год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Председательствует В.Б.Исаков, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы

Председательствующий. Уважаемые участники Совета, сегодня мы планируем обсудить два очень серьезных законопроекта, которые находятся на рассмотрении в Государственной Думе - проект федерального закона "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации", который внесен депутатом Зоркальцевым и находится в производстве (ведет этот проект Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций), и Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", который уже был рассмотрен Государственной Думой, "прошел" Совет Федерации, но был отклонен Президентом.

Давайте проявим уважение к Конституции и начнем со второго вопроса.

Зенкин С.А., заместитель начальника Отдела правовой экспертизы законопроектов по конституционному законодательству и правам человека Правового управления Аппарата Государственной Думы.

У нас такая техническая деталь... Прежде запись заседания контролировали стенографисты, которые получали схему вашей рассадки. Даже если вы не называли себя, стенографисты помечали себе это. Теперь же запись идет в автоматическом режиме, поэтому перед началом выступления обязательно нужно назвать себя. Иначе мы получим как бы слепую стенограмму.

Председательствующий. Внедрена техника, которая существенно облегчила нашу работу, поэтому без вашего представления из стенограммы будет неясно, кто говорит.

Итак, кто хотел бы взять слово по проекту федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"? Вопрос очень бурно обсуждаемый сейчас, о сути поправок, о порядке их принятия. Пожалуйста.

Страшун Б.А., руководитель группы советников Конституционного Суда Российской Федерации.

Я хотел бы об этом два слова сказать. Вы извините, при всей, может быть, кажущейся важности проблемы, по-моему, таковой здесь нет. Мне кажется, что мы опять норовим всех насмешить, принимая такой закон. Я давно занимаюсь зарубежным конституционным правом, и ни разу мне что-то подобное такому закону не попадалось.

Думаю, что если бы действительно существовала проблема закрепления каких-то правовых гарантий оппозиционной деятельности, то в этом случае, может быть, следовало бы предложить какие-то поправки к Закону "Об общественных объединениях"...

Козлова Е.И., заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии.

Мы же начали с вопроса о Конституции.

Председательствующий. Да, о поправках.

Страшун Б.А. Ой, а я начал об этом.

Председательствующий. Вы так органично перешли к поправкам, в смысле к поправкам об оппозиционной деятельности.

Страшун Б.А. Я думал, что мы как раз об этом. Прошу прощения. Я, значит, поспешил.

Председательствующий. Предисловие годится и для того и для другого.

Страшун Б.А. Что касается закона о порядке принятия и вступления в силу поправок, я думаю, что как раз такой закон нужен. И в общем тот проект, который здесь представлен в качестве основы, как мне кажется, приемлем. Хотя есть и ряд замечаний.

Прежде всего, мне думается, что нужен федеральный конституционный закон на эту тему, поскольку речь все-таки идет о самой Конституции. Тем более, что в статье 11 Закона предусматриваются новые полномочия Верховного Суда, а полномочия Верховного Суда согласно статье 128 Конституции могут устанавливаться только федеральным конституционным законом.

Что же касается статьи 1, то я думаю, что ее часть 1 должна бы быть в преамбуле, может быть, в несколько измененной формулировке; часть 2, на мой взгляд, вообще лишняя, потому что это все из Конституции вытекает.

Теперь в отношении самих поправок. Что должно быть в законе о поправках?

Я думаю, что каждая поправка должна касаться взаимосвязанных положений Конституции, если речь идет об изменении нескольких положений. Но самих поправок в законе о поправках может быть несколько. То есть можно принять один закон, в котором будут, скажем, две, три, четыре поправки, каждая из них может касаться различных институтов. Но сама поправка, конечно, должна затрагивать более менее однородные отношения. И поэтому мне кажется, что и часть 3 в статье 2 могла бы быть исключена.

Поправки, может быть, стоило бы нумеровать. В ряде стран, где существует похожая система, скажем, в той же Индии, поправки нумеруются на протяжении всей истории Конституции, сейчас их уже там несколько десятков. Несмотря на то, что они приняты, конечно, разными законами.

В части 6 статьи 3 стоило бы упомянуть, что, очевидно, могут быть такие изменения Конституции, которые потребуют внесения каких-то изменений в законодательство субъектов Федерации. Предусмотреть это при подаче проекта, мне кажется, следовало бы.

Теперь статья 5. Здесь должна была бы быть, как мне думается, прописана процедура. Конечно, могут сказать, что она прописана в регламенте. Но поскольку речь идет все-таки о весьма особом случае, то думаю, что процедуру было бы неплохо прописать именно здесь.

И возможно, следовало бы проект, когда он принят к производству, то есть по сути прошел первое чтение, рассылать независимо даже от его содержания, в законодательные органы субъектов Федерации для получения их мнений. Разумеется, мнения не будут обязательными для Федерального Собрания, но учет их, знакомство с ними может оказаться целесообразным.

Для Совета Федерации предусматривается примерно такая же процедура, как и по другим законам, то есть, если в Думе три чтения, тщательное рассмотрение, то в Совете Федерации дается лишь общая оценка - одобрить этот закон или не одобрить. Но дело в том, что в Конституции, если в отношении федеральных законов говорится, что они Думой принимаются и Советом Федерации одобряются, то применительно к федеральным конституционным законам речь идет об одобрении обеими палатами. И поэтому, вероятно, процедура в обеих палатах должна бы быть тоже одинаковой; в Совете Федерации тоже, может быть, следовало бы те же три чтения предусмотреть.

Очень меня смущают части 3 и 4 статьи 9. Если предусматривается молчаливое одобрение, то таким образом открывается возможность, как мне представляется, для определенной обструкционной деятельности тех или иных сил в парламентах субъектов Федерации, которые могут воспрепятствовать данному органу вообще вынести хоть какое-то решение, либо положительное, либо отрицательное. Да и просто могут не собраться, конечно. По-моему, здесь все-таки нужно предусмотреть позитивное высказывание, должно быть решение позитивное: либо решение об одобрении поправки, либо решение о ее отклонении.

Далее. Почему, собственно, нужно ограничить право парламента субъекта Федерации пересмотреть свое решение? Скажем, установлен 10-месячный срок, и почему в течение этого срока он не может пересмотреть свое решение? Я этого не понимаю, для чего это? Ведь за это время даже и выборы могут пройти, может новый состав собраться и другое решение принять. Я думаю, что это положение тоже стоило бы просто снять.

В статье 11, мне думается, можно спокойно снять и часть 1, и часть 3, указав в части 2, что Совет Федерации устанавливает результаты рассмотрения постановлением. И все.

В отношении 14 дней у Президента или 7 дней тоже, мне кажется, можно подумать, потому что есть возможность установить и срок в 7 дней. Президенту здесь, как говорится, решать нечего. Он должен просто подписать акт.

Ну и в статье 15 нужно сказать, что "не получит одобрения" или "будет отклонен в более чем одной трети"; вот это могло бы быть правильной формулой.

Мои замечания в основном сводятся к этому.

Председательствующий. Хорошо. Да, пожалуйста, пожалуйста.

Зенкин С.А. Уважаемые коллеги!

В подборке материалов, которые вы получили, есть и письмо Президента об отклонении этого федерального закона. Президент поднимает вопрос о том, что частью положений этого закона федеральный законодатель вмешивается в компетенцию субъектов Российской Федерации. Может быть, вы сочтете возможным высказаться по этой проблеме.

И еще один вопрос беспокоит и нас в Правовом управлении, и, вероятно, разработчиков тоже. Это пункт 4 статьи 11, а именно вопрос о том, как может осуществляться проверка соблюдения необходимых процедур одобрения поправок. Конституционный Суд в своем постановлении установил, что законодатель вправе это урегулировать. Как, на ваш взгляд, это могло бы быть урегулировано? Считаете ли вы достаточным то, что содержится в пункте 4 статьи 11?

Спасибо.

Председательствующий. Да, это любопытные моменты. Пожалуйста.

Козлова Е.И. Меня удивило, что в этом законе, очень серьезном законе, который связан с поправками к Основному закону страны - Конституции, никак не прописано участие Конституционного Суда. В Федеральном конституционном законе о референдуме предусмотрено, что перед тем, как Президент назначит голосование, все материалы посылаются в Конституционный Суд. При решении вопросов о поправках к Конституции роль Конституционного Суда может быть просто огромной. Легко представить, как тяжело - в противоборстве различных ветвей власти - будут проходить поправки к Конституции. При этом, безусловно, требуется правовая апробация. Например, по вопросу, затрагивает ли поправка основы конституционного строя, которые не подлежат изменению. В статье 16 Конституции сказано, что никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Такого рода сомнения могут возникнуть, в частности, по поправкам, связанным с изменением статуса Правительства. Не нарушают ли они статью 10 Конституции, которая говорит о разделении властей, о том, что власти самостоятельны. Такого рода вопросов возникнет очень много. Они, конечно, потребуют правовой экспертизы, причем независимой, объективной.

Я понимаю, что по закону Конституционный Суд не может рассматривать проекты, но в какой-то форме проверка поправки на ее соответствие основам конституционного строя со стороны Конституционного Суда, безусловно, должна быть осуществлена.

Отсутствие норм об участии Конституционного Суда является большим пороком проекта закона, могущим завести ситуацию в правовой тупик. А согласно обсуждаемому проекту закон о поправке не может попасть в Конституционный Суд: после того, когда он одобрен субъектами Федерации, он уже становится Конституцией. И что, Суд будет проверять конституционность Конституции? Нет. Значит, надо внести необходимые изменения в проект закона.

У меня есть и конкретные замечания. По первой статье: часть 1 не совсем корректно сформулирована с правовой точки зрения. Здесь написано, что настоящий федеральный закон устанавливает в соответствии со статьями Конституции порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок. Это все-таки в основном установлено в Конституции.

Поэтому в законе надо записать, что он на основе Конституции устанавливает порядок реализации конституционных норм по внесению поправок в Конституцию. Именно в этом цель закона. Он устанавливает порядок реализации конституционных норм или порядок деятельности по осуществлению этих норм, а не берет на себя функции Конституции.

Второй пункт статьи 1 вообще нужно снять. Он не по теме. Главы 1, 2, 9 - это самостоятельный вопрос, это пересмотр Конституции. Закон не должен затрагивать такую совершенно к нему не относящуюся задачу.

Следующий абзац - о порядке внесения изменений в статью 65 - мне кажется, противоречит статье 137 Конституции, поскольку в проекте записано: "Порядок устанавливается статьей 137 Конституции и настоящим Федеральным законом". В Конституции же сказано, что изменения вносятся на основании федерального конституционного закона.

Затем, в этом же абзаце надо снять слова о том, что "федеральный конституционный закон должен содержать указание ... ". Это не язык закона.

Далее, в статье 2 сказано, что под поправкой понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции: исключение, дополнение, новая редакция. Мне кажется, что здесь нужно оговорить: любое, но не затрагивающее положений глав 1, 2 и 9 Конституции.

В статье 3 надо снять повторение о том, что такое поправка. Это уже было сказано в статье 2. Зачем утяжелять текст закона ?

Дважды (в части 1 и части 5 статьи 3) устанавливается, что поправка вносится в Государственную Думу.

Нужно в части 6 статьи 3 снять слова "законов Российской Федерации". Там установлено, что "представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки". Как можно внести предложение об отмене ранее принятого закона Российской Федерации, когда эти законы принимаются только по поправкам к Конституции? Они уже стали частью Конституции, вошли в ее текст.

Председательствующий. Он еще не стал Конституцией.

Козлова Е.И. Нет, согласно проекту принятый закон о поправке входит в содержание Конституции. Речь же идет не о том, что одновременно рассматриваются два закона и один отменяется.

Председательствующий. Но если будет принято, да. Но одновременно.

Козлова Е.И. Но здесь-то речь идет не об одновременном принятии. А принятый закон уже перестал быть законом.

Кстати говоря, в проекте это тоже не прописано. Что закон теряет силу после того, когда он включается в Конституцию. Или он остается в реестре законов Российской Федерации, или он уже переходит в Конституцию и его не рассматривают как самостоятельный закон.

Зенкин С.А. В проекте под словами "законов Российской Федерации" имеются в виду те законы, которые принимались прежней представительной властью, тогда, когда существовали Съезд народных депутатов и Верховный Совет. Законы того периода не назывались федеральными.

Козлова Е.И. В статье 4 надо определить, как решается вопрос в комитете Государственной Думы, при каких условиях: предусмотрено ли голосование, каким большинством. Там же обязательно, как в любом комитете, будут споры: одни "за", другие "против". Надо оговорить условия решения этого вопроса в комитете.

Глава III проекта вызывает следующее возражение. Она называется "Порядок принятия Закона Российской Федерации о поправке к Конституции". А статья 5 называется "Рассмотрение". В названии статьи 6 также термин "Рассмотрение". А седьмая называется "Опубликование". А где же принятие, где такое название главы? Здесь нужно внести определенное согласование.

Затем, целесообразно уточнить суть первого, второго и третьего чтения. Я понимаю, что все это предусмотрено в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации, но поскольку речь идет об особом случае - о принятии поправки к Конституции - надо бы указать, из чего состоит первое, второе и третье чтение конкретно. Можно ли их объединять? Нужен ли какой-либо временной интервал?

Порядок рассмотрения закона тоже не определен. Как рассматривается ? Заслушивается ли инициатор? Выступает ли другая сторона? Требуется ли экспертиза Конституционного Суда?

В связи с замечанием Бориса Александровича о том, что этот закон должен быть принят как федеральный конституционный закон, следует сказать, что в статье 108 Конституции указано: федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией. Поэтому по этой теме не может быть принят федеральный конституционный закон.

Затем, в части 2 статьи 6 сказано: "Закон о поправке считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации". Это неправильно, потому что принимает законы Государственная Дума. Здесь надо вставить еще один пункт, в котором указать: при одобрении Советом Федерации и Государственной Думой закон о поправке считается принятым. Дума одобряет, Совет Федерации одобряет, а закон считается принятым, если одобрен двумя палатами.

Положение о согласительной комиссии надо детализировать: достигла ли она согласия, не достигла, что происходит дальше?

Я бы перенесла из заключительных и переходных положений в эту статью норму о том, когда поправка считается непринятой и в какой период времени она может повторно вноситься.

Вызывает возражение статья 7, в соответствии с которой Председатель Совета Федерации опубликовывает уведомление, включающее текст закона о поправке. Мне кажется, что это уже закон, а закон по общему правилу публикует Президент. Право председателя опубликовать уже принятый закон о поправке не вытекает из Конституции. Это должен делать Президент, потому что закон уже принят, одобрение требуется только для вступления его в силу.

Затем статья 8. Здесь в ее название я бы добавила: направление закона в законодательные (представительные) органы для одобрения.

Глава IV называется "Порядок рассмотрения закона Российской Федерации о поправке". В соответствии с Конституцией лучше говорить о порядке одобрения поправки субъектами Российской Федерации (по тексту статьи 136 Конституции).

Статья 9. Вместо "постановления о законе Российской Федерации о поправке" я бы сказала "постановление об одобрении поправки" (оформленной в законе). Надо написать, что решение субъекта Федерации оформляется постановлением, которое принимается большинством голосов. Иначе неожиданно возникнет какой-то документ, который до этого не был упомянут.

Нельзя согласиться с нормой части 3 статьи 9 о том, если законодательный орган не примет постановление об одобрении закона в установленный срок, то закон считается одобренным.

Председательствующий. Одобрение умолчанием.

Козлова Е.И. Фигура умолчания здесь не действует абсолютно.

Не представился. Меньшинство может принять решение за законодательный орган.

Козлова Е.И. Нельзя, нельзя.

Надо снять часть 4 статьи 9: "Не допускается пересмотр постановления о законе о поправке в течение срока, установленного для рассмотрения". Непонятно, зачем эта норма.

Каким образом проверить правильность принятия постановления субъектом Федерации? Думается, что при рассмотрении вопроса о конституционной поправке должен присутствовать представитель федерального органа, может быть, комиссия, которая бы не контролировала, а просто объективно надзирала за тем, как проходит процедура одобрения поправки.

Таковы мои основные замечания по проекту закону.

Председательствующий. Спасибо, Екатерина Ивановна.

Уважаемые участники семинара, кто бы дальше хотел выступить в дискуссии по законопроекту?

Лапаева В.В., и.о. заведующего Отделом конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Я хотела бы поговорить о сути разногласий между Президентом и думской версией данного закона. Сергей Анатольевич упомянул лишь об одном разногласии - вопросе о компетенции субъектов Федерации. Президент считает, что здесь есть вмешательство. Но претензий у Президента несколько и все они объединены общей логикой. И можно сказать, что мы здесь сталкиваемся с двумя различными подходами к концепции данного закона. И я думаю, что та позиция, которую в этих разногласиях заняла Дума, с правовой точки зрения в общем обоснована.

По сути дела речь идет о том, что, принимая федеральный закон, законодатель восполняет пробелы в Конституции. Восполняет, где-то опираясь на аналогию (Конституция это позволяет сделать), где-то опираясь на понимание духа Конституции и логики нормотворческого процесса.

В частности, как справедливо отмечает Президент, статья 108 не дает хронологическую определенность процесса рассмотрения Советом Федерации одобренного Думой закона. Но у нас есть статья 105, где такая определенность дана - 14 дней. В данном случае здесь имеется пробел. И мы по аналогии со статьей 105 восполняем этот пробел в федеральном законе. Здесь нет ущемления чьего-либо права, речь идет лишь о том, что вводится совершенно необходимая правовая гарантия на случай возможного злоупотребления своим правом.

Та же самая логика действует и в отношении замечаний Президента по поводу того, что Конституция не говорит, как быть в том случае, если Президент не подписывает одобренный Советом Федерации закон. И то обстоятельство, что президентская сторона настаивает на своем варианте, говорит о том, что проблемы здесь есть и что Дума совершенно справедливо настаивает на своей позиции. Да, конечно, по закону Президент должен подписать, вы совершенно верно сказали, но как же быть, если он не подпишет?

Председательствующий. Вообразите себе ситуацию, когда Президент будет противостоять согласованной позиции обеих палат и двух третей субъектов Федерации. Конечно, сложно такое себе вообразить, но у нас может быть все.

Лапаева В.В. У нас может быть все и, судя по настойчивости президентской стороны, этот вариант нельзя исключать из внимания. И Дума совершенно правильно предусматривает здесь гарантии против возможного (скажем, мало вероятного, но возможного) злоупотребления Президентом предоставленным ему конституционным правом.

То же самое по сути дела, я не говорю здесь о деталях, относится и к проблеме компетенции субъектов Федерации. Здесь нет вмешательства. Здесь опять же речь идет о восполнении пробела. Законодатель дает хронологическую, процедурную определенность, которой в Конституции не предусмотрено. Во всяком случае такой пробел есть.

О чем идет речь? Федерация принимает свой закон и она решила, что должна пригласить к участию в принятии закона субъекты Федерации, их законодательные органы. Она совершенно вправе навязать, предложить, скажем так, этим субъектам свои правила игры. Если она их не предложит, то может получиться так, что субъекты по своему произволу заблокируют принятие федерального закона.

Конечно, эта фигура умолчания имеет свои недостатки. Но здесь та же самая встает проблема. Ведь мы можем опять столкнуться с произволом субъектов, если они просто будут саботировать процесс. Прошло полгода, они не рассмотрели, прошел год. Как быть в этом случае? Может быть, фигура умолчания при всех ее недостатках более предпочтительна.

Страшун Б.А. В этом случае считать закон отклоненным.

Лапаева В.В. Ну тогда надо так и прописать; может быть, и так. Я не знаю, я не хочу входить сейчас в детали, но концептуально здесь законодатель прав. Он вправе предложить хронологическую, процедурную определенность. Он вправе предложить гарантии против произвола и злоупотребления своим правом и это нужно делать. Это надо рассматривать как восполнение пробелов в Конституции, что соответствует духу Конституции и что соответствует вообще логике нормотворческого процесса и основам теории нормотворчества.

Председательствующий. Я не помню, сколько лет в Соединенных Штатах собирали голоса по поправке о правах женщин? Лет 20, кажется.

Лапаева В.В. У нас нет таких исторических сроков вообще. Нет такого запаса.

Страшун Б.А. В Соединенных Штатах в некоторых случаях предусмотрен срок в 7 лет для ратификации. Если в течение 7 лет необходимого числа ратификаций не собрано, поправка считается как бы несуществующей, то есть несуществующей вообще.

Козлова Е.И. Почти 200 лет ратифицировалась последняя, 27-я поправка.

Страшун Б.А. Да, там не был срок установлен. Но в американской конституции есть еще одно положение. В рассматриваемом законе предлагается, чтобы в случае возможного невыполнения Президентом своих обязанностей (здесь даже не о его праве речь идет, а о его обязанности подписать такой закон), это выполнил Председатель Совета Федерации. В Соединенных Штатах же в самой конституции написано, что если Президент не подписывает закон в срок, то он вступает в силу, как если бы он был подписан Президентом.

Лапаева В.В. Я закончила, но все-таки хочу дополнить. Действительно этот спор имеет и политическую подоплеку и она в общем-то тоже заслуживает внимания. Вообще, с моей точки зрения именно президентская сторона сейчас, в сложившейся ситуации должна быть больше чем кто-либо заинтересована в том, чтобы ситуация не взорвалась, чтобы не вышла из правового пространства, чтобы Конституция сохранилась. А для этого нужно максимально придать ей работающий характер.

И я далее не буду распространяться, просто отошлю вас к статье Шевцовой во вчерашней "Независимой газете", где она говорит, что нужно разблокировать Конституцию, что время для этого пришло и обосновывает это.

Председательствующий. Снять пломбы, как она говорит. По-моему, вы немножко идеализируете президентскую сторону. Пожалуйста, уважаемые коллеги, кто хотел бы продолжить? Пожалуйста, Нина Михайловна Колосова.

Колосова Н.М., старший научный сотрудник Отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Я внимательно выслушала эти выступления и в целом с ними согласна. И вырисовывается такая картина: основные предложения - это три аспекта. Во-первых, концептуальные. Во-вторых, доработка процедуры. И третье, здесь есть некоторые нарушения правил законодательной техники.

Что касается концепции, я полностью поддерживаю предшествующее выступление и хотела бы добавить, что тем не менее существует некоторая опасность. Закон этот, безусловно, нужен, но понятие поправки надо уточнить. Поправки можно разделить на две категории. Те поправки, которые действительно восполняют пробел в Конституции. Например, явный пробел в Конституции - неурегулированность импичмента. Это один вопрос. А есть поправки, которые меняют Конституцию. И тут, мне кажется, нужно предусмотреть такую опасность, когда количество может перейти в качество и количество поправок будет таким, что уже речь пойдет не о поправке, а о новой Конституции.

Поэтому, мне кажется, этот вопрос нужно как-то урегулировать в законопроекте и я поддерживаю выступление профессора Козловой в том , что роль Конституционного Суда здесь должна проявиться. Когда комитет Думы принимает проект к рассмотрению, возможно, здесь должно быть заключение Конституционного Суда.

Окуньков Л.А., директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом поправку нужно вносить.

Колосова Н.М. По поводу того каким законом, у меня тоже было мнение, что федеральный конституционный закон был бы разумнее. Но тем не менее возможно, что будет какой-то новый вид закона. У нас предусмотрены федеральный закон и федеральный конституционный. Возможно, закон о поправках будет самостоятельным видом законов (и не федеральным и не федеральным конституционным), который займет даже более высокое место, чем федеральный конституционный закон, потому что закон о поправках вносит изменения в Конституцию.

Страшун Б.А. Как же его тогда принимать?

Колосова Н.М. Процедуру можно урегулировать. Использовать процедуру федерального конституционного закона и, может быть, добавить еще какие-то гарантии стабильности.

В общем-то тут есть над чем поразмыслить, но тем не менее статус этого закона, конечно, нужно определить. Или это федеральный конституционный закон или это новый вид закона, который должен занять свое место. И об этом разработчики законопроекта должны, на мой взгляд, сказать.

Что касается процедурных моментов, то они не везде проработаны.

Хотелось бы высказаться по вопросу, который задал Сергей Анатольевич Зенкин: по поводу Верховного Суда. На мой взгляд, нужно внести такое дополнение: если субъект законодательной инициативы вносит закон о поправке и получает отказ, то нужно закрепить, что он имеет право обжаловать это в Верховный Суд, чтобы как-то блокировать злоупотребления. Вот внес он поправку. Он считает, что соблюдены все требования. Ему отказывают. Кстати, не прописано, что будет если комитет отказывает и возвращает: с одной стороны, субъект инициативы может что-то дополнить, изменить и вновь внести закон о поправке, но с другой стороны, есть статья, где предусматривается годичный срок (там, правда, немножко о другом, но вполне возможно, что по аналогии будут говорить: ты можешь внести вновь только через год). Вот этот вопрос мне тоже кажется надо урегулировать и вообще о процедуре более так подробно рассмотреть.

Ну, а правила законодательной техники... Некоторые статьи я бы разделила, выделила некоторые положения. Но это я могу уже в частном порядке сказать.

Окуньков Л.А. У меня есть позиция для размышления по поводу одобрения субъектами Федерации. Мне кажется, Госдума сделала большую ошибку, придумав так называемую "фигуру умолчания". Она ориентирует на обструкцию субъектами Федерации поправок к Конституции, предлагаемых федеральными властями.

Актуальность такого вопроса как внесение поправок в Конституцию всегда вызовет совершенно ясную реакцию законодателей в регионах - поправки они обсуждать будут. Не может быть такого, чтобы на заседании законодательного органа субъекта Федерации этот вопрос вообще не рассматривался. Было бы ошибкой считать наших законодателей в областях, краях и республиках не столь организованными и ответственными людьми, как в федеральных органах. Такое противопоставление в принципе неверно. В реальности обязательно будет принято решение: либо положительное, либо отрицательное. Полагая, что конституционные поправки могут вообще не обсуждаться, мы тем самым демонстрируем всем искаженное восприятие государственных органов в субъектах Федерации.

Может быть из 89 субъектов есть 5, 6, 7, которые заволокитят процедуру рассмотрения, но 75 или 8О субъектов, будут рассматривать поправки в нормальном режиме. Я не пойму позицию Думы, ведь она, по своей логике, напрямую сотрудничает с законодательными органами субъектов Федерации. А какова же позиция Думы: вот вы не рассмотрели, значит вы согласились. Совершенно не понятна логика такого взаимодействия, кроме напряженности отношений она ничего не дает.

Дума должна посылать свои делегации, наиболее авторитетных депутатов, которые доказывали бы необходимость принятия конституционных поправок, особенно в тех регионах ,где мало юристов.

Теперь в отношении полномочий Конституционного Суда. Вот та полемика, которая идет между Думой и Президентом. Когда говорят, что первую и вторую главы "трогать нельзя", а поправки в остальные главы - это вопрос политического соотношения сил. Меня несколько удивляет такая постановка вопроса. Я согласен с профессором Козловой в том, что можно внести в главы 3-7, касающиеся компетенции высших органов Федерации такие поправки, которые по своему значению будут гораздо важнее некоторых изменений в главах 1 и 2.

Речь идет прежде всего о статусе и полномочиях Президента, указанных в статье 8О. Это весьма принципиальная статья. Второй вопрос о месте Правительства в разделении властей: самостоятельный это орган или орган, который "состоит" при Президенте.

Конечно, этот закон надо принимать. Но наши, правовые позиции по отношению к субъектам Федерации надо сформулировать более четко и последовательно.

Что касается юридико-технических неточностей проекта, то совершенно правильно обращали внимание на недостатки, которых можно избежать.

Председательствующий. Этот закон уже был отклонен Президентом, он идет по второму кругу. И по второму кругу идут сами поправки, потому что предыдущая Дума поправки уже принимала. Но они не набрали даже простого большинства в Совете Федерации, не говоря уже о трех четвертях.

Я позволю себе маленький комментарий.

В принципе, этот закон был инициирован опытом предшествующей попытки принять поправки к Конституции.

Во-первых, не совсем ясен ключевой вопрос - о форме принятия поправок. Должен ли этот акт называться федеральным конституционным законом о поправке? Первоначально он вносился именно в таком виде - Федеральный конституционный закон "О поправке". Тем не менее позиции разошлись, очень острый был спор: не следует ли называть его так, как прямо в Конституции написано - "поправка". Там же есть глава "Конституционные поправки и пересмотр Конституции". То есть и документ следует называть "поправкой". Таким образом, ввести кроме федерального закона и федерального конституционного закона третий вид нормативных актов.

Дума обратилась за разъяснением в Конституционный Суд, который фактически стал на эту позицию, родив своим постановлением новый вид нормативных актов: закон Российской Федерации о поправке к Конституции. То есть у нас действительно появился новый вид нормативных актов. Хотя, с моей точки зрения, как я уже сейчас, задним числом думаю, Конституционный Суд должен был отдать решение данного вопроса на усмотрение законодателя. Он как бы встал на позицию законодателя и предрешил вопрос за законодателя.

В практике Конституционного Суда, сейчас в меньшей степени, но все-таки появляются такие моменты, как предрешение некоторых законодательных вопросов, еще не решенных законодателем. То есть Суд как бы пытается участвовать в той политической борьбе, которая идет в Думе, а это не всегда правильно. Тем самым Конституционный Суд втягивается в политику. Скажем, по Алтайскому краю, по Чите - он явно предрешил модель построения органов государственной власти субъекта Федерации, по сути дела предложив им воспроизвести у себя в усеченном виде федеральную модель разделения властей.

Понятно, что здесь Конституционный Суд действовал вынужденным образом, потому что закон об общих принципах организации власти субъектов Федерации так и не был принят, как раз по политическим мотивам, из-за острейшего противоборства по этому вопросу. Он до сих пор не принят, точно также как Земельный кодекс. Но предрешать исход этой борьбы и давать какие-то свои рекомендации, я думаю, для Конституционного Суда очень рискованно и грозит уходом его от конституционного статуса.

Примерно такая же история получилась и по поправкам, когда Конституционный Суд в результате всех этих дискуссий в известной мере откликнулся на вопрос депутатов о том, как принимать эти поправки. Суд сказал, что их надо принимать в форме законов Российской Федерации о поправках, то есть как бы рекомендовал правовую форму для принятия поправок.

И второй момент, который тоже принципиальный характер носит - это схема, сама процедура принятия конституционных поправок. Ну, вот, например, Государственная Дума одобрила, Совет Федерации одобрил. Дальше что происходит? Напрямую палаты обращаются к субъектам Федерации или обращаются к Президенту, который по поручению палат ведет работу с этой поправкой, направляет ее в регионы, получает результаты, подписывает и публикует? Здесь, вы видите, выбрана компромиссная схема. На стадии направления поправки субъектам Федерации Президент не участвует, то есть Совет Федерации напрямую общается с субъектами Федерации, получает результаты и когда видно, что закон одобрен, оформляет это своим постановлением и передает Президенту для подписания. Вот такая схема выбрана, то есть на стадии принятия Президент из нее выпадает. Это одна из причин недовольства Президента - то, что на той стадии он не участвует в принятии поправок.

С моей точки зрения, проект закона не всегда корректно решает эти проблемы и в ряде случаев действительно стоит на позициях, которые в принципе исключают принятие данного проекта, например, голосование путем умолчания. Ясно, что ни Совет Федерации, ни субъекты Федерации никогда не поддержат такую идею, она просто беспрецедентна: важнейшие вопросы, принципиальнейшие вопросы предлагается решать путем умолчания. Действительно, возможна ситуация: заблокирована на полгода работа законодательного собрания и - поправка принята. Всё! А законодательные собрания сейчас маленькие, вполне может найтись восемь человек в одной из палат, которые и заблокируют его работу, обеспечат одобрение конституционной поправки. То есть вот такие вещи возможны, если этот закон будет принят.

И второе, что меня лично в этом законе смущает (здесь я с Екатериной Ивановной несколько расхожусь) - это обширное воспроизведение в нем регламентных положений. Все-таки, на мой взгляд, надо уходить от традиции, когда применительно к конкретному, пусть даже важному, но частному вопросу начинают собирать в закон всё, в том числе и чисто регламентные положения: где что писать, как оформлять и т.п. Конечно, поправки - важный вопрос. Но тем не менее, на мой взгляд, все это перегружает закон, и в регламентных деталях теряется сама суть. А ведь есть всего пять-шесть принципиальных вопросов, на которые надо ответить. Я их перечислил: кто направляет проект субъектам, кто дает заключение, что собраны подписи, кто подписывает поправку и кто ее публикует. Вот принципиальные вопросы, на которые Конституция не ответила, оставила открытыми. И вот их надо законом урегулировать. Это всего-то страничка текста, а здесь разбавили все это водой, и в результате суть потерялась. Вы уж извините за такой комментарий.

Плешанова О.П., студентка Российской школы частного права.

Екатерина Ивановна Козлова затронула, на мой взгляд, глобальную проблему взаимоотношений с Конституционным Судом. Как вообще эта процедура принятия поправок к Конституции будет оцениваться Конституционным Судом и как на разных стадиях будет осуществляться взаимодействие? С одной стороны, Конституционный Суд у нас действительно не вправе давать какие-то заключения по проекту закона. Но, с другой стороны, если закон пройдет Государственную Думу, будет одобрен Советом Федерации, он же уже считается принятым, хотя еще и не вступившим в силу. Может ли Конституционный Суд на этой стадии вынести решение и дать заключение о несоответствии закона Конституции или нет?

Козлова Е.И. По чьей инициативе?

Плешанова О.П. Например, Президента.

Не представился. Никаких препятствий нет, но позиция суда такова, что он не склонен осуществлять предварительный конституционный контроль.

Не представился. Сделать исключение для этого.

Плешанова О.П. Суд, может быть и не склонен, но четко-то это нигде не определено, вот в чем проблема.

Далее. Встал вопрос о том, можно ли обжаловать по каким-либо, в том числе процедурным мотивам, постановления законодательных и представительных органов субъектов Российской Федерации об одобрении или же об отклонении поправки. В какой-то степени это можно рассматривать уже как спор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, это пункт “б” части 3 статьи 125 Конституции. Опять же разрешение споров такого рода подпадает под юрисдикцию Конституционного Суда.

Здесь имеются в виду споры о компетенции, но можно пойти чуть-чуть дальше, касаясь и процедуры (если действовать по аналогии). И в конечном итоге, мне кажется, мы упремся в проблему принятия поправок уже к Федеральному конституционному закону “О Конституционном Суде Российской Федерации”. Видимо, возникающие вопросы необходимо регламентировать и в законе о порядке принятия конституционных поправок, и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде. Возможно, принимать эти нормативные акты необходимо пакетом.

Васильева Г.В., советник Управления конституционного права Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации.

Имеется несколько замечаний и предложений по конкретным статьям проекта.

В статье 11 (часть 4) имеется в виду установить обжалование субъектами Российской Федерации постановлений Совета Федерации в Верховный Суд Российской Федерации. Известно, что полномочия Верховного Суда Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются федеральным конституционным законом, так что если эта норма в проекте сохранится, то потребуется решать вопрос обжалования в федеральном конституционном законе.

Вместе с тем предлагается обсудить иной вариант решения этой проблемы: о возможности обращения в Конституционный Суд с запросом о конституционности постановления Совета Федерации, названного в части 3 статьи 11 проекта. Сейчас часть 2 статьи 125 Конституции предусматривает обязанность Конституционного Суда проверять конституционность нормативных актов палат. Все дело в том, какой характер будет носить этот проектируемый акт Совета Федерации: будет ли он иметь нормативный или организационно-распорядительный характер. Пока из проекта это не ясно.

Конституция Российской Федерации среди субъектов, обращающихся с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации по конституционным проблемам, называет и законодательные органы субъектов Российской Федерации. В проекте также говорится о законодательном органе субъекта Федерации и указывается на постановление палаты. В связи с этим, может быть, и не потребуется дополнять нормы Федерального конституционного закона о Конституционном Суде, если предусмотреть характер обращения субъекта Российской Федерации в Конституционный Суд. Все дело в том, какое содержание вкладывается в постановление Совета Федерации; из проекта недостаточно ясно. Надо будет все-таки определиться с этим, потому что дело не только в обжаловании таких постановлений палаты Федерального Собрания.

Далее по части 3 статьи 12 проекта. В ней предусматривается порядок направления закона для опубликования в случае неподписания его Президентом Российской Федерации. Мне представляется, что эту норму из проекта целесообразно исключить, поскольку в силу Конституции Президент обязан подписать принятый закон. Эта позиция подтверждена Конституционным Судом и изложена в ряде его постановлений, в том числе о толковании статей 107 и 108 Конституции Российской Федерации. Так, например, в Постановлении от 22 апреля 1996 года о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции прямо и несколько раз сказано, что Президент Российской Федерации "обязан подписать" принятый федеральный закон, что принятый федеральный закон "подлежит подписанию" Президентом Российской Федерации. Так и должно быть в регулярном, правовом государстве.

Однако, если авторы проекта допускают на практике такую ситуацию, когда закон о поправке не будет подписан, то, может быть, предусмотреть роль арбитра за Конституционным Судом ?

Председательствующий. Еще одна встречная идея. Если Президент не подписывает принятый закон, когда обязан подписать ( а это явное превышение власти), то не мешало бы в Конституции воспроизвести американскую формулировку: в этом случае закон публикуется, как подписанный. Такой вариант решения проблемы тоже не исключен. И Конституционный Суд может занять такую позицию.

Васильева Г.В. Мне кажется, что проблема неподписания закона связана и с проверкой конституционности самой поправки. Президент может быть озабочен конституционостью поправки в связи с тем, что положения, которые предлагается внести в главы 3 - 8 Конституции, противоречат статьям главы 1 Конституции "Основы конституционного строя". Я согласна тут с Львом Андреевичем Окуньковым, который сказал о глубокой связи глав Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд не проверяет конституционность самой Конституции, что зафиксировано в ряде решений Конституционного Суда. Мне кажется, что такая позиция основывается на презумпции гармоничного сочетания положений различных глав Конституции при ее принятии.

Но как только в последующем меняется Конституция, то вопрос о конституционности возникает и появляется потребность проверки конституционности поправок. Мне представляется, что конституционное основание для этого заключено в части 2 статьи 16 Конституции, которая говорит о том, что никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Поправка может войти в противоречие с основами конституционного строя. В связи с этим Конституционный Суд, как мне представляется, обязан оценить конституционность поправки на ее соответствие положениям главы 1 "Основы конституционного строя".

На какой стадии законодательного процесса может быть осуществлена такая проверка: или после того, как уже поправка принята на всех стадиях, либо когда закон о поправке еще не подписан Президентом? Может, вопрос конституционности решать еще на стадии до направления поправки субъектам Российской Федерации?

Я думаю, что возможно предусмотреть процедуру, хотя этого пока нет ни в Законе о Конституционном Суде, ни в Конституции.

Председательствующий. А надо ли вносить эти положения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"?

Васильева Г.В. Да, обязательно внести дополнение, поскольку это конституционный закон.

В статье 12 (часть 2) предлагается в общей форме, без указания каких-либо сроков, установить, что Президент осуществляет официальное опубликование поправки.

Конституция (статья 136) предусматривает, что поправки принимаются в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона. То есть в Конституции речь идет только о процедуре принятия поправок и вступлении их в силу после одобрения субъектами Российской Федерации. Поэтому мне кажется, что следует также предусмотреть порядок и сроки опубликования поправок. Это очень важно для соблюдения конституционных прав граждан и практики применения новых норм.

Председательствующий. Хорошо, спасибо.

Надеев Р.К., начальник Отдела правовой экспертизы законопроектов по конституционному законодательству и правам человека Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Коротко о предыстории возникновения законопроекта. Законопроект родился после того, как произошла блокада известных поправок к Конституции, которые были приняты Государственной Думой. Весь этот процесс происходил на моих глазах. Мы в отделе тщательно смотрели за тем, как пройдут эти поправки на следующих стадиях законодательного процесса, помогали депутатам определить свою позицию.

У депутатов Государственной Думы и у членов Совета Федерации появились сомнения по поводу того, в какой форме принимать поправки. Лично для меня уже тогда было ясно, что этим самым кто-то, можно сказать, пустил депутатский корпус по ложному следу. И тогда, и сейчас для меня очевидна самодостаточность конституционных норм для того, чтобы принимать поправки в том виде, как это предусмотрено в Конституции. И никакого отдельного закона на этот счет не требуется.

Я хотел бы напомнить, что в обращении Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании этого вопроса был поставлен всего-навсего один вопрос - о форме, в которой должна приниматься поправка к Конституции. Однако Конституционный Суд, как вы хорошо знаете, вышел за пределы своей компетенции и фактически определил законодателю схему и содержание закона о порядке принятия поправки к Конституции, что являлось предметом заботы законодателя, а не Конституционного Суда.

Как только мы получили указанное постановление Конституционного Суда, я собрал сотрудников отдела, поскольку мы вели юридическое сопровождение этого вопроса, и в процессе обмена мнениями нам стало ясно, что ни одна поправка к Конституции при такой конструкции постановления Конституционного Суда никогда принята не будет. Потому что сделать такой закон при такой конструкции, которую предложил Конституционный Суд, означало бы утопить любую поправку, что сейчас и происходит.

Идет бесконечный поиск приемлемой для всех редакции закона, согласование его текста, устранение внутренних противоречий, о которых блестяще говорила профессор Козлова, и предела совершенства здесь нет. В этом законе всегда будут существенные недостатки, ввиду его конструктивных особенностей.

Самая главная ошибка, заложенная в постановлении Конституционного Суда, как я понимаю - это установление момента подписания Президентом закона Российской Федерации о поправке к Конституции. Когда Конституционный Суд определил, что Президент подписывает закон о поправке после того, как его одобрят субъекты Российской Федерации, для меня стало окончательно понятно, что дело зайдет, как говорится, в тупик, поскольку по Конституции федеральный конституционный закон сначала подлежит подписанию Президентом, а только потом он вступает в силу .

Я даже допускаю, что это сделано как бы и сознательно.

Действительно, по Конституции, если поправки принимать в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, эту поправку должен подписать Президент и только после этого закон о поправке отправляется субъектам Российской Федерации для одобрения.

Процедура одобрения поправки субъектами Российской Федерации вполне могла быть прописана в заключительных положениях именно этого федерального конституционного закона: когда, в какой период и в каком порядке собирать, регистрировать и публиковать эти одобрения субъектов Российской Федерации. И все. Сейчас, конечно, уже сделать ничего невозможно.

Более того, форма, предложенная Конституционным Судом - закон Российской Федерации о поправке к Конституции - я убежден, никакого особого значения в данном случае не имеет. Ряд законов мы называем федеральными конституционными законами, а большинство просто федеральными законами, но по сути все они - законы Российской Федерации, отличающиеся только содержанием и порядком принятия. Поэтому закон о поправке это не какой-то новый вид закона Российской Федерации. Видимо, как с самого начала мы взяли этот крен (стали так называть принимаемые законы), так этот крен и остается. В принципе, все законы должны называться "законами Российской Федерации".

Мне хотелось бы обратить внимание еще на одно обстоятельство. Ряд поправок к Конституции, которые могут быть приняты, окажутся несогласованными с уже достаточным количеством постановлений Конституционного Суда. Но ведь постановление Конституционного Суда обязательно исполняется, отменить его нельзя, оно имеет бессрочный характер.

Не представился. Только сам Конституционный Суд может пересмотреть свое решение.

Не представился. И сам Конституционный Суд не может.

Не представился. Нет, если он хочет, он может.

Надеев Р.К. Нет, он не может, судя по закону о Конституционном Суде такого права у него нет.

Не представился. Почему не может, кто мешает ему принять новое решение?

Надеев Р.К. Конституционный Суд рассматривает дела только по запросам определенных лиц и органов.

Не представился. Конституционный Суд даст разъяснения по спорному вопросу в случае обращения к нему тех, кто имеет на это право.

Надеев Р.К. В завершение хочу еще раз подчеркнуть, что все усилия, которые были затрачены и еще будут затрачены на обсуждаемый нами закон, ни к чему не приведут. У меня все.

Председательствующий. Есть еще желающие выступить?

Окуньков Л.А. Мы запутались в одной вещи. "Федеральный конституционный закон" и "Закон Российской Федерации". Я просто беру термины. Когда мы пишем "федеральный закон", то в реквизитной части пропадает указание на то, чей это закон. Вы не задумывались над этим?

Председательствующий. Мы не то, что не задумывались, наоборот, это было предметом острейшей дискуссии в начале работы предыдущей Думы. Потому что мы столкнулись с этим вопросом на первом же законе, который был внесен на наше рассмотрение, на законе о порядке опубликования. Как называть акты, подлежащие опубликованию? И спорили очень долго. Были предложены практически все те варианты, которые сегодня вновь предлагаются. И в конечном итоге родилась точка зрения, что мы никогда из этого болота не вылезем, если не будем прямо воспроизводить то, что есть в Конституции. Что следует принять такой вариант, с которым трудно спорить.

Не представился. Правильно, правильно, но название страны выпадает.

Не представился. Название страны должно быть. Федеральный закон Российской Федерации "О внесении...".

Не представился. Тавтология получается.

Не представился.. А что делать?

Председательствующий. Сейчас как-то это более менее прижилось, привыкли к этому наименованию, хотя сам Президент в своем письме выразил мнение, что "федеральный закон" - это действительно вид закона и из заголовка выпало наименование субъекта.

Не представился. Не может же Федеральное Собрание России принять закон какой-то другой страны.

Козлова Е.И. Какой датой обозначать закон? Указываются три даты.

Васильева Г.В. Мы делаем, как в "Собрании законодательства Российской Федерации" . Первую страницу открываете и там указано, что закон от такого-то числа.

Председательствующий. С подписанием Президента. Но это противоречит закону 1994 года. Противоречит Конституции.

Можно я скажу несколько слов? Мы обсуждали еще одну идею: добавить к числу реквизитов, которые публикуются на титуле закона, еще один очень важный реквизит - дату вступления его в силу. Если бы эта дата на титуле была, это сняло бы многие вопросы о том, с какого момента начал действовать закон. Дата вступления закона в силу наиболее важна из числа перечисленных. Мы несколько совещаний провели по этому вопросу, приглашали представителей Администрации, приглашали работников издательств, потому что получалось так, что этот реквизит закона формируется уже не законодательным органом и не Президентом, а формируется издательством, публикатором, официальным публикатором.

В конечном итоге, после всех обсуждений, мы пришли к выводу, что вводить этот реквизит нельзя, что в данном случае мы выпускаем важнейший элемент закона из рук законодателя, что в тексте закона появляется какая-то неопределенность. Да и сами публикаторы на себя такого рода смелость не взяли, сказали, что они не могут отвечать за формирование реквизитов закона и вклиниваться в законодательный процесс в таком качестве.

Это предложение не прошло, хотя очень активно его дебатировали. Оно облегчило бы в значительной степени жизнь юристов, но технически оказалось нереализуемым. Но я не исключаю, что при опубликовании (в неофициальной публикации) он может указываться.

Пожалуйста, Сергей Анатольевич.

Зенкин С.А. Уважаемые коллеги, в Правовом управлении рассматриваемый закон ведет наш отдел, я являюсь исполнителем по нему. Так что все проблемы с этим законом в конечном счете я принимаю на себя. Если бы я находился в зале пленарных заседаний, мог бы голосовать, то постарался бы учесть все замечания Президента. Ведь многие замечания учесть не составляет никакого труда. Не нравится, например, Президенту пункт 2 статьи 1, где сделаны отсылки к конституционному закону о Конституционном Собрании и конституционному закону о референдуме, так исключить этот пункт - и всё. Кстати, из восьми замечаний, сформулированных Президентом, пять излагались ранее в заключениях Правового управления.

Но есть два вопроса, которые непонятно, как учесть. Это вопрос о том, как определить порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок (не случайно я обратился с вопросом: достаточен ли нынешний пункт 4 статьи 11). Президент впоследствии может придраться и сказать, что решение, предлагаемое в законе, его не устраивает.

Мне кажется, что оставлять существующую редакцию было бы непродуктивно. Что значит обжаловать постановление Совета Федерации, которое подводит итоги рассмотрения поправки в субъектах? На мой взгляд, справедливее было бы дать возможность каким-либо инициаторам в каждом субъекте Федерации обжаловать то, что происходило в этом субъекте. Например, часть депутатов законодательного собрания может полагать, что произошло нарушение процедуры, что не так подсчитали голоса. Следовало бы дать им право обжаловать решение своего законодательного собрания об одобрении или неодобрении поправки.

Козлова Е.И. Куда?

Зенкин С.А. Это вопрос. Надо решить, в какой суд. В Верховный Суд или, может быть, в суд на уровне субъекта Федерации. Возможно, право обжалования следует предоставить губернатору. Конечно, это не понравится представительной власти.

Это одна проблема, которую не ясно как решить, чтобы снять замечания Президента. Вторая касается вопроса о том, что есть вмешательство, а что не есть вмешательство в компетенцию субъекта Федерации.

Установление большинства, которым законодательный орган субъекта одобряет поправку - это вмешательство или нет? Вопрос. Есть ли вмешательство в том, что федеральный закон определяет некоторые моменты процедуры для двухпалатных органов? Установление конкретного срока (в тексте -шестимесячного) для рассмотрения поправки - вмешательство или нет? В этом отношении Президент в своем письме четкой позиции не обозначил, поэтому у него сохраняются основания для отклонения закона в последующем.

Завершая свое выступление, скажу так: если бы это зависело от меня, то там, где можно учесть, я бы учел. Интересно, по каким основаниям в этом случае закон был бы отклонен во второй раз?

Председательствующий. Я бы еще на одну любопытную деталь обратил ваше внимание. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд с запросом о конституционности Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации". Причем, обжалуются в числе других две позиции: то, что в этом законе содержится требование провести выборы глав администрации в определенный срок, и то, что там определяется порядок избрания представителя от законодательной власти в двухпалатных парламентах. Государственная Дума обжаловала эти два положения, посчитав их вмешательством во внутренние дела субъектов Федерации. А здесь это заложено в проект закона, который фактически предлагается к принятию. То есть тоже самое вмешательство предлагается узаконить.

Короче говоря, тяжелая судьба рассмотренного нами закона известна.

У нас есть еще один законопроект. Присутствует представитель комитета, который этот закон ведет. Может быть, мы вам дадим слово для вступительного комментария? Пожалуйста.

Заббарова З.К., советник аппарата Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций.

Инициатором законопроекта "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации" является председатель нашего комитета Виктор Ильич Зоркальцев. Закон уже прошел два чтения. И сейчас практически подготовлен к рассмотрению в третьем чтении.

Чем объясняется необходимость разработки указанного законопроекта. Тема эта новая. В мировой практике нет аналога подобных законов. И в большинстве стран, в основном англо-саксонских, традиционно сложилась система правовых норм, которые регулируют деятельность оппозиционных сил. Правда, она разбросана по различным законодательным актам, которые регулируют взаимодействие органов исполнительной власти, властных структур и оппозиционных сил.

К сожалению, в России нет подобного опыта. И были причины, объясняющие отсутствие в России конституционно признанной оппозиции. Поэтому и встала необходимость разработки указанного законопроекта.

У нас была рабочая встреча с сотрудниками Правового управления. Они высказали нам свою точку зрения в отношении того, что предмет данного закона вообще не поддается нормированию. Это мнение я донесла на заседании комитета до наших депутатов, поскольку по ряду концептуальных вопросов мы не смогли договориться. Но мнение это не было принято, депутаты Комитета однозначно сказали, что будем принимать этот закон. Будем стоять на своем. В настоящее время в России нет вообще каких-либо правовых норм, регулирующих деятельность политических партий и движений, не говоря уже об оппозиционных.

В условиях отсутствия закона о политических партиях деятельность оппозиционных сил необходимо направить в русло цивилизованных взаимоотношений с органами исполнительной власти, с властными структурами. Законопроект прошел два чтения. Мнение всех депутатов Комитета - продвигать этот закон и дальше и что в данном случае Правовое управление не должно выступать в роли субъекта законодательной инициативы.

Страшун Б.А. Разрешите мне тогда завершить?

Председательствующий. Да, пожалуйста.

Страшун Б.А. Я начал тогда о нем говорить, думая, что сперва его обсуждаем. Значит, ошибся.

Здесь правильно было сказано, что аналогов нет. И я думаю, что это неслучайно, что их нет. Сомнительно, что нам нужно в этом случае выступать в качестве первооткрывателей.

Основные проблемы, которые, на мой взгляд, могли бы нуждаться в каких-то дополнительных правовых гарантиях для оппозиции, - это проблемы, связанные с деятельностью общественных объединений, и проблемы, связанные со средствами массовой информации. Соответствующие поправки, может быть, имело бы смысл внести в действующие законы. Здесь же из той материи, которая изложена в этом проекте, собственно регулятивных положений почти нет. Вот дефиниции есть, есть декларации, а сами нормы нужно вылавливать такой узкой сеточкой. Единственное что здесь есть, чего нет нигде - это статья 8 насчет "теневого кабинета". Вот это действительно новое, этого нигде нет. Но опять-таки надо подумать, делать ли из-за этого отдельный закон или же, может быть, целесообразно это положение каким-то образом инкорпорировать либо в закон "Об общественных объединениях", хотя лучше бы, конечно, в закон "О политических партиях" (жаль, что до сих пор его нет) или даже, может быть, в Регламент Думы. Но во всяком случае, кроме этого положения я не вижу здесь никакой основы для создания особого закона. Спасибо.

Председательствующий. Кто хотел бы продолжить? Пожалуйста, Екатерина Ивановна Козлова.

Козлова Е.И. Я тоже считаю, что такой закон не нужен. Основная его часть - это абсолютно полное повторение закона "Об общественных объединениях". Статьи 4, 5, 6, 7 в этом отношении не содержат ничего нового и все те положения, которые здесь записаны, это, так сказать, попытка взломать ворота, в которые можно зайти совершенно свободно. Те новые гарантии, которые предусмотрены в проекте закона, противоречат Конституции и законодательству. Например, в части 2 статьи 5 предусматривается, что допускается работа членов и участников оппозиционных общественных объединений в государственных органах в качестве государственных служащих. Такого рода нормы прямо противоречат Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации", где отмечена в качестве принципа государственной службы ее внепартийность (пункт 11 статьи 5). В подпункте 12 пункта 1 статьи 11 этого Федерального закона государственным служащим запрещено использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; не могут в государственных органах образовываться структуры политических партий. То есть государственный служащий подчинен определенным принципам деятельности и работы. При любых взглядах и политических воззрениях человек вправе быть на государственной службе, но он не имеет права согласно Закону "Об основах государственной службы" использовать служебное положение для оппозиционной деятельности.

По тем же основаниям мне представляется неконституционным и не соответствующим федеральному закону предоставление оппозиционным общественным объединениям права создавать "теневой кабинет" с тем, чтобы при условии поддержки одной третью от общего числа депутатов Государственной Думы его члены приглашались с правом совещательного голоса для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти. Мне кажется, что это не соответствует ни Конституции, ни прочим законодательным актам, ни компетенции Государственной Думы.

Но самое главное, что в проекте совершенно искаженно раскрывается понятие "оппозиционная деятельность" (статья 1). Оппозиционная деятельность здесь понимается как оппозиция всей законодательной власти, как деятельность против всей исполнительной власти. Разве это оппозиционная деятельность? Оппозиционная деятельность может быть, когда одна часть парламента против другой части парламента. Значительная часть депутатов может поддерживать курс, значительная часть - не поддерживать. А когда в проекте закона понимается, что оппозиция - это вся представительная власть против всей исполнительной власти, это уже не оппозиция, а вообще борьба миров.

Автономов А.С. , старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, директор правового отдела Фонда развития парламентаризма в России.

Вопрос по ходу дела. Что вас заставляет считать, что именно представительная власть стоит в оппозиции?

Козлова Е.И. Потому что статья 1 гласит: "Оппозиционной деятельностью признается политическая деятельность, при осуществлении которой ее субъекты противопоставляют политическому курсу, проводимому или Президентом, или Правительством (на федеральном уровне), или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на уровне субъектов), или исполнительными органами местного самоуправления ...". То есть против всей исполнительной власти эта деятельность.

Автономов А.С. Почему представительный орган обязательно весь должен быть против?

Козлова Е.И. Почему вы не сказали, что оппозиционная деятельность - это политическая деятельность, которая не признает политического курса, проводимого другой частью парламента? Запишите.

Автономов А.С. Парламентское большинство как таковое не имеет никаких властных полномочий, никакой собственной политической линии, потому что по разным вопросам парламентское большинство может образовываться из различных политических сил.

Козлова Е.И. Если вы называете себя оппозицией, то почему вы не называете ту часть оппозиции, которая является парламентской?

Автономов А.С. Мне просто не понятно, почему вся представительная власть противостоит исполнительной. Ведь может быть оппозиция и вне парламента. И если посмотреть все-таки на определение оппозиции, то оно связано с определением правящей партии. Вот есть правящая партия, есть оппозиционная партия, которая может находиться в парламенте или вне его, и правящая партия может находиться или не находиться в парламенте. Оппозиция противостоит единому курсу, у парламента нет единого курса и в оппозиции всему парламенту находиться очень трудно. У правительства должен быть единый курс, иначе это не правительство, кто в лес, кто по дрова.

Не представился. Это очень вольное понимание. Практика показывает, что это не обязательно.

Козлова Е.И. Запишите, что оппозиционные общественные объединения не только против всей исполнительной власти, но и против той части парламента, которая поддерживает курс правительства.

Не представился. У вас первая статья концептуально неправильно написана. Екатерина Ивановна правильно говорит. Почему только исполнительная власть? Разве законодательная власть это не власть?

Председательствующий. Уважаемые коллеги, сейчас пойдет такая неорганизованная дискуссия, что ее расшифровать будет невозможно. Мало пользы будет от этой дискуссии, потому что мы хотим обязательно передать стенограмму. Екатерина Ивановна, пожалуйста, продолжайте.

Козлова Е.И. У меня есть письменный отзыв, я его передам.

Общий вывод: нет необходимости в принятии такого закона. Дается совершенно неправильное определение оппозиционной деятельности. Никаких препятствий для осуществления оппозиционной деятельности в тех рамках, которые здесь записаны, нет, совершенно свободно все законные права реализуются. Все направления оппозиционной деятельности в рамках действующего Закона "Об общественных объединениях", в рамках положений статьи 13 Конституции о политическом, идеологическом многообразии, все совершенно доступно. Кроме того, проект с точки зрения правовой формы, содержания не может быть признан проработанным. В нем очень много повторов. Все записано в Законе "Об общественных объединениях". Поэтому в таком виде и вообще рассматриваемый закон не нужен.

Председательствующий. Спасибо. Пожалуйста, Лев Андреевич.

Окуньков Л.А. Несколько слов о концептуальном подходе к оппозиции. Здесь много сугубо политической материи, но очевиден и правовой аспект. Может ли законодательный орган власти в своей деятельности противоречить линии Президента и Правительства? В наших условиях может. Тогда, что есть оппозиция - политическая партия или ветвь власти? Вот английская оппозиция, партии консерваторов и лейбористов, там резон и ситуация совершенно понятны. Там не возникает противоречий между парламентом и правительством на уровне политической оппозиции. А что такое у нас оппозиция? Президент и Правительство - сегодня одна команда. Однако правящей, победившей партии в России нет. Парламент является оппозиционным курсу, который проводит Президент и Правительство, но здесь нет борьбы правящей партии, победившей на выборах, с оппозиционной партией, проигравшей выборы.

Эту политическую ситуацию в структурах федеральной власти проект закона, на мой взгляд, не учитывает.

И вторая позиция - я думаю, что с точки зрения нашей специфики взаимоотношений властей в переходный период вообще об оппозиции, в традиционном, зарубежном ее понимании, говорить бессмысленно.

Представляю себе ситуацию, когда парламент, да он и сейчас, если уж говорить откровенно, находится в фактической оппозиции Президенту и Правительству ... Есть какие-то политические игры, но мы понимаем, что большинство парламента находится в оппозиции.

Автономов А.С. Распространяется ли данный закон на эту оппозицию?

Окуньков Л.А. На мой взгляд, не распространяется. Я вижу оппозицию только в одном случае, когда есть единство политической воли Президента, парламента и Правительства, когда есть правящая и оппозиционная партия, но это не госорган, а политическая сила, которая выступает против этого курса.

Если есть политический курс Госдумы, который может реализоваться в законах, есть политический курс Президента и Правительства, то это не оппозиция. Таковы общие замечания принципиального плана.

И, конечно, я согласен с Екатериной Ивановной относительно темы этого закона. Прежде всего нужен закон "О политических партиях". В нем надо три, четыре, пять статей об оппозиции, а декларативный, пусть и самостоятельный, закон об оппозиции не нужен.

Председательствующий. Пожалуйста, прошу. Валентина Викторовна Лапаева.

Лапаева В.В. Я хочу сказать, что, конечно, согласна с тем, что это можно сделать как дополнение к закону "О политических партиях". Но закона такого нет.

Делать дополнение к закону "Об общественных объединениях" вряд ли имеет смысл, потому что субъектами действия закона об оппозиционной деятельности должны быть только политические общественные объединения. И причем, я бы даже сказала, только соответствующим образом зарегистрированные, что усилит гарантии конституционности их деятельности.

Но поскольку у нас закона о партиях нет, я не вижу большой беды в принятии рассматриваемого закона с учетом специфики нашей ситуации. Ведь честно говоря, сейчас закон сделан под одну политическую силу, а вполне может оказаться, что понадобится совсем другой.

Поэтому, может быть, и надо принять такой закон, пусть он будет. Но нужно очень четко ограничить круг субъектов. Только политические общественные объединения, зарегистрированные соответствующим образом в официальном порядке. Ни в коем случае, конечно, не физические лица, как здесь предлагается. Придавать им статус оппозиционеров просто нелепо, да еще с целым набором дополнительных прав.

Что касается неполитических общественных объединений, то здесь ясно, что не надо политизировать гражданское общество и раскачивать лодку.

Депутатские объединения тоже не должны быть субъектами оппозиционной деятельности. Пусть они, как говорится, сколько угодно полемизируют друг с другом, но они вообще-то структуры государственного органа, которые должны свою деятельность направлять на выработку общей воли, и придавать им статус оппозиционных объединений с каким-то набором дополнительных прав тоже не нужно.

Допустим, такой закон мы делаем. Сделаем субъектами политические партии и обществено-политические движения. Никакой беды особой тут я не вижу. Конечно, нужно снять дух противостояния между законодательной и исполнительной ветвями власти.

У нас одна воля представлена в исполнительной власти (так сложилось), другая - в законодательной. И в общем-то может быть оппозиция к той и к другой. Оппозиционным можно считать любое общественно-политическое объединение, которое выступает в оппозиции либо к законодательной власти, либо к исполнительной власти (ну, а судебную ввиду ее неполитизированности мы снимаем). Права, конечно, надо сократить. Здесь слишком большие претензии предъявляются. Но в принципе какие-то права в средствах массовой информации и т.д. им надо дать.

Председательствующий. А письменные замечания вы передали?

Лапаева В.В. Я передала.

Председательствующий. Хорошо. Спасибо. Есть еще у вас замечания? Пожалуйста.

Плешанова О.П. У меня буквально два слова.

Я хочу высказаться по поводу взаимоотношений политических партий с государственными средствами массовой информации.

На мой взгляд, целесообразно было бы, с одной стороны, при разработке и принятии закона "О политических партиях" предусмотреть право официально зарегистрированных партий выступать в государственных средствах массовой информации с изложением своих позиций, а, с другой стороны, в законе "О средствах массовой информации" предусмотреть обязанность государственных средств массовой информации, поскольку они финансируются из государственного бюджета на средства всех налогоплательщиков, в пределах какого-то эфирного времени, в пределах каких-то объемов газетных, журнальных полос, предоставлять возможность различным политическим партиям (опять же, в равной мере) излагать свои взгляды и убеждения.

Не представился. А своей прессы недостаточно, вы считаете?

Плешанова О.П. Дело в том, что здесь возникает проблема именно с государственными средствами массовой информации, которые финансируются всеми налогоплательщиками, а налогоплательщики имеют самые разные политические убеждения, в их лице представлен весь спектр взглядов и мнений. Наверное, было бы несправедливо использовать государственные средства массовой информации исключительно представителями одной политической силы.

Не представился. А много сейчас государственных средств массовой информации?

Плешанова О.П. Ну, например, телевидение, радио.

Не представился. "Российская газета" - нет?

Плешанова О.П. "Российская газета" - она правительственная и парламентская. Имеются в виду Российское телевидение и государственное радио. Это - "Радио России" - государственное радио, это "Маяк", "Радио-1", "Юность". Эти каналы финансируются из государственного бюджета и, конечно, тут есть над чем подумать. Но опять-же, здесь, наверное, нет смысла как-то определять, что оппозиция имеет столько-то минут, правящая партия - столько-то минут, так как невозможно определить сами эти понятия. А предусмотреть какие-то равные (технически, по времени) возможности доступа к государственным средствам массовой информации в пределах установленных законом, можно, в частности, законом "О средствах массовой информации".

Но специальный закон "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности" принимать ради, в том числе, этого вопроса, наверное, смысла нет. Спасибо.

Надев Р.К. Позвольте несколько слов?

Председательствующий. Пожалуйста.

Надеев Р.К. Мне кажется, что центральным вопросом является понятие оппозиции в том смысле как оно воспринимается и как сложилось в словарях и в общественном сознании. Суть понятия оппозиции сводится к тому, что это часть целого, причем, часть меньшая. И оно применимо, судя по зарубежному и отечественному опыту, только к политическим партиям, иным общественным объединениям, а также к их парламентской деятельности.

Попытка же выйти за круг сложившихся представлений, безусловно, ведет в никуда, как это имеет место в обсуждаемом проекте. Особенно, когда идет речь о физических лицах - оппозиционерах. Он что, табличку на себя повесит с надписью "я - оппозиционер, не тронь меня" ?

Любое выступление на митинге может квалифицироваться как выступление оппозиционера и так далее. Учитывая, что ни в одной стране деятельность оппозиции не нормируется, а есть только определенные регламентные нормы в парламентах, можно говорить лишь об отстаивании прав меньшинства в парламенте.

Председательствующий. Благодарю.

Ну что ж, будем тогда, наверное, завершать.

Автономов А.С. Я не работник Комитета, но тем не менее. Я хотел бы несколько слов сказать. Тем более что вопросы были обращены в основном к нам, так как депутат, который выдвигает этот законопроект, здесь не присутствует.

Когда впервые проходили парламентские слушания по поводу этого закона, осенью 1995 года, у меня была такая же позиция, которая была высказана многими, что отдельный закон не нужен, но нужно вносить поправки в закон о политических партиях, который тогда выносился на третье чтение.

Но, скажем так, в январе 1996 года ситуация изменилась, поскольку закон о политических партиях был отклонен Советом Федерации. Вопрос о нем до сих пор находится в подвешанном состоянии. Создана согласительная комиссия, но на самом деле никакого движения с этим законом нет.

Вместе с тем, в общем-то очень часто ссылаются на то, что права оппозиции нарушаются или там еще что-то и так далее. Никто законодательно не определил оппозицию и ее права. Вопрос все время переносится в политическую сферу и носит чисто конфликтный характер, когда непонятно, нарушены ли права или не нарушены. Вот как кто-то уже правильно сказал: надел табличку оппозиционера, а может быть он не оппозиционер, а коррупционер. Понимаете? И определить, чем он занимается, абсолютно невозможно, потому что любой институт, поскольку он как-то входит в нашу правовую жизнь, должен быть определен законодательно.

То есть цель этого закона - дать законодательное определение позиции и ее статуса. Еще раз повторяю, закон не самоцель, и меня пригласили (я его не разрабатывал изначально и на парламентских слушаниях выступал против), поскольку в рабочей группе не было юристов, поучаствовать и как-то привести законопроект в соответствие с тем, какое мы имеем представление о законах, потому что первоначально проект больше был похож вообще на социологическую статью с общими лозунгами. Поэтому мы попытались как-то определиться. Сказать, что оппозиция нигде законодательно не регламентируется , я все-таки бы так не сказал. В Конституции Португалии 6 раз упоминается оппозиция, причем не просто, а с конкретными правами. Статья 7 рассматриваемого законопроекта, в частности, о праве на ответ, взята оттуда. В греческой конституции 1975 года упоминается оппозиция, говорится о праве вхождения лидера крупнейшей оппозиционной партии в состав совета республики. Конституция Испании, целый ряд других конституций, принятых в 70-е, некоторые в 60-е годы, говорят о правах оппозиции.

Страшун Б.А. Специальных законов нет.

Автономов А.С. Да. Но во многих странах есть законы о политических партиях. Эти гарантии оппозиционной деятельности в них законодательно закреплены. Я, например, считаю, что это должно было бы войти в закон о политических партиях, хотя в тот момент (1995 год) со мной не согласился выдвинувший рассматриваемый законопроект депутат Зоркальцев Виктор Ильич, он представляет Коммунистическую партию, а закон о политических партиях выдвигала Зубкевич Ирина Борисовна, представитель тогда Демократической партии России. То есть я просто пытаюсь объяснить предысторию появления проекта закона о правовых гарантиях оппозиционной деятельности.

И все-таки, проанализировав положения зарубежного законодательства, где говорится о том, что есть оппозиция, как понимается оппозиция, где указывается, что есть правящая партия и есть оппозиционная, мы столкнулись с той трудностью, что у нас в России правящей партии, с точки зрения закона, как таковой нет. И, кстати, именно в связи с этим некоторые из "Нашего дома - Россия" во время избирательной кампании 1995 года критиковали Правительство, которое возглавлялось лидером "Нашего дома - Россия". Это отдельный разговор, и в общем совсем непонятно, как это может быть.

Но у нас, как мы уже говорили, может быть все, поэтому какие-то законодательные рамки мы пытались в проекте поставить. Что-то здесь, может быть, вышло неудачно, и я приношу большую благодарность за ряд высказанных замечаний Правовому управлению, где мы действительно провели много времени. Я не могу сказать, что мы закон не улучшили. В общем-то целый ряд вопросов был решен, замечаний было гораздо больше, мы их сняли, потому что замечания и предложения действительно были дельные и хорошие, направленные на оттачивание этого текста.

Но вот того, что можно быть в оппозиции к парламенту, честно говоря, в законодательстве ни одной страны я не увидел. В оппозиции к правительству - да. Это может быть в странах с парламентарной формой правления, там вообще очень четко. Правящая партия, фактически партия, победившая на выборах, формирует правительство, там вообще все ясно. И там в общем-то парламентское меньшинство стоит не в оппозиции к парламенту, а в оппозиции к правительству.

В странах со смешанной формой правления, таких, какой является Россия, ситуация сложнее. Хотя и здесь может сложиться определенная ситуация. Как мы знаем, во Франции с 1986 по 1988 год и накануне президентских выборов 1995 года, на которых был избран Ширак, президентская власть находилась в одних руках, а большинство в парламенте - в других, и здесь в общем-то тоже можно было говорить об оппозиции к президенту партий, формирующих правительство, об этом говорили. И, кстати, в свое время, когда в 1986 году блок правых партий получил на парламентских выборах большинство мест в Национальном Собрании и стал формировать правительство, лидеры этого блока вообще обещали поручать в дальнейшем Миттерану только открытие выставок цветов или что-то подобное. Но им не удалось до такой степени ограничить политическую активность президента, потому что Конституция Франции предусматривает определенные полномочия и для президента , и для правительства, и для парламента, и об этом везде идет речь.

Дальше. Я еще раз повторяю, что у парламента единой политической линии нет и быть не может. Поскольку все-таки парламент олицетворяет собой многообразие нашей страны в единстве, скажем так. А Правительство, и оно таковым должно, и Президент олицетворяют единство нашей страны в многообразии. Поэтому здесь единство политической воли, конечно, выражено гораздо более четко. И мы при разработке законопроекта из этого исходили. Потому что в противном случае, если бы мы дали понятие оппозиции как оппозиции вообще к чему бы то ни было, то действительно тогда никаких правовых гарантий дать нельзя.

Далее. Исходя из всего этого, мы пытались как-то сгруппировать в один законопроект положения об обеспечении плюрализма, которые существуют в других законах. Почему я здесь не могу согласиться полностью, что рассматриваемый законопроект противоречит действующему законодательству? Вот часть 2 статьи 5, где говорится, что допускается работа членов и участников оппозиционных общественных объединений. С чем это связано? Это связано еще с тем, что возможна практика увольнений по политическим мотивам. А этого быть не должно. Мы это лишний раз подчеркиваем. И неслучайно в законопроекте дальше говорится, что ни в коем случае они не руководствуются, опять же как записано в законе о государственной службе, решениями своих организаций. Другими словами, членство еще не означает, что они в своей работе руководствуются чем-либо иным кроме соответствующего законодательства.

Козлова Е.И. Они просто входят как люди, а не как оппозиционеры, и не надо об этом писать.

Автономов А.С. Совершенно верно. Но зачастую у нас бывает по-разному.

Козлова Е.И А вы отстаиваете право оппозиционера работать в государственной...

Автономов А.С. Извините, толковать можно очень, в общем-то скажем, суживающе. Здесь говорится, что "допускается работа членов и участников" и дальше в этой же статье имеется совсем отдельная норма, на которую Вы совершенно правильно сослались. Речь идет о том, чтобы человека не уволили просто за то, что он является членом какой-то организации. Вот и все. Больше ничего в этой статье, честно говоря, не закрепляется.

Что касается определения оппозиционной деятельности, то мы всячески старались уйти именно от противопоставления двух ветвей власти или трех ветвей власти. Ну, об этом уже здесь говорилось. Я, например, считаю, что, конечно, в оппозиции к суду быть нельзя, потому что это власть неполитическая. Это был бы вообще тогда нонсенс. В оппозиции парламенту быть сложно ввиду многообразия представленных там политических позиций. В оппозиции к тому, где есть эта единая какая-то воля, быть можно. Правительство тоже орган коллегиальный, а внутри любого коллегиального органа есть разные точки зрения. Но мы можем сказать: вот курс, вот программа Правительства. Есть программа Президента, она излагается в ежегодных посланиях. Есть программа Правительства, она тоже зафиксирована в соответствующих документах. Нет единой программы парламента, кроме плана законодательных работ. Содержание законопроектов - это уже немножко другое. Но содержание будущих законопроектов из этого плана выявить нельзя.

И третий, последний, момент. Я еще раз повторяю, что не со всеми положениями представленного законопроекта я полностью согласен. Мы тоже давали отрицательное юридическое заключение на некоторые положения этого закона, с чем депутаты не согласились, в частности, по поводу "теневого кабинета". Но есть важные и нужные, на мой взгляд, положения, которые мне хочется пояснить.

И о том, что касается отдельных оппозиционных деятелей. В общем-то, если вы посмотрите, в законопроекте не так много для них каких-то привилегий, полномочий. Но мы знаем, например, что 77 депутатов Государственной Думы были избраны как лица, выдвинутые группами избирателей, и которые формально либо неформально ни к каким политическим организациям не принадлежат. Ну вот депутат Галина Старовойтова, например. Я не хочу сказать, оппозиционер она или нет. Заявлять об этом - ее исключительное право. Но она, кстати, ни в какие депутатские объединения внутри Государственной Думы не входит. Не входит, по-моему, да?

Как быть с этими политическими деятелями? Куда их отнести? Нужны им какие-то гарантии? Не нужны? Понимаете, это большой вопрос. Но его необходимо как-то урегулировать.

Поэтому я не хочу сказать, что рассматриваемый проект закона идеальный. Я просто изложил те соображения, которые как бы подвигнули нас на попытку разработать и предложить принять этот закон. И я здесь согласен, закон о политических партиях нужен. В закон об общественных объединениях вряд ли можно внести какие-то изменения для обеспечения гарантий оппозиции. Просто потому, что этот Федеральный закон с самого начала нацелен на регулирование, скажем, организационных форм, но не политической деятельности. И в этом законе, одним из разработчиков которого я тоже являлся, мы всячески уходили от политизированности. Потому что там для нас было главное - обеспечение права граждан на объединение, но не на их политическую деятельность. И нет там понятия политического объединения. Здесь очень много проблем в нашем законодательстве, которые, в общем-то, приходится как-то решать. И зачастую судебный орган тоже находится в тупике. Потому что кто себя только политиками не называет. Вот с Сергеем Мавроди были проблемы и так далее. Это уж отдельный разговор. Его чуть ли не по политическим мотивам, по словам его сторонников, преследовали. Хотя, честно говоря, его политическую программу я не знаю, и вряд ли кто-то мне сможет растолковать, в чем ее суть. Так политик ли он, хотя и избирался депутатом?

Я прошу прощения за, может быть, очень долгие объяснения. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Сергей Анатольевич просил несколько слов. И, наверное, завершать будем.

Зенкин С.А. Уважаемые коллеги! Вы можете увидеть, что к рассылке материалов мы подошли по-разному: по первому вопросу помимо текста закона вы получили другие сопровождающие документы, а по второму - умышленно дан только текст. Мы не хотели сковывать ученых какими-либо позициями. А Правовое управление ведет данный законопроект уже давно. Оно четыре раза давало свое заключение.

Я бы хотел обратить внимание только на два момента, которые как-то выпали из поля зрения. Россия - страна федеративная. И поэтому может быть исключительно запутанная ситуация: в отношении федеральной исполнительной власти ты будешь оппозиционером, но в том субъекте Федерации, где губернатором избран представитель противоположной политической ориентации, ты будешь наоборот сторонником правящих сил. И как разобраться? А согласно проекту есть и третий уровень - уровень местного самоуправления.

Справедливой критике была подвергнута некоторыми из выступавших идея о том, что статусом оппозиционера может обладать индивидуальное лицо. В самом деле: некто публично, например, в таком составе, как наш, заявит, что он оппозиционер. И после этого согласно законопроекту он приобретает статус оппозиционного деятеля. А об этом никто за стенами здания никто знать не будет. И если этого человека подвергнут критике (причем в проекте не написано, по какому поводу; получается - по любому, например, за производственную деятельность), то данному лицу дается право на ответ в средствах массовой информации. Обычные же граждане такого права не имеют. Как с этим согласиться?

Председательствующий. Понятно. Хорошо. Наша политическая система находится в стадии становления и многие явления уже в достаточной степени за рубежом обрисовавшиеся, у нас пребывают еще очень в “смазанном” состоянии. На мой взгляд, многие элементы этого закона перекрывают уже существующее законодательство. Об этом здесь уже говорили. Нужно ли такое двойное регулирование? Есть аргументы "за", есть аргументы "против".

Хорошо. Спасибо, уважаемые коллеги. Остался один вопрос. Что мы с вами наметим для следующей встречи, которая состоится через месяц?

Зенкин С.А. Это будет 27 марта.

Председательствующий. Да, 27 марта, четверг.

Зенкин С.А. Как вы отнесетесь к тому, если посмотреть законопроекты по федерализму? В частности, в прошлом году Президентом был внесен проект конституционного закона "О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации". Он короткий, но острый. Может быть, что-то еще поступит, тогда мы пришлем вам эти материалы.

Председательствующий. Договорились. Спасибо.