от республик исключить вопрос об их суверенитете. Реально это или нет? Какую это вызовет ответную реакцию и волну? И успокоит ли это нашу страну или, наоборот, еще больше дестабилизирует обстановку? Я с Вами согласна, что в одном государстве не должно быть еще 21 суверенное государство. Это ясно совершенно, но здесь можно повторить сонет Шекспира: "Раз сделать глупость - не беда. Беда - хотеть ее поправить, и глупость прежнюю оставить нам безопасней иногда".

Поэтому я бы сказала, что исходя из ситуации, которая существует в стране, поднимать сейчас вопрос об исключении из Конституции суверенного характера республик - это опасно. А так, теоретически, я с вами согласна.

Председательствующий. На семинаре в Уфе, который прошел несколько дней назад, прозвучала такая мысль, которая заставляет задуматься: основой взаимоотношений Башкортостана и России, как Федерации и ее субъекта, являются не Конституция и даже не договор, а личные отношения двух президентов.

Вот такая вещь. Парадокс, но, видимо, в значительной степени так оно и есть. Вот такое у нас на сегодняшний день правовое государство, таков его правовой фундамент. Поэтому я с вами согласен, что эти кирпичи нужно кроить очень осторожно, потому что их можно вытащить, и вся постройка начнет разваливаться.

Козлова Е.И. Это очень опасно и надо очень серьезно думать об этом, определяя приоритеты при принятии законов. Принятием, например, закона о взаимоотношениях автономного округа с областью или краем, можно спровоцировать процесс выхода автономных округов.

Но надо посмотреть, а может быть, выход выгоден экономически или наоборот. Это вопрос, который требует хорошего знания ситуации во всем объеме проблем. Поэтому это, очевидно, должно обсуждаться на политическом уровне с экономическим анализом.

А решать такого рода вопросы "вприглядку", чисто логически, нельзя.

Председательствующий. Спасибо, Екатерина Ивановна. Вениамин Евгеньевич, пожалуйста, вам слово.

Чиркин В.Е., главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук.

Я постараюсь кратко, потому что со многим сказанным я согласен. Но вначале я хотел бы только дать справку о суверенитете.

Дело в том, что на Конституционном совещании 1993 года этот вопрос обсуждался в секции по федерализму, где я был. И в конце концов, пришли к такому компромиссу, слова "суверенитет республик" изъяли и вставили в скобочках после слова "республика" утешительный приз - слово "государство".

С этим, казалось, все согласились. Тогда представители республик были готовы согласиться, что они, все-таки, суверенитетом не обладают. А это вопрос действительно принципиальной важности. И то, что они возрождают его сейчас в своих конституциях - это шаг назад от тех, так сказать, джентльменских договоренностей, которые были достигнуты.

Что касается ассоциированных государств, то приблизительно три месяца тому назад проходил в Москве международный симпозиум, где были представители Татарстана. Я их спрашивал: а вы, говорю, изучили ассоциированные государства, которые есть? Они, между прочим, существуют, в Америке было несколько. Во Франции появилось одно ассоциированное государство - Каледония. Представители Татарстана ответили, что изучили только статус Пуэрто-Рико.

А там статус совершено другой, чем это понимают в Татарстане. Понимание ассоциированного государства в Соединенных Штатах Америки совершенно другое: это территория, не развившаяся до статуса субъекта Федерации, до государства. Но это для справки.

А теперь о проблемах Российской Федерации.

Юридическое несовершенство нашей Федерации основано на том, что Конституция противоречива. Плохо не то, что она несовершенна во многих отношениях. Плохо то, что она дает возможность и содержит в себе противоречивые решения.

И таких противоречивых решений несколько.

Но сейчас мы, видимо, не будем говорить о Конституции и о решении этих проблем, поскольку нет возможности их решить: для этого нужна новая конституция, хотя некоторые проблемы можно было бы решить, не затрагивая "запрещенных" глав (1, 2, 9).

А решать эти противоречия следует по нескольким направлениям.

Во-первых, Федерация основывается на разных принципах. Есть принцип национально-территориальный и есть принцип административно-территориальный.

За рубежом нет таких федераций, там один принцип избран. Ну, скажем, в Бразилии, Мексике, Америке один принцип; другой, скажем, в Индии. Или, наконец, третий, скажем, в Нигерии, где они отказались от национального этнического принципа, специально разделив племена по разным штатам, чтобы ни одно племя не составляло ни в одном штате большинства или значительной доли населения.

Но такого, как у нас, нигде нет.

Второй момент, который порождает противоречия. Это проблемы равноправия. В одной статье Конституции РФ сказано, что все субъекты Федерации равноправны, а в других статьях сказано, что они не равноправны. Государство, язык, гражданство - три вещи есть в республике, чего нет у остальных субъектов. Это тоже порождает трения.

Нет такого в других федерациях. Или субъекты равноправны, или они, как прямо сказано, например, в Индии, неравноправны. Но давайте же, выберем что-нибудь одно: или скажем, что они равноправны, или скажем, что они неравноправны.

Третий момент. Отношения края, области и автономного округа. Опять же, нет нигде такого, чтобы один субъект Федерации входил в состав другого субъекта. В Индии, скажем, такое положение, когда в Ассаме, в других штатах есть автономные округа, но это уже не субъекты Федерации. Субъекты - штаты.

Это три основные, но можно назвать и некоторые другие положения противоречивости Конституции. Они и составляют правовую основу тех сложностей, которые не дают нам решить принципиальные проблемы.

Сейчас мы не можем это исправить. Но эти три момента (быть может, их четыре или пять) нужно иметь в виду с тем, чтобы, когда настанет время, все-таки решить эти проблемы.

Теперь о конкретных законах. Прежде всего о плане. Мне представляется, что все законопроекты, указанные в плане, действительно имеют приоритетный характер, все это нужно и важно, но чего нет и что бы надо, это закон, или лучше поправку к Конституции о праве вмешательства Федерации в дела субъекта. В зарубежных федерациях существует признанное в конституциях право вмешательства Федерации в дела ее субъектов. Есть оно в Германии. Правда, ни разу немцы им не воспользовались.

Козлова Е.И. А в Америке?

Чиркин В.Е. Есть оно в Америке, существует в Бразилии, есть оно в Аргентине, везде оно есть.

Немцы не пользуются, а в Аргентине 200 раз использовали это право, но там определены четкие условия вмешательства.

Бразильцы приняли новую Конституцию. Там есть пункт, устанавливающий восемь оснований для права вмешательства. Среди них один такой: не платят штаты два года налоги в федеральный бюджет - можно осуществить федеральное вмешательство в дела субъекта. Расписано все как, где, что делается.

Вот эта проблема - проблема федерального вмешательства заслуживает включения в план в форме подготовки закона. Вряд ли удастся внести поправку в Конституцию. Но эта проблема должна быть как-то включена, на мой взгляд, в план этих первоочередных задач.

Козлова Е.И. Но это можно вмонтировать во все законы.

Чиркин В.Е. Можно вмонтировать и в какой-то закон, но надо решать эту задачу, потому что без этого, без такого правового основания не удастся сцементировать Федерацию.

Теперь очень кратко о законах, о которых мы говорим.

Екатерина Ивановна уже говорила об отозванном президентском проекте закона, он крайне неудачный. Собственно, что его обсуждать? Мы уже говорили о том, что его первая глава вообще не нужна.

Козлова Е.И. А как Вы толкуете статьи 137, 65 и 66 Конституции?

Чиркин В.Е. Я согласен с вами, вы совершенно верно сказали: надо принимать комплексный закон, который будет регулировать все эти вопросы. Иначе предложенный текст не соответствует Конституции, тем статьям, где имеется в виду комплексный закон. Но, видимо, поскольку Президент все-таки отозвал проект, убедившись, что он очень плохой, то вряд ли стоит его детально обсуждать. Совершенно излишним представляется мне особый согласительный документ по этому законопроекту.

Козлова Е.И. Все, все плохо, не проработано.

Чиркин В.Е. В общем, очень плохой текст и правильно, что Президент его отозвал. Теперь второй законопроект - об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории (он назван по-разному в разных документах). К сожалению, он содержит мало правовых механизмов для того, чтобы обеспечить эту территориальную целостность. Вот посмотрите, что здесь сказано: в случаях, не терпящих отлагательства, и так далее, применяются Вооруженные Силы. Но ведь самый то главный вопрос: определить юридически эти случаи, не терпящие отлагательства. Эти случаи в разных странах определяются по-разному. Вот в той же Бразилии, о которой я говорил, во-первых, восемь пунктов случаев, не терпящих отлагательства. Во-вторых, названы лица и органы, которые констатируют эти факты, не терпящие отлагательства. Там Конституционный Суд (Верховный Суд) участвует, кстати сказать, генеральный прокурор может это делать (возбуждать вопрос о федеральном вмешательстве), там может сам субъект Федерации делать это, но точно указаны органы, которые фиксируют факт случаев, не терпящих отлагательства. Но не Президент. Президент принимает меры, а констатирует не он. Поэтому вот эта проблема, мне кажется, здесь не доработана.

Теперь о проекте федерального закона "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами". Я уже говорил, что эта проблема заложена в Конституции. Нет такого нигде, чтобы один субъект входил в другой субъект. Нужен ли такой закон, который закрепляет эту ситуацию неравенства субъектов? Нужен ли он? Может быть, нужен иной закон, который исключает такое по существу подчинение одного субъекта другому. А если уж нужен такой акт, то, может быть, по китайскому образцу принять какой-нибудь временный акт, с тем, чтобы разрешить эту ситуацию на данный момент, временный, с указанием продолжительности действия, с тем, чтобы потом иметь в виду преодолеть эту ситуацию. Ненормальную, как я считаю, ситуацию, которая не существует нигде.

Теперь о малочисленных народах.

Козлова Е.И. Но мы же сейчас не обсуждаем проект.

Чиркин В.Е. По-моему, все проекты обсуждаем.

Козлова Е.И. Мы не обсуждаем.

Председательствующий. Ну, если есть замечания по конкретным проектам, то мы договорились, что можно их высказать.

Козлова Е.И. Нет, в повестке дня записано: перечень и один только проект.

Председательствующий. Один, да?

Козлова Е.И. В повестке дня.

Чиркин В.Е. Я последний раз говорю и больше выступать не буду, если вы согласны. Последнее замечание осталось. Здесь заложены основы правового статуса малочисленных народов. Меня смущают только три вещи, о которых я скажу. Во-первых, почему все это относится к этносам, выраженным в численном отношении, а именно: 51 тысяч человек. А если их 49, то значит, нет? Я не знаю таких законов, которые определяли бы численное количество этносов. Подобные законы есть в Финляндии, в Швеции, в Норвегии, есть, кстати сказать, в Америке, но нигде не определяется количественная численность какого-либо этноса. Мне кажется, это определенная дискриминация.

Мне думается, число это надо исключить. А как это сделать? А сделать так, как говорится в статье второй, но немножко по другому. Здесь сказано, что перечень утверждается Правительством, но нигде этого не бывает. Есть такие реестры в Индии, в Бразилии, есть еще где-то, но нигде это не делает Правительство. Это делает парламент, это принципиальный вопрос государственного значения, который решается специальным законом парламента (о перечне малочисленных народов). И в Индии так же сделано. Составили список всех зарегистрированных каст, племен, они известны, и в соответствии с этим есть квоты на представительство их в университетах, на государственной службе и т.д.

И третье замечание. Нельзя отдавать установление правового статуса малочисленных народов в распоряжение субъектов Федерации. Везде считается, что это федеральная проблема, и везде есть специальные федеральные органы, которые ведают статусом малочисленных народов. В Америке есть так называемое Бюро по индейским делам, шесть тысяч федеральных актов регулируют правовое положение в индейских резервациях. В Бразилии есть тоже специальные федеральные службы, потому что считается, что эта проблема не субъекта, эта проблема общефедеральная. И только федеральные акты и федеральные агентства регулируют эти вопросы. Спасибо, все.

Председательствующий. Спасибо, Вениамин Евгеньевич. Уважаемые коллеги, пожалуйста, кто хотел бы высказаться по программе? Лев Андреевич, прошу.

Окуньков Л.А., директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Я бы хотел поразмышлять по поводу обсуждаемой программы общей политики Президента, парламента и Правительства. В принципе в России пока у нас нет единой государственной программы, которая была бы доктринально одобрена всеми ветвями власти. То, что сейчас происходит в нашей национальной политике, это следствие тех стратегических ошибок, которые были совершены 7-8 лет назад. Сейчас мы пожинаем плоды, и жизнь показывает, что мы мало чему научились у своей истории.

Поэтому, касаясь законодательных основ национальной политики, я считаю, что было бы весьма своевременно, если Государственная Дума и Совет Федерации при активном участии Президента, Правительства и субъектов Федерации приняли программный федеральный закон в этой сфере. В законе можно было бы дать принципиальные решения 5-6 концептуальных проблем, выражающих стратегическую позицию государства. Я не вижу здесь противоречий в оценке полномочий парламента и полномочий Президента. В статье 80 Конституции записано, что Президент определяет основные положения внутренней и внешней политики, причем это уточнено принципиальной формулой: "в соответствии с Конституцией и федеральными законами". То есть, на мой взгляд, это не отрицает возможности принятия соответствующего программного закона.

По поводу изменения статуса субъектов Российской Федерации . Я бы все-таки исходил из того, что на переходный период (лет 10) надо объявить мораторий на такие действия. Но сделать это надо достаточно четко и безупречно в правовом смысле.

Не представился. Не принимать закон и всё.

Окуньков Л.А. Примерно так, на период, условно, 1998-2005 годов или, допустим, в течение пяти лет не принимать законы такого рода.

Я согласен, что серьезные правовые проблемы есть и остаются. Может быть, это не идеальное решение с точки зрения конституционного статуса субъектов Российской Федерации. Но есть острая практическая необходимость сохранения Российского государства. Ведь мы сейчас находимся в достаточно конфликтном состоянии в области национальной политики (пример Чечни убеждает в этом). Думаю, что даже Татария и Башкирия вряд ли будут выступать категорически против принятия такого программного закона, если там будет четко зафиксирована долгосрочная стратегия национальной политики Федерации. Может быть, на первый взгляд кажется, что новелл в законе нет. Но на самом деле тут очень глубокий смысл.

Многие лидеры республик в составе Российской Федерации говорят о нецелесообразности пересмотра своих конституций. Они говорят: "Мы руководствуемся договором". А там записано, что Республика находится в составе России, что, мол, снимает проблему противоречивости республиканской конституции Основному закону Российской Федерации.

Несколько слов по поводу применения силы в экстремальных случаях, то есть в чрезвычайных ситуациях. Я не имею в виду военную силу. У нас Федерация пока не имеет четко обозначенной компетенции. События в Чечне показали полную несостоятельность национальной политики. Ясно было, что необходимы решительные меры. Но все структуры федеральной власти, несмотря на внешне красивые лозунги, вели себя непоследовательно и неэффективно. Можно было бы сделать вывод, что в России вообще нет государственной политики по национальному вопросу.

Несколько слов о взаимоотношениях субъектов Федерации на уровне края, области и автономных округов. Я в этой связи решительно не согласен с Солженицыным, с радикальной перекройкой административно-территориальных подходов. Этого делать нельзя. Сейчас к этому вопросу должно быть глубоко взвешенное и продуманное отношение.

В принципе я считаю, что если не будет программного закона, то ни один из актов в этой области у нас не появится. Если вы вспомните, начиная с 1993 года все эти проекты законов у нас уже по третьему, по четвертому кругу проходят. И они просто тормозятся любыми путями. Это касается и законопроекта о принципах и порядке разграничения полномочий. Это уже четвертый или пятый вариант.

Теперь о соглашениях и договорах с субъектами Федерации. Многие юристы приходят к выводу о том, что ряд принятых договоров уже доказал свою несостоятельность. Думается, что они приводят к неравноправию субъектов Федерации. Можно сколько угодно оправдывать "договорную ситуацию", но для специалистов в области федеративных отношений издержки неравноправия хорошо известны.

Необходимо поднять уровень наших правовых дискуссий. Видимо, юристам легче, чем публичным политикам. За нами не тянется партийный шлейф. У многих правоведов есть глубокие знания и научный авторитет.Они должны задавать тон государственной идеологии национальной политики.

Председательствующий. Хорошо, Лев Андреевич. Пожалуйста. Прошу.

Плешанова О.П., студентка Российской школы частного права.

План законодательной деятельности вызывает некоторое недоумение: очень широко рассматриваются вопросы строительства представительной и исполнительной власти, но обойдены стороной правоохранительные органы, судебная власть - третья ветвь власти. И что мы получаем? Получается, что можно разработать прекрасные законы в области формирования, механизма деятельности органов представительной и исполнительной власти, но проблемы реализации права, проблемы применения этих законов как бы обходятся стороной. И эти законы, может быть, прекрасно разработанные, повиснут в воздухе.

И здесь я хочу подойти к одной проблеме - она, может быть, несколько отходит в сторону, но касается национальной политики в широком смысле слова. Меня волнуют вопросы, касающиеся участников процесса реализации права - если более детально, то проблема адвокатуры, которая здесь не затронута, но которая, на мой взгляд, к национальной политике имеет в данном случае прямое отношение. Вопрос: кто у нас сейчас реально занимается оказанием юридической помощи, в том числе представителям власти, чиновникам, органам исполнительной власти?

Дело в том, что на практике сложилась ситуация, когда иностранные юридические фирмы с громкими именами, вроде "Бэйкер энд Маккензи", "Стептоу энд Джонсон", фактически захватывают рынок правовых услуг на территории Российской Федерации. Сейчас это сильнее ощущается в сфере частного права. В сферу публичного права они еще пока, может быть, с такой силой не проникли.

Но ситуация складывается так, что они скупают практически на корню перспективных молодых юристов, причем эти специалисты лишены какой-либо свободы действий и усмотрения. Все заказывается исключительно иностранными руководителями этих организаций с уклоном на иностранное право. И после этого, мне кажется, уже нечего удивляться, что какая-то часть территории России росчерком пера передана какому-то иностранному государству. Запросто. Ведь если этот юрист может консультировать какую-то частную фирму, почему он не может консультировать чиновника? Может запросто. Причем с уклоном на иностранное право. Например, то или иное соглашение выводится из-под юрисдикции Российской Федерации, как получается с соглашениями о разделе продукции.

И если мы допускаем эту ситуацию, допускаем, что рынок правовых услуг у нас фактически монополизируется иностранными фирмами, а на долю государственной службы приходится уже гораздо меньшее число юристов - и в общем-то менее квалифицированных юристов, потому как лучшие скупаются иностранными фирмами с соответствующей зарплатой, -то в такой ситуации теряется смысл всех планов, концепций, рабочих групп, по разработке законов. Все это будет в конечном итоге перечеркнуто.

На это надо обратить внимание. И, мне кажется, необходимо в концепцию по национальной политике обязательно включить принятие закона об адвокатуре. Мне кажется, что интересы коллегий адвокатов Российской Федерации в данном случае совпадут с национальными интересами страны: конкуренция со стороны иностранных фирм российским коллегиям тоже вряд ли нужна. Таким образом, проблему надо решать сейчас, потом будет поздно.

Председательствующий. Хорошо, спасибо. Рафик Каюмович.

Надеев Р.К., начальник Отдела правовой экспертизы законопроектов по конституционному законодательству и правам человека Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Перечень из пяти законопроектов, который сегодня обсуждается, по своей природе вытекает из политики. И не случайно они такого в общем-то и качества, поскольку нет определенности в политическом решении всех этих сложных проблем.

Практика показывает, что этот блок законопроектов по своему прохождению, конечно же, претерпевает большие сложности.

Все эти законопроекты являются предметом экспертного сопровождения нашего отдела - отдела по конституционному законодательству и правам человека. И вы можете представить, какая тяжесть лежит на плечах работников нашего отдела, чтобы найти согласие с разработчиками и выпустить законопроекты в более или менее приличном для чтения и понимания виде.

По всем этим проектам, за исключением одного, у нас было значительное количество существенных замечаний и предложений, главным образом по предмету регулирования, по соотношению с Конституцией и другими законами Российской Федерации. Только по законопроекту "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами" был найден альянс и, скажем прямо, только потому, что он прошел большую модернизацию в отделе. Руководство Правового управления и ответственный Комитет с нашим подходом согласились, и закон прошел на Думе. Совет Федерации, к сожалению, его отклонил.

Что касается остальных законопроектов, то я свою общую оценку высказал. Но мне кажется, что здесь беда в том, что науку своевременно не допускают к обсуждению правовых проблем с тем, чтобы вовремя определиться в отрасли законодательства. Эта проблема во многом связана с несовершенством конституционных норм.

Например, если мы говорим о законопроекте "Об основах правового статуса коренных малочисленных народов России", то здесь есть несколько неточностей. На сегодняшний день мы имеем вариант согласительной комиссии. И он не о народах России, а о народах Севера. Этот вариант подготовлен под давлением членов Совета Федерации, представляющих северные субъекты России, "севера". Сегодня, кстати, начал свою работу съезд коренных малочисленных народов Севера и представители нашего управления там присутствуют.

Этот съезд мне напоминает съезд чеченского народа. Боюсь, будет примерно тот же сценарий, что и в Чечне: начинается под в общем-то благовидным предлогом. Поэтому проект о коренных народах России мы, я думаю, никогда не увидим, в России будет все время продвигаться линия на дробление коренных малочисленных народов на северные, южные, сибирские дальневосточные дагестанские и так далее.

Когда коренные малочисленные народы будут иметь разный статус, решить в дальнейшем их проблемы чисто законодательным путем будет невозможно. Мне кажется, что все это происходит из того, что Конституция закрепила, вернее, усугубила ту ситуацию с национально-государственным устройством, которая существовала до ее принятия. Если ленинскую национальную политику обвиняли в том, что образовался союз из 15 республик, то теперь субъектов стало 89. И к удивлению и к радости региональных властей статус национально-административных территорий был поднят до статуса субъектов Федерации. То есть Федерация не сложилась каким-то договорным путем, а была навязана народу обманом, я бы так сказал. Потому что проект Конституции не обсуждался в том виде, в каком вы его проголосовали на референдуме.

Выхода из этого положения законодательным путем я не вижу. Речь может идет о коррекции конституционных норм, основ конституционного строя. Но при этом я, конечно, не настраиваю сотрудников отдела на то, чтобы снижать, так сказать, планку помощи в подготовке текстов этих проектов.

Решения законопроектами проблем федерализма нет. Выход видится в том, что надо обсуждать их на широком всероссийском уровне, научном в первую очередь. Вопрос государственного устройства я поднимал еще с 1989 года - о том, какой союз нам нужен: нужен был союз советских народов, ну а теперь можно говорить только о союзе народов России. Чтобы не было деления страны по национально-территориальному и национально-государственному признаку. А сейчас у нас смешение всех трех признаков: национально-государственного, национально-территориального и административно-территориального.

Конечно, власти субъектов Российской Федерации на это не пойдут, я имею в виду руководителей. Надо вести речь о референдуме, обращаться к народу. Воля народа на сохранение Союза ССР была изъявлена 17 марта 1991 года. Вот эта линия на объединение опять пройдет. Если толковать статью 11 Конституции, то можно сломать неконституционные положения многих заключенных договоров России с ее субъектами, но для этого необходимо обратиться в Конституционный Суд.

Я и основному разработчику - депутату В.Н. Лысенко, в том числе и вчера, говорил: "Давайте, инициируйте". Вместо того, чтобы ставить под сомнение закон, который они подготовили (на днях проект закона о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий будет рассматриваться Думой во втором чтении). Надо инициировать вопрос, обратиться в Конституционный Суд. Пусть он определит. В вопросе толкования мы исходим из того, я эту линию навязываю, как начальник отдела, что каждый в отдельности субъект Российской Федерации не вправе заключать договор с центром, договариваться по какому-то вопросу можно только всем субъектам вместе. Любой договор центра с одним субъектом будет противоречить статьям 71 и 72 Конституции.

Более того, в части 3 статьи 11 Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти центра и субъектов. Договоры могут быть только между Россией в целом и субъектами Российской Федерации в целом. Это очень важно. Но вместо того, чтобы помочь гаранту Конституции через Конституционный Суд разрушить идущий договорный процесс или приостановить его, проблема не сдвигается с места.

Теперь о законодательстве в области национального развития. Я с ужасом жду дальнейшего сотрудничества с Комитетом по делам национальностей. В каком смысле? Меня еще года два назад насторожили планы Комитета, у которого в разработке 30 законопроектов по этой тематике. "О чем законы?" - я спрашиваю у работников аппарата Комитета. Ведь о коренных малочисленных народах должен быть только один закон. Его содержание определено статьей 72 Конституции: о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Искать какие-то особые права коренных малочисленных народов бесполезно, ибо их нет. Если они будут с каждым новым законом отхватывать все больше льгот и преимуществ по сравнению с другими жителями, то оттуда придется бежать русскоязычному населению, хотя местного коренного населения там лишь 5 - 10 процентов.

Поэтому должен быть только один закон. Но не о правах и статусе, а о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, перечень которых действительно следует дать в законе, а не в решении Правительства. В основе, базой должен быть один закон, он вытекает из статьи 71 Конституции, пункта "е". Это установление правовых основ федеральной политики и федеральной программы в области национального развития, а не программа, которая принята Правительством.

Председательствующий. Спасибо, хорошо. Пожалуйста, Сергей Анатольевич, и наверное будем завершать, время уже мы с вами израсходовали.

Зенкин С.А., заместитель начальника Отдела правовой экспертизы законопроектов по конституционному законодательству и правам человека Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Уважаемые коллеги, я бы хотел высказаться только по проекту федерального конституционного закона "О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации".

Мы его вам не только для того направляли, чтобы покритиковать текст, и так уже оцененный Президентом как нуждающийся в доработке, но и чтобы выявить мнения ученых о том, какой должна быть концепция этого конституционного закона. В Конституции (статья 65, часть 5) зафиксировано: "Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом". Возникает вопрос: в чем должно быть материализовано это взаимное согласие? Проект Президента предусматривает, что Президентом РФ должно быть заключено соглашение с субъектом Федерации - в этом проявляется согласие. Другой подход изложен тремя авторами из Института государства и права, которые в 1996 году опубликовали в журнале "Государство и право" инициативный проект подобного федерального конституционного закона. Это заведующий сектором конституционного права А.Е. Козлов и сотрудники сектора Т.С.Румянцева и В.И.Чехарина. Они предусматривают такую модель: в субъекте Федерации проводится референдум, тем самым выявляется мнение местного населения; затем субъект вносит проект федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта в федеральный парламент, где этот закон и принимается. Вот такая более короткая дорога, где никакого соглашения между Федерацией и субъектом не заключается. Поэтому нам бы и хотелось понять, достаточно ли такой короткой дороги или нужно еще дополнительное звено в виде заключения соглашения?

Разработчики президентского проекта, мне кажется, люди не промах. Не случайно, на мой взгляд, в проекте было записано: "В случае принятия предложения об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации Президент ... заключает ... соглашение с субъектом ..." . Подчеркиваю: "в случае принятия".

А если Президент не хочет принимать это предложение? Тем самым здесь подспудно заложено право Президента заблокировать этот процесс. Если пойти по короткому пути, который предложен работниками Института государства и права, то получается, что Президент оказывается в стороне. Ведь он же не имеет права вето на федеральный конституционный закон. В проекте же Президента у главы государства есть четкая возможность, в случае чего притормозить инициативу субъекта.

Вытекает ли из нашего обсуждения, что мы не возражаем против следующего: должен быть федеральный конституционный закон о порядке изменения статуса и кроме того в каждом конкретном случае должен приниматься отдельный закон? Или всё же эта проблема еще нами не выяснена?

Козлова Е.И. Надо установить, какой федеральный конституционный закон предусматривает статья 137 Конституции.

Окуньков Л.А. Лучше получить толкование Конституционного Суда.

Зенкин С.А. То есть присутствующие полагают, что первым шагом должно быть обращение в Конституционный Суд?

Козлова Е.И. Да.

Зенкин С.А. И только после этого уже ломать голову законодателям?

Козлова Е.И. Да, необходимо грамотное обращение. Почему Конституционный Суд отказался толковать часть 1 статьи 137? Потому, что в ней написано, что порядок определяется федеральным конституционным законом. Значит, неправильно составили запрос. Надо запросить о соотношении статей 65, 66 и 137.

Зенкин С.А. Выскажу еще одно суждение. В проекте Президента совершенно напрасно, ошибочно велась речь о том, что помимо соглашения, помимо конкретного конституционного закона должны еще приниматься и соответствующие поправки к статье 65 Конституции, причем заложено, что они должны одобряться двумя третями субъектов Российской Федерации. Здесь разработчики ошиблись. Внесение изменений в статью 65 Конституции должно следовать почти автоматически, если принят конституционный закон об изменении статуса конкретного субъекта.

Окуньков Л.А. Соглашение само по себе некорректно. Представьте, соглашение заключили, а парламентарии при обсуждении федерального конституционного закона высказались против. Президент решил вопрос, а парламент не поддержал. Тем самым в законе заложены внутренние коллизии. Нельзя так поступать при решении этой проблемы.

Зенкин С.А. Прошедшее обсуждение, на мой взгляд, очень полезно. Рано или поздно мы получим откорректированный проект Президента. Недели три назад на одном из совещаний полномочный представитель Президента в Думе Александр Алексеевич Котенков говорил о том, что данный проект может быть внесен до конца марта. Но пока обновленная инициатива не поступила. Однако в любом случае обсуждение подкрепит нас, когда мы будем давать свое заключение на новый проект.

Козлова Е.И. Но вот в отношении двух третей еще подумайте. Это не противоречит Конституции. Потому что в части 1 статьи 137 записано, что порядок определяет федеральный конституционный закон. Он может установить, как вступают в силу эти поправки.

Зенкин С.А. И еще одобрять в двух третях субъектов?

Козлова Е.И. Определение этого не относится к части 2 статьи 137. Изменение названия субъекта вносится, так сказать, автоматически, указом Президента. Это часть 2 статьи 137. А по части 1 этой статьи федеральный конституционный закон вправе решить, что две трети субъектов должны одобрить изменение статуса субъекта. Это не противоречит Конституции.

Председательствующий. Хорошо. Спасибо. У нас состоялся сегодня очень продуктивный разговор, который, я надеюсь, позволил понять очень непростую ситуацию, складывающуюся в разработке проблем федеративного устройства и, в частности, национальной политики, тесно связанной с ним. Я благодарю вас за сегодняшнее обсуждение.

И следующее объявление. По плану работы, согласованному с Советом Европы, 28 и 29 апреля, то есть через месяц, мы проводим международный семинар, посвященный подготовке и принятию законов в правовом государстве. Естественно, что все Правовое управление будет занято подготовкой к этому семинару (оно уже в общем-то несколько недель этим занято). Я приглашаю членов нашего экспертного совета на этот семинар. Он состоится, по нашим предварительным наметкам, в Малом зале, здесь, в здании Государственной Думы. И в этой связи через месяц мы просто физически не сможем провести заседание совета, потому что все будут заняты. Так что есть возможность немножко отдохнуть от потока законопроектов. А с другой стороны, принять участие в семинаре.

Зенкин С.А. Поработать над фрагментами стенограмм, которые мы вам пошлем.

Председательствующий. Спасибо.